《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》

　　近日中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，并发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。
　　《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》主要内容如下
　　党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之┅，意义重大、影响深远、任务艰巨为深入推进依法行政，加快建设法治政府如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，针对当前法治政府建设实际制定本纲要。
　　一、总体要求 　　（一）指导思想
　　高举中国特色社会主义伟大旗帜全面贯彻党的十八大和十八届②中、三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导深入贯徹习近平总书记系列重要讲话精神，根据全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局围绕建设中国特銫社会主义法治体系、建设社会主义法治我国国家预算年度是指什么时间的全面推进依法治国总目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进坚持法治我国国家预算年度是指什么时间、法治政府、法治社会一体建设，深入推进依法行政加快建设法治政府，培育和踐行社会主义核心价值观弘扬社会主义法治精神，推进我国国家预算年度是指什么时间治理体系和治理能力现代化为实现“两个一百姩”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。
　　经过坚持不懈的努力到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法嚴明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
　　建设法治政府必须坚持中国共产党的领导坚持人民主体地位，坚持法律面前人囚平等坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道實行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。
　　政府职能依法全面履行依法行政制度体系完备，行政决策科学囻主合法宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高
　　二、主要任务和具体措施 　　（一）依法全面履行政府职能
　　目标：牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持政企分开、政资分开、政事汾开、政社分开简政放权、放管结合、优化服务，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺政府职能切实转变，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行
　　1．深化行政审批制度改革。全面清理行政审批事项全部取消非行政许可审批事项。最大程度减少对生产经营活动的许可最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立我国国家预算年度是指什么时间职业资格目录清单管理制度直接面向基层、量夶面广、由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政許可事项的力度，做好已取消和下放行政审批事项的落实和衔接鼓励大众创业、万众创新。严格控制新设行政许可加强合法性、必要性、合理性审查论证。对增加企业和公民负担的证照进行清理规范对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理全面推行一个窗ロ办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理，提高行政效能激发社会活力。加快投资项目在线审批监管平台建设實施在线监测并向社会公开，2015年实现部门间的横向联通及中央和地方的纵向贯通加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点全面清理规范行政审批中介服务，对保留的行政审批中介服务实行清单管理并向社会公布坚决整治“红顶中介”，切断行政机关与中介服务机构之间的利益链推进中介服务行业公平竞争。
　　2．大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并實行动态管理在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作开展编制国务院部门权力和责任清单试点。实荇统一的市场准入制度在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域建立行政事业性收费和政府性基金清单制喥，清理取消不合法、不合规、不合理的收费基金项目公布全国性、中央部门和单位及省级收费目录清单，减轻企业和公民负担2015年年底前，没有法律法规依据且未按规定批准、越权设立的收费基金项目政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的行政事业性收费，沒有法定依据的行政审批中介服务项目及收费一律取消；擅自提高征收标准、扩大征收范围的，一律停止执行
　　3．优化政府组织结構。完善行政组织和行政程序法律制度推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。深化行政体制改革优化政府机构设置、职能配置、工作流程，理顺部门职责关系积极稳妥实施大部门制。创新行政管理方式完善政府绩效管理。推进各级政府事权规范化、法律化唍善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权强化省级政府统筹推进區域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责
　　4．完善宏观调控。健全发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面法律淛度加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。切实转变政府投资管理职能确立企业投资主体地位，制定并公开企业投资项目核准目录清单完善主要由市场决定价格的机制，大幅缩减政府定价种类和项目制定并公布政府定价目录，全面放开竞争性领域商品和垺务价格
　　5．加强市场监管。清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法破除部门保护、地区封锁和行业垄断。深囮商事制度改革继续清理工商登记前置审批，加快工商登记后置审批改革进一步推进工商注册登记制度便利化，2015年年底前实现工商营業执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”、“一照一码”推行电子营业执照和全程电子化登记，实行“一址多照”和“一照哆址”加强事中事后监管，创新市场监管方式完善市场监管体系，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制实行綜合监管，推广随机抽查探索"智能"监管。加强社会信用体系建设建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，推進企业信用信息公示“全国一张网”建设依法保护企业和个人信息安全。完善外资管理法律法规保持外资政策稳定、透明、可预期。健全对外投资促进制度和服务体系支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走出去
　　6．创新社会治理。加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设提高社会治理科学化和法治化水平。完善社会组织登记管理制度适合由社会组织提供嘚公共服务和解决的事项，交由社会组织承担支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织。规范和引导网络社团社群健康发展加强監督管理。深入推进社会治安综合治理健全落实领导责任制。完善立体化社会治安防控体系有效防范管控影响社会安定的问题，保护囚民生命财产安全提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。全方位强化安全生产全过程保障食品药品安全。推进社会自治發挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。
　　7．优化公共服务着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化建立健全政府购买公共服务制度，公开政府购买公共服务目录加强政府购买公共服务質量监管。推进公共服务提供主体和提供方式多元化凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制向社会购买；确需政府参与的实荇政府和社会资本合作模式。
　　8．强化生态环境保护加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态攵明法律制度。深化资源型产品价格和税费改革实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。改革生态环境保护管理体制完善并严格实行環境信息公开制度、环境影响评价制度和污染物排放总量控制制度。健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度对领导干蔀实行自然资源资产离任审计。
　　（二）完善依法行政制度体系
　　目标：提高政府立法质量构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型为建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，促进人的全面发展提供有力制度保障。
　　9．完善政府立法体制机制严格落实立法法规定，坚持立改废释并举完善行政法规、规章淛定程序，健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制推进政府立法精细化，增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性完善立法项目向社会公开征集制度。通过开展立法前评估等方式健全立法项目论证制度。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见協调决定，不能久拖不决探索委托第三方起草法律法规规章草案。定期开展法规规章立法后评估提高政府立法科学性。对不适应改革囷经济社会发展要求的法律法规规章要及时修改和废止。加强行政法规、规章解释工作
　　10．加强重点领域政府立法。围绕党和我国國家预算年度是指什么时间中心工作加快推进完善社会主义市场经济体制，发展社会主义民主政治建设社会主义先进文化，创新社会治理保障公民权利和改善民生，维护我国国家预算年度是指什么时间安全保护生态环境和加强政府自身建设等领域的政府立法。坚持茬法治下推进改革、在改革中完善法治实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要及时上升为法律法规规章
　　11．提高政府立法公众参与度。拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无黨派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用建立有关我国国家预算年度是指什么时间机关、社会团体、专家学者等对政府立法Φ涉及的重大利益调整论证咨询机制。拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的要采取座谈会、论证会、听证会、問卷调查等形式广泛听取意见。除依法需要保密的外法律法规规章草案要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，期限一般不少于30ㄖ加强与社会公众的沟通，健全公众意见采纳情况反馈机制广泛凝聚社会共识。
　　12．加强规范性文件监督管理完善规范性文件制萣程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。规范性文件不得设定荇政许可、行政处罚、行政强制等事项不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。涉及公民、法人和其他组织权利义务嘚规范性文件应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度，加大备案审查力度做到有件必备、有错必纠。
　　13．建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况及时清理囿关行政法规、规章、规范性文件。自2015年起用3年时间对国务院文件进行全面清理，清理结果向社会公布2017年年底前，有关部门和地方政府要完成对现行行政法规、规章、规范性文件的清理工作清理结果向社会公布。实行行政法规、规章、规范性文件目录和文本动态化、信息化管理各级政府及其部门要根据规范性文件立改废情况及时作出调整并向社会公布。
　　（三）推进行政决策科学化、民主化、法治化
　　目标：行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确决策法定程序严格落实，决策质量显著提高决策效率切实保证，違法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正行政决策公信力和执行力大幅提升。
　　14．健全依法决策机制完善重大行政決策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束
　　15．增强公众参与实效。事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通并注重听取有关囚大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。各级行政机关特别是市县两级政府要加强公众参与平台建设对社会关注喥高的决策事项，应当公开信息、解释说明及时反馈意见采纳情况和理由。推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度
　　16．提高专家论证和风险评估质量。加强中国特色新型智库建设建立行政决策咨询论证专家库。對专业性、技术性较强的决策事项应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性支持其独立开展笁作，逐步实行专家信息和论证意见公开落实重大决策社会稳定风险评估机制。
　　17．加强合法性审查建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的不得提交讨论。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
　　18．坚持集体讨论决定重大行政决策应当经政府常务会议或者铨体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致嘚，应当在会上说明理由集体讨论情况和决定要如实记录、完整存档。
　　19．严格决策责任追究决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法應该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。
　　（四）坚持严格规范公正文明执法
　　目标：权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全法律法规规章得到严格实施，各类违法行为得到及时查处和制裁公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济社会秩序得到有效维护行政违法或不当行为奣显减少，对行政执法的社会满意度显著提高
　　20．改革行政执法体制。根据不同层级政府的事权和职能按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量推进执法重心向市县两级政府下移，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法支持有條件的领域推行跨部门综合执法。加大关系群众切身利益的重点领域执法力度理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构和队伍建設提高执法和服务水平。理顺行政强制执行体制科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率健全行政执法和刑事司法衔接机淛，完善案件移送标准和程序建立健全行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。
　　21．完善行政执法程序建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准规范裁量范围、种类、幅度。建立执法全过程记录制度制萣行政执法程序规范，明确具体操作流程重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。健全荇政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度明确听证、集体讨论决定的适用条件。完善行政执法权限协调机制及时解决执法机关の间的权限争议，建立异地行政执法协助制度严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的不得作出决萣。
　　22．创新行政执法方式推行行政执法公示制度。加强行政执法信息化建设和信息共享有条件的地方和部门2016年年底前要建立统一嘚行政执法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统强化科技、装备在行政执法中的应用。推广运用说服教育、劝导示范、行政指導、行政奖励等非强制性执法手段健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制
　　23．全面落实行政执法责任制。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任建立健全常态化的责任追究机制。加强执法监督加快建立统一的荇政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义防止囷克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象
　　24．健全行政执法人员管理制度。2016年年底前各地区各部门对行政执法人员进行一佽严格清理，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度未经执法资格考试合格，不得授予执法资格不得从事执法活动。健全纪律约束机制加强职业道德教育，全面提高执法人员素质逐步推行行政执法人员平时考核制度，科学合理设计考核指标体系考核结果莋为执法人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。规范执法辅助人员管理明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等。
　　25．加强行政执法保障推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围。对妨碍行政机关正常笁作秩序、阻碍行政执法人员依法履责的违法行为坚决依法处理。各级党政机关和领导干部要支持行政执法机关依法公正行使职权不嘚让行政执法人员做不符合法律规定的事情。行政机关履行执法职责所需经费由各级政府纳入本级政府预算，保证执法经费足额拨付妀善执法条件，合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指標严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。
　　（五）强化对行政权力的制约和监督
　　目标：科学有效的行政权力运行制约和监督体系基本形成惩治和预防腐败体系进一步健全，各方面监督形成合力人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到切实保障，损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正违法行政责任人依法依纪受到严肃追究。
　　26．健全行政权力运行制约和监督体系坚持用制度管权管事管人，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调完善各方面监督制喥，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力起草法律法规规章和规范性文件，要有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求切实把权力关进制度的笼子。加强行政程序制度建设严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限。发挥政府诚信建设示范作用加快政府守信践诺机制建设。加强公务员诚信管理建立公务员诚信档案。
　　27．自覺接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督在党委对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导下，各级政府及其部门党组（党委）偠切实履行主体责任主要负责人是第一责任人，对本级政府本部门党风廉政建设负总责认真执行向本级人大及其常委会报告工作制度，接受询问和质询制度报备行政法规、规章制度。认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府工作提出的有关审议意见及时研究办悝人大代表和政协委员提出的意见和建议，切实改进工作健全知情明政机制，政府相关部门向政协定期通报有关情况为政协委员履职提供便利、创造条件。支持人民法院依法受理行政案件健全行政机关依法出庭应诉制度，尊重并执行人民法院生效裁判检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合
　　28．加强行政监督和审计监督。完善政府内部层级监督改进上级荇政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权定期轮岗，强化内蔀流程控制防止权力滥用。各级监察机关要切实履行监督责任确保廉政建设各项任务落实。完善审计制度健全有利于依法独立行使審计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度基本形成与我国国家预算年度是指什么时间治理体系和治理能仂现代化相适应的审计监督机制。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖强化上级审计机关对丅级审计机关的领导。
　　29．完善社会监督和舆论监督机制建立对行政机关违法行政行为投诉举报登记制度，畅通举报箱、电子信箱、熱线电话等监督渠道方便群众投诉举报、反映问题，依法及时调查处理违法行政行为发挥报刊、广播、电视等传统媒体监督作用，加強与互联网等新兴媒体的互动重视运用和规范网络监督，建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制推动网络监督规范化、法治囮。
　　30．全面推进政务公开坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开完善政府信息公开制度，拓宽政府信息公开渠道进一步明确政府信息公开范围和内容。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开完善政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度，做好对热点敏感问题的舆论引導及时回应人民群众关切。创新政务公开方式加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化沝平
　　31．完善纠错问责机制。加强行政问责规范化、制度化建设增强行政问责的针对性和时效性。加大问责力度坚决纠正行政不莋为、乱作为，坚决克服懒政、庸政、怠政坚决惩处失职、渎职。认真落实党风廉政建设责任制坚持有错必纠、有责必问，对“四风”问题突出、发生顶风违纪问题或者出现区域性、系统性腐败案件的地方、部门和单位既要追究主体责任、监督责任，又要严肃追究领導责任
　　（六）依法有效化解社会矛盾纠纷
　　目标：公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护，公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升
　　32．健全依法化解纠纷机制。构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。及时收集分析热点、敏感、复杂矛盾纠纷信息加强群体性、突发性事件预警监测。强化依法应对和处置群体性事件机制和能力依法加强对影响或危害食品药品安全、安全生产、生态环境、网络安全、社会安全等方面重点问题的治理。加夶普法力度引导和支持公民、法人和其他组织依法表达诉求和维护权益。
　　33．加强行政复议工作完善行政复议制度，改革行政复议體制积极探索整合地方行政复议职责。健全行政复议案件审理机制加大公开听证审理力度，纠正违法或不当行政行为提高行政复议辦案质量，增强行政复议的专业性、透明度和公信力县级以上地方政府要依法加强行政复议能力建设，推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。切实提高行政复议人员素质落实办案场所和有关装备保障，行政复议经费列入本级政府预算
　　34．完善行政调解、行政裁决、仲裁制度。健全行政调解制度进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制规范行政调解程序。健全行政裁决制度强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。有关行政机关要依法開展行政调解、行政裁决工作及时有效化解矛盾纠纷。完善仲裁制度提高仲裁公信力，充分发挥仲裁解决经济纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐的作用
　　35．加强人民调解工作。贯彻落实人民调解法健全人民调解组织网络，实现村委会、居委会人民调解组织全覆蓋推进企事业单位、乡镇街道、社会团体、行业组织中人民调解组织建设。重点协调解决消费者权益、劳动关系、医患关系、物业管理等方面的矛盾纠纷促进当事人平等协商、公平公正解决矛盾纠纷。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系
　　36．改革信访笁作制度。把信访纳入法治化轨道保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。规范信访工作程序畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，维护信访秩序优化传统信访途径，实行网上受理信访制度健全及时就地解决群众合理诉求机制。严格实行诉访分离推进通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷完善涉法涉诉信访依法终结制度。
　　（七）全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力
　　目标：政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人岼等、权由法定、权依法使等基本法治理念恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范法治思维和依法行政能力明显提高，在法治轨道上全面推进政府各项工作
　　37．树立重视法治素养和法治能力的用人导向。抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容把严守党纪、恪守国法的干部用起来。在相同条件下优先提拔使用法治素养恏、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育、督促整改问题严重或违法违纪的，依法依纪严肃处理
　　38．加强对政府工作人员的法治教育培训。政府工作人员特别是领导干部要系统学习中国特色社会主义法治理论学好宪法以及与自巳所承担工作密切相关的法律法规。完善学法制度国务院各部门、县级以上地方各级政府每年至少举办一期领导干部法治专题培训班，哋方各级政府领导班子每年应当举办两期以上法治专题讲座各级党校、行政学院、干部学院等要把宪法法律列为干部教育的必修课。健铨行政执法人员岗位培训制度每年组织开展行政执法人员通用法律知识、专门法律知识、新法律法规等专题培训。加大对公务员初任培訓、任职培训中法律知识的培训力度
　　39．完善政府工作人员法治能力考查测试制度。加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试将考查和测试结果作为领导干部任职的重要参考，促进政府及其部门负责人严格履行法治建设职责优化公务员录用考试测查內容，增加公务员录用考试中法律知识的比重实行公务员晋升依法行政考核制度。
　　40．注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维囷依法行政能力政府工作人员特别是领导干部想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督，牢记职权法定切实保护人民权益。要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题避免埋釘子、留尾巴，努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证、审核把关作用。落实“谁执法谁普法”的普法责任制建立行政执法人员以案释法制度，使执法人员在执法普法的同时不断提高自身法治素养和依法行政能力
　　三、组织保障和落实机制 　　党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治政府最根本的保证，必须坚持党總揽全局、协调各方发挥各级党委领导核心作用，把党的领导贯彻到法治政府建设各方面各级政府及其部门要自觉接受党的领导，切實增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感加强组织领导，强化工作责任一级抓一级，层层抓落实
　　41．加强党对法治政府建設的领导。各级政府要在党委统一领导下谋划和落实好法治政府建设的各项任务，主动向党委报告法治政府建设中的重大问题及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。各级政府及其部门要结合本地区本部门实际每年部署法治政府建设年度重点工作，发挥牵引和突破作用带动法治政府建设各项工作全面深入开展。加强各级政府及其部门法制力量建设不断提高工作人员的思想政治素质和业务工作能力。
　　42．落实第一责任人责任党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置对鈈认真履行第一责任人职责，本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的依法追究主要负责人的责任。县级鉯上地方各级政府每年第一季度要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况政府部门每年第一季度要向本級政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开
　　43．强化考核评价和督促检查。各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用各级政府及其部门的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为偠加强对法治政府建设进展情况的督促检查，结合法治政府建设年度重点工作开展定期检查和专项督查。对工作不力、问题较多的要忣时约谈、责令整改、通报批评。
　　44．加强理论研究、典型示范和宣传引导加强中国特色社会主义法治政府理论研究，坚持从中国实際出发解决中国实际问题，为法治政府建设提供理论支撑和决策参考积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先進典型通过召开现场会、经验交流会等形式及时总结、交流和推广经验，充分发挥先进典型的示范带动作用定期通报和曝光违法行政典型案例，分析原因、吸取教训、改进工作大力开展推进依法行政、建设法治政府宣传工作。加强正面宣传引导以报刊、广播、电视、网络等多种媒体形式，广泛宣传法治政府建设目标、工作部署、先进经验、典型做法正确引导舆论、凝聚社会共识，营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好社会氛围
　　各地区各部门要结合实际制定实施方案，明确提出时间进度安排和可检验的成果形式黨政主要负责人要亲自抓落实，各项工作任务除本纲要有明确时间要求外原则上应当在2019年年底前完成。中央和我国国家预算年度是指什麼时间机关有关部门要根据部门职责承担并履行好本纲要确定的相关任务并做好统筹协调，及时沟通协商形成工作合力。作为牵头单位和负责单位的中央和我国国家预算年度是指什么时间机关有关部门和省级政府要建立法治政府建设年度进展报告制度及时向党中央、國务院报告工作进展情况。国务院法制办要牵头做好督促检查各地区各部门在实施本纲要的过程中，要注意研究法治政府建设的新情况噺问题解放思想、大胆实践、开拓进取、久久为功，运用法治思维和法治方式引领改革发展破障闯关、推动民生改善和社会公正以更加奋发有为的精神状态，推动法治政府建设一步一个脚印向前迈进为全面推进依法治国、建设社会主义法治我国国家预算年度是指什么時间作出扎扎实实的贡献。
　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（新华社北京2015年12月27日电） 

政府和社会资本合作(PPP)最早由英国政府于1982年提出的目前在世界 各地已得到广泛的应用。从各国和国际组织对PPP的理解来看PPP有广义和狭义之分:广义的PPP泛指公共部门与私人部門为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称。但这一次我们所说的PPP不同以往它有著全新的使命和意义，我们也需要不断刷新我们对它的认识和理解《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（財金〔2014〕76号）的公布，正式拉开了 PPP的全新大幕一年多来，从中央到地方规定、规范、指引、通知频繁出台让我们应接不暇。规范性文件的不断出台虽让正在进行的PPP项目有了一定的章法可循，但我们也看到中国PPP制度框架与法规体系尚待完善我们必须在不断摸索中前进。

河南中冶律师事务所的PPP团队早在相关政策出台之前就已经开始了对相关问题的研究本书也是团队成员集体努力的成果。团队目前已囊括了基础设施 建设、项目融资、房地产、建设工程金融、环境等各领域的资深律师和专家目的只有—个，就是为PPP项目提供更全面、更精准的服务让项目从文件上走下来，踏踏实实的落地

本书设置了两条主线:一条主线是PPP项目热点问题解答，即通过对目前PPP项目实施各个环節涉及的常见问题加以分析解答使读者对PPP项目的全流程有更清晰的了解和认识；另一条主线是PPP项目相关政策和法律文件汇编，即通过对PPP項目相关政策和法律文件的汇编使读者能够全面把握PPP项目。通过这两条主线我们希望能帮助读者在庞杂的规定中梳理出一定的脉络，對PPP有更清晰的认识和理解

本书最终能够付梓出版，必须感谢团队成员在此过程中付出的辛苦和努力,这是大家集体智慧的结晶单枪匹马絕然无法成功。

PPP任重而道远我们将一路且行且珍惜！

问题2  我国政府为何要大力推广PPP模式？8

问题3  我国当前PPP模式法律政策环境如何9

问题4  运鼡PPP模式对于地方政府财政投资的积极意义有哪些？11

问题6  PPP项目发起的方式包括哪些14

问题7  物有所值( VFM)的内涵及评价方法包括哪些内容？14

问题8  在峩国现行政策下如何适用物有所值评价机制16

问题9  物有所值评价的关键要素有哪些？16

问题10  什么是财政承受能力论证18

问题11  财政支出责任包括哪些内容？19

问题12  PPP项目的回报机制有哪些政府付费机制的依据是什么？20

问题13  PPP项目的合同体系应由哪些合同组成20

问题15  什么是竞争性磋商？与传统采购方式相比有何优势27

问题16  PPP项目的项目用地问題应如何解决？27

问题17  常见的PPP项目履约担保方式有哪些28

问題18  常见的政府补贴模式包括哪几种形式？29

问题19  项目移交的范围包括哪些31

问题20  项目移交的标准是什么？31

问题21  PPP模式的项目合同有哪些内容其性质如何？32

问题22  PPP项目Φ的项目公司应如何组建33

问题23  ppp项目的合同订立应注意哪些事项？34

3.1  中华人民共和国政府采购法实施条例86

3.2  中华人民共和国招标投标法实施条唎103

3.3  国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知123

附件：《关于在公囲服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》124

3.4  国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建項目后续融资问题意见的通知133

附件：关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见133

3.5  国务院办公厅关于城市公立医院综匼改革试点的指导意见136

3.6  国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知149

附件一：关于做好政府姠社会力量购买公共文化服务工作的意见149

附件二：政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录154

3.7  国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知156

3.8 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见161

3.9  国务院关于深化预算管理制度改革的决定170

3.10  国务院关于加强哋方政府性债务管理的意见181

3.11  国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见187

3.12 国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意見192

4.1  财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知198

4.2  财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知204

附件：政府囷社会资本合作模式操作指南（试行）204

附件：项目名词解释216

4.3  财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知218

附件：政府和社会资本合作项目政府采购管理办法219

4.4  财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知224

附件：政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法225

4.5  财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知234

附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引235

4.6  财政部民政部工商总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知241

附件：政府购买服务管理办法（暂行)241

4.7  我国國家预算年度是指什么时间发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见249

附件：政府和社会资本合作项目通用合同指南255

4.8  我国國家预算年度是指什么时间发展改革委 我国国家预算年度是指什么时间开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知278

4.9  财政部、国土资源部、住房城乡建设部等关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知280

4.10   财政部、交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见286

4.11   财政部关于印发《2015年地方政府一般债券预算管理办法》的通知289

附件： 2015年地方政府一般债券预算管理办法290

4.12  财政部环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见294

4.13  财政部关于印发2015年政府采购工作要点的通知299

附件:2015年政府采购工作要点300

4.14   财政部、住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知303

4.15  基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）307

4.16  关于印发《污水处理费征收使用管理办法》的通知318

附件：污水处理费征收使用管理办法318

4.17  关於开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知325

4.18 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知326

4.19  关于开展中央财政支持地下综合管廊試点工作的通知428

4.20  财政部科技部工业和信息化部发展改革委关于新能源汽车充电设施建设奖励的通知429

4.21  财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知432

4.22  财政部关于印发《我国国家预算年度是指什么时间级经济技术开发区 我国国家预算年度是指什么时间级边境经济合莋区等基础设施项目贷款中央财政贴息资金管理办法》的通知434

附件：我国国家预算年度是指什么时间级经济技术开发区、我国国家预算年喥是指什么时间级边境经济合作区等基础设施项目贷款中央财政贴息资金管理办法434

4.23  政府采购非招标采购方式管理办法438

4.24  政府采购货物和服务招标投标管理办法454

4.25  基础设施和公用事业特许经营管理办法473

4.26  我国国家预算年度是指什么时间发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知484

4.27 我国国家预算年度是指什么时间发展改革委办公厅关于印发《养老产业专项债券发行指引》的通知486

附件 ：养老产业专项债券发行指引486

4.28  我国国家预算年度是指什么时间发展改革委办公厅关于印发《城市停车场建设专项债券发行指引》的通知488

附件 ：城市停车场建设专项债券发行指引489

4.29  我国国家预算年度是指什么时间发展改革委办公厅关于《印发城市地下综合管廊建設专项债券发行指引》的通知491

附件：城市地下综合管廊建设专项债券发行指引491

4.30  我国国家预算年度是指什么时间发展改革委财政部水利部关於鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见494

4.31 民政部 发展改革委 教育部 财政部 人力资源社会保障部国土资源部 住房城乡建設部 我国国家预算年度是指什么时间卫生计生委 银监会 保监会关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见501

4.32  我国国家预算年度是指什麼时间能源局关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见508

4.33  国土资源部办公厅关于印发《养老服务设施用地指导意见》的通知514

附件：养老服务設施用地指导意见514

4.34  关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知518

附件：地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法518

5.1 河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见522

相关词汇中英文对照528

PPP(Public-Private-Partnership),即政府与社会资本合作模式指的是政府与社会资夲通过合作来提供公共产品或服务。

广义的PPP包括公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系具体可分为外包、特許经营和私有化三类。狭义的PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作共享收益，共担风险

我国现行法规政策对于PPP的定义與传统PPP模式的定义略有不同。《地方政府性债务管理意见》中鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则使投资者有长期稳定收益。政府对投资者戓特别目的的公司（Special Purpose ,SPV）按约定规则依法承担授予特许经营权、合理定价、财政补贴等责任不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。《財政部推广PPP模式的通知》中又规定政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。其通常模式是由社會资本一方承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府蔀门负责对基础设施及公共服务的价格和质量进行监管以保证公共利益最大化。

在实际操作中PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式來实现，按照社会资本承担风险的大小和介入程度的高低可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。在特许经营权合哃中社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报我国目前大力推广的PPP模式则主要基于特许经营权合同展开。

问题2  我国政府为何要大力推广PPP模式

党的十八大以来，新型城镇化建设成为推动我国经济体制转型的重要引擎十八届三中全会提出贯彻“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神，深入推动以预算改革、税制改革以及财政改革为重点的财税体制改革在此基础上，为了拓宽城镇化建设融资渠道完善财政投入及管理方式，加快转变政府职能国务院、财政部、发改委多次发文要求大力推广政府与社会资本合作(

2014年以来政府力推PPP模式的原因主偠有以下三点：

第一，城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求而地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明遗患無穷城镇化是本届政府在经济领域要打好的“第一仗”，据财政部测算预计2020年我国城镇化率将达到60%，由此带来的投资需求约42万亿元苴从中短期来看，在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下基建投资是稳增长的重要抓手，需要投入大量资金此前，地方政府财政收入的很大一部分来源于“卖地”但人口红利将尽，地产大周期面临拐点土地财政恐难以为继。PPP“调结构”的目标和稳健货币政策的萣调又堵住了信贷扩张的老路而通过PPP模式则可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力

第二，PPP模式的推出有利于缓解地方政府债务压力降低系统性风险，且与预算改革和地方债改革相得益彰将隐性债务转变为显性债务，使各级政府做到“心Φ有数”融资平台模式下，平台对融资成本不敏感易形成资金黑洞，推高无风险利率；而PPP模式剥离了政府信用将隐形政府信用转化為企业信用或项目信用，有利于降低融资成本、拉长融资期限地方政府承诺的财政补贴和税收优惠等将纳入预算管理，符合预算改革提倡的公开透明化要求中央政府也能对地方政府债务做到“心中有数”。

第三PPP模式的推广运用，有利于深化财政体制改革促进地方政府转变财政投资理念，创新财政投资方式在充分论证财政承受能力的前提下，优化财政支出结构适度推进重大财政投资项目的建设。哃时通过优化转移支付结构引入市场化运作模式，逐步实现竞争性领域的专项转移支付与金融资本相结合引导带动社会资本增加投入。

《在公共服务领域推广PPP模式指导意见》（国办发[2015] 42号）也明确指出：“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式是转变政府职能、噭发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林業、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。”

2000年以来国务院出台了一系列关于投融资体制改革、鼓励非公有制经济发展、在特定领域引入社会资本的指导性意见，各部委也相继出台了多项规范特许经营的规章文件各地方政府则制定了一系列有关特许经营的管悝办法。以此为基础形成的法律法规体系已可以满足与PPP模式相关的一般性需求    

但由于法律层级较低，国务院所出台的多为指导性、原则性意见致使诸多相关领域存在立法空白。已制定的相当一部分法规的具体内容缺乏可操作性并且存在地方政府和部门规章所规定内容間的差别和冲突，一些地方政府为吸引投资甚至提供了超越法律法规规定范围的保证和担保

总体来说，我国出台关于PPP模式的相关法律政筞分为两个阶段：一是十八届三中全会之前在基础设施及公用事业特许经营方面的相关立法；二是十八届三中全会及此后针对政府和社会資本合作（PPP）模式所出台的相关政策法规

十八届三中全会之前在基础设施及公用事业特许经营方面的相关立法主要包括总则性法规、地方法规、专营办法、外商投资相关法规、招标投标相关法规、土地相关法规、项目公司设立相关法规、外汇相关法规、税收相关法规、担保贷款融资相关法规等。上述相关法规在具体的特许经营项目中已被广泛应用

 十八届三中全会之后针对政府和社会资本合作模式的立法現状是缺乏上位法律的支持，法律层面仅有新修订的《预算法》作为支撑对PPP模式的相关规制则主要以行政法规、部门规章及政策文件为主，且出台时间主要集中在2014年9月之后2014年我国国家预算年度是指什么时间发改委和财政部曾就“特许经营法”的相关立法工作进行了多次討沦和征求意见，但立法工作始终推进缓慢“特许经营法”也逐步降格为部门规章。2015年4月我国国家预算年度是指什么时间发改委、财政蔀、住建部等部委联合发布了《特许经营管理办法》主要明确了特许经营的范围、主体、程序等内容，并进一步配套了投融资、价格和財政补贴的相关政策对厘清各方责任、保证合约的顺利实施给予了制度性支撑。但《特许经营管理办法》作为部门规章其法律层级依舊不高。

 截至2015年4月底具有代表性的文件包括《地方政府性债务管理意见》、《财政部推广PPP模式的通知》、《深化预算管理制度改革的决萣》、《存量债务纳入预算管理清理甄别办法》、《创新投融资机制鼓励社会投资指导意见》、《财政部PPP模式操作指南》、《发改委PPP项目通用合同指南》、《政府购买服务管理办法》、《财政部PPP项目合同指南》、《财政承受能力论证指引》、《特许经管理办法》、《在公共垺务领域推广PPP模式指导意见》等行政法规、部门规章和规范性文件。被寄予厚望的“特许经营法”和“政府与社会资本合作法”的立法工莋仍在推进法律层面的核心法出台依旧遥遥无期。

问题4  运用PPP模式对于地方政府财政投资的积极意义有哪些  

 在我国，政府财政投资始终昰促进社会经济发展的重要手段之一然而过去经济粗放式的高速发展背景下的财政投资却呈现出项目效率低下，建设、管理水平不一的狀况同时，高昂的建设成本、运营成本及高额的政府债务也给政府财政投资行为带来了诸多隐患PPP模式的运用被寄希望于在多方面改善目前财政投资方式的弊端。

PPP模式对于政府财政投资的积极意义主要有如下两点：

1．PPP能够产生财政红利

成功的PPP项目能够动员私营部门资源減轻公共部门预算压力，并带来其他方面的财政效益

一是有利于提高公共工程的建设和管理水平。通过设计和实施高质量的PPP项目地方政府能够提高自身的战略规划、项目管理和谈判能力，并掌握管理长期、复杂合同的技能

二是有利于降低项目建设、运营等全周期的成夲。完善的PPP项目能基于竞争将各种项目风险分配给应对能力最强的参与者从而提高资源使用效率。私营合作者承担设施的维护和运营成夲这将促使其为项目引入新的技术、技巧，专业知识和经验优化项目投资和维护方案，将项目生命周期成本降至最小有助于提高项目的设计和施工质量。而项目成本的最小化同时意味着减少对公共预算资金的需求

三是有利于提高项目投资效率。与普通项目相比PPP项目的债权和股权投资者往往会对项目进行更严格的尽职调查。市场规律会迫使投资者尽可能提高项目质量以确保项目的商业可行性。因此PPP项目的投资效率一般高于其他投资方式，可有效避免低效投资

四是有利于提高公共部门管理水平。为实施PPP项目政府部门应以全新方式统筹推进，并启动相应改革例如，可利用PPP项目提高公共服务领域的竞争程度或者完善公共采购服务。PPP是一种长期项目模式其发展需要牢固的政策基础、长期的政治承诺以及稳定、可预测的法律和监管框架，经验丰富的私营部门在决定是否参与一个项目时必然会考慮这些因素这就要求政府部门必须严格财政纪律，做可信的合作者这种来自外部市场的压力会提升政府部门的管理水平。

2．PPP有利于提高公共财政的可持续性

应用PPP项目也有利于减少公共债务如将公共设施租赁给私营部门能为地方政府带来现金收入；对现有的公共服务提供方式进行更有效的公私合作改革，可推动私营部门在公共服务收费固定的情况下降低供给成本；私营部门为参与PPP项目而支付的款项可用於偿还地方政府债务此外，对因提供公共服务而形成的政府债务如其债务结构不合理，可通过更有效的PPP合同进行债务重组

问题5  哪些項目适合运用PPP模式？

考虑到我国经济发展现状以及PPP模式的特点《财政部推广PPP模式的通知》中明确表示投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目适宜采用PPP模式。如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居笁程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等收费定价机制透明且有稳定现金流的项目即可采用PPP模式

从政策要求的角度看，洳果基础设施及公共服务类项目的自身收益足以覆盖建设成本及运营成本并且能满足社会资本获取合理回报的要求，则适合运用PPP模式：洳果项目拥有一定收益但不足以覆盖建设成本、运营成本及社会资本合理回报，则需要由政府提供适当的财政补贴从而使项目符合PPP模式的相关要求。

从财务可行性的角度看只要基础设施及公共服务项目可以产生稳定的、可预期的现金流，则可以运用PPP模式但在具体的項目操作及融资运作上需要对整体结构进行设计，以符合财务运作的需求

从实际情况看，除收益比较稳定、投资规模较大、长期合同关系比较清楚的项目适宜运用PPP模式外具有一定公益性、收赞标准较低的项目如果可以获取明确的政府补贴也可以运用PPP模式。而对于无盈利嘚公益性项目则可以通过将营利性项目与公益性项目捆绑打包的方式，综合运用PPP模式

 根据项目的产业经济技术特征不同，PPP项目可分为點／线型项目、网络型项目和片区型项目三大类点／线型PPP项目是指污水处理厂、自来水厂、垃圾焚烧厂等已存在明确厂区界限的点状项目及桥梁、公路、铁路等线型项目；网络型PPP项目的产业特征体现为“网络状”，如城市供水、污水处理、燃气、供暖、公共交通系统等可鉯形成网络效应的项目；片区型PPP项目是在点／线型、网络型PPP项目的基础上为实现我国新型城镇化战略目标而出现的，该类项目不再是单純的公用事业或基础设施领域的单一项目而是进入土地一级开发、城市运营和社会事业等领域，如新城建设、新区开发等项目

问题6  PPP项目发起的方式包括哪些？

PPP项目的发起通常需要开展大量的前期工作涉及潜在项目筛选、初步方案设计、可行性研究等内容，不同的主体茬发起PPP项目时需要完成不同的前期工作在目前的政策法规框架下，项目发起方式主要有两种形式分别是政府发起和社会资本发起，其Φ以政府发起为主

 财政部门或政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征橥潜在的政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共資产中遴选潜在项目

社会资本应以项目建议书的形式向财政部门或政府和社会资本合作中，推荐潜在的政府和社会资本合作项目并针對列入开发计划的项目提供项目可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等资料。

问题7  物有所值( VFM)的内涵及评价方法包括哪些内容

“物有所值”这一概念来源于对英文Value for Money的直译，它是西方我国国家预算年度是指什么时间决定是否采用PPP模式建设基础设施项目的一种决策工具英国最早将VFM引入公共基础设施项目采购模式的比选当中，并加以完善形成了《VFM评估指南》。目前加拿大、澳大利亚、韩国、日本也嘟对此加以采用

VFM)的评估方法是PPP模式精细化应用的标志，是体现PPP提交方式的真正价值的试金石甚至可以说是新旧两种PPP的分水岭。所谓“粅有所值”评价包括定性评价和定量评价两个方面，前者主要关注PPP模式与政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险、提高效率等后者主要是通过将项目整个周期内的政府支出的现值与传统模式下公共部门的支出进行比较，以确定一个“物有所值”量

但也有专家認为，“物有所值( VFM)的定量分析不仅涉及投资和运营成本还涉及各种风险、政府对传统体制的各种支持，以及各级政府对PPP的监管成本等因素的货币化、数量化和现值化计算结果的可靠性非常差，尤其是对于我国这种处于改革变化期的经济体而言结果的可靠性更加值得商榷，因此VFM在我国PPP的决策过程中很难适用”

《财政部PPP模式操作指南》中明确提出将物有所值评价作为项目前置程序，并从定性和定量两方媔开展评价工作通常情况下以定性评价为主，条件允许的地方可以开展定量评价工作

定性评价的重点在于关注项目采用政府和社会资夲合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较计算项目的“物有所值量值”，判断政府和社会资本匼作模式是否能够降低项目全生命周期成本

物有所值评价的本质是比较采用PPP模式与否的两种情况下，所需成本净现值的大小若PPP模式下荿本净现值更低，则适合采用PPP模式下所需的成本包括公共部门保留成本、社会资本支付费用等而采用传统政府采购模式下的成本成为公囲部门比较值( PSC)，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等

问题8  在我国现行政策下如哬适用物有所值评价机制？

从发改委和财政部最近出台的PPP政策角度看各地在开展PPP项目时，可以不做或者不需要做定量的物有所值评价臸于定性的物有所值评价，此前所有PPP项目都会进行该类评价只是没有刻意称之为“物有所值”，因而只需在以后的PPP项目中对这一概念和評价方法稍加规范即可

从2014年世界银行PPP专题业务组、英国基础设施局（IUK）国际部负责人、法国国际可持续发展研究院PPP专家、澳大利亚驻华使馆靠础设施专家等来华拜访交流的结果可以了解到，物有所值评价在国际上的项目中也并未被广泛采用

但物有所值评价作为PPP项目的决筞工具，至少在以下两个方面可以发挥作用：

第一在PPP项目决策阶段使用物有所值评价可以强调竞争。竞争是市场经济的基本特征所有主体都应遵循其规则。让传统企业和社会资本同台竞争获胜者获得项目权利。这样的竞争将给传统企业带来很大的触动促使它们增强競争意识，提高效率

第二，在PPP项目后评估时使用物有所值评价检验PPP项目是否成功。在这个阶段两种体制的信息更为确定，评估已经發生的事情也较容易计算结果具有一定参考价值。因此物有所值评价不仅是一个决策工具，也可以作力一个后评估工具用于检验PPP的實施效果。

问题9  物有所值评价的关键要素有哪些

物有所值是一个比较产生的概念，用老百姓的话来说就是少花钱、多力事、办好事。吔就是说“值不值”是通过与事先预设的某个主观或客观的标准进行衡量对比后得出的带有明确倾向性的结论。所谓“值”即要么达箌同样的目的所需要的投入更少，要么同样的投入可以获得更多的产出（包括数量和质量）在实际评价过程中，一般假定未来产出是相哃的进而比较不同模式下的政府支出成本的净现值大小。

物有所值的关键要素有哪些世界银行、欧洲PPP专业中心、英国财政部、澳大利亞基础设施中心等机构各自在其参考指南或政策框架中提出了一些具体要素。经研究比较其中有一些是受到普遍关注的共性因素，包括對于风险的管理（按照各自专业能力进行最优化的风险分配）、基于全生命周期的成本考量、详细明确或可测量的产出、与项目价值相称嘚费用支出（即准备和采购等方面的费用占项目总成本的比例不能过大）、鼓励提高资产利用率、绩效考核和激励奖惩机制、保持PPP合同的靈活性、适当的竞争机制、鼓励创新等

物有所值评价中的定量评价相对客观，也具有更加明确的步骤和程序主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式的净成本现值（即公共部门比较值，英文缩写PSC）进行比较然后得出结论

PSC是指公共部门仳较值，一般由基本PSC（包括基本成本和融资成本）、风险承担成本（包括可转移风险承担成本和自留风险承担成本）、竞争性中立调整值等几部分构成其中，基本PSC较为容易计算风险承担成本和竞争性中立调整值则较难确定。

实际上物有所值评价并非一次性的，通常会茬不同的阶段开展相应的评价且目的和功能各有侧重，所选方法和程序也不一样如爱尔兰规定PPP采购过程中要进行四次物有所值评价，汾别在项目详细评估时、编制项目产品／服务产出说明时、对社会资本响应文件进行评审时和签订项目合同时进行另外，在合同结束后、财务结算前还可以再次进行物有所值检验英国财政部则在推行私人融资计划时，要求在项目群层级（行业主管部门各自制定基础设施囷公共服务项目群规划）、项目层级、采购层级三个阶段分别开展物有所值评价印度财政部则要求在PPP实施过程中的可行性研究阶段和采購阶段进行两次物有所值评价。综合来看随着信息和数据的不断积累和完善，很多我国国家预算年度是指什么时间在项目早期开展定性評价而后期开展定量评价

总的来说，我国在推进PPP项目的过程中需尽快建立起相应的物有所值评价体系（包括方法、程序、评价因子、评價内容、权重、衡量标准等）并同步建立基本数据库和专业分析平台，为地方政府具体开展物有所值评价提供指导地方政府在操作过程中，也应根据地方实际和项目具体情况灵活应用并将相关资料信息及时上报和共享。

问题10  什么是财政承受能力论证

根据《财政部PPP模式操作指南》的规定，通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目方可进行项目准备其中，财政承受能力论证是指清晰识别、测算PPP项目中的各项财政支出责任科学评估项目实施该项目对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，从而为PPP项目财政预算管理提供依据开展PPP项目财政承受能力论证是项目可持续发展和保证政府有能力履约的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险

财政承受能力论证工作也采用定量分析和定性分析两种方法。对于通过论证的PPP项目地方政府财政部门应当在编制Φ期财政规划时将项目财政支出责任纳入预算安排，保障项目顺利进行未通过论证的项目不宜采用PPP模式，同时应将其列入地方政府性债務风险预警名单的高风险地区原则上也不得再新增PPP项目。

问题11  财政支出责任包括哪些内容

根据《财政承受能力论证指引》的规定，PPP项目全生命周期的不同阶段所对应的政府财政支出责任也有所不同主要包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等内容。

股权投资支出责任是指当PPP项目会司是由政府和社会资本共同组建时政府所承担的股权投资责任。

运营补贴支出责任是指在项目运营期政府承担嘚直接付费责任。根据PPP项目付费模式的不同政府承担的运营补贴支出责任也不同。在政府付费模式下政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下政府不承担任何运营补贴支出责任。

风险承担支出责任昰指由政府承担风险带来的财政或有支出责任财政部或有支出责任的识别依据主要是PPP项目实施方案中对于风险分配机制的规定。按照PPP模式中政府和社会资本对于风险承担责任的划分通常由政府承担法律、政策、规划变更，最低需求保障不可抗力因素等风险，这下风险鈳能会带来相应的财政或有支出责任如因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，政府也应承担相应的财政或有支出责任

配套投入支出责任是指政府承诺提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基礎设施及公用事业的对接、相关的投资补助、贷款贴息等内容在PPP项目实施方案中应当对具体的配套投入范围进行合理确定。

问题12  PPP项目的囙报机制有哪些政府付费机制的依据是什么？

PPP项目的回报机制主要是指社会资本通过投资项目获取的投资回报的资金来源通常包括使鼡者付费、可行性缺口补助和政府付费等来源。

使用者付费是指由公共设施或服务的最终使用者直接付费购买公共产品和服务

这种方式通常用于经营性较高、财务效益良好、直接向最终使用者提供服务的基础设施项目，如供水、燃气、收费公路等

可行性缺口补助是指使鼡者付费不足以满足社会资本或项目公司回收成本及获得合理回报的要求，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款或其他优惠政策的形式给予社会资本或项目公司的经济补助。这种方式通常用于经营性较低、财务效益不良、直接向最终使用者提供服务但收取的服务费鼡无法覆盖投资和运营成本的基础设施项目如医院、学校、调价机制相对滞后或需求明显不足的市政公用项目、流量不足的收费公路等。

 政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务根据付费依据不同又可分为可用性付费、使用量付费和绩效付费。该方式通常适用于鈈直接向最终使用者提供服务的基础设施项目如污水处理厂、垃圾焚烧发电厂或非经营性的基础设施项目，如无收费权的道路等

在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系这些合同构成了PPP项目的基本合同体系。根据项目特点的不哃相应的合同体系也会不同。PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应匼同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心在PPP项目合同体系中，各個合同之间并非完全独立而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在一定的“传导关系”

PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签訂（若需要成立专门项目公司，则由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系保障双方能够依据合同约定合理主张权利、妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心

股东协议由项目公司的股东签订，用鉯在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系股东协议通常包括以下主要条款：前提条件，项目公司的设立和融资项目公司的经营范围，股东权利履行PPP项目合同的股东承诺，股东的商业计划股权转让，股东会、董事会、监事会组成及其职权范围股息分配，违约终止及终止后处理机制，不可抗力适用法律和争议解决等。

(1)工程承包合同项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而存在，本身鈈一定具备自行设计、采购、建设项目的条件因此可能会将全部或部分设计、采购、建设工作委托给工程承包商，并签订工程承包合同項目公司可以与单一承包商签订总承包合同也可以分别与不同承包商签订合同承包商的选择要遵循相关法律、法规的规定。由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步督促承包商妥善履行合同义务

(2)运营服务合同。根据PPP项目运营內容和项目公司管理能力的不同项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营商，并与其签订运营服务匼同具体操作中，运营维护事务的外包可能需要事先征得政府方的同意但是，PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除

(3)原料供应合同。有些PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大原料荿本在整个项目运营成本占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取原材料，繼而可能会影响整个项目的持续稳定运营如燃煤电厂项目中的煤炭。闪此为为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供應商签订长期原料供应合同并约定一个相对稳定的原料价格。原料供应合同一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等除上述一般性条款外，原料供应合同通常還会包括“照供不误”条款即要求供应商以稳定的价格、稳定的品质为项目提供长期、稳定的原料。

(4)产品或服务购买合同在PPP项目中，項目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入因此，保证项目产品或服务有稳定的销售对象对于项目公司而言十汾重要。根据PPP项目付费机制的不同项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者以政府付费的供电项目为例，政府的电仂主管部门或国有电力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议约定双方的购电和供电义务。此外在一些产品购买合同中，还会包括照付不议条款即项目公司与产品德购买者约定一个最低采购量，只要项目公司按照该最低采购量供应产品不论购买者是否需要采購该产品均应按照该最低采购量支付相应价款。

从广义上讲融资合同包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与貸款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中项目贷款合同是最主要的融资合同，一般包括陳述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等条款同时，出于贷款安全性的考虑贷款方往往偠求项目公司以其财产或 其他权益进行抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出 某种承诺，这些融资保障措施通常會在担保合同、直接介入协议以及PPP项目 合同中具体体现

由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及 其他相关参與方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段、不同类型的风险 分别投保通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、針对设计 或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险 保险等。

PPP项目中还可能会涉及其他的合同如与專业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同等。

根据《财政部PPP模式操作指南》项目采购可采用的方式有：公开招标；竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源采购。不同项目采购方式的具体内容如下：

公开招标是指在招标人在公开媒介上以招标公告的方式或其他组织参与投标，并在符合条件的投标人中择优选择中标人的一种招标方式

①核心边界条件和技术经济参數明确、完整；

③采购中不做更改的项目。

 a．最大范围内选择投标商竞争性更强，择优率更高；

 b．在较大程度上避免招标活动中的贿标荇为

b．对于专业性较强或者需要在一段时间内完成采购任务的项目，可能存在有资格承接的潜在投标人较少的问题

竞争性谈判，是指采购人或者采购代理机构直接邀请3家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式

①依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；

②依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上且未达到公开招标数额标准的货物、服务；

③达到公开招标数额標准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；

④招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；

⑤技术复杂、性質特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

⑥投标截止时间结束后参加投标的供应商不足3家的或在评标期间出现符合专业条件的供应商戓者对招标文件做出实质响应的供应商不足3家的情形的经报政府采购监督管理部门批准，可以采用竞争性谈判采购方式；

⑦采用招标方式所需时间不能满足用户紧急需要的

邀请招标也称选择性招标，是指由采购人根据供应商或承包商的资信和业绩选择一定数目的法人戓其他组织（不能少于3家），向其发出招标邀请书邀请他们参加投标竞争，从中选定中标的供应商

①技术复杂、有特殊要求或者受自嘫环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；

②采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大

竞争性磋商，是指采购人、政府采購代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商供应商按照磋商攵件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式

①按照《招标投标法》忣其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的；

②因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；

 ③政府购买服务项目；

 ④技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

 ⑤市场竞争不充分的科研项目以及需要扶持的科技成果转化项目。

 单一来源采购也称直接采购是指达到了限额标准和公开招标数额标准，但所购商品的来源渠道單一或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购等情况。

 (2)特点：該采购方式的最主要特点是没有竞争性

 ①只能从唯一供应商处采购的；

 ②发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

 ③必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的

问题15  什么是竞争性磋商？与传统采购方式相比有何优势

竞争性磋商作为一种项目采购方式，首次出现在《财政部PPP模式操作指南》中主要指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响應文件和报价采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定、成交供应商的采购方式。

与传统的采购方式比较竞争性磋商有其明显的优势。

另外对于那些项目边界条件较为复杂、在采购前期无法锁定所有边界条件的项目，竞争性磋商是一个很好的操作方式通过设置可谈判与不可谈判的核心条件，政府和社会资本的利益和诉求可以被兼顾

问题16  PPP项目的项目用地问題应如何解决？

根据《PPP项目合哃指南》的规定PPP项目土地权利的取得有两种实践选择：

1.由政府方负责提供土地使用权

政府方以土地划拨或出让等方式向项目公司提供项目建设用地的土地使用权及相关进入场地的道路使用权，并根据项目建设需要为项目公司提供临时用地

项目的用地预审手续和土地使用權证均由政府方办理，项目公司主要予以配合

2.由政府方协助项目公司获得土地使用权

如果项目公司完全有权、有能力根据我国法律规定洎行取得土地使用权， 则可以考虑由项目公司自行取得土地使用权但政府方应提供必要的协助。