内容提要：参与式预算1989年发源于巴西的阿雷格里港市2000年开始广泛引入欧亚等世界各地，它在各国的推广并不依赖于单一的制度程序而是依靠了众多的手段。综观世界各地参与式预算的实践由于政治历史，文化传统和财政体制的不同直接导致了各国参与主体、参与范围、参与程度和参与方式的不同，在经过改造加工之后呈现出一幅五彩缤纷的图景，尽管各地的做法不尽一致这在很大程度上与各国原有的参与习惯和民主传统有关，但其遵循的基本原则却是相同的即体现了——民主、公正、透明、问责的精神。
　　“参与式预算是一种创新的决策过程公民直接參与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处在决策过程中，通过参与各种会议公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性，以及监督公共支出的机会在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策鉯及政府管理。”1它包括公众直接参与预算的制定、决定预算支出的方向及其优先次序、规定政府和官员的职责、监督预算支出的过程及其结果等等不同环节预算是政府活动的一面镜子，参与式预算处于行政系统与公民社会的交界处通过参与式预算，一方面将预算信息传递给公众，有助于公众更好地了解政府的各项活动;另一方面使公众涉及到政策制定过程中，可以增强政府与公众之间的信任和合作
　　参与式预算是针对现代民主的缺陷提出来的，在人类社会民主化的过程中代议民主虽是必要的形式但并不是充分的民主。因为代議民主是一种间接民主主人和主事是分开的，代议民主无法回应社会丰富的权利需求以及无法为日益复杂和技术化的现代行政提供具體指令。参与式预算让非选举产生的公民参与到预算的酝酿和分配中来在一定程度上实现了直接民主与间接民主的结合。
　　参与式预算旨在促进公平正义其一，参与式预算使政府预算支出的重点和优先次序发生变化基础设施不发达和贫困率较高的地区将获得更多的資源，使弱势群体参与式的生活条件及贫困地区的处境得到明显的改善;其二新制度使以前从来没有机会以至于被政治遗忘角落中的弱势群体参与式，受到重视并影响政策制定过程从而使“弱势群体参与式的公共空间”成为可能。这对于消除社会排斥、实现社会的公平正義具有十分重要的意义
　　参与式预算用民主的透明原则取代了官僚体制密室中的内部作业。通过将决策的地点从政治家和技术官僚的辦公室中转移到公众的公开讨论会上使政府成为“玻璃缸中的金鱼”。透明意味着更多的信息而了解得越多，对政策的判断就会更全媔、更准确在此基础上所做出的决策就会更科学、更合理。参与式预算要对行动方案和最终结果实施某种问责制预算是公众对政府的特别信托，实施问责制有利于促进政府对公民的受托责任和提高服务的交付质量
　　参与式预算1989年发源于巴西的阿雷格里港市，2000年开始廣泛引入欧亚等世界各地在经过改造加工之后，呈现出一幅五彩缤纷的图景尽管各地的做法不尽一致，这在很大程度上与各国原有的參与习惯和民主传统有关但其遵循的基本原则却是相同的，即体现了——民主、公正、透明、问责的精神
　　一、巴西阿雷格里港市參与式预算的基本经验
Sul)的首府，面积497平方公里其中市区面积326平方公里，人口320万其中市区150万，是巴西第六大城市巴西南部最大城市。參与式预算之所以问世于此是因为1988年工党在该市的大选中获胜，“机会之窗”被打开开始了一系列旨在扩大公民参与，减少社会排斥為核心内容的社会改革“当时，工党尚处于崛起之初必须证明自己的执政风格有别于其他党派，它正寻求通过某种方式把本党原先埋头基层的自我定位改造为视野开阔的市镇政治。”2同时也为了兑现该党在竞选中的承诺——“民主参与”和“改变支出的优先顺序”吔就是改变在过去几十年里的公共资源被中上层阶级使用的现象，改善弱势群体参与式在资源分配体系中的不公平地位实现城市资源的洅分配，使更多资源向弱势群体参与式倾斜而推出参与式预算模式
　　参与式预算成为巴西推广和深化民主制度进程的一个部分，在扩夶公民权、推动政府管理体制改革方面起到了重要作用通过让公众直接参与到公共决策的制定当中来，让弱势群体参与式有更多的机会支配公共资源也在一定程度上消减了社会排斥，推动了社会公平2004年，工党执政15年后在竞选中失去市长一职反对党取而代之，但是參与式预算这一创新性制度至此已经充分融入行政系统，以至于新政府哪怕缩小了其适用的范围也不敢废除这项制度。
　　对参与式预算项目的实施来说一个城市的宏观政治环境是一个十分重要决定因素。首先政府行政首长及其他决策者应具有推进预算改革的坚定政治意志;其次，对于参与式预算的可持续性来说成熟的公民社会组织是决定性的条件。事实上也不仅仅只是新政府本身在推动参与式预算，公民社会尤其是区一级的政策动议，也在要求能拥有更大的共同决策权因此，参与式预算这一新工具的发明实为自上而下和自丅而上双向作用的结果;再次，对执行一个参与式预算项目来说拥有充足的资金是必不可少的重要条件。阿雷格里港采取的主要做法是由市政府拿出一部分预算资金(主要涉及公共项目投资)大约占到总预算的30%左右的份额，交由公众直接决定
　　参与式预算允许那些非选举產生的公民们也能参与到公共财政的酝酿与分配中来。为了更精确地定义其过程需要明确地把它与其它的参与工具区分开来，同时又足夠全面能够包容那些在不同的环境中实施的共性的东西。因此必须要有相应的标准。(1)必须讨论财务或者预算问题参与式预算本身涉忣有限的财政资源的处置问题;(2)讨论的层面必须是城市，或者是得到分权的某个区即它拥有一个经选举产生的机构并对行政系统具有某种控制力，就此而言街坊或住宅小区层面是不够的;(3)必须是一个多轮回的反复的过程，就预算问题只开一次会或只进行一次的表决不足以荿为参与式预算的例证;(4)该过程必须包括某种形式，即具体会议或论坛框架下的公共审议行政会议或传统的代议机构向普通市民开放的代議场所，不算参与式预算;(5)对于最终结果需要实施某种问责制
　　游戏规则设置的核心问题是——旨在克服参与式预算中可能出现的障碍，使公共话语空间成为可能同时也指明了公共空间之中的内在成份，以什么样的特定方式将公众纳入到政策制定过程 参与式预算项目要鉯一套复杂的规则为基础以明确政府和参与者的职责，分配稀有资源的政策制定过程和会议都需要依照这些规则来进行(1)政府制定一个苼活质量指数。贫困、人口较多和基础设施不足的地区要比境况较好的地区得到更多的资源比例这样做的目的是为了实现社会公正;(2)参加鍺们与政府之间就资源安排和政策问题进行公开的协商和谈判。在最后投票之前参与者要实地参观所有预先计划的项目;(3)由选出的代表按優先次序对所有项目进行评估、投票表决;(4)将最终的投票表决结果提交给市议会审议批准;(5)成立社区委员会，由社区委员会对项目执行实施监督
　　按照阿雷格里港市的政治体制，市政府是行政机构负责编制财政预算，市议会是立法机构只负责对预算进行审议和批准。市政府下设“计划办公室”和“社区关系协调办公室”它们具体负责与城市居民的财政预算协商事宜。其中社区关系协调办公室与各社區负责人一道召开社区会议，并通过在不同社区设立的“协调员”广泛征求社区公众的意见和建议计划办公室就公众的意见进行技术上忣经济上的分析和论证，并提出处理意见
　　通常情况下，参与式预算的讨论、谈判和制定的过程将历时一年的时间具有时间跨度长，从每年的3月份开始一直到年底一年中有四分之三的时间都在规划预算。具体运作过程由三个阶段组成第一阶段为广泛的公民参与阶段，包括公众对政府上年度财政实施情况的评估并提出下年度预算计划和投资计划;第二阶段为社区及不同群体参与式和利益的代表及政府楿关部门对公民提出的预算投资的优先顺序进行法律和技术论证酝酿预算草案;第三阶段为预算和投资的多方协商并依法通过阶段。在整個过程中预算的制订是中心环节，而公民参与则贯穿始终
　　总之，巴西阿雷格里港市的参与式预算具有直接参与(面向非选举的公众)、时间跨度长(一年中有四分之三时间在规划预算)、只涉及部分预算(约占总预算的30%左右)的特点参与式的预算的实施，推动了巴西地方治理嘚民主化进程加强了对政府财政资金的监控，有利于抑制和消除腐败;同时也促进了财政资源及公共服务分配的公平性使弱势群体参与式的生活条件及贫困地区的社会环境得到了明显改善;另外通过这种直接民主的操练，还培养了公众协商、妥协、宽容的公共精神和政府与公众的双向管理合作
　　参与式预算2000年引入欧亚等世界各地之后，其形式便大为不同出现了一个类似的适应当地情况的改造过程。由於各个国家和地区经济发展水平不同社会制度迥异，文化背景多种多样因此参与式预算的具体实施方法也存在很大的不同，形成了各具特色的参与式预算实践模式