《论审计决定书在国家建设项目工程款决算中的法律性质和法律效力》 www.wenku1.com
论审计决定书在国家建设项目工程款决算中的法律性质和法律效力日期：
论审计决定书在国家建设项目工程款决算中的法律性质和法律效力——从个案来谈对法复2001民一他字第2号的理解 党亦恒 【摘要】高法《电话答复意见》的是在呼吁保护民工利益，清理拖欠工程款，社会舆论普遍倾向于承包方的大背景下出台的，不能不说对审计机关依法对国家建设项目所作审计决定书的法律性质和效力认识不足，在突出保护承包方利益时，却忽略了对全体纳税人利益的重视和保护，因而是一个有重大缺陷的意见。从审计部门作出的审计决定书的法律性质和法律效力来看，其准确性和有效性只能通过行政诉讼程序来否定，而不应通过民事诉讼程序中的另行鉴定来否定。我国实行国家建设项目强制审计制度，在审计机关的审计决定书未被行政诉讼程序否定之前，民事诉讼中只能以审计决定书作为判决的依据。即便国家建设项目承包合同案件中双方当事人已确认了工程决算价款，如该价款与审计部门审计决定书确定的工程决算价款不一致，法院也应以损害社会公共利益的合同无效为由，审计决定书也可以否定当事人之间工程决算协议的法律效力。【关键词】审计决定 工程款决算 法律效力【全文】 日，最高人民法院民一庭针对河南省高级人民法院的请示作出《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（2001民一他字第2号）（以下简称《电话答复意见》），内容为“你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。《电话答复意见》的出台受到施工单位的欢迎，但与此相关的审计部门却多有质疑，司法实践中的做法也不尽一致。 笔者最近接触到这样一个案例：该案中，被告于日发出招标文件进行了工程招标，原告以元的总报价中标。双方其后签订的建筑安装工程承包合同约定“本工程造价为投标总报价，一次性确定为元整。工程决算时除工程变更联系单、工程量变动作相应调整外，在任何情况下（除人力不可抗拒）不作调整”。其后，工程（不含附属工程）于2002年8月经验收合格。2003年4月，原告自行核算的工程总价款为元。被告对此表示异议。而该工程因属国家建设项目，经审计局审计，于日作出审计决定书，审定的本案工程造价为元。被告提出按审计局审定的工程造价决算，而原告不同意，并提起了本案诉讼。 本案争议的焦点是，在国家建设项目的工程承包合同案件中，双方当事人对工程决算价款未达成一致时，审计部门作出的审计决定书确认的工程造价能否作为人民法院判决的依据。这一争议焦点牵涉到多方面的法律问题，其中包括对《电话答复意见》如何理解的问题，也包括如何看待审计部门作出的审计决定书的法律性质和法律效力的问题。笔者认为： 一、从《电话答复意见》规定的本意来看，其“应以当事人的约定作为法院判决的依据”的前提条件是“双方当事人已确认工程决算价款”。本案中并不存在这一前提条件，而是属于“合同约定不明确”的情况，故即使适用《电话答复意见》，也应以审计决定书中的审计结论作为判决的依据。 《电话答复意见》是对河南省高级人民法院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”的答复意见。河南省高级人民法院据以请示的案件的案情是： 1996年8月，发包方与承包方就一国家建设项目签订安装施工承包合同，约定工程承包费用为346.3万元。1997年10月，承建的工程经验收合格，并由双方对工程如实核对增减后，签订了工程结算单，结算单载明工程总造价为340.8557万元。截止1998年12月，上述工程总造价减去已付296.5035万元尚有元未支付，双方对工期、质量、欠款均无异议。1998年5月，经审计局审计，审计定案的工程决算额为元，审减金额为元。审计局并向发包方下达了“暂停拨付款通知书”，发包方以此为由拒付剩余工程款，后承包方起诉。 从该案案情可清楚地看出，发包、承包双方在工程验收合格后，对工程决算价款已达成一致，并签订了工程结算单。这一工程结算单的签订，显然就是《电话答复意见》中所指的“双方当事人已确认的工程决算价款”这个前提条件。从中还可以看出，“双方当事人已确认的工程决算价款”是指工程竣工验收合格后，双方当事人对最终“决算价款”的约定，而不是指原建筑工程承包合同中对“工程价款的支付与结算”的约定，事实上，每一个建筑工程承包合同对合同价款的约定和决算价款都是可能有差异的，而且，发包、承包双方在签订建筑工程承包合同时，客观上也不可能“确认工程决算价款”。 综合其他有据可查的案例来看，《电话答复意见》出台的背景确是如此。实践中，有时发包、承包双方在工程竣工验收合格后对工程决算价款已达成协议，有的甚至已经按该协议由发包方支付了全部工程款，而此时审计部门又向发包方（国家建设单位）下达审计决定书或审计意见书，审计核减了工程款，并将该核减的工程款收缴财政。从维护民事法律关系的稳定性出发，高法才作此《电话答复意见》，认为审计部门的审计结论不能改变双方当事人已达成的工程决算价款协议的内容和效力。可见《电话答复意见》的前提是“双方当事人已确认工程决算价款”。 然而在本案中，双方当事人对工程决算价款从未达成一致，根本不符合《电话答复意见》中“双方当事人已确认工程决算价款”这一前提条件，因此也就无法以“双方当事人已确认的工程决算价款”这一约定“作为法院判决的依据”。而且，双方“建筑安装工程承包合同”中对工程决算时因工程变更联系单、工程量变动所作相应调整的调整方式或方法约定也不明确，属于 “合同约定不明确”的情况，故应依照《电话答复意见》中所规定的应将审计决定书中的“审计结论作为判决的依据”。 从现在可查的有关著述来看，一个值得注意的问题是，一些作者对《电话答复意见》的规定存在着误解甚至故意曲解。现实中发生的涉及审计部门审计结论的建筑工程承包合同案件明明具体情况千差万别，有的“双方当事人已确认工程决算价款”，有的则对工程决算价款发生争议，从未达成一致，但这些作者却不顾案件的具体情况，认为《电话答复意见》既然说了“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力”，就意味着法院在任何情况下都可以不理会审计部门的审计，一律排斥将审计结论作为判决的依据。这是一个似是而非的观点。 我们从《电话答复意见》本身，只能合乎其本意地得出以下几个结论： 1．双方当事人对工程决算价款已达成协议的，从约定，不能再将审计结论作为判决的依据；2．审计部门的审计不影响双方当事人对工程决算价款已达成的协议的效力； 3．审计部门审计也不影响双方当事人签订的建设工程承包合同的效力； 4．双方合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将审计结论作为判决的依据；5．双方合同约定不明确的情况下，才能将审计结论作为判决的依据； 6．双方合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。 可见，从《电话答复意见》本身，我们都不能得出法院在任何情况下都可以不理会审计部门的审计，一律排斥将审计结论作为判决的依据的结论。至少在上述第4-6种情况下，法院能将审计结论作为判决的依据（当然，“才能”一词非法律用语，法律上只能用“可以”或“应该”）。因此，本案即使依照《电话答复意见》处理，也应以审计决定书作为判决的依据。需要指出的是，《电话答复意见》的是在呼吁保护民工利益，清理拖欠工程款，社会舆论普遍倾向于承包方的大背景下出台的，不能不说对审计机关依法对国家建设项目所作审计决定书的法律性质和效力认识不足，在突出保护承包方利益时，却忽略了对全体纳税人利益的重视和保护，因而是一个有重大缺陷的意见。从以下对审计决定书的法律性质和法律效力的分析中可以看出，《电话答复意见》的确考虑不周。 二、从审计部门作出的审计决定书的法律性质和法律效力来看，其准确性和有效性只能通过行政诉讼程序来否定，而不应通过民事诉讼程序中的另行鉴定来否定。我国实行国家建设项目强制审计制度，在审计机关的审计决定书未被行政诉讼程序否定之前，民事诉讼中只能以审计决定书作为判决的依据。 浙江省高级人民法院(1997)浙法经字16号通知规定：“今后各级法院在审理建设工程承包合同纠纷案件中，凡审计机关对涉讼建设工程的造价已有审计结论的，该结论应当作为诉讼证据。人民法院不应再委托建设银行重新鉴定。”我们认为，浙江省高级人民法院的这一通知的规定充分考虑到审计部门对国家建设项目作出的审计决定的特殊性，对其法律性质和效力有充分、全面的认识，因而是正确的。相反，《电话答复意见》中所规定的“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力”则是一种“只计一点，不顾其余”观点，按照这一观点，国家设立国家建设项目审计制度将失去意义。 （一）审计机关对国家建设项目进行审计具有法律依据，其作出的审计决定书的法律性质为一种行政处理、处罚的具体行政行为 审计机关被称为“国家资产的看门者”，国家建设项目因是以国有资产投资或融资的建设项目，使用的是全体纳税人的钱，为管好用好这些资金，防止被一小部分人非法获取，所以《审计法》规定了国家建设项目审计制度。《审计法》第23条规定：“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。”《审计法实施条例》第22条规定：“审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法进行审计监督。”《浙江省国家建设项目审计办法》第7条规定：“审计机关根据年度审计项目计划，对国家建设项目总预算或概算执行情况、年度预算执行情况、年度决算、竣工决算进行审计。”“国家建设项目未经决算审计的，不得办理竣工验收手续。”可见，国家对国家建设项目的竣工决算，实行强制审计制度，国家以审计形式强制干预国家建设项目的工程决算。 根据《审计法》的规定，审计机关组成的审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关出具审计报告；审计机关审定审计报告，对审计事项作出评价，出具审计意见书；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，需要依法给予处理、处罚的，作出审计决定书。这里有必要区分“审计报告”、“审计意见书”、“审计决定书”这三个概念。 审计报告是审计组向审计机关出具的报告（《审计法》第39条），审计机关根据该报告作出审计意见书或审计决定书，因而审计报告是审计机关内部的报告，对外不发生法律效力。审计意见书是根据审计报告对审计事项作出的评价，不进行处理和处罚的只出具审计意见书。但被审计单位如有违反国家规定的财政收支、财务收支行为，且情节显著轻微的，可以在审计意见书中予以指明并令其纠正（《审计法》第40条；《审计法实施条例》第41条）。审计意见书也送达被审计单位和有关单位，但其法律性质属于行政指导行为，不具有强制执行力。审计意见书不需要向行政相对人告诉行政复议权和诉权，也不能申请人民法院强制执行。 审计决定书是对违反国家规定的财政收支、财务收支行为需要给予处理、处罚的，由审计机关作出的含有处理、处罚内容的决定（《审计法》第40条；《审计法实施条例》第41条）。审计决定书送达被审计单位和有关单位，并需要向行政相对人告诉行政复议权。被审计单位未按规定期限和要求执行审计决定的，审计机关应当责令执行；仍不执行的，申请人民法院强制执行（《审计法实施条例》第45条）。可见审计决定书的法律性质既属于行政监督行为，也属于行政处理、处罚行为，具有强制执行力。 审计署、国家计委、财政部、国家经贸委等六部委联合印发的《建设项目审计处理暂行规定》第14条对国家建设项目竣工决算的行政处理、处罚作了如下规定：“工程价款结算中多计少计的工程款应予调整；建设单位已签证多付工程款的，应予收缴。施工单位偷工减料、虚报冒领工程款金额较大、情节严重的，除按违纪金额处以20%以下罚款外，对质量低劣的工程项目，应由有关部门查明责任并由施工单位限期修复，费用由责任方承担。”这些行政处理、处罚行为均具有强制执行力。 （二）法律对施工单位否定审计决定书的准确性和有效性完全提供了救济渠道，就是提起行政复议或行政诉讼。如果认为审计决定书对施工单位无任何约束力，则设立国家建设项目审计制度即变得毫无意义。在一份生效的审计决定书未经行政程序撤销前，人民法院必须认定或假定它是正确的、有效的，并应当以该审计决定书作为判决建筑工程承包合同案件的依据审计决定书的法律性质决定了它是一种可诉的具体行政行为，被审计单位（发包方）当然有权提起行政复议和行政诉讼，与该审计决定书有法律上利害关系的承包方根据《行政复议法》第7条、第9条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定，也有权提起行政复议和行政诉讼。承包方与审计决定书法律上的利害关系在于，审计决定书对承包方的权利义务产生实际影响。因为被审计单位（即国家建设单位或发包方）对于审计机关的审计处理、处罚决定必须执行，如拒不执行，法院可强制执行（除非因行政复议或行政诉讼而被撤销），换言之，被审计单位只能按照审计决定书不扣付核减的工程款，如已多支付，也应予收缴。如此，必然对承包方可收取的工程款产生实际影响。实践中有一种论调认为，审计机关就国家建设单位财务收支作出的审计决定书，系国家审计机关基于行政管理所作出的一种具体行政行为，而施工单位并非该具体行政行为的相对人，故对其无任何约束力。也就是说，如果审计决定书的行政处理是扣付核减的工程款，对这笔扣付的工程款，国家建设单位仍应如数支付给施工单位，国家建设单位对这笔损失应自己承担；如国家建设单位已多支付给了施工单位，则应从国家建设单位收缴，而不是从施工单位收缴。我们可以看出，如果这种观点成立的话，则最后承担这笔核减工程款的仍是国家建设单位，资金来源仍是国家资金，这样的话，审计机关的审计等于空忙一场，受损失的还是国家投资，得益仍是那小部分人，审计不审计一个样，难道这就是国家设立国家建设项目审计的初衷吗？显然不是。既然不是，我们就可以得出审计决定书对施工单位有约束力、对其权利义务产生实际影响的结论。 因此，施工单位对审计决定书有异议的，应首先作为法律上利害关系人以原告名义向审计机关提起行政复议，对复议决定不服的，可提起行政诉讼，要求撤销审计决定。法院不应允许施工单位绕过对审计决定书的行政诉讼程序，而直接在民事诉讼中对审计决定书提出异议甚至否定审计决定书的法律效力。审计决定书的有效性和准确性只能在行政诉讼程序中解决，法院无权在民事诉讼程序中解决一份行政处理、处罚决定的准确性和有效性问题。在一份生效的审计决定书未经行政程序撤销前，人民法院必须认定或假定它是正确的、有效的，应当以该审计决定书作为判决建筑工程承包合同案件的依据，而不应不理会对建设单位和施工单位均有约束力的审计决定书，更不能如浙江省高级人民法院(1997)浙法经字16号通知所指出的“以建设银行的鉴定结论否定审计结论”。
三、从《合同法》规定来看，未经撤销的审计决定书也可以否定建设单位与承建单位的有关竣工决算合同条款的效力。 （一）施工单位在承包国家建设项目时应视为无条件接受了以审计机关的审计结论作为竣工结算的依据 国家建设项目的竣工决算须经强制审计，是完全公开的国家法规规定，应视为国家建设项目招标文件的默示内容，作为承包国家建设项目的施工单位无理由不知道。因此施工单位一旦对国家建设项目承包提交投标书，就意味着他们无条件接受了以审计机关的审计结论作为工程竣工决算的依据，即使实际签订的建设工程承包合同条款中排除了审计机关的审计，也因为违反了全国人大常委会颁布的《审计法》和国务院颁布的《审计法实施条例》的强制规定而无效。 （二）即便国家建设项目承包合同案件中双方当事人已确认了工程决算价款，如该价款与审计部门审计决定书确定的工程决算价款不一致，审计决定书也可以否定当事人之间工程决算协议的法律效力 我国《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（四）损害社会公共利益”。我国对国家建设项目的竣工决算实施强制审计，目的就是为了国家利益和维护社会公共利益。实践中存在着国家建设项目施工单位偷工减料、虚报冒领工程款的现象，还有国家建设单位的有关人员与施工单位恶意串通，故意多计工程款，事后再私下分脏的情形，这显然是一种损害国家利益和社会公共利益的行为。通过国家审计机关的强制审计，可很大程度上防止和避免这种损公肥私、侵害全体纳税人利益的行为。如果施工单位对审计决定书的准确性和有效性持异议，法律也为他们提供了行政复议和行政诉讼的救济渠道。只要审计机关未提供施工单位多计工程款的证据，法院自会以审计决定书依据不足而予以撤销。但只要审计决定书未经行政诉讼程序被撤销之前，法院只能认定审计决定书的法律效力，以损害社会公共利益为由或以恶意串通，损害国家利益为由而认定建设单位与施工单位达成的竣工决算协议无效。 因此，最高院《电话答复意见》规定的“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力”一语确有不妥，而浙江省高级人民法院(1997)浙法经字16号通知规定才是正确的。 （三）如果审计决定书不能否定建设单位与承建单位的有关竣工决算合同条款的效力，则国家建设项目审计将失去意义 如果经过审计机关的审计决定书核减了工程款，而施工单位绕过行政诉讼程序直接到法院起诉，法院不顾审计决定书核减的工程款，仅依据建设单位和施工单位达成的竣工决算协议仍将该核减的工程款判决支付给施工单位，则审计机关为执行审计决定书，只能从建设单位收缴这笔款项，这样受损失的仍是国家资产。如此会导致十分荒谬的结果，即审计不仅不能保护国家资产的流失，还扩大了损失（审计的人力、物力、财力），设置国家建设项目审计将失去实际意义。 四、从最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》来看，人民法院也应以审计决定书作为认定本案事实的依据 《关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条第一款第(一)项就数个证据对同一事实的证明力作了如下规定：“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”。审计机关的审计又称国家审计，不同于一般社会中介机构的社会审计，主要表现在：第一，性质不同。国家审计是代表国家对政府部门、企业事业单位进行审计监督，审计机关和被审计单位之间形成的是行政关系。而社会审计组织是受委托人的委托从事审计查证和咨询业务的事业法人，实行有偿服务，自收自支，独立核算，依法纳税，它与委托人之间形成的是民事契约关系。第二，目的不同。国家审计是基于整个国家管理监督的需要，其目的是维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。社会审计组织的审计查证是按局部需要建立起来的民事有偿服务关系。第三，手段不同。国家审计是按行政服从原则建立起来的行政隶属关系，是强制性的，所以，审计机关在审计中享有许多行政权，它可以对违反审计法规的被审计单位采取一些行政强制措施，甚至可以给予一些行政处罚。社会审计组织和委托人之间是按平等协商原则建立起来的有偿服务关系，双方地位是平等的，任何一方都不能享有超越于他方的特权。可见，审计决定书是国家机关依照《审计法》赋予的行政职权而作出的，而社会审计组织非国家机关，也不是社会团体。 根据上述规定，本案中，审计机关依职权作出的审计决定书的证明力大于作为社会审计的建设银行的工程造价鉴定书，人民法院理当以前者作为认定本案事实的依据。 五、从特别法优先于普通法适用的法理来看，人民法院也应以审计决定书作为判决的依据《合同法》允许当事人对合同价款依照自愿原则进行约定是普通法，而有关审计法律法规对国家建设项目的竣工决算价款确定实施强制干预是特别法，审计机关有权核减工程造价。 来源：浙江众信律师事务所 写作时间：2005 本文由(www.wenku1.com)首发，转载请保留网址和出处！
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审计署2016年度法治政府建设情况报告
审发〔2017〕15号
（以下简称《纲要》）下发后，审计署党组高度重视，立即研究部署《纲要》的贯彻落实工作，并结合审计法治建设实际制定《审计署贯彻落实〈法治政府建设实施纲要（年）〉实施方案》（以下简称《实施方案》），明确提出了审计法治建设的32项主要任务和具体措施。为进一步抓好落实，审计署党组专门召开会议，对上述32项任务措施逐条进行分工部署，明确责任单位和完成时限，层层分解责任，层层传导压力，确保各项工作任务落到实处。各责任单位结合开展“两学一做”学习教育，牢固树立“四个意识”，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威，将法治建设与依法审计紧密结合，坚持审计程序合法、审计方式遵法、审计标准依法、审计保障用法，《实施方案》提出的以下8个方面32项任务措施都取得了明显成效。
一、依法全面履行政府职能
1．依法全面履行审计监督职责。2016年，审计署坚持把审计工作自觉融入经济社会发展大局，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持审慎区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私，坚持一手抓揭露重大违纪违法问题、一手抓揭示体制机制制度性问题，在促进政令畅通、维护国家安全和人民利益、推动深化改革和科学发展、推进民主法治建设和反腐败斗争等方面发挥了重要作用。一是加大重大政策落实情况跟踪审计力度。各项审计都聚焦重大决策部署的落实情况，并全力做好跟踪审计，按季度报告和公告审计结果，做到边搞审计、边督整改，推动供给侧结构性改革和“三去一降一补”任务落实，促进了政令畅通。二是加大财政审计力度。组织预算执行和决算草案、税收征管等审计，持续对转移支付、财政收支质量、存量资金和中央八项规定精神落实等情况进行审计，促进深化财税体制改革、优化支出结构和提高资金绩效。三是加大金融审计力度。适应创新完善宏观调控和维护金融安全的要求，加强对金融监管部门、金融机构和资本市场运行等方面的审计。四是加大国有企业审计力度。推动健全国有企业和国有资本审计监督制度，强化对企业执行国家政策措施、运营国有资本以及境外投资业务等情况的审计，促进国有企业深化改革和提质增效。五是加大对民生资金和项目的审计力度。制定进一步加强扶贫审计、促进精准扶贫精准脱贫政策措施落实的具体意见，统筹谋划“十三五”时期扶贫审计监督全覆盖，持续加大扶贫政策措施落实和重点资金项目审计力度，组织粮食补贴、农林水、工伤保险和医疗保险基金、保障性安居工程等专项审计，切实维护人民群众利益。六是加大资源环境审计力度。组织领导干部自然资源资产离任审计试点，积极探索审计方式方法，研究建立相关审计制度，组织水污染防治等专项审计，促进资源环境保护。七是加大经济责任审计力度，坚持党政同责、同责同审。组织开展9个省级地方党政主要领导干部、10个中央部门主要负责人、1个高校书记校长、20个中央企业领导人员经济责任审计项目。八是加大对风险隐患的揭示力度。及时反映了财政、金融、政府性债务、国有资产资源、境外投资、房地产、信息、民生等方面的薄弱环节和风险隐患，推动防范和化解，切实维护国家安全。
2．主动推行权力清单、责任清单制度。《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》（国办发〔2015〕92号）印发后，审计署虽未列入试点范围，但主动按照通知要求，组织力量研究编制了权力和责任清单。各个司局级单位积极研究制订职权目录和权力运行流程图，对廉政风险实施分级管理和预警防控。待国务院部门权力和责任清单编制工作全面部署后，将按照统一要求继续开展此项工作。
二、完善依法行政制度体系
3．加强审计法制建设。坚持以实践创新推动制度创新，以制度创新规范实践创新，全力推进中央关于完善审计制度机制各项任务的落实。一是成立审计法修订工作领导小组及其办公室，在广泛征求各方面意见的基础上，稳步推进审计法修订工作。二是积极推动出台深化国有企业国有资本和境外国有资产审计的意见。根据宪法、审计法、中央相关改革部署要求以及中央领导同志重要批示指示，经过广泛深入调研，研究起草了《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》，经中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过，并于日印发。三是结合实际制定《“十三五”国家审计工作发展规划》，以保障依法独立开展审计监督为目标，大力推进审计法治化建设，编制推进审计全覆盖的实施方案和计划。四是加强对地方审计机关制度机制建设的领导。稳步推进省以下地方审计机关人财物管理改革试点，建立健全对下级审计机关的计划管理、综合考核和干部管理等机制。印发《审计署关于2016年地方审计机关重点抓好的十项工作》、《2016年经济责任审计工作指导意见》，指导地方审计机关严格依法审计、依法报告、依法公告。
4．提高政府立法公众参与度。坚持开门立法，在法律法规以及审计署有关规章制度的制定过程中，按规定程序广泛听取各方面意见。在修订审计法过程中，通过实地调研、召开座谈会、书面征求意见等方式，广泛征求各省（自治区、直辖市）、中央部门和企事业单位、地方审计机关和审计署特派办、特约审计员和法律顾问的意见和建议，确保科学立法、民主立法。
5．加强规范性文件监督管理。为加强对规范性文件制定程序的监督管理，2015年审计署制定了《审计署制度建设工作规定》。2016年，审计署严格按照该规定，遵循合法合规、完整统一、便于操作、责任清晰的原则，对规范性文件的起草、审查、集体审议、发布全过程进行严格监管，确保每一件规范性文件均通过法制机构的合法性审查。同时，严格实行规范性文件统一登记、统一编号、统一印发，提高审计制度建设的程序化、科学化水平。
6．建立规章和规范性文件清理长效机制。2015年，审计署对建署以来仍然有效的474件制度性文件进行了清理。2016年，按照《纲要》提出的建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制的要求，对《审计署工作规则》、《审计“八不准”工作纪律》等规范性文件适时进行修订。审计署党组结合内外部巡视、检查中指出的问题，以及贯彻落实《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，成立了8个专题研究组，从全面从严治党、班子队伍建设、审计权力运行、机关内部管理、审计现场管理、审计质量控制、履职尽责、监督执纪8个方面对审计署制度再次开展逐项研究和修订完善，进一步夯实保障审计发展的制度基础。
三、推进行政决策科学化、民主化、法治化
7．健全依法决策机制。完善重大行政决策程序制度，强化决策法定程序的刚性约束。一是修订了《中共审计署党组工作规则》，进一步明确审计署党组作出重大决策的程序、风险评估、合法合规性审查以及追责问责等要求。二是加强审计项目计划管理，紧紧围绕党和国家中心工作编制审计工作规划和年度审计项目计划，广泛听取人大、纪检、组织、发展改革、财政等各方面的意见，经审计长会议审议并报国务院总理批准后下达执行。执行过程中需要变更的，按程序报批。
8．加强智库建设，注重发挥专家论证在审计决策中的作用。一是为智库建设提供制度保障。出台《审计署关于进一步优化审计科研学术环境的意见》，为增强审计科研人员的积极性和创造性，提升科研能力和水平提供指导。二是建立健全不同层级科研机构间、科研机构与政策研究机构间的协作交流机制，组织召开全国审计科研协作会议。三是注重在决策中发挥特约审计员等专家学者的作用。截至目前，审计署累计聘任4届47人次特约审计员，现有特约审计员12名，分别由民主党派、全国工商联和无党派人士担任。根据工作需要邀请特约审计员参加审计工作会议、审计业务培训班和审计署相关文件办法的制定，为审计决策提供参考。
9．加强合法性审查。根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见〉的通知》要求，制定印发《审计署办公厅关于贯彻落实法律顾问和公职律师制度的具体实施意见》。组建了由3家律师事务所和2名法学专家组成的法律顾问团队，在规范性文件制定、政府信息公开、行政复议、行政诉讼、信访、对外合同签署等方面积极提出法律意见，充分发挥法律顾问团队的作用。据不完全统计，2016年法律顾问团队为审计署113次非诉讼类咨询事项提供了有效的法律意见和建议，进一步提高了审计机关依法审计、依法管理的水平，增强了审计人员的法律风险意识，有效促进各项工作在法治轨道上规范运行。积极推行公职律师制度，部署开展相关选拔、推荐工作。
10．坚持集体讨论决定。审计署党组严格按照《中共审计署党组工作规则》的要求，始终坚持和发展党内民主，保障科学决策、民主决策、依法决策。坚持实行集体领导制度，凡属职责范围内的事项，均严格按照少数服从多数原则，由党组成员集体讨论决定。党组书记带头执行民主集中制，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，在党组会议议题表决时坚持末位表态，切实履职尽责。
11．严格决策责任追究。强化对选人用人工作的监督，对有选人用人权的特派办和直属单位全面开展选人用人“一报告两评议”工作，加强评议结果利用，结合评议满意率和新提拔干部测评结果，要求各相关单位分析总结和提出改进措施。派出检查组对离任的特派员履行干部选拔任用工作职责情况进行离任检查，针对检查发现的问题，进行提醒谈话，要求及时整改。
四、坚持严格规范公正文明执法
12．健全审计监督和刑事司法衔接机制。与最高人民检察院建立了关于审计拟移交涉嫌违法问题线索的会商制度，推动健全完善审计机关与纪检、监察、公安机关等单位间的会商机制，确保依法依规移交涉嫌违纪违法问题线索。
13．完善审计执法程序。结合审计署制度修订工作，着力构建审计计划、实施、审理、报告等各环节既相互制约又协调有序的审计权力运行机制。坚持审计全过程记录，将法律规定的审计程序具体化，形成覆盖审计管理、组织实施、调查取证、底稿编制、项目审计、审计报告、审计处理处罚、审计结果公告等审计全过程的严密制约程序。修订完善《审计业务内部管理规定》，进一步严格界定被审计单位提供资料的范围，严格规范提请银行协助查询银行账户，将要求被审计单位提供资料情况、银行账户协助查询通知书管理使用情况纳入优秀审计项目评选、审计项目质量检查、审计系统内部经济责任审计和内部巡视，进行重点检查，坚决防止越权办事等违规行为。
14．创新审计执法方式。积极创新审计执法方式、审计思路、审计方法，不断提升审计能力、提高审计工作效率和审计质量。启动“金审工程”三期项目建设，大力推进以大数据为核心的审计信息化建设，加强数据的归集、综合分析和运用，充分运用信息化技术手段，积极探索创新审计组织模式、管理方式。实施审计业务流程再造，建立健全不同业务审计项目融合机制，进一步推动审计组织管理模式“七个一体化”、“六大转变”，加强审计成果综合利用。
15．全面落实审计执法责任制。制定进一步提高审计工作质量和效率的措施，要求认真落实国家审计准则和审计署业务管理制度有关分层级责任规定，严格落实审计组成员、审计组主审、审计组组长、业务部门、审理机构和审计机关负责人的各层级责任。对造成重大审计质量事故的，严肃追究责任。
16．健全审计人员管理制度。健全纪律约束机制，加强职业道德教育，全面提高审计人员素质。按照中央组织部、人力资源社会保障部、国家公务员局要求，选择外资审计司、外交外事审计局等4个司局开展公务员平时考核试点，通过规范“周纪实、月评鉴、季度评分、年终评分”4个步骤，突出平时考核的导向性，调动审计干部的工作积极性。
17．加强审计执法保障。严格《审计署关于登记报告干预审计工作行为试行办法》的贯彻落实，督促各级审计机关按要求退出各类议事协调机构2万多个。目前正在通过修订审计法及其实施条例，加大对妨碍和不配合审计机关依法履行审计监督职责、拒不提供审计所需资料、不自觉接受审计等行为的监督和问责力度。
五、强化对行政权力的制约和监督
18．健全审计权力运行制约和监督体系。为确保审计监督权始终保持在法治、规范、科学、阳光的轨道上运行，审计署党组一方面严肃审计纪律，健全完善机制，从制度上切断审计人员与被审计单位的非正常往来；另一方面严格监督检查，建立健全审计质量检查、审计项目检查回访、岗位考核、外部监督等机制，加强对依法行使审计监督权的激励和引导。
19．自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督。一是自觉接受上级党组织的巡视。审计署党组积极配合中央专项巡视，接受中央全面深入的“政治体检”，并针对巡视指出的问题、提出的意见建议，制定印发《中共审计署党组关于中央专项巡视反馈意见整改方案》和《中共审计署党组接受中央专项巡视全面整改台账（问题清单、任务清单、责任清单）》，确定了36项整改任务、50条整改措施。整改直接责任人均为审计署党组成员或署领导，确保巡视整改人人要担责、件件有着落、事事有回音。明确2016年底前完成整改的37条措施已全部整改完毕，2017年底前完成整改的1条措施和12条持续整改措施均取得阶段性成果。二是审计署党组切实加强对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，切实扛起主体责任，严格落实全面从严治党各项要求，严格执行《中共审计署党组落实党风廉政建设主体责任台账》，严格督促审计署各级党组织履行主体责任，并及时报送情况。三是认真办理人大代表建议和政协委员提案。2016年，办理人大代表建议和政协委员提案33件，内容涉及加强资源环境审计、促进生态文明建设，加强高校科研经费、扶贫资金、社保基金、境外国有资产等安排使用和审计监督，加强审计监督资源整合、提高监督效果等多个方面。四是积极配合人民法院依法审理涉及审计机关的行政案件。2016年，对自然人向审计署提起的40起行政诉讼案件积极应诉，认真做好答辩举证工作，依法履行出庭应诉职责，配合人民法院做好开庭审理工作。
20．加强对审计系统内部的监督。一是严格监督审计系统遵守党章党规党纪情况。落实中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，严格执行审计“八不准”工作纪律、礼品礼金处理等规定，加强重大审计项目廉政跟踪检查和廉政回访工作；完善廉政风险防控机制，有效运用监督执纪“四种形态”，严肃执纪问责。二是加强对审计系统党组织的巡视。2016年，审计署党组抽调77人组成11个巡视组，对全署69个单位党组织就党的组织建设、贯彻落实党和国家重大决策部署、审计权力运行、选人用人等8个方面开展近两个月的全覆盖巡视。被巡视单位党组织结合巡视反馈意见建立整改台账，对照台账逐项核实、逐项销号，确保整改落实见人、见事、见记录。三是做好审计系统领导干部经济责任审计，对所属单位主要领导干部做到离任必审。2016年，组织实施了6个特派办、2个直属事业单位、5个审计厅（局）主要负责人经济责任审计。
21．完善社会监督和舆论监督机制。通过审计署门户网站、中国审计报等途径公布举报电话和举报信箱，对反映审计机关、审计干部的问题均认真核查，对查实的问题依纪依规严肃处理。重视运用网络监督，建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制，及时处置突发舆情事项。编发舆情动态等100多期，编辑出版《2016年度审计工作报告舆情》等书籍。
22．全面推进审计依法公开。立足“提高透明度、增强公信力、阐释好政策、凝聚正能量”，大力推进审计信息依法公开，着力构建以审计结果公告为核心，涵盖重大审计政策、审计大事记、国际审计交流交往信息发布、具有审计工作特点的全方位政策解读和舆情回应机制。2016年，审计署发布审计工作报告、审计发现问题整改情况报告以及部门预算执行审计、政策跟踪审计结果公告等31期，向社会公布2015年度审计署绩效报告，通过署管媒体主动发布审计信息2万余条。审计署领导多次主持召开专家、媒体座谈会，听取对审计工作的意见和建议；10多次参加相关媒体访谈节目，向社会公众解读审计工作思路和重要审计事项，回应社会关切。如审计署党组书记、审计长刘家义同志通过参加中央宣讲团宣讲党的十八届六中全会精神、做客中央纪委监察部网站访谈、两会期间在“部长通道”接受记者集体采访、发表多篇署名文章等方式，解读中央政策和审计工作。
23．完善纠错问责机制。严格执行《审计署问责规定》，加强审计问责规范化、制度化建设，增强审计问责的针对性和时效性。对收到的信访举报，反映审计人员违规违纪问题线索具体、有可查性的，均按照相关规定认真调查核实。对于发现的履职尽责不到位问题以及违纪违法问题，进行严肃问责，根据问题的性质、情节、危害程度，给予相应处理处分。2016年，审计署共给予13名审计干部党纪政纪处分。
六、依法有效化解社会矛盾纠纷
24．加强行政复议工作。一是健全行政复议案件审理机制，规范行政复议申请受理、审查、决定等程序，提高行政复议办案质量和效率。2016年，审计署依法办理自然人、法人申请行政复议案件74件，依法撤销或部分撤销被申请人原行政行为27件，通过纠正下级审计机关的违法或不当行政行为，切实提高审计机关依法行政意识。二是研究制定行政复议工作指导意见并下发省级审计机关，提高各级审计机关法制部门办理行政复议工作的能力和水平。
25．改革信访工作制度。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求能够依照法定程序得到合理合法的解决。严格实行诉访分离，推进通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，完善涉法涉诉信访依法终结制度。2016年，共办理信访举报3302件，回复率100%；接待人民群众来访2650人次。妥善处置专项巡视期间各种来访事项，耐心细致做好群众思想工作。
七、全面提高审计人员法治思维和依法行政能力
26．重视法治素养和法治能力的培养。坚持抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。修订《审计署年领导班子建设规划》，明确提出建设纪律严明、尊法崇法的领导班子。
27．加强对审计人员的法治教育培训。一是深入学习贯彻党的十八届六中全会精神，切实加强对党内法规的学习领会。2016年，审计署党组中心组学习会扩大到全体司局级干部。围绕学习贯彻党的十八届六中全会精神，集中开展12个专题学习，分3期培训审计署副处级以上干部近1600人。在中共审计署党校和审计干部教育学院各类培训班中，均安排了党规党纪和法制教育内容。二是制定印发《审计机关开展法治宣传教育的第七个五年规划（年）》，在全国审计系统扎实启动法治宣传教育的第七个五年规划，加强全体审计人员特别是领导干部对中国特色社会主义法治理论，宪法、审计法及其实施条例，以及与审计工作密切相关的法律法规的学习。三是通过党支部主题联学、编发《审计法治工作动态》、举办展览展示、发放学习资料、制作网上视频资料等多种形式，教育引导党员干部进一步增强依法审计能力。四是制定印发《审计署国家工作人员宪法宣誓实施办法》，在审计署司处级干部任命后进行宪法宣誓，激励和教育审计干部忠于宪法、遵守宪法、维护宪法、依法履职尽责。
28．注重通过审计法治实践提高审计人员法治思维和依法行政能力。一是坚持审计在揭示反映问题的同时，引导审计人员自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法处理各种利益问题。二是进一步落实“谁执法谁普法”的普法责任制，精心组织“2016年度审计质量控制突破能力提高班”，通过邀请检察机关、公安机关等单位专家以案释法，使审计人员不断提高自身法制素养和依法审计能力。
八、组织保障和落实机制
29．加强党对依法审计的领导。一是及时传达学习党的十八届六中全会精神。全会闭幕的第2天，审计署党组就召开全国审计机关6.4万名党员、干部参加的视频会议，要求把学习贯彻全会精神作为首要政治任务，进一步牢固树立“四个意识”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚决维护党中央权威。二是审计署党组深入学习贯彻党章以及《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》等党内法规，切实增强管党治党政治责任，强化“一岗双责”意识。三是印发《关于开展学习贯彻党的十八届六中全会精神深入推进“两学一做”学习教育督导调研的通知》，对审计署党组、特派办分党组和基层党组织学习宣传贯彻落实全会精神作出部署。成立12个督导组，对18个特派办分党组、353个基层党组织（机关党委、总支、支部）学习贯彻全会精神和开展“两学一做”学习教育情况进行督导，把中央专项巡视整改情况作为重点督导内容，督促各单位认真落实学习教育计划，提高学习教育质量和整改落实效果。
30．落实第一责任人责任。《实施方案》要求，各级审计机关党组织对本单位全面推进法治工作负总责，主要负责人是第一责任人。各级审计机关党组织坚持把贯彻落实《纲要》、推进审计工作法治化纳入重要议事日程，将审计法治工作摆在工作全局的重要位置。各省级审计机关按规定向审计署报告了2016年度法治政府建设情况。
31．强化考核评价和督促检查。进一步健全考核评价机制，制定、修订审计署各单位和省级审计机关年度考核办法，突出各单位工作特点和职责要求，把履职尽责、依法审计作为考核的重要内容，将考核结果作为单位、个人评先选优的重要参考依据。2016年，审计署继续深入开展对地方审计机关审计项目质量和依法审计情况的督促检查，共检查6个省（自治区、直辖市）审计厅（局）、24个市县（区）审计局，抽查109个2015年度实施的审计项目档案、995份审计决定书和373份审计事项移送处理书，同时检查了上述地方审计机关清理退出议事协调机构工作、2016年以来登记报告干预审计工作行为等情况，有力地促进了地方审计机关的法治建设和依法审计水平。
32．加强理论研究、典型示范和宣传引导。围绕完善审计制度、深化国有企业审计、大数据审计、适应新常态践行新理念4个专题开展系列研究，形成了43篇研究报告。组织编写了《审计技巧》丛书。研究制定2016年度审计宣传工作方案、审计署2016年政务公开工作实施方案，健全完善审计署新媒体工作站管理办法。
审计署依法行政及法治政府建设工作，虽然取得了一定成绩，但还存在一些不足。对照《纲要》有关要求，审计署距离建成法治政府部门还存在一定差距，主要是依法行政制度体系还不够完善，制度执行还不够到位，严格依法审计的意识和能力还有待加强。
针对上述问题，审计署将从以下方面进行整改：
一是进一步加强审计法制建设。在广泛征求各方面意见的基础上，做好审计法及其实施条例修订工作。在审计法及其实施条例修订后，抓紧修订完善国家审计准则，健全完善审计项目各个环节的制度规定。通过完善依法审计制度体系，确保审计工作依法独立进行。
二是坚持依法审计、实事求是。进一步严格依法履行审计监督职责，加大制度执行力度，加强审计质量控制和检查，严格规范审计行为。同时，在强化法治思维、坚持法治原则的前提下，进一步适应新常态、践行新理念。在揭示反映问题时，要在遵循宪法和基本法律法规的基础上，以是否符合中央精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准，坚持“两手抓”、“三个区分”，既要看到病症，更要找准病因病根，推动解决深层次问题，把最终落脚点放在推动改革发展上，放在推动完善国家治理上。
三是进一步提高依法审计的意识和能力。深入学习贯彻党中央、国务院对审计工作的重要指示和要求，认真学习贯彻宪法、审计法及其实施条例，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件和《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号），依法履行审计监督职能。把法治建设成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对审计法治建设的重要推动作用。有针对性地加强对审计干部特别是年轻干部的政治、法治、业务等培训力度，继续推行“传帮带”和实战练兵。在公务员初任培训、司处级干部任职培训、审计项目培训等各类培训中，积极开展党性教育、普法教育、廉洁自律教育、保密教育、职业道德教育、财政财务基础知识教育、审计理论与实务教育等，进一步加强党性修养，培养优良作风，增强依法审计意识，提高依法审计能力。
责任编辑：张维
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