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从金融角度看现代农业的投资机会
王晓庆 | 未央网
本文整理自未央网Fin-Lab线上沙龙第十三期。本期分享嘉宾为水木九天科技董事长王晓庆。
本文共4593字，预计阅读时间1分50秒人们现在对于农业话题非常关注，有很多人想去蹚水，也遇到了很多困难。今天我想讲的就是怎么从资本角度解决农业的问题。
我国农业发展面临的问题
通过资料我们发现，在国外，农业投资远比中国多，从事农业工作的人员的收入水平也是相当高。拿日本来说，日本农民在日本各个阶层收入（从高到底排序）排到第九位。同样，在美国农业人口收入在美国收入排到第4到第5位。然而在我们中国，农民收入排到了220位以后。所以有句话说，中国农民收入水平相当于中国平均水平的一半还要再低。为什么在中国，农业人口的收入和待遇就这么不好呢？
事实上，我们一直在强调中国农业是国家的基础，而且我们每年都把中央一号文都会说农业是国家的基础。这么长时间我们这么关注农业，为什么还出现非常多的问题？我们的投资人为什么不去投呢？这里面到底是什么原因呢？
从2004年开始一直到2016年每年我们都在提中央一号文， 我们把其中的内容做了一些梳理，大家可以看一下：
图1：历年中央一号文整理汇总
图2反映的是北上广深所出的关于农产品安全的一个调查报告。
北上广蔬菜安全调查
这份文件反映了北上广三地：北京蔬菜处于中间，上海较好，广州最差。北京解释道，北京的食物主要来自周边其他地区。主要依赖外来输入。食品安全问题里也有几个关键点：除了我们所说的农药残留之外，还有禁用农药，激素含量也越来越高。
食品安全问题持续成为焦点
这些数据反映了我们中国农业当中的问题。从我们农民的收入，到我们中国政府，到我们现在的农业情况以及最近发改委、农业部、财政部、科技部等等一系列的全部都在重点推进农业。但是我们发现就是推不动，为什么我们国内农业中间出现的什么问题？还有包括资本市场在2015年统计的结果，反映资本进入到农业的比例大概是2.5%。相比较科技和其他都不够，那么在2016年新的数据出来以后。2016年名义上农业的投资大概增长了百分之20以上。首创的刘晓光，万科的王石以及国开东方的王军都要进入农业。
从金融的角度看农业
我们第一段的重点介绍就是关于我们农业到底怎么了。第一，农产品出现了很多问题；第二，大家在由莫不关己到非常关注；另外，农业也在吸引很多资本的关注——每一家投资公司在问的时候都说关注农业但是找不到入口。
前段时间我们和中农基金的董事长交流农业的时候发现大家都在回避一个问题，那就是种植。这里我们把农业整个过程分为，产前，产中，产后三个阶段，包括设施、农药化肥等生产资料都是产前，然后是种植环节，最后来到早市销售环节。我们发现农业产前的利润大约是33%左右，产后利润大概能够做到27%以上。而种植环节的利润只能达到5%以下。
农业的产中环节，存在一系列问题。其中一个就是周期长，影响因素很多，包括天气因素，人为因素，还有生产资料因素......农业是一个大的乘法关系，我们称之“任何一个环节出问题都会影响整体”。农业变成了利润低的行业，很多农民也不种地了，所以出现了大量的荒地。大部分农业企业在产业布局上都只做两头的活：一边是生产资料，也就是产前，一边农产品的深加工，包括温室的养殖都分包出去，交给经济合作社，包给合作社的农民来干，把苦活累活脏活交给农民来干。
2016年我们政府在农业上的财政补贴有1.8万亿。这1.8万亿主要有二十几项补贴。这个补贴看起来是非常大的！但是根据财政部分析，我们对农业补贴的到底多不多？这种补贴到底有没有什么问题？事实上，我们的农业补贴不仅不多，而且还很少。农业中间的实际问题就是利润基本都被工业给压榨完毕了。我们农产品的销售收入进入银行再通过银行吸到工业，这个环节就把农业做成一个抽水泵，不断地从农村把钱抽出来。
国内从2010年开始，一号文出现一句话叫做三产融合。这个话题大家可能不太了解，也不知道他从哪里来？这里我就需要把日本作为案例拿出来给大家推理一下。
大家都知道我们从2010年开始进入了人口老龄化，而老龄化最大的问题就是劳动力越来越少，劳动力成本越来越高。从事农业或者是重体力活的人也是越来越少。我们把日本从1990年到2010年这20年经济增长的变化进行了研究。日本在九零年进入人口老龄化之后出现的几个特征，一是房地产快速的下探；第二从事农业的人数大大减少；第三是农产品的价格快速飙升；第四个是科技投资也找不到方向。日本在90年、91年92年的经济是快速下滑状态。从90年开始，日本的GDP除了在96年出现一个特殊的波动——大概是上涨5%，其他时候基本都是在1%左右徘徊，地产业也就是在这样被套牢的。
那我们再看看日本从1990年，开始一直到2010年这个阶段中间到底什么产业发展起来了？什么产业在徘徊？日本1992年提出六次产业的概念，就是把一产二产三产结合起来，把二产的科技业结合起来做成了现代农业，把三产服务业加上现代农业形成深加工。由此举措实现了农业的整体转型。转型完成后，资本进入把农业变成一个可控的产业。
工业化农业出现之后，日本从年开始有了非常大的变化。日本上市公司的数量中，科技业企业数量在逐渐地减少，而农业相关的企业快速加大，包括农业相关的科技业企业也快速增加。而其中的核心点就是农产品的标准化。出现了日本的JA标准，也就是日本的农村会社。
所以我们要做的核心点就是农业的可控性——也就是我们说的标准化农业。
农业怎么标准化呢？经常出国的朋友可能注意到，在国外店面的蔬菜产品基本都是一样的。大小、颜色、口感等都是一样的。他们是按颗卖、按个卖而不是论斤卖的。而国内大家看到基本是论斤称——叫挑挑拣拣看运气。这就是我们农业里面常见到的中国农产品的非标准化。
那这样的非标准化带来的恶果就是我们每一个产品在出来之后才能去定价；第二就是收购价格很低，你一定亏了，就不会去做好的。于是就出现了我们常说的“劣币驱逐良币”现象。再加上环境污染，以及对农业长期的投资不够，这一切就形成了一个恶性循环。
在今天，科技业已在互联网的带领下高速发展，农业标准化的新阶段将随着农业、科技业快速发展的节奏在未来实现。
农业如何吸引资本投资？
以上一些照片是目前我们水木九天研究得出的结论。农业想要能吸引资本就是要求符合资本回报率。
首先我们相信，“高投入可能有高产出”。 因为在投资界中我们相信没有运气这个东西，投资是要讲究逻辑性的，还有对风险的抵御能力，要利润的可控性。那么我们能不能把高投入变为确定的高产出？由一种可能性变成必然？荷兰等国家在农业上的投资非常高，且专门成立了国家的农业大学，来匹配他们的农业体系，有很强的跨学科能力。荷兰相当于2.5个北京那么大。他们每年在农产品上的出口额比中国全国的所有农产品出口额还要高出百分之三十。花卉还有养殖都在全球排到第一或者第二名。这么小一个国家为什么能产出这么高？
李克强总理有一段讲话提到，我们一定要用工业的思维、工业的方法来做农业。农业的现代化是一个必然的要求。中国现在土地性质变革决定了投资的核心。国家已经开始进行土地的确权，确权完毕后使用权和收益权将明确。资本则不适合进入大土地流转的这个阶段。因为我们农民亲自干、不要工资，这个时候还会干亏，可想而知用资本的方案、用公司化方案、用租赁人员肯定更亏。
而水木九天定义的是小规模的农业，只在超级城市和特大城市旁边，相对来说法律比较规范。并要求明确土地的属性还有合作方案，让土地的拥有方参与进来，由此才能完成土地投资的第一项——根基牢靠。
土地投资的第二点是在土地内容上。传统农业一般在二月份种植七月份收获。由于大家都在七月份收获，就容易进入价格战当中。那能不能像工厂一样每天都有标准化的产出呢？这就是现代农业中的现金流问题，以及是否具备可投资的核心。我们基于这点对设施进行了非常多的改造。
这个项目涉及的内容是非常多的，包括建筑业的指标、能耗参数、温度控制要求、肥料使用比例等等都有很多讲究。农业设施经过改造后的结果怎样呢？每天的产量都开始标准化。
今天大致和大家从投资的角度探讨了农业问题。总结一下核心把控点：第一，要看到农业中的可控性以及风险抵御方法；第二个是标准化程度；第三，对人员的依赖性一定要减少，由此才可以进行批量化标准化的复制；第四，一定不要太多的进行特种农产品生产，比如说有些东西虽然有很高的价值，但越高价值产品消费群体越少，风险性越高。
互动问答环节
1、众筹平台和农产品合作对农产品合作有没有实际效果？
回答：众筹，常见的就是在众筹平台上众筹一个农庄，或者是众筹一块土地，然后大家再进行分包。那几种方式我认为就是类似于我们所说的CAS，个人家庭农场。这个方式只能解决少部分人的需求，是一种小规模比较松散的方式。这和我们农业的产业化不是一个概念，大家也知道众筹是小规模的，规模大了就是非法集资了。
2、问银行给现代化农业提供小额的碎片化融资模式有哪些？如何把控风险？
回答：实话实说，现在银行给农民提供的小额贷款比如说种业，化肥等，实际上银行这是跟产前生产企业绑定了。大家知道银行投资要求投资回报和控制风险。他们要求收入可以低一点，但是我们的风险必须控制住。我们现在国开行还有龙发给他们提供资金的时候一般是十五年年息在1.25%的回报率。但是这么低的税率他们往下投资，不投资挨骂，投资出去收不回来是要掉脑袋的。所以大家都看到的是，农业中间大家都没有找到挣钱的方法，最近可能看到农产品的价格已经开始出现螺旋式上涨，比如说叶菜，目前在超市价格已经基本到15元/斤，我们果菜类的价格比如说西红柿黄瓜。基本上已经卖到30到35，你会发现买两个西红柿基本已经20块钱了。所以随着这个销售价格上涨，农产品的利润快速上升。这个事情可能就越来越有戏了，所以银行也在积极的关系着现代化农业正确的体系。
3、农业经营主体文化素质偏低，对金融科技相对（非农业）有所抵触，这使得金融科技并不好推广，您有什么看法？
回答：关于农业经营主体文化素质偏低的问题，所以对金融产品有抵触，所以对农业科技产品有抵触。但实际上很多人把农业种植层当成唐僧肉，你们都来跟农民要什么确定性回报，或者让老百姓承担最后的风险。老百姓也聪明了，干脆就“不见兔子不撒鹰”，所以你说老百姓目光短浅那没办法因为他自己被骗多了，所以我认为现在的金融科技实际上骗得。
前段时间，他们说与种喷的营养液的一种用水技术。就是用一种特殊音乐进行出发之后。就可以让这个水那有特殊的功能，然后浇起来就可以有高产。还有一些人呢就拿动物的粪便，说是有机肥，你去用吧！其实那里边还有大量的重金属，还有包括这种抗生素，还有菌类。那不仅没有让土地好还更坏。所以一堆人都在骗钱，所以这是不得已的办法。
所以当这个新的科技力量注入到这里边去。整个农业的的可控性越来越强，它的可追溯性以及逻辑和成本管控能力越来越规范。这个事情自然就容易进入到金融资本了。否则的话都是靠天吃饭。最后，所有人把问题推给了生产者，生产者的推给老天爷。你说金融这个资本上都去找老天爷说理去那肯定没戏。
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版权所有 (C) 清华大学五道口金融学院互联网金融实验室 | 京ICP备号-11.水权与农业水权。现代意义上的水权一般包括所有权、使用权和经营权。从根本上看，水权的核心是某-o区域或地段的水资源归谁所有的问题，即所有权，水资源所有权是水资源分配和水资源利用的基础。在我国具体情况下，水权实质上是对一定量的水资源在一定时间段内的使用权或用益权。农业水权是指有关农业水资源开发利用的一切权利的总和，包括农卟水资源的所有权、使用权和经营权。农业水权有以下六个特征:1)季节性，2)共享性，3)排他性，4)竞争性，5)让渡性，6)收益关联性。&
2.水权制度与农业水权制度。我国的水权制度建设内涵主要由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权转让制度三部分内容组成。农业水权制度是水权制度的重要纽成部分，包掂水权的取得与初始分配、水价与水权交易、水权监督与管理、水权保护等内容。从水权用途区分，农业水权应包括满足农村居民基本生存需要的生活用水权、满足作物生长需要的灌溉用水权和排水权、满足内陆地区农业水生种养需要的用水权。在
以家庭联产承乜为特征的现行农村经营体制下，农业水权主体主要是广大农户。
3.现代水权的十大特征。1)明显的区域特征；2)非排他性；3)可分离性，即水资源的所有权、经营权和使用权可以分离；4)外部性，水权既有积极的外部经济性也有消极的损失；5)水权交易的不平衡性；6)在水市场屮涉及权属类型、水权主体、水权数量、使用年限、水质标准5个特征要素；7)水权管理的广泛性、特殊性；8)水权的约束性，即受多因素制约；9)水权的有限性与有偿性；10)在法律上具有公权属性、私权特性以及同传统用益物权有联系等多重属性。
4.农业水权管理及其制度建设的要求。农业水权制度建设应坚持以下原则：1)公众参与决策和公平享用原则；2)适度优先原则；3)时域优先和承认现状的原则；4)合理利用与鼓励节约的原则；5)高效利用、讲究效益的原则。在农业水资源管理上，首先要建立按水权管理水资源的管理制度体系，将水权制度作为水资源管理和水资源开发的基础。其次，要因地制宜，建立符合国家和地区实际的水权管理体系。第三，建立符合中国实际的农村水权法律制度，以一定的法律体系作保障进行水权管理。
5.保障农业水权的五项措施。第一，制订保障农民水权的具体政策；第二，充分考虑水权的机会成本，重新审视农业、农村经济结构和农村社会发展政策；第三，建立节水型激励机制（包括经济上的补偿奖励机制）；第四，利用价格机制适当提高工业用水或生活用水的价格，既有可能促使工业和城市部门提高水利用率、尽量减少水资源的浪费，又可利用积累的资金来投资节水农业设施或对水资源转移者给予补偿。第五，建立农灌水权交易的补偿机制。吸收非农资金投资节水农业建设，提高农业用水利用率，投资者可优先取得节约下来的水的使用权。
6.加强农业水权管理及其制度建设的五条建议。第一，明晰所有权、规范使用权，通过立法实现水资源合理流转；第二，制定水权流转、交易、计量和监控等法律制度，支撑水权流转、规范水权交易；第三，建立完善的宏观管理与微观管理的协调机制，在坚持中央和流域机构对水资源进行宏观管理的前提下，适当扩大地方或经营者的权限。在制订有关水资源政策、开发利用规划、水资源评价和实施水权管理中，提高地方及经营者的参与程度，照顾不同层次、不同性质水权人的关切；第四，继续深化农村小型水利工程产权制度改革，积极引导民营水利健康发展，为农村水利发展和水权管理注入新活力。第五，及时总结各地在农村水权制度建设方面的成功经验，使其上升到理论及政策高度，促进农村水权制度建设不断完善。
1.1研究目的及意义
水资源短缺以及由此引起的危机带有全球性。全世界约有1/3的人生活在中度和高度缺水的地方，占世界人LI约40%的80个国家在20世纪90年代中期严重缺水，有人估计在今后20?30年内将有2/3的世界人口其生活会受到水紧张的影响。日在南非举行的世界可持续发展大会上，将水危机列为未来十年人类面临的重要挑战之一，如何合理开发、利用、管理和保护水资源，已是摆在世人面前的一项重大课题。
虽然我国水资源总量居世界第6，但人均水资源量只有世界平均水平的1/4，己被列为世界13个人均水资源贫乏的国家之一。目前，全国668座城市中有400座缺水，日缺水1600万m3，每年影响工业产值2300亿元；农业每年缺水300亿m3，尚有2400万人口饮水困难。随着经济高速发展和人口高峰的到来，水资源供需矛盾将更加突出，到21世纪中叶，我国人均水资源拥有量将减少到1750 m3，届时部分地区的水资源形势将更为严峻，某些时段缺水甚至严重缺水的状况将难以避免，水资源短缺己经成为制约社会经济可持续发展的主要因素之一。对中国北方缺水地区来说，1丨1于水资源的瓶颈作用，已经不能按照过去的思维方式进行水资源配置。以需定供的配水模式超越了地区水资源承载力，面对现实不得不转变为以水资源状况定区域经济发展的模式。
在国家工业化和城市化进程提速的情况下，大量农业用水通过不同途径转为非农业用途不可避免，农用水比例呈逐年下降趋势是经济发展的必然。改革开放以来，尽管农业用水比例在逐年下降，然而，农业用水仍占我国用水总量的70%以上，因此，挖掘农业节水潜力、支持地方经济发展具有很大的潜力。我国农业用水现状是部分地区干旱缺水，部分地区水资源浪费严重，规范用水行为、推进节水型社会建设显得十分必要。一方面，为了扶持农、lk、推进社会主义新农村建设，农用水权应当受到保护，特別是发展农业所需要的最基本水权必须得到优先保证，这是保证国家粮食安全和社会稳定的客观需要；另一方面，要通过技术创新、制度创新，挖掘农业自身的节水潜力，扎实有效地推进节水型社会建设。
长期以来，对农业节水的应用基础研究和技术研究比较重视，取得了大量研究成果，在新的形势下，需要在己有研究工作和水利工程建设的基础上，加强用水管理，通过创新管理制度实现水资源的节约和可持续发展。国内外的研究和实践表明，明晰水权、建立具有屮国特色的水权制度，对水资源合理配置和有效管理至关重要。经过多年探索，人们基本上形成了这样一种共识：水权是有效进行水管理的一项制度安排，现代意义上的水权是以所釘权为基础的权利束。农业水权制度是旱区水权制度建设的重要组成部分，为了促进农业发展，支持社会主义新农村建设、推动节水型社会进程，创新农业水
权制度十分必要。由于农业是一个弱质产业、农民是一个弱势群体，还由于农业对于国
计民生的基础作用、对国家粮食安全和社会稳定的作用，农业水权必须得到保证。推进农业水权制度建设，用水权理论规范农用水行为，是建设节水型社会、更好地服务农业、农村和农民的需要。对于水资源稀缺的北方旱区来说，用水问题比较突出，在经济效益的驱动下，水资源“农转非”比较普遍，强占、挤占农用水的水事屡见不鲜，通过农业水权制度建设，保证农业水权不受侵犯、切实保护农民利益、促进农村发展，是社会主义新农村建设过程必须认真对待和需要解决的重要课题。以农业水权及其制度建设作为学位论文选题，旨在探索干旱缺水地区农业用水管理制度建设，构建具有中国特色农用水权理论及制度的基本框架，丰富和发展水权理论，为全面推进水资源管理制度创新积累经验。因此，具有重要的现实意义和理论意义。
1.2选题依据
水是一切生命活动必不可少的基本物质，也是经济发展和社会进步的战略资源和物质基础。我国水资源贫乏，人均占有量不足2200 m3，仅相当于世界平均水平的1/4左右，同时部分水资源因被严重污染而难以利用。目前我国水资源短缺现象严重，已有11个省、自治区、直辖市的人均水资源拥有量低于联合国可持续发展委员会确定的丨750m3用水紧张线，其中有9个地区低于500 m3严重缺水线。全国668个城市中有400多个城市供水不足，农村有2000多万人和数千万头牲畜吃水困难。随着全面建设小康社会进程的推进，对水资源的需求呈增长趋势，水资源的短缺矛盾将更加突出。对于旱区来说,随着人口增加和非农产业发展对水的需求日益增加，在经济利益驱动下，农用水被挤占、挪用的现象屡见不鲜，如何保证农用水的水权，使有限的水资源在服务三农、促进农村社会和谐发展方面发挥更大作用，是一个值得探讨的问题。农业历来是我国的用水大户，但是干旱缺水造成的作物产量下降，农民收入减少和沙漠化加重，不容人们回避和漠视。如何解决好水资源问题，促进农业灌溉和农业节水的可持续发展，值得认真思考。目前，国际上通行的办法是利用水权与水价作为重要手段，实现对水资源的有效管理[1]，从水权、水市场理论出发，明晰水权、建立用水双控（总量控制、指标控制）体系、构建水价格机制与培育水市场是三个关键环节。
水权也称为水资源产权，凡是涉及到与水有关的权力和利益的拥有、享用、变动等方面的事项均可视为水权问题[3】，一般包括所有权、使用权、经营权和转让权，其核心是所有权。产权经济学认为，“公有地悲剧”同样适用于水资源，因为水资源具有公共产品的特征。水资源是自然资源，既有自然属性，又有社会和经济属性，根据水资源的商品性、流动性、稀缺性和不可替代性等特点，世界上大多数国家实行了水资源国家所有制。我国《宪法》和《水法》规定了水权所有权属于国家所有，国家可以通过所有权采取行政的、经济的等各种-To段来调配、保护和管理水资源，并通过行使受益权，建立水资源有偿使用制度，实行水使用权的转让。国务院1993年颁发的《取水许可制度实施办法》是我国水权法制建设的一个里程碑，标志着我国取水权管理步入法制化轨道。日，浙江省东阳市和义乌市达成我国第一笔水权买卖合同，开创了中国水权制度改革的先河；同年3月，水利部将甘肃省张掖市确定为全国第一个节水型社会试点，张掖市在试点过程中全面开展了以水权为屮心的用水管理制度改革。可以说，2002年是中国从水权理论探索迈向水权理论实践的、具有历史意义的一年。
但是，在计划经济体制下，长期以计划手段来配置水资源，造成了国家所有者的代表不够明确，水权交易不平衡、“双轨制”分配、水资源产权管理混乱、资源配置效益低下等问题。在农业灌溉方面，也产生了水资源浪费严重，水分生产率低下等问题。据有关资料分析，全国渠系每年渗漏损失水量约为1700多亿m3，相当于农田灌溉用水总量的50%;田间水利用率只有0.70左右，低于现代节水灌溉方式20%左右；全国水分生产率仅达0.8kg/m3，远低于以色列的2.38kg/m3。在山西省1880万亩灌溉面积中，年浇水4次以上的仅占6%,能适时适量灌溉的面积仅为20%，有53%的水地只能浇保命水，年浇水不足一次的占21%。山西省平均渠系水利用系数为0.59、田间水利用系数0.685、灌溉水利用系数0.404。有的灌区亩次用水超过300m3、甚至高达500 m3，灌溉水的有效利用率只能达到0.36，浪费相当惊人。不可否认，近年来，国家在推广农业节水技术方面采取了不少重大措施，取得了显著的成效。但由于历史和众多原因交织，在节水、尤其在农业节水方面，人们的思维还停滞在传统观念中，沿用的还是传统的灌溉方式，灌溉管理制度还未能从传统的模式中走出来，这些都严重制约着节水革命的兴起。长期以来，人们只注重了水的自然属性，把水看作是自然的恩赐物。因此，现实中无节制的过量开采、无限量的大水漫灌、无序竞争，使水资源本已紧缺的态势在浪费中更为加剧，并表现出“有水滥用、无水着急”，“上游大水漫灌、下游无水可浇”，“政府发动搞节水、农民不愿搞节水”等现象。产生这种反常现象固然有多方面原因，但水权不清是一个非常重要的原因。就大多数用户（包括农民）来说，他们追求的只是自身最大效益，目前，还不可能要求他们放弃自身利益而谋求他人和整体利益的最大化。由于水权不清，用户不知道他拥有多大水权，能用多少量，因而无节制、无限量用水就在水权制度的空白中流失为自然行为，粗放经营就成为不可避免的事实。制度是规范个体和集体行为的准则。用水权理论分析农业节水，首要的是明晰水权[21，明晰水权是水管理的第一步[5]。因为只有明晰水权，才能使利用水资源的社会成员和单位在制度的约束下把自身利益置于整体利益中，使资源的优化配置、节约和保护在制度调整功能的作用下，得以实现。由于水权具有转让功能，不仅可以调整农业用户的自身利益，而且可以通过节水出让受益权，使自身利益同节水效益有机连结起来，收到降低农业用水成本和节水增效双重受益，还可把节余水量向效益高的产业流动，实现效益最大化。明晰水权还可使工业和其他社会公益部门在制度的激励下厉行节水，既能保护自身利益，又能使用户在市场交易中获得水权，谋求新的发展，明晰水权就能促使节水成为整个社会的规定动作。
从国内外节水工作的实践来看，节水型社会离不开科学的用水指标体系。如果仅明晰了水权，而无科学的定额指标，就等于将水权制度束之高阁，成为空洞之物，无实际意义。因而明晰水权和明确定额指标是孪生的、缺一不可。在我国，H前应建立两套抬标体系，“一套是水资源的宏观控制体系，另一套是微观定额体系。”应当看到，随着人口增长和经济社会发展，我国用水量还将大幅度增长，水资源供需矛盾将更趋尖锐，缺水已经并将在相当长的一段时间内成为我国经济发展和社会进步的重要制约因素。但是，长期以来，由于缺乏科学的用水指标体系，节水管理缺乏量化的标准和基础，导致节水工作与经济社会发展的要求差距较大。在宏观上，由于缺乏用水指标体系，区域、地域可利用水量界定不清，不仅地K间争水、抢水现象突出，而且地区内工业、农业、生态、生活可利用水量缺乏定量指标，各种用水多处于无序竞争状态，生态用水常常被严重挤占，导致生态不断恶化。通过农业节水节余下来的水量是优先应用工业、生活还是生态，缺乏科学的配置原则和科学手段，许多地区地下水超采、河流断流等严重的生态问题相继出现。由于缺乏用水指标体系，水权市场就难以建立，水资源优化配置不能顺利实现。在微观上，由于各行业用水定额管理基础薄弱，落实强制性节水措施困难较多，节水难以向深层次发展。在农村，农业灌溉既是水资源的用水大户，也是水资源的浪费大户，“土渠输水、大水漫灌”仍然普遍沿用；在城市，用水长期处于无序状态，直至20世纪90年代，随着城市缺水的出现，才逐步提高了人们节约用水的意识，加大了节约用水的管理力度，加强了城市用水定额的制定和管理。因此，制定和执行科学的用水指标体系具有十分重要的意义。
建立用水指标体系是水权分配的需要。在我国，水的所有权属于国家，国家通过某种方式把水的使用权赋予各个地区、各个部门、各个单位和各用水户。合理配置水权是用水户对水资源进行利用的基础，也是建立和完善水市场的前提。建立用水指标体系，也是实行节水管理的需要。只有制定了各行各业的用水定额，才能有效地以行政手段和经济手段来促进节水。第一套指标体系从源头上控制总用水量，按照分配的总水量不能超过水资源与生态环境承载能力的原则，来配置水资源的使用权，用于明确各地区各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量，即把水量分配到不同层次的用户，根据资源的总量，做到“以供定需”和“以供定产”。第二套指标体系从需水的角度看问题,他将水资源宏观指标体系具体化，用来规定每一项产品或丁作的具体用水量要求，对农业而言，就是根据降雨量的多少、灌溉方式、作物需水特点等情况，确定各种作物的用水定额。明确各用户指标，把水权量化到户。有了这两套指标的约束，我们就可以层层强化节水观念，落实节水责任，充分体现了节约用水、高效用水是水资源使用权分配的前提和原则。这样，节水型社会和节水型农业的目标就能得以实现，经济可持续发展才能真正得到保障。
在具体工作中，对区域内的水资源配置可用法规或协议的形式固定下来。通过水资源配置确定初始水权之后，就可以通过水市场实现水权所有者之间的水权转让与交易。通过水权转让的机制，交换双方的利益同时增加，一个地区总用水量通过市场机制得到强有力的约束，lU场机制在资源配置中的基础性作用有效的发挥出来，使地区内各区域之间、各部门之间用水得到优化。一个流域上下游之间也增加了约束机制：上游多用水意味着要损失水权转让带来的潜在收益，用水付出了机会成本；下游地区多用水要付出购买水权的直接成本，却有了节水的激励机制，把强制节水和激励节水有机统一起来。
建立合理的水价形成机制是实现水资源优化配置的重要手段。水权是财产权，是有价值的，特别在水资源短缺的情况下，用水者要取得水权就要付出必要的代价，即取得水权机会成本。水价从完整意义上讲应包括工程水价、资源水价和环境水价。后两者主要表现为征收水资源费和排污处理费。一般情况下，工程水价和环境水价相对比较固定，但资源水价作为取得水权的机会成本，要受到诸多因素的影响，如水的供求矛盾、用水效率和效益等因素的影响而相应变化。即不同的用水户，在不同地区和不同时间，使用不同水源的水量，其资源水价是不相同的。
当前，我国水价偏低，长期处于低成本运行，一般只能达到成本水价的60%?70%。特别是农业水价更低，通常只能达到成本水价的一半左右。目前，在水价构成中，主要核定的是工程水价，对资源水价（水资源费）和环境水价（排污处理费）还没有引起高度重视，更缺乏具体的实施办法。正因为没有合理的水价机制，才导致人们节水意识淡薄，水资源浪费严重。因此，必须建立水价格水市场体系，运用价格手段，调整人们的经济利益关系，以提高水的利用率，缓解水的供需矛盾，促进把水的利用从低效领域向高效领域流动，实现优化配置。这既是水利支撑经济社会可持续发展的必然要求，也是水利自身结构调整的必然趋势和结果。在具体工作中，要因地、因时，运用以价格调控为主的经济手段，促进水价机制的合理形成，积极培养水市场的发育成长。
为构建合理的水价格机制，水资源管理部门可以根据当地的经济发展、水资源紧缺程度和农民的实际需要来分配水资源，制定水价和用水计划。同时，要根据每年降雨量的多少、作物种植结构及面积、作物的最佳需水量等关键因素来确定分配给每一农户的年或季度用水量，实行定额管理。要实行阶梯式水价，即在定额指标之内的执行基本水价，超用的实行阶梯加价，对节约下的用水指标允许转让或有偿出让。这种作法在水资源短缺的国家和地区尤其显得重要。日，银川市在全国率先实施阶梯水价，银川市实行的阶梯水价具体规定是：居民户每月用水在12吨以下，按每吨1.15元计费，超过12吨每吨涨0.6元，达到18吨则会上涨到最低水价的两倍，阶梯水价实施后，初见成效，节约用水10%，并且根据分析，仍有潜力可挖[6]。目前，不少国家和地区已采用了阶梯式水价这一做法。比如，在以色列，不同用水量的水价差异很大，若用水量在定额的70%以内，每立方米水费为100%;用水在配额的70%至定额，水费为166%;超额用水水费为400%。这一步在我国实行起来还相当闲难，但要坚定信心，积极稳妥地推进价格改革，只有这样，才能使节水迈出实质性一步。要根据水资源“农转非”的实际情况，适当提高工业用水或生活用水的价格，既有可能促使工业和城市部门提高水利用率，尽量减少水资源的浪费，又可利用积累的资金来投资节水农业设施或对水资源转移者给予补偿。可建立节水奖励基金，从正向推进农业节水。要对完成节水指标的用户给予适当的奖励，使他们在政策的激励下，自觉地实行节水。在当前，节水还没有成为人们的自觉行动，还没有演进成一种社会时尚时，政府建立节水基金，不仅会有效地推进节水，而且对提高人们素质，提升社会文明程度，有着巨大的推动作用。研究制定水市场交易规则，不仅是水权理论题中之意，而且也是节水的现实需要。因为水权在市场交易中才能充分体现水资源的经济属性，彰显出价格手段和其它经济措施对节水的功效。
目前，在我国水市场还处于创立阶段，交易规则欠完备，因而制定可行的交易规则就成为当务之急。规则的制订，不仅需要理论上的创新，更需要实践的探索，还需要一个过程。当前，要进一步强化依法治水工作，进一步树立水行政主管部门水权管理权威，真正建立起能够面向社会主义市场经济发展要求的农业节水管理体制及运行机制。用水权理论研究农业节水，不应忽视农业节水投入体制的建立。农业是一个弱质产业，在社会群体中，农民还处于低收入的群体，加之历史欠账，期望农民拿出更大的投资搞节水还有相当困难。因此，建立以政府投入为导向，金融部门以扶持，吸引社会各方投入的多元投资体制，是节水的物质保障，也是运用水权理论推进农业节水的物质基础。“欲取先与”，国家和各级政府要切实加人对农业的投入。对于农业国家来说，农业基础稳定与否会影响到政局稳定，因此，必须加大农业政策的调整、改革以及以农田水利为主的农业基本建设，特别是，我国已成为“WTO”成员国，加入WTO要求政府职能进一步转变水资源配置手段、管理体制，建立适应市场机制的水法规体系，促进水资源的优化配置和可持续利用。在发展农业和参与国际竞争中既要遵守“WTO”的贸易规则，又要充分利用“绿箱政策”的作用，极力促进农业基础设施的改善，其收益不仅体现在节水本身，Iflj且对国民经济可持续发展，促进社会进步有重要作用[7]。水权理论是一个新事物，用水权理论指导农业节水还需要不断探索。在我国要建立和完善水市场、实现水权转让的规范化还任重道远。只有通过实践到理论不断探索，才能建立具有中国特色的水市场休系及相应的配套政策、法规，实现经济社会可持续发展。
综上分析，不难看出，水权理论是实现高效用水、建设节水型社会的-项制度安排，其理论基础包括产权经济学、价格理论、市场经济等内容，我国的水权理论及水权制度建设尚处于初级发展阶段，在学借鉴国外相关经验的基础上，需要随着实践的发展逐渐完善。从国家长治久安和民生大计出发，农业水权值得深入研究。攻读学位以来，围绕学位论文选题，笔者收集和学习了大量有关水权研究方面的国内外文献，分析了我国干旱地区水权制度研究的理论成果和实践情况，调查了关中灌区用水管理情况，在以上工作基础上，将农业水权及其制度建设作为硕士学位论文进行研究。
1.3相关研究进展
1.3.1水权的演变过程
“水权”（waterright)—般桁水的使用权。由于水具有利害两重性，水太多，造成洪涝灾害，危害人们的生命财产，人们避之不及；只有当水资源不能满足需求时，人们才争夺使用权。考虑到水资源的随机性，使用权在本质上就是优先使用权。
国外有不少学者对水权的建立和管理进行了较有成效的研究。Alfred L.Birch and R.Bruce 在《Water Conservation and Transferable Water Rights: Austral iaand Alberta》文中|H|顾了澳大利亚最初的水管理方法，这种方法起源于英国的普通法(BritishCommon Law)和河岸所有权制度(the system of riparian rights)。这种制度规定：tt邻水体和水域的土地所有者有权使用水资源，但不得使流回湖和河的水有实质性的质和量的变化。佴这种制度限制了那些没有毗连水域的财产权所有者获得水权的权利。一个皇家委员会在19|U：纪90年代考察了在美国加利福尼亚州施行的优先占用权制度，这种制度允许水的私人使用不受河岸所有权制度所规定范围的限制。它所遵循的是“先来后到”原则。
澳人利亚1886年颁发了《灌概条例》（丨rrigation Act)，该条例规定水的使用权以许可证的制度被授予个人和当地政府。这种许可证制度有两个重要的特点：其一，水权与所授予的那块上地紧密联系，当土地被出售，水的许可证就自然地转移到新的上地所有者手中；其二，在特定阶层的所有用水许可证都有相等的地位，不论时间日期的先后，也就是说在水短缺时期，老许可证所有者并不具有优先的权利。但这种制度的缺点在于许可证与土地紧密结合以至于不能独立地交易和转让。后来，人们认识到水是一种多功能的资源，不仅改进了水的规划和管理，而且促使了法律和机制的转换。这种转换的主要部分是对水管理的法律和法规进行了修正，设立“可转让的水条例”。这个条例允许水权与所授权的土地分离出来单独出售，在市场作用下水资源从现存的使用流向价值较高的使用，水权在维多利亚(Victoria)是通过拍卖的形式进行的。
水权的转让包括暂时的和永久的两种。水权转让的前提是在转让前水权必须严格界定。同时，水权的转让必须有完善的法律和法规以及政府的参与。以上是水权演变的简要过程。西方国家一般用“水权”回避水的所有权。事实上联系到具体的水权界定，常常和所有权联系在一起。比如说上面提到的以河岸法为基础的“水权”常常和土地所有制联系在一起。由于水在国民经济和人民生活中的重要性，有不少学者主张水权应该公有。1976年在委内瑞拉由国际水法协会召开的“关于水法和水行政第二次国际会议”提倡一切水都要公有，或直接归国家管理，并在水法中加以固定。
1.3.2水权与优先使用权
美国学者米勒(Miller)分析研究了美国法律对西部水资源所有者的限制。在东部，美国普遍实行源于英国普通法的“沿岸所有”的办法，允许土地所奋者合理使用流经其土地的河水。美国东部水资源比较丰富，因此有关权利定得也就相当宽松。美国西部则通过“审批配水”的办法，因为西部河流水量在各季节、各年度变化很大，而且该地区较为干旱，资源贫乏。因此需要对用水的权利作较明确的规定，这就出现了“用水优先权”的明确规定。-个人能否得到水，在一定程度上取决于优先权比他大的人抽水浇地后把多少水返还河里。也就是说，前者如何行事对后者的行为起着决定性的作用，而前者怎样行事乂取决于政府允许他干什么。西部各州都规定，获得用水权的所有者必须按申请的用途用水，不得将水挪作他用，也不得单独出卖水的使用权；如果要出卖这种使用权，则必须与被灌溉的土地作为一个整体同时出售。一般地说，产权界定越明确，财富被无偿占有的可能就越小，因此产权的价值就越大。米勒提出了提高水资源产权价值的两种做法：一种是各种组织内部直接划拔水源，并免去各种用水限制。例如在邻里之间可以组成灌渠互助公司，各灌区内部也吋以建立类似的组织。在这种组织内部，各个成员都可以将其用水权集中起来，政府就不需要从外部对用水加以限制。只要这种用水格局不变，则排回河中的水量和水质也将不变。这种做法的道理在于：如果产权已被明确界定，则只要对交易给以较宽松的限制就可以了。另一种做法是根据净用水量(抽水减返回水)来界定用水权。在加利福尼亚，现代水权的基本特征是允许水进入贸易。水权条件中有几个必要的规定：一是水的使用者应使水的使用产生效益，也就是说，水必须用于诸如灌溉、开采金矿等能产生效益的活动：二是水的使用应遵循“先来先用”的优先权原则；三是各用户按一定比例用水，其优先性体现在分配的优先比例上，也就是有多少水量能从渠道水流中取用的比例I'uj题。智利的水权和美国的水权之间有着明显的区别：智利的水权界定为河川水流或渠道水流的一种比例关系，水的使用权表示为每单位时间的流量，吋美国水权的定义是建立在优先权的基础上的。在智利的法律里没有优先权，在水权持有者之间共同分摊水的不足和短缺。此外，为促使水资源发挥最大效益，鼓励水从一个地方转移到另一个地方，允许用某一地点的水取代另一地点水的使用，比如，下游的优先占用者可有权分流上游的水或者转移某些新水源以补偿下游占用者。
1.3.3水权转让的研究
Renato Gazmuri Schlever & Mark W. Rosegrant认为：可交易的水权可以改善对节水技术的投资；可以刺激水使用者充分考虑一些额外成本和全部的机会成本，包括水的其他使用价值；可以减少资源退化的压力；有利于农作物的多样化，对农作物的价格和水的价格的变动有一个灵活的适宜性等优点。i(ij「h于较高的交易费用可能对交易的范围有所限制；同时由于水的流动性和随性机，水权转让后，确保水的使用权有一定的困难;加上水权交易对第三者有着显著的影响，因此需要一个强有力的管理机制来规范和管理市场等。在智利，法律认为水是一种公共商品，智利的宪法规定“个人、企业通过法律获得水权”，水权所有者被允许使用水、从中获利和处置水的权利，同时水权可以脱离土地并可作为抵押品、附属担保品和留置权。按照智利水法(Water Code),水的使用权有消耗性的和非消耗性的两种。非消耗性用水权在允许使用者使用水的同时要保证以规定的水质恢复水量。它们的运行可能是永久性的和偶然性的，可能是连续性，也可能是非连续性的。Renato Gazmuri Schleyer & Mark W. Rosegrant提丨Ii一个临时性权利，它是指当回水或尾水自然地流入邻近水域，接受者+需申请水权就能使用水，因为没灯义务供应尾水并且这种供应也不是永久性的。同时他们还提出三种获得水权的方法：一是通过法律法规取得；二是在那些存在法规所有规定的可用的多余水的地方，通过竞标和向官方申请获得；二是在市场上购买。
在水权市场和可转让的排污许可问题上，已有一些国外学者根据本国的某些水资源利用的特征，做了不少富有成效的研究。Charles W. Howe等以美国的科罗拉多为例对跨州和州内水市场的潜力做了深入的经济分析，揭示了水市场的优点和缺点。Bonnie G. Colby, Kristine Crandall, David B. Bush等通过分析市场、水权、水的转让的特点，并在对市场数据进行经济分析的基础上，揭示并证实了地区市场的特性包括潜在贸易者的数量和分布特性、获得市场信息的成本、水商品贸易的非均匀性以及水商品转让的特殊性等，对水的市场价值和价格的分离有着非常大的影响。他们指出，在估算水供给的市场价值和评估水资源的重新分配时，有必要系统地考虑水权及其转让的特性。除了市场对水资源配置的作用以外，Geoffrey J. Syme，Blair E. Nancarrow指出，伦理道德、公平性和对水资源规划的态势与水资源配置的优先权有着密切的联系，这些都对水资源配置的效率有着重要的影响。此外，Wong and Ehealt(1983)模拟分析了农业灌溉供水中水权系统的功能；Lyon(1983)分析研究了由于水或排污的水权转让，造成种种不同资源配置方式，由此而产生的均衡产权的过程；E-heart等(1983)分析和模拟了控制BOD的各种市场排污许可系统；Nir Beckeret.al用对策论的方法对中东几个国家在水资源优化配置过程中儿种不同水权转让和条件进行了研究。Bumess & Quirk研究过对水的索取权的传统市场的效率和灵活性。
1.3.4国内研究现状
水资源产权配置是水资源管理的基础与前提。我国水资源属国家所有，根据所有权与使用权相对分离的原则，以及不同的用水方式的经济属性、社会效益和对水资源本身及生态环境的影响，应该分门别类地探索各类用水产权体系有关权利的配置、产权管理的目标、手段、管理机构，建立保障责权利相互协调的激励约束机制。
近些年来，水资源产权理论已成为水资源管理的研究热点，国内一些学者借鉴国外经验并结合中国国情，对自然资源产权也进行了探索性的研究。陈安宁(1994)阐述了自然资源产权的概念和功能，对我国传统自然资源产权制度进行了评价，分析了我国自然资源产权制度改革的现状，认为在产权设置不合理造成代理成本过高的问题中，主要有产权设置重叠部分过多和委托一代理关系链过长两类，例如，河流的灌溉、水产、电力和航运等事项分别委托给水利、水产、水电、交通等部门管理，这些政府部门都拥有进行水面设施建设的权利，这就产生了河流水域资源处置权重叠现象，随着利用强度的提高，这些部门在资源利用活动中的相互影响程度、相互侵权的现象也将加剧。椐此，提出了一些改革设想[23]，如为K合我国经济体制的转变，自然资源产权改革模式就是要使其交易逐步实现市场化。当国家政府需要征用某些属于集体所侖权的自然资源时，应
按其原使用功能相应的质量等级，以公平的价格购买；企业或个人向政府和集体租赁自然资源时，应按均额有偿租赁和公开招标租凭两种方式进行，以减少租赁过程中的寻租行为，保持自然资源使用的公平性和历史继承性。在目前实行的各类有偿租赁基础上，法律应允许经营使用者之间按市场规则进行自然资源使用权的自由交易。
刘国权(1996)在其博士学位论文中提出以生态边际效用价值理论作为水资源持续利用价值理论的新观点，在借鉴西方现代产权经济学理论的基础上，针对我国的公有制特点，将水资源产权问题分为水资源所有权、水资源使用权、水资源工程所有权和经营权四种类型，并探讨了其定义、特征、体系及彼此之间的联系，初步构建了一个水资源产权系统的框架。
傅春(1999)从水资源开发利用的特点出发，以建设有中国特色的社会主义市场经济的基本国情为基础，坚持水资源国家所有这一基本制度，抓住所有权与使用权适当分离这一关键，根据不同用水方式对水资源的时空分布、对水资源的质与量、对社会、经济和生态环境产生的不同影响，分别按非占用性用水、取水、排污、公益性与贏利性结合的水利工程四种类型的水资源开发利用；分门别类地探讨了其管理目标，以及行政的、经济的和法制的管理手段；设计其产权管理具体制度及激励机制，以达到水资源开发利用兼顾效率与公平的目的。
陈守煜等（2000)结合南水北调中线工程实际，研究了水资源产权和水资源优化配置的辩证关系，在分析我国水资源产权现状的基础上提出了深化我国水资源产权改革的建议。我国水资源按其所有权范围划分为私有产权、俱乐部产权和公共产权，相应的有市场配置、政府管制和俱乐部配置三种基本配置方式，由市场机制优化配置产权明晰的私有水资源，由政府管制措施优化配置产权不明晰的公共水资源，由俱乐部机制优化配置集体共管的水资源（徐华飞，2001)。
葛颜祥(2003)利用定量分析的方法探讨了水权市场对于农用水资源优化配置的作用，提出了农用水期权配置的思想，并将水权市场应用到河流、水库和地下水的农用水资源配置中，形成具有实际应用价值和可操作性的相关经济政策，为实现农用水资源的有效利用提供指导。
水资源的特殊自然和经济属性使得水资源稀缺出现并提出了明晰界定产权的要求。随着水资源紧缺的日益加剧，我国现有的基于行政手段配置水权的共有水权制度安排已不能有效地配置水资源，在实践中严重阻碍了水资源的市场化。因而，应当借鉴国外立法经验，提高共有水权的排他性，明晰水权，引入市场机制，建立符合经济发展的水权和水市场制度。
1.3.5需要深入研究的问题
水权问题涉及面与国情有关，为此以下重点讨论中国国情下水权理论需要升入研究的问题。我国的水资源属于国家所有，在这个基本规定下，如何根据用水方式的+同，
合理界定产权，使国家、地方、工程单位和水用户之间的责、权、利相互协调，并在此基础上，探索有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度，是一个急需解决的问题。为了确保水资源得到最优配置，有效的产权结构应具备以下几个条件：1)产权的明确性，即明确规定某经济当事人对水资源的各种权利、对权利的使用范畴以及对破坏这种权利的相应的处罚规定等构成的权利体系；2)产权的排他性，即财产所有者要承担由该产权所赋予的效益、费用和义务，同时规定只有通过所有者才能转卖该财产的使用权；3)产权的灵活性和可转让性，即本着自愿的原则财产权可以出售和转让，从而使水资源从效率低的使用者手中转让到效率高的使用者手中，使水资源得到充分使用；4)产权的强制性和可实施性，即应该保证财产权免受其他非财产使用者的侵犯，应有明确的处罚和管理条例对侵犯财产使用者权利的行为进行处罚。
由于水在国民经济和人民生活中的重要性，水资源应该属于国家所有。虽然在计划经济体制下水资源国家所有的概念非常明确，但水的使用权、配置权和收益权极其模糊。随着改革的深入，尤其在我国特定的过渡经济时期，产权的结构、形式都具有特殊性，以此为根据的资源管理的制度及其制度变迁也呈现出多样性和复杂性。近年来，内蒙古在水资源所有权和使用权逐渐分离方面进行了有益探索和实践，基本做法[3°]:—是通过建立农民用户水协会等方式将专管和群管相结合，明确所有者和使用者的权利和义务；二是不断深化大型灌区的管理体制、投资机制、运行机制、人事以及分配制度改革，强化水利主管部门的管理职能。从我国水资源管理模式形成的历史和现实出发，实现所有权和使用权分离的两个关键环节需要认真研究，一是要明确界定使用权的范围，应包括水资源的使用、经营，以及为了更好地使用所进行的相关工程建设、水源开发养护等权利；二是要探索国家作为水资源所有者的权益和职能，以及实现其权益和履行其职能的规范。对于农村集体所有制水权，要在实践中探索灵活多样的产权实现形式。
根据水资源的特性和我国开发利用水资源的不同方式，对水资源产权进行清晰地界定是研究水资源产权理论的前提，国内学者在水资源产权管理方面的研究尚处起步阶段，还没有形成-套完整的理论体系。对于向社会主义市场经济过渡时期出现的新情况和新问题，更缺乏有效的分析方法。这些均有待进-步研究。
1.4研究内容及方法
为更好地维护农业、农村和农民的发展权，根据旱区自然地理特点和水资源日益紧张的严峻形势，从保持农业稳定和国计民生大局出发，将以旱区农业水权问题为主线贯穿学位论文整个研究工作，主要研究内容包括：农业水权的基本涵义、农业水权的理论基础和旱区农业水权制度构建及完善。
论文的基本研究思路是：紧密结合区域农业生产实际，坚持理论与实践相结合，实行学科交叉渗透，消化吸收国内外相关研究成果，总结国内外在水权制度建设方面的实践经验，通过综合分析，初步构建旱区农业水权理论及水权制度建设的基本框架。
以我国北方旱区为研究背景，大量收集和调查水资源利用与管理、水权研究方面的文献资料、实证资料，对所收集的资料进行整序和综合分析。在紧紧把握课题H的和要求的前提下，在消化、选择、鉴别资料而形成的摘文所掌握情况的基础上，以若干重要文章为骨干，经过初步分析、思索，对大量零散的资料分类、集中和分析，理出头绪，找出它们之间的相互关系，最终形成一个比较系统和概括的整序框架。将搜集到的文献资料和调查得到的信息经过消化、整序之后，对所掌握的国内外素材进行分析加工、综合研究，提出新观点，观点研究主要通过融合、提炼和推论的再创造来达到科学抽象。
旱区农业水权问题研究涉及农业、水利、经济、管理、法学等多个学科，在研究过程屮将充分消化和运用上述学科的基本知识和理论，借鉴国内外相关研究成果及实践经验，围绕所确定的研究内容开展比较深入细致的研究工作。
论文研究的难点及关键W题是农用水权体系与农用水权制度的构建，拟采取以下解决办法：消化吸收国内外相关研究成果，总结近年国内水权试点工作，对实践进行概括提炼，力图使其升华到一定理论水平。
1.5各章内容安排
第1章引言。说明本文研究的目的意义，阐述论文选题依据；通过对国内外水权问题相关研究现状分析并根据自身研究条件确立本文的主要研究内容及研究方法。
第2章水权与水权制度。在前人研究基础上进一步探讨水权的涵义及特征，介绍并简要分析国外的水权制度以及我国水权制度的变迁，对现代水权制度建设进行初步探讨。
第3章国内外水权制度建设的经验分析。介绍国外的水权理论及主要水权制度，从总结国外水权制度建设经验和了解我国水权制度的历史演变中探索现代水权制度建设的新思路。
第4章农业水权基本问题研究。主要是明晰农业水权的涵义、农业水权的初始分配，总结并探讨农用水权的初始分配模式和农用水权转让，论述水权市场与农业发展的关系，探讨如何通过农业水权保障农业发展的问题。
第5章农业水权制度建设研究。首先分析农业水权制度的涵义，概括总结农业水权制度的基本模式，探讨农业水价及其管理制度，提出我国旱区农业水权制度改革的几点看法。
第6章结论。
第2章水权与水权制度
2.1水权观的透视与分析
我国学术界对于水权的认识不尽统一，民法、环境资源法学者之间目前尚未形成共识，甚至存在重大分歧，关于水权有多种观点或表述。一元论水权观主要有：（1)水权就是水资源的所有权，水资源持有者对水的占有、使用、收益和处分的权利是所有权的体现;(2)认为水权一般指水资源的使用权，由于水资源的流动性和稀缺性，世界上大多数国家实行的是水资源国家所有的水资源所有权制度，因此，可以认为水权是一种长期独占水资源使用权的权力，同时也可以认为是一项财产权;(3)水权是指水资源的非持有者依法或合同约定享有的对水资源的使用权或收益权，其中包括保护和治理水环境的各种权益。
水权二元论的核心是水资源的所有权和使用权，有以下儿种表述：（1)水权是指水资源的所有权和使用权，经营权是在取得使用权后派生出来的[37];(2)从水资源与土地的关系看，土地所有权人就是土地上水资源的所有权人，与土地权利相对应，水权应包括水资源所有权和用益物权两部分[38】。
三元论认为，水权是水资源稀缺条件下人们有关水资源权利的总和，其最终可以归结为水资源的所有权、经营权和使用权。
多元水权论按照是否包括水资源的所有权来区分，有两种代表性观点：一种观点认为水权是水资源的所有权、使用权与经营权等组成的权利束，或者说是以水资源的所有权为基础的-组权利，从民法的角度看，水权包括权利主体对水资源的占有、使用、收益、处分四项权能另一种观点则认为水权不包括所有权，是指权利人对地表水和地下水取得使用和收益的权利束，它包括取水权、排水权、航运水权、引水权、竹木流放水权等权利，1+1于水权的含义已经在民法上特定化，已经成为自然资源利用权的一种，也必然具有其上位概念特征，基于此，水权是一种使用权，而不是所有权。
作为现代意义上的水权一般包括所有权、使用权和经营权，这已成为o种全球共识。从根本上看，水权的核心是某一区域或地段的水资源归谁所有的问题，即所有权，水资源所有权是水资源分配和水资源利用的基础，正如有专家所言，水资源所有权乃水权之母，水权系rfl水资源所有权派生而来。无庸置疑，水资源的持有者拥有无可争辩的优先使用权、经营权、收益权。其他非水资源的持有者取得的所谓水资源使用权、经营权、收益权都是由水资源持有者有条件让渡出来的一部分，私有制条件下个人或集团可以本着自身利益最大化的原则对其所拥有的水资源进行处分，可以出卖所有权或有偿转让水资源的使用权及经营权，或以契约的形式与受让者分享水资源收益权。
由于水资源的流动性和稀缺性，世界上大多数国家实行的是水资源国家所有的水资
源所有权制度，我国也不例外。在我国社会主义公有制下，应当在国家和集体水权制度的框架内按照公平、效率、节约、环保和可持续利用的原则分配水资源的使用权，把社会成员公平享用与市场配置水资源奋机地结合起来。也就是说，在我国具体情况下，对于自然人或法人(水用户)等民事主体来说，所谓的水权实际上是在国家或集体主导下取得的使用或收益的权利。
2.2水权的特征分析
水权是产权在水资源利用中的具体体现。水资源通常是指能为一般生态和人类生产、生活直接利用的淡水资源，包括由降水形成的可能被利用的循环再生的地表、地下径流，以及存留在陆地t可再生的水体。联合国教科文组织认为，水资源指可利用或有可能被利用的水源，这个水源，应具有足够的数量和可用的质量，并能够在某一地点为了满足某种用途而n丨被利用。从水资源对于生命世界、经济社会及生态环境看，水资源包含水量与水质两个方面，是人类生产生活及生命生存不可替代的自然资源和环境资源，是在一定的经济技术条件下能够为社会直接利用或待利用、参与自然界水分循环、影响国民经济的淡水。水资源具有总量有限、循环再生、分布不均以及经济上利害共存的特点，对人类生存、生产、生活都具有非常重要的作用。
水权即水产权，它是保护水资源合理开发利用、经营、转让与消费的制度安排，也是配置水资源的制度选择。作为现代意义上的水权-般包括所有权、使用权和经营权。水权与水资源问题相联系，但作为市场配置水资源的一种制度安排，它并非伴随水资源的出现而出现，也就是说，水资源的存在并不意味着水权的产生。水权首先起源于水资源的稀缺性，社会生活及经济活动中人们感觉水资源稀缺一般有三种情况：一是与0然地理等因素有关的自然来源少，用水紧张；二是自然来源不少，但由于水质或技术经济限制使能利用的有限；三是季节性的水量不足和水质性缺水。产权理论是以研究产权的界定和交易为中心的基本经济理论，水权是产权理论渗透到水资源领域的产物。水权作为产权的一种特定的表现形式，它的产生无疑是水资源的相对稀缺在人们行为上的一种主观反映。
在工业化以前的相当长的历史时期，水资源的供需矛盾并不突出，尽管存在一定程度的水污染，但并未影响水资源充裕地供应，所以，建立水权制度缺乏客观需要和社会基础。因为水权制度的建立需要付出代价，只有当水资源的稀缺性超过一定程度、建立水权制度的收益超过成本时，其在经济上才是可能的[461。随着人口日益增加和工业社会的到来，水资源越来越成为稀缺资源，供需矛盾日渐突出，在这种背景下凸显明晰水权和建立水市场的重要性和迫切性。在我国西北、华北地区，水资源短缺已经成为制约当地社会经济发展的关键因素之一，严峻的水资源形势，使这类地区在制定城市及产业发展规划时+得不面对以水定规模、定产业的现实,水权问题也才凸显出来了。水权制度的创新试点工作也首先在干旱缺水的西北、华北地区开始。，一般说来，水权是作为解决特定地区社会系统用水冲突的制度应运而生的。
由以上分析可以看出，水权与水资源有关，水权是产权的一种特定形式，在水资源缺乏并且成为影响社会生活与经济发展时，解决水权问题就显得重要而迫切。水权与一般的资产产权不同，具有明显的特征，主要表现在以下几个方面：
(1)水权具有明显的区域特征，主要体现在以下三个方面[47]:首先，水资源的所有权具有相对性。由于区域内的水总的来说是处于循环运动之中，人类对水资源的占有是相对的，其使用、收益、处分均具有不完整性和不稳定性，水的循环性和不确定性决定了水资源所有权的相对性。其次，水资源使用权具有共享性。流域内的水是流动的，上游用过的水只要不存在严重影响下游的质量问题，下游还可以利用，并且左右岸可以同时用水，再如，发电用过的水依然可以作灌溉、航运等用途。显然，水的流动性和多功能性，决定了水资源使用权具有共享性。第三，水资源所有权的永续性。通过水文循环，水资源可以循环再生，不会因为合理利用而枯竭，水资源的再生性决定了水资源所有权的永续性。
(2)水权的非排他性_。我国宪法和水法规定，水资源归国家所有，这样导致了水权二元结构的存在。从法律层面上来看，法律约束的水权具有无限的排他性，但从实践上来看，水权具有非排他性，这是水权特征之一。我国现行的水权管理体制存在许多问题，法律上水权归国家所有，实质上归部门或者地方所有，导致水资源优化配置障碍重重。以黄河为例，尽管成立了黄河水利委员会代理水利部行使权利，并且在黄河水管理上发挥了积极的作用，但水资源开发利用各自为政的现象没有从根本上得到改观，“水从门前过，不用白不用，多用比少用好”等观念长期驱动人们的用水行为，大量引水无疑加剧了黄河断流，引起更大的生态环境问题。国家水资源拥有的产权流于形式，水权强排他性转化为非排他性。
(3)水权分离性。根据我国的实际情况，水资源的所有权、经营权和使用权存在着严重的分离，这是由我国特有的水资源管理体制所决定的。在现行的法律框架下，水资源所有权归国家所有，这是非常明确的，但综观水资源开发利用全过程，国家总是自觉地或不自觉地将水资源的经营权委授给地方或部门，而地方或部门本身也不是水资源的使用者，他通过一定的方式转移给最终使用者，水资源的所有者、经营者和使用者相分离，所有导致水权的非完整性。
(4)水权的外部性[%。外部性，也称外部效果，是指那种与本措施并无直接关联者所招致的效益和损失，如工厂排放的污水污染了江河使渔业受到损失，对于受害者而言，这是一种负的效果。水权具有一定的外部性，它既有积极的外部经济性（效益），也有消极的损失。以流域为例，如果上游过多地利用水资源，就可能导致下游水资源可利用的减少，甚至江河的干涸，给下游带来一定的损失。同样，在某一地区修建大型水库，由于改善了局部地区的小气候，可能给周边地区带来额外的效益，如增加旅游人数，为当地提供一定的就业机会等。
(5)水权交易的不平衡性[48】。由于我国的水资源归国家所有，水权的交易是在所有权不变的前提下使用权或经营权的交易，交易的双方是两个不同的利益代表者，其地位是不一样的，一方通常是代表国家或集体组织行使水资源的管理权，它出让产权，另一方则是为了获利的水资源经营者或使用者，产权出让者可以凭借政府的良好形象或者权威对出让的产权施加影响，而且具有垄断性。Iflj购买者则不具备这样的优势，只能被动地接受这种影响。特别是水权交易在另一情况下变得更加不平衡，如由于商业欺诈或者腐败的原因，水权可以通过不正当的手段获取，尽管这只是一种特例。
(6)水权与水市场密切关联f49L按照市场交易的规则，尤其是根据水资源的特点，考虑到水的所有权及分配权属于国家所有，因此水市场111水权应有以下特征值：一是权属类型。权属类型主要划分为开发权、分配权、经营权和使用权等。二是水权主体，即权属归谁所有，或由谁来经营或使用这些水资源资产。三是水权数量。数量概念考虑到水资源的随机性应与保证率概念结合到一起，例如讲75%保证率为1亿m3的水资源资产的使用权，等等。四是年限。任一资产都不可能无限期地使用，水权也应如此，应该有年限。比如某一河段上水资源50年的开发经营权，或20年、水量为1亿m3且保证率不低于75%的水资源使用权，等等。五是水质。水质是水权中很重要的特征值。随着工农业生产的发展以及生产环境保护措施的不同，水质在年内、年际有很大的变化。因此，要明确所获得水权的水质标准，如获得的30年水资源使用权的水质标准不低于III类水质标准。
(7)水权管理的广泛性、特殊性|5()】。首先水权外延的广泛性决定了水权管理的广泛性。水权在外延上包括了三部分：一是管水权，即公共权力对自在物的水、公共物的水的管理、保护的权力；二是用户的用水权，即人们为生存、生活之目的，合理合法、正当地利用水的权利，是抽象、普遍性权利的一种，可细分为一般水权和流域水权；三是标的水权，又分为两种情形：一是在特定时空条件下法律主体被份额化，分配所得的水具有排他占有、排他支配的特点；二是最终用户对被特定化的具体水的所有权。其次，水资源的特殊性决定了水权管理的特殊性。水资源管理具有不同于o般权利标的物的特殊性，其基于季节及地点差异难以具体掌握，即作为权利客体难以确定，并且与居民生活息息相关，这些决定了公共权力参与水权运作过程的重要性和必不可少性，从而决定了政府对水权管理有別于其他资源的管理。即政府必须以水管理者的身份进行初始水权的分配与管理。
(8)水权的约束性[511。表现在水的所存权和使用权在一定条件下可以分离，新水权的获得一般应尊重流域内现有水权，通常新水权在获得水权管理部门许可前需获得现有水权拥有者的同意。水权管理普遍采以流域为基础的分级统一管理形式，各级水权管理者的水权许可，不得超出自身所拥有的水权范围和总量，且不应侵害原有水权。水权的限制条件通常有取水用途、水量、流量，取水时间、地点、取水相关建筑物，水质以及取水优先级别等。
(9)水权的有限性与有偿性。对于水权市场来说，水权是有经济成本的，因而水权是有偿的，同时由于水商品的多重属性使私人所拥有的水权被稀释并受到限制，因此水权具有有限性。
除以上特征外，水权在法律上还具有多重属性，表现在以下几个方面[53]，首先是水权的公权属性，这是由水资源国家所有决定的。19世纪以来，资木主义所有权制度的发展主要表现为法律对私人所有权的限制。在水资源方面，人们逐渐认识到水资源巨大的经济价值和不容替代的生态环境价值，各国在制定水法时，大都将水资源的权属定位在国家所有。由于水资源的稀缺性和水污染造成的环境问题，许多国家逐渐开始注重水资源的公共性。国家通过公共受托人（如屮央政府及政府的水行政主管部门、流域机构等)对水资源进行统一管理；其次是水权的私权特性，作为水资源的使用、收益权，水权首先具有私权属性。从一定意义上讲，水权人就是合理地追求自己利益的“经济人”。水权制度一旦受到法律的调整，水权作为“跨公私法之独特权利”，其独特属性必然在法律中得到体现。在各种水权人之间，实行私法自治原则，即由法律地位平等的水权人，通过自由协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干予。而只有当发生纠纷不能通过协商解决时，才由司法机关出面进行裁决；或只有当水权当事人的自由意志违反了国家的水资源管理法规，损害了第三方的利益，甚至危及国家水资源可持续利用目标实现时，国家才行使人民授予的权力，为了维护社会的总体利益，为了保护水资源与生态系统，进行必要的干予。总之，由于水资源的稀缺性、多目标性、公共性，水权人行使权利要受到更为严格的法律限制，伹所有人不得随意收冋其财产和妨碍权利人行使权利，侵害非所有人的利益。第三，水权同传统用益物权有着内在的联系。如都以追求的物的使用价值为内容；往往都有明确的存续区间，水权人可依法或合同的约定期限行使权利，合同到期，如不继续延续，权利归于消灭；两者都属于主权利；两者权利客体发生价值形态的变化，如价值改变、减少等，将对权利人的使用、收益产生直接影响。
2.3水权制度的分析
2.3.1水权制度的内涵
2005年初，水利部出台的《水权制度建设框架》给出了水权制度定义，即水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水户之间，以及用水户之间的权、责、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。水权制度建设是建立基于水资源国家所有，用水户依法取得、使用和转让等一整套的体系。建设水权制度是为了在社会主义市场经济条件下，根据我国的水资源特点，建立与水资源有关的各种权利属性的法律、管理和实施体系，以保障水资源的可持续利用。而其中的初始水权分配是其核心。初始水权分配就是，国家及其授权部门第一次通过法定程序授予水资源使用权于各个地区、各个部门以至单位和个人，实现水资源使用权的初始分屺和明晰。在获得水资源使用权的同时，用户拥有使用权所
含有的使用、收益和部分处置的权能。然后通过建立水权有偿转让机制，实现水资源使用权的转让和交易，将水资源配置到效益高的地区或行业，提高水资源配置效率和效益。
为了使初始水权的分配、取得和转让得以有序进行，必须建立一套包括水权界定、初始分配和转让在内的较完善的水权制度。建设和完善我国的水权制度，是我国社会主义市场经济建设的要求，也是水利行业为了适应我国的市场经济建设所积极进行的制度变革。水权制度的建立和完善，可以为正确处理上游和下游、地表水和地下水、农业用水和城市用水、经济用水和生态用水等之间关系，为运用经济手段和以市场方式处理供水与需水、用水短缺与浪费、开源与节流、防污等问题提供强有力的制度保障。
我国的水权制度建设内涵主要由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权转让制度等三部分内容组成。其中水资源所有权制度建设包括水资源统一管理制度、全国水资源规划制度和区域用水矛盾的协调仲裁机制等方面的内容；水资源使用权制度建设包括明晰初始水权、取用水管理和水资源保护等方面的内容；水权转让制度建设包括水权转让的资格审定、水权转让的程序及审批、公告制度、利益补偿机制以及水市场的监管制度等方面的内容。
2.3.2国外典型的水权制度的变迁与分析
在国外有很多关于水权制度的先进性规定，借鉴吸收这些制度中的有益成分对于完善我国水权制度有重要现实意义。国外水权制度的经济理论依据有三：首先，减少水资源使用中的不确定因素需要清晰界定水权。产权制度规定了产权主体不能作为空间范畴，Hsher强调156]，为避免因争夺水资源而产生利益冲突，就需要明确利益界限，对水财产所有权作出合适的制度安排，明确水资源的归属和使用范围，否则就会受到被侵害人的抵制或法律的惩罚。其次，有效的产权安排有助于内化水资源使用中的外部性。 Demsetz认为，产权制度的主要功能是内化外部性，帮助所有者形成与其他人进行交易时的预期，只有清晰界定产权关系，并建立基本的交易机制，无辜受害者和无偿受益要么被阻止、要么成为一种权利，从而使外部性内部化。第三，建立可交易水权制度，有助于鼓励节水和提高用水效率。长期以来，水资源被视为自然赋予物，无法以商品的身份进入市场，形成无偿供应和无代价使用水资源的惯性思维，节水意识普遍缺乏、水资源浪费严重。产权制度的激励功能表现在它能为产权所有者提供一定程度的合理收益预期，拥有产权的经济主体便会尽可能地采用最小的成本将这种预期加以实现。Hamilton 表示[58]，可交易水权制度的建立可进一步鼓励节水技术的使用及用水效率的提高，从而开辟新水源的获得渠道。现将国外水权制度发展与变迁概括如下
自由使用制度，这是早期用水问题不突出的一种用水制度。在公元5世纪的东罗马帝国，关于水的法律中就规定私人可随时使用可以获得的水，但不拥有水资源的所有权，这就是所谓的自由用水制度。需要指出的是，随着人类活动范围和领域的不断扩展，即使在丰水地区，现代社会也很难建立完全意义上的自由用水制度。
优先占用权制度。美国_四部是占用优先制度(Prior Appropriation Doctrine)历史悠久且发展较为完善的地区。西部开发早期，土地开发和利用中对水资源的引取不受河岸权的限制，后来通过通报取水意图并在地方司法部门记录该报告的形式而正规化，1849年以后，采矿活动促进了“时先权先”制度的发展，受西班牙法律以及穆斯林判例的影响，逐步形成法律。占用优先制度不认可用户对水体的占有权，但承认对水的用益权。其主要法则：-o是时先权先(first in time，first in right),先占用者有优先使用权；二是有益用途(beneficial use),即水的使用必须用于能产生效益的活动；三是不用即作废(use it or lose it)。占用优先原则也是随着社会的发展不断得到完善。最初，美国许多州为保护占用优先制度，对水权转让设置了或多或少的限制。如怀俄明州要求申请人必须提交没有触犯第三方权利有力证据；内布拉斯加州干脆禁止农业用水向非农业用水部门转移。这些限制成了占用优先体制下水市场发展缓慢的主要原因。为了改变这种局面，西部各州已经利用公共所有权对用户用水权进行不同程度调整，采用公共托管原则(the public-trust doctrine),削弱用水权的保障程度以增加占用优先原则的灵活性，以适应公共利益部门用水需求。有些州开始制定或修改有关规定，如客观上承认水权转让为有益用途，促进水权的销售和转让。水市场和水银行等已经开始成为水权转让的主要形式。水资源从边际效益低的使用者向边际效益高的使用者转移，其典型代表是由灌溉农业用水向城市和工业用水的转让。
河岸（滨岸）所有权制度。河岸所有权制度(riparianownership)源于英国的普通法和1804年的拿破仑法典，河岸权是属于与河道相毗邻土地所有者的一项所有权。河岸权不论使用与否都具有延续性，不会因不使用而丧失，也不会因被利用的时间先后而建立优先权，它附着于河流的天然径流，本身不要求水资源的有效利用。河岸权是在土地开发初期自然存在并发展的一种水权形式，有其自然的合理性，直至今日，世界上许多地区仍然保留着河岸所有权制度，如在美国东部。但是该制度限制了非毗邻水源土地的用水需求，影响了用水效率和经济发展，即便仍然保留河岸权制度的地区也已经对其进行不同程序的约束和规范，比如与优先占用制度并行，以及其他的法律规定和行政约束。
澳大利亚最初实行的是河岸权制度，将水权与土地紧密结合在一起。后来，人们对水管理的法律和法规进行了修正，设立“可转让的水条例”，允许水权与所授权的土地分离出来单独出售，20世纪初，联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离，明确水资源是公共资源，归州政府所有，由州政府调整和分配水权，维多利业州制度改革在澳大利亚具有代表性。水权转让可以是临时性的转让，也可以是永久性的转让；可在州内转让也可跨州转让；可以全部转让，也可以部分转让。水权转让的价格完全由市场决定，政府不进行干预，转让人可采取拍卖、招标或其他其认为合适的方式进行。但是水权转让必须遵守州议会通过立法制定的有关规则。
平等用水制度，即所有用户拥有同等的用水权。在智利的一些地区，采用了平等用水原则，政府将河道或渠道里的水分配给所有相关的用水户，各用户在用水方面享有同等权利，当缺水时，大家以相同的比例削减用水量。在墨西哥，水权在技术上根据水量而不是河流或渠道水流的比例来分配，灌区和用水者协会负责建立相应的程序，按照事先确定的方式分配辖区内多余的或短缺的水资源，从有效地将计量水权转变成了按比例的流量权利。由于建立该制度的出发点是出于公平性考虑，故被称为平等用水制度。
公共托管(信任)制度。公共托管制度(the public-trust doctrine)源于普通法，是指政府具有管理某些自然资源并维护公共利益的义务，该原则在美国西部被采用，作为改善占用优先原则不足的补充原则，目的是确保公共用水和保护公共利益。在实行公共水权法律制度的国家，通常都颁布全国统一的水法，譬如，前苏联在20世纪70年代颁布的水法就规定，境内所有水资源为国家所有，国家对水资源实行计划管理。
条件优先权制度。条件优先权制度是指在一定条件的基础上用户具有优先用水权。如日本采用的堤坝用益权，日本的《多功能堤坝法》使得水资源使用者能够取得使用水库蓄水的堤坝用益权。该权利是一种本质上类似于水权的财产权。市政供水、工业供水、水力发电的水资源用户可以分担建设成本而申请相应的水权。获得堤坝用益权的用户不受占用优先权原则的束缚，因为他们有权利用水库的一定贮存容量。当分配到的水库蓄水容量存蓄满后，堤坝用益权持有者将可以从堤坝甚至从下游引取这部分水资源。这一水权可能比以前的其他水权有更高的优先权。
惯例水权制度。惯例水权制度并非是明确的水权制度，它是由于惯例形成的各种水权分配形式，往往与历史上水权纠纷的民间或司法解决先例、以及历史上沿袭下来的水权配置形式有关。它往往是占用优先原则、河岸所有原则、平等用水原则、公共托管原则、条件优先原则的各种形式的变体或复合体。世界上大多数国家都有自己独特的惯例水权制度，如美国采取的印第安人水源地原则。
2.4我国水权制度的变迁与近年来的探索实践
水权问题由来已久，我国对水权的探索持续了数千年，我国古代的水权概念萌芽于先秦，确立于秦汉、成熟于唐宋，于明清得到发展〖65?671行为开始出现，非正式制度创新占据着这一时期水权的主导地位。非正式制度是指在这种制度安排中规则的变动和修改纯粹ft!个人完成，它用不着也不可能由群体行动完成。新中国成立后的30年里，在以计划管理为主导的体制下，实行政府统一管理下的以单位和农村集体组织为单元进行自主安排的用水制度。进入20世纪80年代后，随着改革开放的深入，因经济社会的发展,用水量剧增，水资源供需矛盾日趋严重。为适应新形势的要求，国家和各级政府开始探索建立新的水资源管理制度和社会用水机制，先后在一些地区开展了水资源调查评价和取水管理，这些初步涉及到水权管理内容。在总结水资源开发利用和管理工作基础上，1988年颁布了《中华人民共和国水法》，其中明确了水资源的所有权，提出实行取水许可制度和水资源有偿转让制度，1993年国家颁布了《取水许可制度实施办法》，对取水许可获得的权利和义务、获取程序和监督管理等作了明确规定。随后，征收水资源费的地方性法规或规章相继出台并付诸了实施，一些流域机构制定了重要河流水量分配方案。与此同时，水利、法学、经济管理等领域的学者，借鉴国内外经验，从不同角度对具有中国特色的水权理论及实践进行了一系列探索。
近儿年来，水利部积极倡导和支持水权制度的实践探索[551。从东阳一义乌的水权转让，到甘肃张掖农民用水户转让水票，再到宁蒙两自治区“投资节水，转让水权”大规模、跨行业的水权交易，水权制度在不断进行实践探索。在全国106个节水型社会建设试点屮，水权制度建设也被作为最重要的内容进行实践和推广。张掖市以水权、水市场理论为基础，在水权制度创新和强化水资源权属管理方面进行了有益的探索，初步形成了以总量控制、定额管理、水权交易为主的节水运行机制，在水量控制和经济利益驱使下，用水户有了自主节水的动力，初步改变了过去以行政推动为主的节水模式，实现了当地社会经济的健康发展和下游生态环境不断得到修复的“双赢”局面。2003年，水利部黄河水利委员会、内蒙古自治区和宁夏回族自治区水行政主管部门依据水权、水市场理论，开展了水权转让试点工作，走出了一条解决干旱地区社会经济发展用水的新路，并实现了“五赢”：一是通过水权转让，为电力企业提供了生产用水，赢得了区域经济快速发展；二是企业用水得到保障，摆脱了制约的“瓶颈”，赢得了发展空间；三是拓展了水利融资渠道，灌区工程状况得到改善，水资源的利用效率和效益得到提高，贏得了水资源的优化配置；四是保护了农民合法用水权益，输水损失减少，水费支出下降，为农民赢得了经济效益；五是在保障经济社会发展的同时，没有超采地下水资源，没有超指标使用黄河水，赢得了良好的生态效益。目前，内蒙古、宁夏和甘肃等地的水权转让工作正在有序地进行，并在解决当地水资源不足和提高水资源利用效率与效益等方面显示了重要的作用，有力地支持了当地工业化和城镇化的健康发展。各地试点已证明，在国家没有给投资的情况下引入水权转让，实现了几十年来想做而无力去做的灌区改造等事情，这种用水机制的转变取得了显著的经济效益、生态效益和社会效益。这些水权转让工作的开展，加快了我国水权制度建设的步伐，并积累了丰富的经验，进一步丰富和发展了我国的水权理论，对我国水权制度建设具有十分重要的积极促进作用。随着水资源评价、配置和综合规划等成果的完成，随着水资源权属管理的完善，通过全国各地试点工作的开展和不断总结，我国的水权制度建设将可以全面快速推进，为我国水资源的可持续利用提供健全的制度保障。
在水利部推动下。黄河、黑河等流域实行了取水总量控制，有17个省、自治区、直辖市发布了用水定额。宁夏、内蒙古开展了水权在工农业之间的转换，促进了农业节水，解决了工业用水需求。目前，湖南、湖北、云南等12个省市出台了本地的水价管理办法或实施细则，黑龙江等21个省区提出了水价改革实施方案。“终端水价制”、“供水到户”、“超定额累进加价”、“丰枯季节水价”、“两部制“水价等各种科学
的水价制度在全国的许多地方开始推行。如陕西和新疆等地推行“终端水价制”，云南、河北等10多个省实施了超定额累进加价制度，江苏、黑龙江、上海、重庆等17个省（市)制定了各类用水定额。内蒙古河套灌区实行丰枯季节水价，通过丰、平、枯用水差价或浮动水价机制，引导农民避开用水高峰期，缓解了用水高峰期的供需矛盾等等。据调研统计，2005年，全国水利工程供水平均价格由2000年的2.8分/m3调整到了6.0分/m3。与2000年相比，全国灌溉面积增加了约220万hm2,而农业总用水量下降了5%，其中，实行“终端水价制”的省区，每亩地灌溉用水平均下降了15%?10%以上，有的下降了30%。农业水价改革的扎实推进，取得了农业节水、农民减负、水利工程良性运行的“三赢”，为节水型社会建设提供了可靠的经济杠杆。
据报道[71]，陕西省依据区域水资源可利用量，合理确定宏观总量控制指标和生活、生产、生态用水指标，建立起宏观指标分配和微观定额管理相结合的节水管理体系，满足生产发展、生活富裕、生态岛好对水资源的需求；开展了石头河水权分配试点和水权转换研究，启动了西安全国节水型社会建设试点和榆林市省级试点，培育发展水权水市场，逐步建立起以水权管理为核心、实行水资源总量控制和定额管理的节水运行机制；推进农村水利T.程管理改革，人力推广用水户参与管理模式，组建用水户协会；以产权制度改革为核心，对农村小型水利工程实行了承包、拍卖、租赁、股份合作等形式的改革，盘活了资产，落实了管护责任，促进了设施效益的充分发挥，深化灌区终端水价制改革，全省85%以上的大型灌区做到了一价到田头、开票到户、水价公示。宝鸡市各县及辖区内有关单位在创新水权制度方面进行了积极探索[72】，眉县、岐山等县区从小型水利工程产权制度改革入手，创新农田水利建设投入机制，实行“谁投资、谁所有，谁受益、谁管理”的原则，出台了相应的鼓励支持民办水利事业发展实施办法，极大地调动了农民自办水利工程的积极性，水利工程的效益和管护水平进一步提高；冯家山管理局从灌区实际出发，确定了专管群管有机结合，改制改造双管齐下，建立了以农民用水者协会为主要形式的群众民主管理机构，使灌区渠系工程的管理维护得到加强，农民浇地费用明显下降。供水管理环节由原来的处一段一斗一村一组一农户变为处一协会一农户，减少了管理环节和管理人员，供水成本大幅度下降。灌区成立农民用水者协会，实行群众广泛参与民主管理的做法和经验，受到水利部、省水利厅及世行官员的充分肯定，被作为“陕西模式”在全国推广。
2007年4月初武威市为落实甘肃省政府批准的《石羊河流域水资源分配方案》，出台了《水权制度实施改革方案》，该方案的主要内容是对水资源实行总量控制和定额管理双控制的管理办法，编制水资源配置方案及管理制度，建立健全水资源的经济环境和生态价值进行评估的制度，建立对水资源的调查评价、可利用量估算和演变情势分析等制度[73】，该市所辖的民勤县和古浪县根据各自县域情况制定了具体实施办法[74，75]。古浪县坚持生活用水、生产用水和生态用水合理分配的原则，按照“以人定地，以地配水，分时到人，计时到户”的办法，采取“单位管理+用水者协会+用户”的新型水权管理体系，农业灌溉用水量自流灌区以斗口计量，井灌区以井口计量，其他行业用水以水表计量；在古浪河、大靖河、古丰河3个灌区，从夏灌第一轮苗水开始即全面实行水票制。民勤县按照优先保证城乡生活用水和基本生态用水、重点满足工业发展用水、公平保证农业基本用水、协调分配其他行业用水的原则，依次分配各部门用水量，制定了《民勤县以水定电、以电控水管理办法》、《民勤县地下水计量控制设备管理办法》、《民勤县水票使用管理办法》，以及农民用水者协会章程、选举办法、运行管理办法等配套制度，以制度保证水资源配置方案和年度配水计划的落实，探索了水票使用管理办法和水电共管新机制。
江西省以贯彻《取水许可和水资源费征收管理条例》为契机，强化了取水许可管理、入河排污口审批和建设项目水资源论证工作，抚河流域}