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【调查】农民工辛酸维权路苦不堪言！十几年工龄难换养老金
来源：中央电视台&&&
作者：佚名&&&
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　　编导 王海涛 白羽
　　来源：央视财经《经济半小时》
　　今天我们来关注养老金的话题。《中国人民共和国劳动法》规定，用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。《社会保险法》也规定，参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。但是，这两项保障劳动者基本权益的法律，在实际的运行中，却常常让一些劳动者，尤其是农民工群体，遭遇一些现实的难题。作为改革开放的窗口，深圳市在建设之初吸引了大量的农民工来到这里参与建设，如今随着第一代农民工陆续达到退休的年龄，这里的农民工养老问题也凸显了出来。请看记者来自深圳的调查。
　　十几年工龄难换养老金，众多工人将工厂告上法庭，症结何在？
　　这是2014年深圳市一家制衣厂工厂的工友起诉深圳市社保局，追缴养老金时拍摄的照片，唯一露出面容的这位大姐名字叫做肖叶青。2015年十月，当《经济半小时》记者见到肖叶青时，二审的判决结果已经下来，法院判决肖叶青败诉。
　　2014年深圳市一家制衣厂的工友起诉深圳市社保局追缴养老金
　　深圳市农民工肖叶青：这个是中级人民法院的，这个是行政诉讼判决书就在这里。
　　作为普普通通的打工者，肖叶青和工友们为什么要起诉深圳市社保局呢？而且在一审败诉后，还要继续上诉？
　　记者：你当时怎么跟社保局说的？
　　肖叶青：我就说要补缴，补缴那个养老保险，但是它不受理。
　　记者：不受理的原因是什么？
　　肖叶青：两年期限，我们已经超过两年了，不可以补缴以前的，只能补缴那个后面的两年，以前的不受理，后来我们告法庭，法庭还不是判给我们，判给我们还是输掉了。
　　肖叶青说，自己来深圳市打工已经整整20年，但是工厂只给自己缴纳了不到八年的养老金，还差7年多，才够资格领养老金。肖叶青想自己补缴，可是深圳市社保局却拒绝受理，因为已经过了追缴养老金的两年期限。而拿不到养老金，她唯一的出路就是回农村老家。
　　肖叶青来深圳市打工已整20年，工厂只给自己缴纳了不到八年的养老金
　　肖叶青：我在深圳20多年了，我不留在这里，我回老家吗？我回老家现在像样的东西都没有。
　　1994年，肖叶青离开湖南老家，来到深圳市打工。当时正是纺织行业发展得如火如荼的时期，肖叶青先后在几家制衣厂打工赚钱。
　　记者：每天可能要工作多长时间？
　　肖叶青：十多个小时吧。
　　记者：十多个小时，一周有休息日吗？
　　肖叶青：没有休息日，除非厂里放假。
　　记者：厂里什么时候放假呢？
　　肖叶青：一个月放一天。
　　随着两个孩子逐渐到了上学的年龄，家里的开支也越来越高。为了供孩子们读书，肖叶青不仅省吃俭用，还挤出晚上的休息时间从外面找零活赚钱。
　　肖叶青：我当时工资那个时候7块钱8块钱一天，一个月才200多块钱，还要天天坐班。后来那个钱实在不够用，太少了，我还除了晚上做工，我还去外面的加工厂拿一点货回来自己做。
　　记者：你每天在工厂做多长时间？
　　肖叶青：以前差不多十二个小时
　　记者：那身体吃得消吗？
　　肖叶青：没办法，反正是农民，你不吃苦都不行。
　　肖叶青不仅省吃俭用，还挤出晚上的休息时间从外面找零活赚钱。
　　1998年，深圳市出台了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，要求企业为员工购买养老保险，并从日起施行。当时的肖叶青和大多数工友一样，对于养老保险这个名词极为陌生。直到有政府部门来检查厂里缴纳社保的情况，肖叶青才第一次听说这个名词。
　　肖叶青：那时厂里经常放我们的假，我就问一些同志，我说干吗我们放假，你上班，他说你没买社保。我说没买社保那可以买吗？他说你没做够五年都不可以买。
　　之后每次有人来厂里检查，肖叶青和其他没有缴纳养老保险的工人都不得不放假，躲避检查。这对于一心想要多赚钱供养家人的肖叶青来说无疑是一个不小的麻烦。为了能够正常上班，她多次找领导，希望能够缴纳养老保险。
　　肖叶青：后来自己就去找厂长了，我说我可以不可以买社保，那个时候06年了，他说你买就可以买，那个时候我就自己买了，买了我买社保可以上班，不用放假，因为我很需要钱。
　　2006年9月，工厂给肖叶青第一次缴纳了养老保险。这也是她来到深圳市打工十多年后第一次参加社保。后来肖叶青渐渐知道，这份养老保险不仅意味着可以正常上班，将来等到自己老了还能够领一笔退休金。然而2014年，她的美梦被击碎了。这一年的4月份，肖叶青满50岁，达到了法定的退休年龄。
　　肖叶青：厂长就通知我，他说你就不可以买社保了，我说干吗不可以，他说你已经50岁了，只能买到50，那个时候我才买了7年多一点，8年都不够。但是(法律条例)里面有一条要买够10年才可以延缴延退。
　　原来，按照深圳市的养老法律条例，员工必须交够10年的养老保险才可以自己续缴剩下的保险金，以换取养老金。按照这样的规定，肖叶青连自己补缴的机会都没有。也就意味着将来她无法领取养老金。
　　按照深圳市的养老法律条例，员工必须交够10年的养老保险才可以自己续交剩下的保险金，以换取养老金。
　　肖叶青：我们要求老板给我们补缴，他说是可以补缴，补缴的话，要求老板补缴，当然不能跟他们要钱，但是后来厂长告诉我，他去了两次都没有补到，只要能补一点，我就可以延缴延退，但是社保不给补，补不到。
　　工厂同意补缴，但是社保局却按照法律规定不允许补缴。2014年7月，肖叶青联合其他几名工友，一同将深圳市人力资源和社会保障局告上了法庭，希望能够追缴工厂从2002年到2006年期间的养老保险。如果追缴成功，肖叶青的缴费年限就超过了10年，根据深圳市的政策，她可以选择个人继续缴满15年，从而领到一份养老金。
　　肖叶青：这份养老金当然对我很重要了，可以减轻小孩子的负担。
　　2014年十一月，一审判决结果，肖叶青败诉。祸不单行，就在这一年的十月份，工厂也突然倒闭。追缴的可能性更是微乎其微，但是肖叶青依然提请了上诉。日，深圳市中级人民法院驳回肖叶青的上诉，维持原判。
　　肖叶青：现在厂也不存在了，企业不存在了，我说社保局还在，政府还在，我还在，我就说我自己愿意承担老板的那一份，我全额补缴，能够补缴养老保险退休，但是最后还是没有给我。
　　和肖叶青一同打官司的工友一共有8名，他们同在一家工厂打工。曾冬连便是其中的一员。1995年，曾冬连从湖南来到深圳市打工，两年后进入了国邦制衣厂。2013年达到50岁的退休年龄时，她已经在工厂连续工作了16年。如果工厂一直按时缴纳养老保险，此时的曾冬连已经可以安心地过上退休的生活。然而现实却是，直到2006年，工厂才同意给普通员工购买养老保险。
　　曾冬连50岁的退休年龄时，她已经在工厂连续工作了16年。
　　深圳市农民工曾冬连：早就听说过，但是不给你买，那个时候厂里很骗生，说管理员买，普通员工不买。
　　作为厂里的老员工，曾冬连也想过找厂长理论。但是就业的压力却让她最终选择了沉默。
　　记者：为什么不找？
　　曾冬连：不准你买找也没有用的，还要炒掉你的，那时候也怕炒人。
　　2006年，工厂终于同意给一线工人缴纳养老保险，曾冬连立刻选择缴纳。当时她还不知道社保和养老有什么关联，而是单纯地把这笔钱当作一份储蓄。
　　曾冬连：一份钱可以拿两份的，你买一份老板那一份也可以拿得到的。我是想拿老板那一份的。没有想到退休。
　　2013年，曾冬连到了50岁的退休年龄。老板突然告诉她不能再缴纳养老保险了。这时她才知道，缴纳养老保险年限不足15年，不能领取退休金。2014年工厂倒闭后，为了维持生活，曾冬连成为了一名环卫工。她告诉《经济半小时》记者，和那些选择回农村老家的工友相比，自己还算是幸运的。因为到了这个年纪，可供选择的工作已经十分有限。
　　2014年工厂倒闭后，为了维持生活，曾冬连成为了一名环卫工。
　　曾冬连：我也知道我眼睛也看不到了，反正人老了手脚也没有麻利了，一般我们没有什么技术的也是很难找工作的。
　　每天8小时的工作量和过去相比，虽然轻松了不少，但是曾冬连却始终担心着自己的将来。为了能给两个儿子娶上媳妇，前两年她和弟弟共同借款在老家盖了新房子，眼下还欠着数万元的债务。如今儿子的婚事还没有着落，自己和老伴也不知道能够在深圳市再坚持多长的时间。
　　曾冬连：就是想要退休金，你还有老的结果，现在这么大岁数了，还能打多少年工呢。
　　记者：有退休金，你是希望在深圳养老还是说回老家养老？
　　曾冬连：如果有退休了就在这里，没有退休你不回老家吃什么？
　　就在曾东莲和工友们状告深圳市社保局败诉的同时，另一位工友也已经将自己的工厂告上了法庭。
　　他叫肖生解，今年62岁，1991年从湖南来到深圳打工，1996年进入到现在工作的这个工厂，成为了一名电焊工。和大部分工友一样，直到2008年《劳动合同法》出台，肖生解才第一次听说养老保险。
　　肖生解将自己的工厂告上了法庭
　　肖生解：不知道农民工退休的时候有钱，2008年还不知道。
　　但是肖生解所在的工厂规定，超过45岁的男职工不能购买养老保险，当时已经55岁的他被排除在名单之外，直到2012年底工厂才开始为他购买养老保险。2013年4月，肖生解已经到了60岁的退休年龄。由于此前只购买了5个月的养老保险，无法领到退休金，他只好选择继续在工厂打工。但是由于多年从事电焊工作，肖生解发现，自己的身体已经出现了问题。
　　肖生解：2013年咳出血的时候检查，检查说肺部有问题。
　　病情的发展让肖生解无法再向过去那样从事重体力的工作，儿子虽然能够打工赚钱，但是还有两个小孩需要抚养。为了不给孩子增添负担，肖生解迫切地希望能够解决自己的养老金问题。
　　病情的发展让肖生解无法再向过去那样从事重体力的工作
　　肖生解：我工龄这么长，我是1996年来这个厂的，到现在也差不多够15年了，为什么原来没给我买？
　　为了拿到16年来在厂里工作应缴未缴的养老保险，肖生解将工厂告上了法院。2015年他拿到了判决结果，法院驳回了肖生解的全部诉讼请求。两场官司花费了肖生解一万元的积蓄。
　　肖生解：想起诉的，但是我没有钱，官司没有打赢之后，那么你这个钱又得自己出，上一次我出了1万块钱没有打赢。
　　2014年第二次咳血后，肖生解来到深圳市职业病防治院进行了体检，检查结果为疑似职业性尘肺，并告知肖生解及时脱离粉尘作业岗位，等待进一步诊断。眼下，肖生解一面在等待着职业病的诊断结果，一面在等待着可能永远也等不到的养老金。
　　肖生解：只要有补缴希望，还是要补缴，补缴还是合算的，还是希望可以领退休金。
　　记者：那你在深圳等什么？
　　肖生解：我现在等国家这个补缴细则出来怎么处理，怎么搞。
　　肖生解来到深圳市职业病防治院进行了体检，检查结果为疑似职业性尘肺。
　　从改革开放到现在，有为数不少的第一代农民工，已经在他们生活的城市里，工作了二十多年。眼下快要退休了，他们才突然发现，自己的养老金还没有着落。在深圳，一些大龄农民工就在集体和工厂谈判，开始了曲折的追缴养老金的历程。
　　大龄农民工养老金的曲折追缴路：养老保险补缴细则未出台，罢工后两年养老金依旧无着落。
　　2013年8月，深圳市宝德玩具厂数百名大龄外来务工者罢工一天，要求厂方补缴养老保险。经过谈判，厂方表示愿意按照法律规定补缴养老金。但是如今两年多的时间过去了，这些工人却迟迟没有见到补缴的养老保险单。
　　记者：给你们补上了吗？
　　深圳市农民工廖金生：没有。
　　记者：为什么？
　　廖金生：我不知道为什么，反正他们就是就是拖。不愿意承担那个法律责任。
　　30年前，廖金生从广东茂名市来到深圳市，开始了打工的生活。1989年他进入了宝德玩具厂，一干就是二十多年，是厂里最早的一批员工。2008年《劳动合同法》出台，深圳市掀起了一股给农民工缴纳养老保险的高潮。这一年，在宝德玩具厂工作了近二十年的廖金生也终于可以购买养老保险。但是对于这些已经在厂里工作了十几年的老员工来说，要想拿到养老金，至少还要再打10年的工。
　　30年前，廖金生从广东茂名市来到深圳市，开始了打工的生活。
　　廖金生：工厂到时候倒闭了，像我们这样年纪的人，到外边讲老实不要说养老问题，找工作成问题了是吧？
　　廖金生的担忧代表了厂里大龄农民工的普遍心情。叶慰生今年49岁，在厂里已经工作了十几年。1991年由于工伤，叶慰生失去了右手。2008年，叶慰生、廖金生和大部分工友一样终于成功购买了养老保险。因为是男工，可以工作到55岁，甚至更长，所以应该可以拿到养老金。但是随着经济环境的变化，工厂的效益不再像过去那样稳定。叶慰生也开始担心，自己的养老保险究竟能不能缴满15年。
　　叶慰生：这个工厂也很难说，我都说了两年之后生意不好了，维持不下去了就倒闭了，今年不知道明年嘛。
　　49岁的叶慰生在厂里已经工作了十几年。1991年由于工伤，失去了右手。
　　为了维护自己的利益，厂里的工人集体罢工，并派代表与厂方谈判，最终厂方同意按照相关的法规进行补缴。工友们以为这下养老金应该有着落了，可是事情并非所愿。因为深圳市社保局认为，根据日起施行的《深圳经济特区社会养老保险条例》第四十条，“投诉、举报超过两年的，市社保机构不予受理。”只同意工厂补缴近两年的养老保险。但是同一部条例的第五十一条又规定：本条例施行前，用人单位及其职工未按照规定缴纳养老保险费，超过法定强制追缴时效的，可以申请补缴养老保险费，两个条款虽然有些自相矛盾，但是毕竟让让工人们又看到了希望。为此当初参与同厂方谈判的农民工代表周受芳已经多次去找社保局询问，但是从2013年到现在，补缴的具体办法却迟迟不见踪影。
　　周受芳：去找他们，就是去问他们细节出来了没有，是不是能够补缴就这样。那么回复就是现在没有那个政策出来，没有办法补缴就这样。
　　虽然工厂同意补缴，却因为没有补缴细则，从罢工到现在，两年的时间过去了，工人们的养老保险依然没有着落。
　　从罢工到现在，两年的时间过去了，工人们的养老保险依然没有着落。
　　深圳社保条款的一些变化调整，让肖叶青们看到了希望。然而细则的迟迟不出，又让他们倍感焦虑。在这个过程中，他们一直没有放弃，一直在打听各种可能的办法。虽然维权路走得不顺，但肖叶青也终于了解到，已经有人在类似的案例中，找到了公平。这给了她继续走下去的力量。继续来看记者的报道。
　　广东番禺农民工养老保险成功补缴，农民工看到希望继续维权。
　　尽管官司失败了，但是肖叶青依然没有放弃希望。2014年原工厂倒闭后，她又来到深圳市另外一家制衣厂打工，同时准备再一次争取补缴养老保险。
　　肖叶青：我一边上班一边争取吧。虽然二审下来，它已经属于终结了吧，但是我也不知道还有没有其它的渠道，其它的希望能够去争取一下。
　　第一次打官司时，肖叶青的诉求是希望能够追缴工厂应当缴纳的养老保险。这一次肖叶青准备直接向社保局申请个人补缴。为此她在深圳市萤火虫工友服务中心的帮助下，重新准备了自己的材料，来到深圳市石岩社保站提交申请。
　　社保站工作人员：暂时是补不了了，你等一等吧，等到能补再补吧。
　　肖叶青：要等到什么时候啊？
　　社保站工作人员：这个不知道。
　　社保站拒绝了肖叶青补缴的申请。这个结果她其实并不意外。不过，肖叶青相信法律应该是公正的。她离开社保站，去找一位公益律师，准备咨询如何通过法律途径维权。
　　肖叶青离开社保站，找一位公益律师咨询如何通过法律途径维权。
　　律师：这份证据就能够证明你是2002年11月入职的，这份证据非常关键，你申请补缴的时候，这是非常关键的证据。
　　在咨询的过程中，律师也给肖叶青详细分析了之前的判决。
　　律师：深圳市还没有出具体的补缴细节，这是一个关键问题，到底怎么样来补缴，特别像肖大姐这种情况，单位已经不存在了的情况下，个人能不能以个人名义直接申请补缴，个人来承担单位的部分和个人部分，这在细则出来之前都是个问题。
　　除了公益组织和律师的热心帮助，来自广东省其它地区的成功补缴案例也给了肖叶青一线希望。
　　她叫江家淑，今年52岁。1997年她从四川老家来到番禺市打工，直到2005年工厂才开始给她缴纳养老保险。
　　江家淑：当时有个政策是百分之几买，所以工厂有一点职位的，职位高一点的才买，职位低一点的像我们做班组长的都不给你买的。那个时候，我升为那个质检部主任之后才通知我买的。
　　从2005年到2013年退休，江家淑一共缴纳了8年的保险。如果工厂能够把之前的7年养老保险一起补缴，算下来自己正好达到了15年的法定缴费年限。但是工厂并不同意补缴。江家淑不得不来到劳动监察部门投诉。
　　江家淑：他说你当时怎么不叫工厂给你买，现在过时了，不行了，补不了。我几次去最后那次我说，他又这样说，我说那我都可以的话，还用你们在这里做什么？我说你们是做什么的？你们不是帮我们维权的吗？你们不是监督部门吗？难道还要我们去，我们都可以的话就不用你们在这里了。
　　尽管维权之路很艰难，但是为了能够拿到属于自己的养老金，江家淑没有放弃希望。几个月的时间里，她多次往返在工厂和政府部门之间，最终决定起诉工厂。一时间，这个消息在厂里传开了。
　　江家淑：工厂里的人都在嘲笑我，说我天方夜谭、痴人说梦、还想拿退休金，一个农民工，你算老几，你还拿退休金。
　　尽管周围的工友在嘲笑她，但是江家淑一直在认真准备起诉材料。2013年10月，在政府部门的协调下，工厂终于同意了补缴方案，双方各出一半的补缴金。
　　江家淑：从1998年开始补。
　　记者：一直到2005年。
　　江家淑：到2005年。
　　记者：那最后补了多少钱？
　　江家淑：补了，我自己都补了一万三千多。
　　2013年11月，江家淑终于拿到了期盼已久的退休证。这是她第一次看到退休证是什么模样，也是她所在的工厂办理下来的第一张农民工的退休证。2013年12月份，她拿到了自己的第一份养老金。
　　2013年11月，江家淑终于拿到了期盼已久的退休证。是她所在的工厂办理下来的第一张农民工的退休证。
　　江家淑：当然是很高兴的，那么辛苦，费那么大的劲跑来的。
　　记者：当时第一份退休金一个月多少钱？
　　江家淑：1185元。
　　记者：比你想象的呢？
　　江家淑：比我想象的，我们家乡的才几百块钱，还是可以，我觉得还是可以。
　　苏媛是深圳市萤火虫工友服务中心的工作人员，多年来一直致力于帮助农民工维护自己的合法权利。
　　圳市萤火虫工友服务中心的工作人员苏媛：我们接到的个案，每年都有50起以上。
　　苏媛告诉《经济半小时》记者，目前深圳市的务工人员补缴拖欠的养老金存在两个难题。一是深圳市社保局尚未出台具体的补缴细则，二是大部分工厂不愿意承担这笔历史欠账。很多工友也因此放弃了追缴自己应得的养老金。
　　苏媛：大部分工友都算了，觉得太困难，太辛苦，而且没有希望，看不到希望，所以很多都放弃，但是还是有一些工友，包括我们现在在帮忙的十来个工友，他们都觉得，我觉得他们可能不止从个人的事情角度考虑，是觉得这个事情解决好了是所有人的问题，让所有人可以受益的，所以他们也是比较坚持在打这个官司的。
　　虽然有再次败诉的可能，但是肖叶青依然不想放弃希望。作为原工厂第一个起诉社保局的员工，她知道自己的案例对于其他有着类似经历的工友来说意味着什么。
　　虽然有再次败诉的可能，但是肖叶青依然不想放弃希望。
　　记者：在打这个官司之前你有没有问过律师，就是之前有没有谁打赢过类似的官司？
　　肖叶青：我没有问过，但是不管输赢，都有人要人去闯一下吧，要去试一下，最起码，无论是输是赢，我都为自己争取过，以后都不会后悔。
　　根据国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》，2014年进城务工人员养老保险缴纳比例仅为16.7%。这其中既有因为现实的考量放弃参保的农民工，也有像肖叶青这样合法权利受到侵害的农民工。深圳大学法学院教授翟玉娟认为，深圳市社保局应该正视养老保险的历史欠账问题，尽快出台补缴细则。
　　深圳大学法学院教授翟玉娟：现在深圳市只限于对两年之内的可以进行补缴，但是对于连续或者持续的违法行为，这是应该不受两年的时间的限制，因为《劳动调解争议仲裁法》也明确规定，对于持续或者连续这种工资报酬，是不受时限的限制的，我觉得对社会保险的这种理解，也应该是不受时限限制的。
　　【半小时观察】：在对这些劳动者的采访中，我们的记者能够强烈感受到，他们对养老的焦虑，和对参加养老保险的企盼。从他们维权、上诉的历程中，我们可以清楚地看到，这些缴纳年限不足、就业状态与社保状态不一致的劳动者，如何得到应有的养老保障，法律上并没有细则规定。根据国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》，2014年全国农民工总量为27395万人，其中50岁以上的农民工占17.1%。虽然由于历史原因，这些劳动者就业相对动态，参加社保相对较晚，无法满足领取养老金的一些规定，但这并不能否定他们曾经付出的劳动，也不应成为他们不能领取养老保障的理由。关心他们的养老，妥善解决他们的难题，是我们的职能部门应尽的责任。作为外来务工者最多、历史问题相对集中的地方，我们希望深圳市相关部门能尽早对社保补缴政策及细则进行明确，给这些劳动者一个公平和充满希望的未来。
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09-08-20 &匿名提问
今年是改革开放30周年。30年来，我国社会保障制度改革取得了显著的成就，推动了市场经济体制改革，促进了经济发展，维护了社会稳定。   1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》后，城镇建立了职工劳动保险制度并覆盖城镇机关和企业事业单位职工及供养直系亲属；同时，农村建立了面向乡村孤老残幼的“五保”制度，面向农民的农村合作医疗制度。“文革”期间，劳动保险制度被取消并演变为“企业保险”。   1978年适应改革开放的需要，我国对传统的社会保障制度进行改革。到2008年，社会保险覆盖面日益扩大，待遇水平逐年提高，基金收支规模快速增长，制度运行平稳。以养老保险为例，2007年覆盖人数达到2.01亿，基金收支分别达到7834亿元、5965亿元。   本文将系统回顾和总结社会保障制度、机制和体制改革经验，意义重大，有助于推动社会保障事业发展，实现党的十七大提出的“到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”目标。   社会保障制度改革历程   当前，我国社会保障制度改革的历程，根据不同时期的社会保障制度改革目标、重点和重大政策举措，可划分为改革探索、制度框架初步形成与统筹城乡发展三个阶段。   我国社会保障制度改革历程根据不同时期的社会保障制度改革目标、重点和重大政策举措，可划分改革探索、制度框架初步形成与统筹城乡发展三个阶段。   年间的改革探索时期   这一时期，我国经济体制改革的核心是转变企业经营机制、增强企业活力，实行以承包为主的多种形式的经济责任制。在这种改革背景下，社会保障改革的指导思想定位于服务企业改革的需要，国家把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行，以单项制度改革为突破口。   在改革步骤上，首先从改革城镇企业养老保险制度和建立失业（待业）保险制度入手，再随着有关企业改革政策的出台，陆续制定了其他相关的社会保障改革措施。在养老保险方面，1984年，国家在全民和集体所有制企业开始了退休费用社会统筹的试点；1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，基本养老保险费用由国家、企业和个人共同负担，实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。在失业保险方面，1986年为了配合国营企业劳动合同制，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在我国建立了企业职工待业保险制度；1993年国务院修订了该规定，发布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。   1993年至2004年的制度框架初步形成时期   1992年，党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障体系的基本内容。随后，城镇社会保障制度改革按照党的十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则来进行，重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度，目标是建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。在养老保险方面，1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式并在全国试点，费用由企业和个人共同负担。在医疗保险方面，1995年，在江苏省镇江市、江西省九江市进行试点，探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度；1996年试点扩大到38个城市。在工伤保险方面，1996年，原劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，建立工伤保险基金。1994年，原劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进行规范。   1997年以来，我国社会保障改革步伐加快，国务院于1997年发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了城镇企业职工基本养老保险制度；1998年发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了基本医疗保险制度的模式和改革方向；1999年发布了《失业保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。同年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，进一步规范了城市贫困居民社会救助和社会保险费征缴工作；2004年颁布了《工伤保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。   为配合国企改革，妥善处理分流下岗人员和保障城镇贫困人员基本生活，1998年后逐步建立“一个中心、两个确保、三条保障线”的政策体系。2000年国务院颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，并在辽宁省试点，探索社会保障制度从单项制度推进向系统建设转变、以覆盖国有企业为主向以覆盖城镇从业人员转变的经验，3年试点取得了较大的成功。   到2004年底，以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架初步形成。   2005年以后的城乡社会保障制度统筹发展时期   2005年以来，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等文件的出台，标志着我国经济社会进入以人为本、落实科学发展观和统筹城乡发展的时期。   在这一大的背景下，我国社会保障制度发展进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的阶段。2005年国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，实现养老保险覆盖范围由职工向城镇灵活就业人员的拓展，改革养老金计发办法，强化激励约束机制，建立长效机制；2006年，国务院颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，推进农民工和被征地人员社会保障制度建设；2007年国务院颁布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，全国建立兜底性的城乡最低生活保障制度，同时将医疗保险由职业人群拓展到城镇非职业人群。   实现两个创新一个突破   实现从企业保障到社会保障的转变，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障网；创新了具有中国特色的下岗职工基本生活保障政策；提出了建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论。   1.制度、机制和体制方面的创新。实现从企业保障到社会保障的转变，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障网。创新了养老保险、医疗保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，五项社会保险全面实现了社会统筹，建立了用人单位、劳动者共同缴费、政府给予补助的筹资机制。成立了社会保险经办管理机构，实行政策制度与管理分开，提高统筹层次，推行属地管理和社会化管理服务。   2.创新了具有中国特色的下岗职工基本生活保障政策。为转换国有企业经营机制，减员增效，为市场竞争中的弱者——下岗和失业人员等建立了最低生活保障、失业保险、下岗职工基本生活保障，实现了4000多万国有企业下岗进入再就业服务中心，平稳地退出国有企业，进入劳动力市场，未造成大的社会震动，创造了世界奇迹。   3.理论上的突破。针对上世纪90年代末养老保险差额缴拨管理下，企业离退休人员养老金拖欠严重的现象，提出了建立独立于企事业之外的社会保障体系理论。2008年，针对“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”目标，提出了建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论，特色内含有如下五个方面：一是公平与效率相结合；二是基本保险与补充保险相结合；三是统一性和特殊性相结合。覆盖城乡的社会保障体系在制度上必须统筹考虑、整体设计、统一管理，防治制度设计的“碎片化”而加大运行中的摩擦。同时要正视我国城乡之间、地区之间经济社会发展不平衡性，在统一的制度和法律规范下，充分考虑和体现这种差异，给地方一定的弹性空间。特别是在农村，要继续发挥家庭和土地保障的作用，实施城乡有别的社会保障项目和办法。四是历史、现实和未来相结合。既要逐步偿还体制转轨的历史债务；又要保障现有待遇享受人员的切身利益，并逐步缩小有保障群体与无保障群体、保障水平高与保障水平低的群体之间的利益落差；还要为未来人口老龄化高峰作准备。   社会保障制度改革经验   坚持党的路线方针、坚持服务经济社会改革和发展全局；立足于国情，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针；制度建设、法制建设和服务管理并重。   1.坚持党的路线方针、坚持服务经济社会改革和发展全局。社会保险制度是一项重要的社会、经济制度，党的路线方针政策是纲领性文件，它决定了社会经济发展的终极目标，决定了我国社会保险制度建制理念和阶段性目标。1992年前转换国有企业经营机制的成功，以及1993年后的市场经济体制的建立，2005 年以来统筹城乡发展取得的初步成绩，重要因素之一是社会保障制度建设服务于党的路线方针，恰好地处理了作为局部的社会保险事业与作为整体的经济社会发展之间的关系，既推动企业转换机制、充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少企业富余人员，又坚持党为人民服务的宗旨，不是简单地把富余人员推向市场，而是坚持以人为本理念，建立下岗再就业服务中心，保证下岗人员基本生活，提供培训、转岗和再就业能力，帮助他们再次进入劳动力市场，缓冲了当时背景从就业直接到失业的社会和个人震动，建立失业保险制度，完善失业保险政策，调剂失业保险基金用于下岗职工生活保障。经济社会发展需要改革社会保障制度，社会保障制度建设则进一步推动了经济社会发展，实现了社会保险和社会经济的互动发展。   2.立足于国情，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针。在以经济效率为中心和经济总体发展水平还比较低的总体背景下，致力于保障职工基本生活，坚持了低水平、广覆盖和保基本的原则，避免高福利倾向；考虑了城乡间、地区间经济发展差距，制度政策不搞一刀切，倡导建立多层次的制度安排，中央颁布指导性文件，地方自主调整实施，适应部分发达地区、效益好的企业和高收入群体的保障需求，拓展了企业年金制度和补充医疗保险等制度发展空间，基本形成了社会基本保险、补充保险和商业保险构成的多层次的社会保险体系。考虑了制度转轨和社会转型，将历史遗留问题与发展、现实问题统筹考虑，避免了前苏联“休克” 式地改革给人民、经济社会带来的巨大创伤，政策制定和完善中，既强化政府责任又履行单位和个人义务，突出社会保障的公平效应，兼顾制度运行的效率，重视长效机制建设和可持续发展。   3.制度建设、法制建设和服务管理并重。既重视制度建设又加强经办管理，科学地制定社会保险经办机构服务标准，加强城市社区和乡镇社会保障组织建设，充实经办服务工作队伍，改善经办条件；推进经办管理服务的规范化、信息化、专业化建设，以参保人员利益和服务便利为中心，不断提升社会保障管理服务水平，从以经济保障为主转变为经济保障和服务保障并重。积极推动法制建设，加强监察执法，扩大监察执法范围，完善监察程序，健全执法机构，加强执法队伍建设，为社会保障体系提供法制保障。   面临的挑战和今后发展   当前，应按照党的十七大“建立覆盖城乡居民的的社会保障体系”的要求，完善以社会保险为主体的社会保障体系，养老和医疗保险具有覆盖群体多、资金量大、制度复杂等特点，是建设的重点。   社会保障制度面临的挑战和突出问题   当前，社会保障制度建设与十七大目标有差距，面临着一系列突出问题，主要表现在四方面：一是制度存在缺失，广大农民、大部分农民工和城乡无收入老年居民目前尚无养老保障制度安排。退休人员医疗待遇未实行社会化管理。二是覆盖面窄。2007年我国1.53亿60岁以上老人中，只有4400万人能够享受定期待遇，不足三分之一；在7.7亿劳动人口中，参加了养老保险的仅有2亿，占26.5%；在5.9亿城镇人口中，参加医疗保险的仅有2.4亿，不足40%。三是管理体制不顺。社会保障事务管理分散在多个部门，不利于政策的统一规范。基金在地方管理，导致提高统筹层次难，跨统筹地区调剂基金和转续养老保险关系困难。四是历史负担沉重。关闭破产国有企业、困难企业职工和退休人员共约2000万人，由于资金问题未纳入医疗保险制度。   同时，我们还面临人口老龄化、就业形式多样化、城镇化的挑战。目前我国已进入老龄化社会，与西方已老龄化的国家相比，我国具有未富先老、老年人口规模大、老龄化速度快、高峰期持续时间长的特点。预计本世纪30年代进入老龄化高峰期，老年人口将达3.5亿~4.5亿，负担系数大幅增加，养老支出急剧增加。退休人员人均医疗费用是在职职工的4倍，老龄化导致医疗保险支出急剧增加，基金支付风险大。我国正处在工业化、城镇化加快发展阶段，大量农民工流动就业的现象将会长期存在。灵活就业数量和比例上升，传统的以“单位”为对象的社会制度不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。   社会保障制度未来发展方向   当前我国经济社会已经进入了“以工促农，城乡支援农村，工业反哺农业”的发展阶段，社会保障进入统筹城乡发展阶段。社会保障制度发展既要遵循自身的规律，又要服务于经济社会大局，为此必须做到如下两点。   1.坚持正确的指导思想，全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，围绕全面构建和谐社会的总体要求，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，建立具有中国特色的覆盖城乡居民的社会保障体系。以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。   2.树立社会保障制度改革理念，应坚持多元、多样、多层次。多元化制度应符合城镇、农村以及城乡间流动群体特点。多样化制度应符合正规企业职工、灵活就业人员、公务员、事业单位职工、城镇无职业居民等不同特点和需求。多层次是指国家基本保险、单位补充保险和商业保险以及政府福利项目结构，以满足不同收入群体的保障需求。树立发展型社会保障理念，立足于建立长期可持续发展的机制。在社会保障基本模式的选择上，应以单位和个人缴费性的社会保险制度为主体，其它福利制度为辅助，强化缴费义务与待遇权利的对应关系，建立国家、单位和个人共同负担机制。   改革目标   完善以社会保险为主体的社会保障体系，改革的重点是医疗和养老保险制度。   1.养老保险   坚持社会统筹和个人账户相结合的制度模式。完善养老保障体系对策主要体现为“全、统、实”三个方面。   “全”就是实现城乡全覆盖，重点是建立农村养老保险制度和养老补贴制度，农村养老保险制度实行“基础性养老金加个人账户”的模式，覆盖从业人员。养老补贴制度覆盖城乡60岁以上无保障低收入老人。   “统”就是提高统筹层次，实现基础性养老金全国统筹，理顺中央与地方责任。中央按工资总额的一定比例向单位征收养老保险费，负责基础性养老金发放，缺口由中央负责。过渡性养老金、个人账户养老金由省级经办机构管理与负责。   “实”就是做实个人账户，统筹基金和个人账户基金的分别管理和建账，互不挤占，真正变现收现付为部分积累。坚持个人账户基金市场化投资运营方向，加强基金监管体制、法规体系、组织队伍和能力建设，实现基金保值增值。   2.医疗保险   完善失业人员基本医疗保障政策，通过财政补贴和调剂失业保险基金，降低失业保险人员医疗保险缴费负担;通过多方筹资妥善解决国有困难企业、关闭破产企业退休人员参加基本医疗保障问题。   探索建立稳定可靠、合理增长的筹资机制，合理调整医疗保险基金支付政策，提高保障水平，创新就医结算管理方式，逐步解决参保人员门诊就医保障问题。   当前，失业、工伤与生育保险政策体系已基本建立，并且主要覆盖职业人员，下一步任务是继续完善政策法规标准、扩大覆盖面、健全管理服务、提高待遇水平。 其他回答
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20:14:48 222.69.137.* 举报在过去的30年中，中国社会保障事业取得了很大的成绩。但是，中国社会保障体系正处于不断完善之中，与中央提出的构建和谐社会的要求相比，用科学发展、以人为本来衡量，还存在一定距离。　　一、虽然多层次的社会保障制度已经初步建立，但是各个层次之间缺乏有机的联系　　从本质上讲，社会保障制度是管理和应对老龄化风险的一种制度安排。而老年人面临各种各样不同的风险，因此社会保障制度需要构建不同的层次，以分别应对之。例如，1994年世界银行在《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》一书中提出了三支柱模型，迅速得到了世界各国的普遍认同。2005年底世界银行出版了第二本重要著作：《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》，书中提出了五支柱模型：第一，提供最低收入保障水平的非缴费“零支柱”，该支柱主要应对老年人的终生贫困风险和流动性约束风险；第二，与个人收入水平挂钩的缴费型“第一支柱”，该支柱主要应对个人的短视风险、低收入风险以及由于预期寿命和金融市场不确定引起的计划目标不当风险；第三，不同形式的个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”，该支柱主要应对短视风险和政治干预造成的风险；第四，灵活多样的雇主发起的自愿性“第三支柱”，该支柱主要应对其他支柱由于设计僵化产生的风险；第五，建立家庭成员之间或代际之间非正规保障形式的所谓“第四支柱”，该支柱主要应对正式制度较高交易费用产生的风险和代理风险。因此，建立多层次的社会保障制度既符合世界发展趋势，也是中国国情约束条件下的必然选择。　　但是，中国社保制度各个层次之间缺乏有机的联系，多支柱改革有叠床架屋之感。无论是在缴费率还是替代率等方面，各个支柱缺乏统筹协调，这导致两个问题：第一支柱的缴费率过高，第二支柱的企业年金发展缓慢。（见表22-1）　　在现行制度下，雇主的平均缴费率已经高达20%，有的省市规定甚至超过20%，对国有企业来说，负担比较沉重。比较起来，人口更为老化的美国其雇主缴费率仅为6.2%，日本为8.65%。这样高的企业缴费率不利于扩大养老保险覆盖面，特别是年轻职工比重大的非公有制企业，在缴费率较高的情况下，他们往往不情愿参保，甚至拒绝参保，人为地增加了社保制度的进入门槛，不利于“扩面”工作的开展。　　　　1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出：“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险。”2000年《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》确定将补充养老保险名称规范为企业年金。2004年《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》等相继颁布，进一步规范了企业年金发展。目前建立企业年金制度的绝大多数都是国有企业，市场上500多亿元的存量资金，绝大多数也都来自国有企业，特别是具有垄断性质的国有企业，非国有企业的比例很少，而中小企业几乎没有。因此，媒体把企业年金比喻为“豪门盛宴”而不是“百姓大餐”。当然，这种现象只是暂时的，这是企业年金发展初期不可避免的。但是，其背后更深层的原因是我国养老保障制度的第一支柱和企业年缺乏合理搭配，第一支柱过高的缴费率抑制了企业年金的发展。因此，只有将社保制度各个支柱统筹协调起来，形成统一的有机整体，才能把缴费率降下来，这不仅有利于减轻企业年金，还有利于扩大社保制度的覆盖面，降低进入门槛，同时也能够保障替代率不会发生太大的变化。　　二、虽然统账结合的制度模式已经确定，但是长期的空账运转使得半积累制未落到实处　　保险的重要特征在于风险共济。只有统筹的养老保险制度才能发挥风险共济的功能。由于信息不对称，任何保险制度都会面临逆向选择和道德风险的问题。养老保险制度的强制性虽然能够有效地解决逆向选择问题，但是统筹模式必然会带来严重的道德风险问题。这使得统筹模式下养老金待遇增长过快，再加上人口老龄化的外部冲击，各国养老制度的财政负担过重，导致养老保险制度缺乏可持续性。另外，统筹模型缴费激励不足、便携性差，扭曲了劳动力市场，阻碍了劳动力自由流动，影响了一国的宏观经济绩效。为此，以智利为首的拉美国家纷纷摒弃统筹模式，建立强制性的个人账户，以此摆脱统筹模式下的各种弊端。虽然个人账户制度能够有效地解决财务可持续性的问题，但是个人账户模式缺乏共济性，不能有效发挥收入再分配功能，无法应对老年人终生贫困风险，无助于降低老年贫困。而统账结合的半积累制兼具统筹模式和个账模式的优点，既能够发挥风险共济的作用，又能有效克服财务可持续问题。因此，包括统账结合在内的部分积累制模式将有可能成为当前社保改革的一个世界趋势。　　我国统账结合的半积累制受到了学界同行的举世瞩目：从实践上讲，它的诞生是一个制度创新，在当时的历史条件下基本没有可以借鉴的现成的成功经验，其意义不亚于智利建立的DC型完全积累制；从理论上讲，它具有DB型现收现付制和DC型完全积累制二者兼而有之的优点，是一个较好的转型与过渡的模式（指向完全积累制过渡），这个半积累制模式几乎启发了一代经济学家，在事隔8年之后的2001年美国政府成立的“加强社会保障总统委员会”才制定出类似的方案 ，在整整10年之后的2003年俄罗斯方颁布了一个建立个人账户的半积累制方案，在12年之后即从2005年1月开始斯洛伐克才开始建立个人账户（雇主和雇员总计18%的缴费被“名义”个人账户和现收现付制平分）。可以说，“统账结合”这个过渡性模式开始风靡各国，日益成为实行DB型现收现付制的发达国家和东欧转型国家进行改革的一个重要可选方案，成为向积累制过渡的一个重要途径和桥梁。在这个改革潮流中，一些OECD国家和转型国家是顺着我们的改革思路进行的，这说明，我国首创的、自己探索和摸索出来的“统账结合”模式无形之中成了一个开历史先河的样板。　　虽然“统账结合”制度模式是一个正确的战略性部署，但是随后的配套措施不到位、各个子系统的设计和运行不尽如人意，存在许多问题。其中，历史遗留的隐性债务问题导致的后果十分严重：新制度所设计的个人账户本应承担起养老金积累的责任，但实际运行中个人账户并没有实现必要的资金积累，因为现实缴费实际上既承担着新人、中人的养老金责任，同时还承担着“老人”历史债务责任。从1996年起，企业参保职工就普遍建立了个人账户，记账额越来越大；1997年有774.5亿元，这还是在许多地区只搞了3%小账户的情况下形成的；1998年以来，将按职工工资的11%建立个人账户，个人账户的记账额正以每年900亿元的速度增加，但有账无钱，实际上是“空账”。如个人账户长期“空账”运行，社会统筹基金将继续向个人账户基金大量透支，最终将导致“统账结合”蜕变为养老金的一种计发办法，部分积累制名存实亡，“统账结合”制度模式的初衷难以实现，久而久之，就存在着导致“名义待遇确定型”（NDB）产生的可能性。　　三、当前社会保障制度面临的问题，防止“碎片化”和建立统一的社保制度尚需努力　　统一的社会保障模式是指社会不同群体的人群参加同一个社保制度，待遇发放具有相同的标准，不存在群体差异性，而且在全国范围流动没有任何障碍。分立的社会保障模式是指不同群体实行的是不同制度，成百上千个退休小制度并存，待遇标准存在较大差距，相互之间难以流动。分立的社会保障模式具有诸多缺点：第一，分立的社会保障模式阻碍了劳动力流动，加重了社保制度对劳动力市场的扭曲效应，严重削弱了一国的经济活力；第二，分立的社会保障模式导致不同退休制度就养老金待遇相互攀比，导致政府无力控制养老金待遇增长，增加了政府的财政压力；第三，分立的社会保障模式人为地加重了养老金待遇不公问题，严重影响了社会和谐，是社会不稳定的重要因素。近期来，法国连绵不断的罢工浪潮是分立模式诸多弊端的一个最佳注脚。中国机关事业单位人员的养老保险制度独立于基本养老保险，自成体系，属于现收现付制的分立模式，是碎片式分立制度的典型。中国机关事业单位养老金支出具有以下三个特征：　　1．中国养老金“政企不公”的现象十分严重　　关键问题是，这种不公平是个别现象还是普遍现象，是个人主观感受还是客观事实，是短期的波动还是长期的趋势？这里使用劳动和社会保障部公布的官方数据，通过简单的数据描述，回答上述疑问 。　　图22.2是企业和机关事业单位年的人均离退休费。在1990年，企业单位人均离退休费为1664元，机关和事业单位分别是1889元和2006元。事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出13.5%和20.6%。到了2005年，企业单位人均离退休费为8803元，事业单位和机关分别是16425元和18410元。事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出86.6%和109.1%。企业和机关事业单位人均离退休费16年间的差距变化是惊人的。因此，养老金“政企不公”绝不是个别现象，而是普遍现象，绝不是个人主观感受，而是客观事实。　　　　用机关事业单位人均离退休费除以企业人均离退休费可以得到图22.3。如果说图22.4描述的是企业和机关事业单位人均离退休费的绝对差距，那么图22.3描述的就是这种相对差距，并且这种差距呈现出逐年扩大的趋势。在1990年，机关人均离退休费是企业的1.2倍。到了2005年机关人均离退休费是企业的2.1倍。在1990年，事业单位人均离退休费是企业的1.1倍。到2005年，事业单位人均离退休费是企业的1.9倍。企业和事业、机关单位人均离退休费的差距平均每年分别以5.4%和 6.8%的速度在扩大。因此，养老金“政企不公”绝不是短期的波动，而是长期、稳定和不断扩大的历史趋势。　　　　图22.4是企业和事业机关单位人均离退休费历年增长率。整体而言，从年的15年间，机关单位人均离退休费的平均增长率是 16.3%，而企业人均离退休费的平均增长率是10.9%，机关单位高出企业5.4个百分点。同样地，事业单位人均离退休费的平均增长率是15.8%，高出企业4.9个百分点。就个别年份而言，在15年中，企业人均离退休费增长率高于机关单位只有4年，高于事业单位的仅有3年。　　　　图22.5是企业和事业机关单位离退休费总额的历年增长率。整体而言，从年的15年间，机关单位离退休总费用的平均增长率是 23.2%，而企业离退休总费用的平均增长率是16.7%，机关单位高出企业6.5个百分点。同样地，事业单位离退休总费用的平均增长率是23.8%，高出企业7.1个百分点。就个别年份而言，在15年中，企业离退休总费用增长率高于机关单位只有5年，高于事业单位的仅有3年。图22.6和图22.7表明，平均而言，机关事业单位的不仅人均离退休费增长率高于企业，而且离退休费用的总额增长率也高于企业。　　总之，无论根据人均离退休费的绝对量，还是根据人均离退休费的增长率，甚至离退休总费用增长率分析，中国养老金“政企不公”的问题十分严重。这不是个别现象，而是普遍现象，不是个人主观感受，而是客观事实，不是短期的波动，而还是长期的趋势。因此，改革机关和事业单位养老保险制度已迫在眉睫、刻不容缓。　　　　2．中国机关事业单位养老金待遇水平调整的任意性非常强　　图22.4和图22.5表明，与企业相比，机关和事业单位离退休费用增长率波动性更大，这表明其养老金待遇调整的任意性非常强，没有建立合理有效的调整机制。以人均离退休费用增长率为例，1994年机关单位增长率高达48.8%，事业单位高达39%；而2004年的增长率分别是7.9%和5.9%，最高值分别是最低值的6.1倍和6.6倍。表22.2给出了更详细的证据。标准差是衡量数据波动幅度的基本指标，该值越大，表明数据的波动幅度越大。从表中可以发现，机关事业单位人均离退休费增长率的标准差分别是10.27和8.16，比企业的标准（6.32）分别高出62.5%和29.1%。机关事业单位离退休总费用增长率的标准差分别是12.85差和12.87差，比企业的标准差（7.17）分别高出79.2和79.5%。可见，机关和事业单位离退休费用增长率的波动幅度更大。这也表明政府无法有效控制机关和事业单位离退休费用的增长速度，这必然会增加政府财政压力。　　　　3．中国机关事业单位养老保险制度产生更大的财政压力　　表22.3的数据表明，与企业相比，机关和事业单位养老保险制度产生更大的财政压力。表中的A栏和B栏分别是企业和机关事业单位离退休费用占财政收入的比重。对比A栏和B栏可以发现，企业离退休费用占财政收入比重是逐年下降的，机关事业单位离退休费用占财政收入的比重大体上保持稳定。这初步表明机关事业单位离退休费用增长速度快于企业，对政府财政造成更大的压力。C栏和D栏分别是企业和机关事业单位参保人口占劳动人口的比例。E栏是企业离退休费用占财政收入比重除以企业覆盖率得到的结果，这表明企业养老保险制度每覆盖1%的人口产生的离退休费用占财政收入的比重。F栏是机关事业单位离退休费用占财政收入比重除以机关事业单位覆盖率得到的结果，这表明机关事业单位养老保险制度每覆盖1%的人口产生的离退休费用占财政收入的比重。G栏是F栏除以E栏得到的结果，这表明机关事业单位养老保险制度每覆盖1%的人口产生的离退休费用占财政收入的比重是企业保险制度的4~6倍数。G栏的数据充分表明：与企业相比，机关和事业单位养老保险制度产生更大的财政压力。　　
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（一）我国传统福利制度的建立和内容我国的社会福利制度建立于20世纪50年代，1951年8月发布了《关于城市救济福利工作报告》，报告由政府民政部门负责组织实施，保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等。民政部门通过设立福利机构为这些孤老残幼人员提供保障。福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类。福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等；福利企业主要是通过为残疾人提供就业机会，解决残疾人的生活保障问题。民政部主管的这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群（占总人口1%不到）。1950年6月颁布的《工会法》、1953年劳动部公布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定，还规定企业应设立食堂、托儿所，所需费用由企业行政或资方负责。 1953年5月财政部、人事部发布《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、1954年3月政务院发布了《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、1956年国务院发布《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴的通知》、1957年1月国务院发布了《关于职工生活方面若干问题的指示》，这些法规对国家机关、事业单位职工的冬季取暖、生活困难补助、职工住宅、上下班交通、职工家属医疗补助、生活必需品供应等问题作了全面的规定。由此，绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供，并且是我国社会福利的主体（占城市居民的 95%以上，占总人口的25%以上）。企业职工的福利由劳动部负责和管理，而国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负责。可以看出，我国的社会福利是由民政福利、企业职工福利和国家机关、事业单位职工福利三部分组成。从20世纪50年代初建立社会福利制度至90年代末期的整个计划经济时期，城镇居民能够享受到的福利待遇在不断增加，从职工的生活困难补助、冬季取暖补贴、探亲补贴、交通补贴、休假疗养，到为职工建立托儿所、幼儿园、食堂、洗澡堂、医务室、阅览室、体育场，再到为所有城镇居民提供粮油以及副食品价格补贴，一个企业或者一个单位就是一个无所不管、无所不包的小社会。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，从小学到高中教育是免费的，高等教育不仅免交学费、住宿费等费用，而且学生还可以享受到能够解决吃饭问题的助学金；在福利分房方面，企业或者单位按照职工的工龄和年龄等条件以及家庭人口数目，为职工分配住房。总之，计划经济时代的50年，我国的社会福利是以职业为依托、以城镇职工为主体、关怀职工生活方方面面、所需经费几乎全部由国家财政提供的福利制度。我国的福利制度自建立以来，尤其是在建国后的十来年，在解决城乡无家可归、无依无靠、无生活来源的社会成员的生存问题上，作出了有益的贡献。据民政部门的统计，1959年民政部门管理的福利院收养了 64454位孤老、27964位孤儿和14627位“三无”精神病患者。[1]在农村，按照1960年4月二届全国人大二次会议通过的《年全国农业发展纲要》第30条确立的对农村中的孤老残幼实行“五保”的制度，许多地区建立了养老院，收养农村中的孤寡老人。到 1994年，全国已有33584个乡镇统筹供养了273万“五保”人口，农村敬老院约4万所，收养56万老人。[2]民政福利制度的实施就使得那些社会上最脆弱群体的生存有了保障，由此极大地显示出新生的社会主义制度的优越性，保障了社会稳定。在计划经济时期的“高就业、低工资”的就业和分配制度下，城镇职工所享受到的无所不包的福利待遇，不仅极大地填补了职工由于低收入而造成的生活上的亏空，改善和提高了他们的物质和精神生活水平，而且使他们切实地感受到当家作主的满足和自豪。（二）我国现行的社会福利制度80 年代开始的经济体制改革带来了社会结构的巨大变化，传统福利制度日益暴露出一系列不适应新社会环境的弊端：首先，国有企业改革必然使企业成为自主经营的经济实体，它们要与所有企业一起参与市场竞争，在这种情况下，企业尤其是一些老企业，由于背负沉重的职工福利负担，所以难以与新生企业公平竞争，面临更大的破产风险，而且职工所在的企业一旦破产，职工极其家庭能够获得的福利待遇将没有了着落，生活将立即遇到极大困难；其次，企业的福利待遇将企业与职工紧紧地栓在一起（例如单位分配的住房、职工子弟就读的子弟学校等，形成了企业与职工之间的人身依附关系），不同企业或单位，职工的福利待遇会有很大差异，有些单位职工的福利甚至高于工资，这就阻碍劳动力的合理流动和市场经济所需要的统一劳动力市场的形成发展。
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