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集体土地所有权的主体及代表
《》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：　　(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;　　(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;　　(三)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”　　《》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”对《土地管理法》此条规定的有几方面的含义：　　1.农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理这一规定的含义是：一是这里的“村”为行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有就是指农民集体所有的土地依法属于行政村农民集体所有。二是这里所讲村集体经济组织应理解为农村中有土地所有权的农业集体经济组织。村民委员会是指《中华人民共和国村民委员会组织法》中所规定的村民委员会。三是农民集体所有的土地或者由村集体经济组织经营、管理，或者由村民委员会经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后，有些村的集体经济组织已　　不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，需要由行使自治权的村民委员会来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此，如果有以村为单位的农业集体经济组织，就由该村集体经济组织经营、管理;如果没有以村为单位的农业集体经济组织，则由村民委员会经营、管理。　　2.已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理这一规定的含义是：一是这里的村民小组是指行政村内的由村民组成的自治组织。关于村民小组，《村民委员会组织法》中有所规定，应按照该法的有关规定来理解。本条规定“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地，是指该土地在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。二是已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地，或者由村内各该农村集体经济组织经营、管理，或者由村民小组经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后，有些村内的集体经济组织已不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，需要具有一定自治权的村民小组来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此，如果村内有集体经济组织的，就由村内的集体经济组织经营、管理;如果没有村内的集体经济组织，则由村民小组经营、管理。　村内农民集体经济组织可以享有土地所有权，主要是因为我国目前实践中存在着一些地方村农民集体所有的土地由村民小组一级实际控制的情况。承认这些村内农民集体经济组织的土地所有权，有利于稳定当地的农村土地关系，充分调动农民的生产积极性，发展农村经济。当然，并不是所有村内农民集体经济组织都当然地享有土地所有权，而是有严格的条件限制，即村民小组一级要有集体经济组织。没有集体经济组织的，经过村农民集体的表决同意，可以在村民小组一级设立集体经济组织，由其享有土地所有权。另一方面，目前大多数地区的村民小组，既无组织机构，又无法人资格，也无独立账号，其财务一般由村直接管理，不具备作为集体土地所有权主体代表的条件。而且，这些地方的普通农民对确权给村民小组的要求也不强烈，他们认为确权给谁都无关紧要，只要其已经得到的土地实际利益(如、承包地)有保障和相对公平即可。此外，经村农民集体意志表决不同意在村民小组一级设立集体经济组织享有土地所有权的，应当尊重多数人意愿，确认土地仍归村农民集体所有。实际上，将村一级集体土地所有权确定为集体土地所有权的最基本形态是比较适宜的，这样能够减少村民小组之间的权属纠纷，稳定农村土地关系。　　3.已经属于乡(镇j农民集体所有的。由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理这种情况包括：一是指改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡(镇)以后仍然属于乡(镇)农民集体所有;二是在人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地仍然属于乡(镇)农民集体所有。上述两种情况下的土地仍然由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。　　此规定实际上是以法律的形式，继续维持了我国广大农村以往实行的“三级所有，队为基础”的农民集体所有土地的基本形式，使得农村土地政策具有连续性和稳定性，进而保护和调动广大农民的积极性。　　2001年，国土资源部下发了《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》(国土资发[号)，根据《土地管理法》的有关规定，此文件进一步明确规定：(一)凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。(二)能够证明土地已经属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。(三)不能证明属于乡(镇)农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，应依法确认给村农民集体所有。　　需要注意的是，集体土地所有权主体是农民集体，农村集体经济组织、村委会和村民小组不是集体财产的所有人，只是代表集体行使所有权，并且向所属集体负责，接受其监督。
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专业律师优质解答集体土地所有权转移？
集体土地所有权转移？
农民集体之间的土地所有权转移是否一律认定无效？
农村土地网专家解答：
　　我国《宪法》第十条明确规定：“任何组织或者个人不得侵占，买卖或者以其他的形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第二条第三款也作了同样的规定。从上述的规定可以看出，我国法律严格禁止土著人所有权买卖或者以其他的形式转让所有权，因此以土地所有权为标的地转让合同是无效的。但在一些特殊的情况下，农民集体之间为了生活和生产方便的需要，自愿交换一些土地（插花地）的情况，原国家土地管理局日《对浙江省土地管理局关于村与村之间调整换土地有关问题的请示的回复》（1996国土第71号）：“，，，，交换土地是一种相互转让的土地行为，根据我国的实据情况和有关政策精神，相邻农民集体之间为了方便生产和生活，在自愿的原则基础上，可以适当调换土地，但必须报经县级以上政府审查批准。未经批准就进行调换的，应认定转让无效。对此类历史遗留问题，如目前双方仍愿意继续调换土地的，经补办批准手续后，办理土地所有权变更手续，对其调整土地行为给予确认。”基于上述答复精神，相邻农民集体之间为了方便生产和生活的目的，在自愿原则的基础上，适当调换土地且报经县级以上政府审查批准的，可以认定其有效，但应当办理土地所有权变更手续，除此之外的土地所有权转让行为应当一律视为无效。
国家土地管理局对浙江省土地管理局关于村与村之间调换土地有关问题的请示的答复
者：国家土地管理局
颁布日期：
执行日期：
　　浙江省土地管理局：
　　你局《关于村与村之间调换土地有关问题的请示》（浙土〔1996〕26号）收悉，经研究，答复如下：
　　《宪法》明确规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”交换土地是一种相互转让土地的行为，根据我国的实际情况和有关政策精神，相邻农民集体之间为了方便生产和生活，在自愿的原则基础上，可以适当调换土地，但必须报经县级以上人民政府审查批准。未经批准即进行调换的，应认定转让无效，换地双方需返还所交换的土地。本案涉及的交换土地行为未经县级以上人民政府批准，应当认定交换协议无效。对此类历史遗留问题，如目前双方仍愿意继续调换土地的，经补办批准手续后，办理土地所有权变更登记，对其调换土地行为予以确认。
农村土地承包经营权时效取得的含义
10:55:58&& 　　阅读：168
　　农村土地承包经营权时效取得是指从事农业生产经营活动的法人、其他组织、自然人系善意且无过失占有农村土地承包经营权人农村土地达10年以上，则取得农村土地承包经营权的行为。
从其他农村土地承包经营权人中时效取得农村土地承包经营权的，其农用土地用途属性为农业生产经营利用，其期限为原农村土地承包经营权的剩余期限。
农村土地承包经营权时效取得的，应当办理农村土地承包经营权的变更登记，并报发包方备案。非经登记，不得对抗第三人。
最高院:改变土地所有权等流转行为将确认无效
星岛环球网 www.stnn.cc
【星岛网讯】为确保维护农村土地管理制度落到实处，最高法院12月4日发布的《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》司法政策性文件中要求，“各级法院对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。”
　　新华网报道，《若干意见》规定，以股份合作形式流转土地承包经营权的，要着重审查入股行为是否符合农民意愿，严防因股份合作导致农民丧失土地承包经营权。按照法律规定的征地用途和目的，“将是否按照同地同价原则，及时足额对农村集体组织和农民予以合理补偿，将是否解决好被征地农民就业、住房和社会保障等，作为认定征地行为合法性的重要依据。”
　　最高法院新闻发言人倪寿明介绍法院维护农村土地管理制度的总原则：“加大对侵占耕地刑事犯罪和违法行为的打击和制裁力度，为农民对承包土地享有的占有、使用、收益权能提供全方位的司法保护。”
　　涉农案件点多面广，极为复杂。最高法院统计显示，今年前十个月全国法院共审理农村土地资源纠纷案件48396件。农村土地资源纠纷案件增多与土地经济效益的提升有着直接的关系。
　　“当前农村土地资源纠纷案件不仅在数量上增加，在案件的类型上也逐年增多。”倪寿明说，目前来看，主要有土地经营权流转纠纷，土地补偿费分配纠纷，土地经营权侵权纠纷，土地使用权转让纠纷，土地租赁纠纷，集体土地收益分配纠纷等。“这类案件越来越多地表现为群体诉讼，不仅牵涉到农民利益，也牵涉到政府和企业利益，基本特点是政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大。”
　　“法院将以维护农民土地承包经营各项权益和保持土地承包关系稳定和长久不变为核心开展审判和执行工作，稳定和完善农村基本经营制度。”在《若干意见》中，最高法院还提出了在稳定和完善农村基本经营制度、依法妥善处理农村金融案件、维护农民工合法权益、切实保护农民民主权利等方面，推进农村改革创新和加强农村制度建设的具体措施。
农村集体土地所有权的流转问题探讨
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　　笔者所提出的应当允许农村土地所有权的......
二、农村集体土地所有权流转的制度设计
　　随着社会经济发展和农村......
　　（一）流转形式
　　从主体出发确定流转的形式主要有以下几种情形：
　　1．从一农村集体经济组......
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　　第二，公共利益目的落空时......
　　3．从集体所有流向国家所有
　　此种流转属于非民事关系的流转，是行政法......
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　　2．签订书面的流转合同。在流转土地所有权的意......
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　　第二个限制条件是必须严格按法定程序进行。我国目前土......
　　第三个限制条件是必须对农民给予“公平、合理”......
　　所谓“公平、合理”的征地补偿原则是指对失......
　　（二）非公共利益导致的农村集体土地所有权的......
　　现行《......
　　【作者介绍】海南大学法学院教授；海南大学法学院......
注释与参考文献
现行《宪法》第10条第......
　　《......
　　《......
　　转引自孙宪忠：《德国当代物权法》，法......
　　王利明．物权法论[M]．北京：中国政法大学出版......
　　张俊浩．民法学原理：上册[M]．北京；......
　　[德]鲍尔，施蒂尔纳．德国物权法：......
　　梁慧星．中国物权法研究：上册[......
　　江平．中国土地立法研究．北京：中国政法大学出......
　　姜明安．界定“公共利益”完善法律规范[......
1、土地法律制度的变迁
第74条规定了。在，是农民个人私有和国有之间折衷后的产物。这种集体所有权制度是新中国成立之后，经过一系列的社会变革形成的。建国后的这种变革大体上可以分为四个阶段：耕者有其田；农业合作化；集体所有，集体经营；集体所有，联产承包经营。
2、农民和国家之间的
土地、流动上的冲突。农民的户籍被固定在农村，其基于联产承包经营合同而取得的权也不能随意转让。如果农民离开土地，则其在农村以外的生活，经济上难以得到的保障，身份上也缺乏合法的认同。另外，某些能够离开土地进行生产和生活的人，如果能够利用土地的价值，那么他们可以基本在城市或者小城镇中生存下去，并转化为城市居民。实践中的一个调查显示：在被问及是否能够转让土地这个问题时，有67.3％的农民认为自己能转让，而中国官方公布的比率只有1－2％左右。也就是说，实践中，中国集体非农用地甚至的自发交易都非常普遍。可惜的是，现实生活中大量发生着土地转让的事实，国家却仍然视而不见或者有意回避。
据国家的数据，1994年中国的是28.6％；而到了1998年城市化率只有30.4％，4年才增加1.8％。就工业产值而言，工业产值在国民总产值中的比例来说，已经是国家，而从农业人口的比例开来看，中国却仍然是一个以农业为主体的社会，以至于出现了城市化严重滞后于工业化，与不协调的失衡局面，这是目前产生很多经济、的重要原因。如果能够让农民通过让与土地上的权利来获得一定的定居和城市化的基础，将能够促使农民出让自己的土地权利转而成为城市居民，完成城市化的过程。土地著名学者教授认为，城市化是每一个都要经历的过程，由乱而治是发展的必然，大可不必过多的担心。
市场是一种风险机制。成为市场主体的个体农户必然要承担这种风险。对于缺乏市场经验和准确完整的信息，而且尚且弱小的个体农户来说，由于没有必要的网络，所以很难承受市场波动的冲击。对于无论从事何种生产的个体农户来说，他们也有自己的作后屏障——土地。正是由于土地的存在，使得个体农户比工人更坦然地面对市场波动和严酷。而目前的问题是，农村只能被用作基本生计的保障（发挥其使用价值）而不能被用以转让或抵押（发挥其交换价值）。从农地本身的利用上看，让农民享有稳定的、预期明确的权利，能够促使其对土地进行的利用。
2、城乡差别政策导致的冲突
有的问题是土地法律制度解决不了的，但我们应该知道这些问题是什么，从而知道：不是改革不能解决有关问题，而是这些不合理的配套制度使土地法律制度的应有作用不能真正发挥出来。正事这些政策的原因，使任何农村土地制度的改革方案都不能真正发挥效力。总的来说，现在农村土地制度改革的一个主要的阻力，仍然是实行不公平的：保证城市和工业的发展，忽视和剥夺农民的利益。
集体所有权按基本来含义讲，应当是全体集体成员共同所有，也就是说“既不是个人所有权基础上的共有，也不是基础上的法人所有”，那么，应当是归某一的全体农民集体共同共有。从中国立法上看，关于的主体，中国第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村等农业集体经济组织或村委会经营、管理，已经属于乡镇民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”；新第十条规定：“……；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村经济集体组织或者经营、管理；……”。按这些规定，现阶段集体土地所有权主体有以下几种：（1）村农民集体；（2）乡镇农民集体；（3）村内多个农民集体如村民小组等。由于农民缺乏行使集体所有权的组织形式或程序，这样，就导致农民集体无法行使所有权，甚至缺乏行使所有权的。因此，客观上就由相对应的集体经济组织代表农民集体行使所有权。但是，现实的情况是，大多数地区的农民集体经济组织已经解体或名存实亡。
由于实际上掌握在少数乡村的小团体手中，而没有掌握在大多数农民手中，那么建立在此基础上的土地使用权实际上还要受到少数乡村干部的种种干扰，其中，最突出的问题是土地承包关系不称定。调查显示：1978年以来，有95%的村对土地进行过调整。调整一次的占22。55%，调整两次的占22。7%，调整3次的占30。6%，调整4次的占20。8%，调整5次的占139%，平均调整3。10次，最高的8次。由于土地承包关系的频繁变动，严重影响了广大人民对土地进行投资的动力，反而可能导致土进行滥耕滥用，从而严重破坏地力。这种粗放型的模式不仅使用土地的利用效率低，而用在很大程度上制约着农业生产力的进一步发展。
1998年修订的规定了土地使用权可依法转让（包括采用出让，转让和出租等形式），并对转让规定了限制条件。但至今，国务院对农村土地使用权的出让和转让办法尚未作出具体规定。即使是2002年颁布的《中国农村土地承包法》也是一样，规定过于笼统，有关内容和程序不够具体明确。缺乏可操作性，一旦在流转中出现纠纷，广大农民的合法权益就得不到充分保护。
如果不推行农业规模化经营，将导致很多严重后果：（1）农民收入增长缓慢，甚至处于停滞状态。由于落后的造成急剧上升，而农业特别是粮食生产的比较收益下降。据统计，按可比价格计算，中国农村人均净收入从1995年起至今就处于停止不前的发展状态，而城镇居民的人均收入则每年以相当块的速度在增长，中国的基尼系数已经达到0.45。这不仅导致农民收入增长缓慢，城乡拉大，而且可能影响农村经济的发展和社会稳定；（2）导致农民抛荒严重，的极大浪漫。由于依靠种地收益太低，很多农民就抛弃自己承包的土地，纷纷进城务工，但他们还得向集体组织交纳，这又导致加重农民负担，同时也给的、、等带来巨大的压力。
从上面的分析可以看出，现行农村制度存在种种弊端，其根本原因在于“农民没有获得明晰，可靠和长久的土地产权”。那么，怎样才能实现这个目标呢？让我们先对以下几种改革中国农村集体土地所有权的方案逐一加以分析。
（一）关于农村集体土地所有权改革的几种方案
1、国有化方案
对于农村集体土地所有权的而言，集体土地有化符合要求，能够得到体制的支持，有利于国土综合整治，有利于和国家对农村经济的宏观调节，且符合农业生产规模化经营的要求。
但是农民的心里能否接受的问题。是在1956年，中国实际农业合作化的时候，就曾提出过国有化方案，之所以没有采纳，主要拍引起农民的误解。“如果说，在当时风、风相当廉政，各级政府在农民心中享有很高威信、社会十分稳定的情况下，尚且有这样的顾虑，那么在今天我们受到腐败现象和其他种种社会不稳定严重困扰的情况下，这个问题就更应该加以慎重的对待。总之，国有化方案如果无法克服上述种种困难，而“匆忙的采用政治手段强行推之，将导致另一个‘合作化运动’的悲剧，确须慎之又慎”。
2、私有化方案
这种方案的可行性更值得怀疑。首先不为中国现行的政治体制所接受。是，而坚持公有制的主体地位是社会主义制度的主要特征之一，集体所有利的公有制的重要组成部分，这样，坚持社会主义道路，就必须坚持土地公有制（土地是集体财产的主要部分），而这在人们思维中，已是根深蒂固的认识，更何况，“所有权不只是一种的形式，它是有十分丰富的经济内涵和政治内涵”。因此，实行土地私有化的改革必然遭到基础的强烈反对，缺乏政治支持久。同时，这也不会被广大的农民所支持和接受。其次，私有化后的土地兼并问题，不得不考虑，“土地兼并是中国历史上困扰中国土地制度并影响中国政治生活和经济生活的一”。
3、多种所有权并存的方案
这种方案是部分取消集体土地所有权，实行农村土地混合所有的方式，即国家所有、集体所有和个人所有并存的局面它在于调和前两种方案。
4、回避集体土地所有权，强调以利用为中心的土地制度改革思路
这种观点主张以物的“利用”为中心代替物的“所有”为中心，通过改革制度解决农村土地制度问题。日，通过的《农村土地承包法》就是这种思路的直接反映、整部法律仅有一个条文间接提到有关集体土地所有权的问题，但这种观点和思路也是不现实的。
（二）完善现行的农村集体土地所有权制度，落实农民的——是中国农村集体土地制度改革的唯一出路。
1、完善农村集体经济组织
按照《民法通则》和新《土地管理法》的规定，农村集体经济组织存在区域大小的区别，也就是说，在乡一级，有村一级的，还有村民小组一级的，那么应以哪一级为宜呢？有认为以村一级为宜，但以村民小组一级可更佳，即集体土地归村民小组全体成员所有，原乡镇集体经济组织和村集体经济组织所有的土地按现有界址分别归属于相应的村民小组的全体居民所有。其理由如下：（1）现行农村集体土地已基本上分给了村民小组，而乡镇集体经济组织和村集体经济组织已名存实亡，缺乏所有权主体的组织形式；（2）实践中，集体土地所有权证一般都是以村民小组为地域基础进行载明的；（3）乡（镇）和都履行或部分履行着，如果将农村集体（4）村民小组的居民往往比较集中，人口数量比较适中，有利于充分发挥其主体职能，也适合适度的农业规模化要求。因此，以村民小组一级的集体经济组织为所有权的主体。
2、将集体土地折成股份，按照一定的比例分给全体民在民，落实农民作为所有者的权益
根据集体土地的、肥沃程度等标准，将全部土地折成股份，分给全体居民，这样可以充分调动广大农民作为集体土地的所有者来行使所有权限，至于如何分配股份，有学者认为，按一定的标准全部分给全体居民，分配后实行增人不增股，减人不减股，股份可以、、等。主张将全部股份为成两部分，一部分由村民小组集体管理委员会行使所有权，这部分不超过全部股份的10%，用于配发新增居民的股份以及用其益支付出集体资产经营管理费、集体费用等；另一部分则按现有人口数平均分配给全体居民，凡居民迁出、等，集体资产经营管理委员会将其股份收回，但当其掌握的股份超过20%时，应将超时10%的部分平均增配给全体居民，村民小组居民拥有的股份不得转让、抵押、继承等。这种处理方式应该更适应人口的变化且更符合公平的价值目标。
三、农村集体土地使用权的完善
对于农村集体土地制度来说，仅仅解决所有权方面存在的问题是远远不够的。还应该对其另一重要制度——集体土地使用权制度加以完善。集体土地主要包括两类：一、是非曲直农地；二、是。前者包括耕地和其它用于种、、和生产的土地，还有荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”地；后者指已用于非农业目的的土地，包括农民宅基地。乡（镇）村企业用地、乡（镇）村及用地等。为了便于论述，对农地和的完善分别进行。
（一）农地使用权的完善
这里所用的“农地使用权”是指我们经常使用的土地承包经营权而不是指面有些学者所提出的“农地使用权”。关于土地承包经营权的完善，学者们主要提出以下几种思路：第一种是以永佃仅制度取代目前的土地承包经营权制度；第二是以“农地使用权”制度取代目前的承包经营权制度；第三种是二元的物化建构的思路。
所谓的指以支付地租为对价在他人所有的土地进行永久性耕作或放牧。永佃仅可以转让、继承和抛弃。但不能出租，一般是无期限的。以永佃权制度取代土地承包经营权，其进步性在于；可以在土地集体所有的框架内有有效运行，能够在现价段最大限期度的维护农民的利益，且能为中国农村未来的发展开避道路。另外，由于永佃权一般是无期限的，这可以增加永佃权人的安全感，从而使永佃权人放心的对农地进行投资，将使现象得到抑制，永佃权往往是人身依附关系赖以成立的基础。这种制度已日渐式微，而且，民众在情感上难以接受。其次，法律具有相对稳定性，除非它到了非废除不可的程度，都可以通过完善来解决。况且本身就是一个不断完善的过程，而土地承包经营权还没有到非废除不可的程度。
（二）农村建设用地使用权的完善
对于是建设用地的使用，中国法津极不健全，即使有一些，也是过于粗略，可操作性极差。农村建设用地主要呈现以下特点：（1）量大、面广、使用分散、内容分散。据原国家土地管理局的调查，1991——1996年各类非农业建设用地2，468。76万亩，实际2，020，576亩。占用耕地面积1，024，414亩。其中，集体建设、农民建房分别占总用地面积20。28%和16。61%；（2）规模小、计划性差、占地盲目性大、用地混乱。由于体制法制、管理机制和管理手段的欠缺，设脏工作跟不上，企业立项报制度不健全，用地盲目性大，存在一定的混乱现象；（3）违法占地，乱占滥用土地比较普遍，表现在农民建房早占、多占宅基地，未批先用、少批多用等。据原国家土地管理调查，1991年以来，全国各类违法用地总量达492万亩；（4）效率低，浪费土地现象严重。由于大多数选址无规划、用地无标准、前期论证不充分，一般又不进行规范设计，一些企业技术落后，操作粗放，造成土地配置不当，甚至盲目上马，又导致纷纷下马，结果土地长期闲置，降低土地的利用效率。
为了遏制农村建设用地的恶性发展，充分利用农村每寸土地，中国应采取一系列措施加以控制和管理。下面试图从三个角度入手：1、强化农村土地制度。新《土地管理法》的明确规定中国实行制度，然而农村很多地主没有利用规划，即使有，也没有得到严格的执行。2、完善农村建设用地审批程序立法。新《土地管理法》第六条对审核批权限作了原则规定，但对审核程序未做出明文规定，就乡镇企业建设用地的审批程序而言，目前一般须经过了下六人步骤。（1）用地单位或个人，必须持县以上有批准权限的建设项目批文，向当地人民政府土地管理部门提出用地申请；（2）土地管理部门依据上级下达的年度用地点用指标及批准给用地单位的用地计划，会同有关部门确定建设项目的合理地点；（3）建设选址定点后，进行建设项目的和布置，接着用地单位持上级部门初步设计批文和工厂企业建设图件材料以及文件材料，向土地管理部门正式申报用地，并按审批权限逐级报批；（4）与被用地单位在土地管理部门的参与下，进行协商，落实各项补偿，安置方案，并签定用地协议；（5）项目用地批准后，政府发给建设单位《建设用地批准证书》在有关单位参与配合下，到再场、打桩、放线，准予施工；（6）建设单位取得土地使用权后，即按照进行施工建设，建设竣工后，经检查合格的发给《集体土地建设用地使用证》，这个审核程序可以说是复杂之至，如果没有半年以上时间，恐怕很难闻完成。
3、实行农村建设用地有偿使用制度。长期以来，由于中国实行无偿或者低偿土地使用制度，这样，一方面使一些人和无偿的占用农村集体土地，造成土地的浪费，降低了土地利用效率。另一方面，作为农村集体经济组织所有的重要资产即集体所有的土地却失去了财产性，不能为农村经济组织带来。因此，中国应该推进农村集体土地有偿使用制度改革。其理论依据主要在于：（1）社会主义的市场经济的性质决定了土地使用的商品性质，所以，土地使用权的转移也必须采用商品流通形式即有偿方式；（2）农村集体土地是农村集体经济组织的一项重要财产且农付集体经济组织有自己独立的经济利益，而使用土地的，等也有着各自独立的的利益，所以，土地使用权也理应有偿转让；（3）农村集体土地的无偿使用，产生了土地使用收益的巨人差别，造成土地使用权人之间的不公平状态，而有偿使用制度可以弥补这一缺陷；（4）在中国土地资源严重缺少的的条件下，土地的无偿使用制度客观上发挥着怂恿人们浪费土地资源的作用，而有偿使用制度还可以从经济上泊激发人们合理利用土地的自觉性。因此，中国应推行农村建设用地有偿使用。
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