街道办事处的职责和街道办现行工作事权划分的困境
街道办事处是区人民政府的派出机构，是代表区政府对街道辖区行使管理职权的基层行政组织，行使区政府赋予的职权，在街道工委直接领导下开展工作。
其主要职责是：
一、宣传、执行党的路线、方针、政策和国家法律、法规、保证市、区政府决议、决定的落实，对居民进行思想政治教育和社会主义法制教育。
二、组织领导街道区域经济工作，制定街道经济发展规划，检查、督促各经济组织开展工作，负责街道财政预算和收支管理，进行财务审计和有关项目统计。
三、制定社会治安综合治理规划并组织实施，加强外来人口管理，开展民事调解，保护老人、儿童、妇女、残疾人和青少年的合法权益，保障辖区内政治稳定和社会安定。
四、开展群众文化、科普、体育、校外教育及卫生保健工作，建设社会主义精神文明。
五、开展爱国卫生、计划生育、市容卫生、环境保护、绿化美化工作。
六、开展社会救济、社区服务、离退休人员管理、拥军优属、征集兵员以及殡葬管理工作，兴办社会福利事业，发展社会福利生产。
七、指导居家委会工作，促进居民委员会建设，提高居民委员会自治能力，发挥居委会作用。
八、参与城市建设、危房改造及住宅小区的管理工作。
九、协助有关部门搞好劳动力资源开发、配置、管理、监督及劳动保险的政策贯彻和社会化管理工作。
十、配合有关部门做好防空、防汛、防水、防震、交通管理、抢险救灾工作。
十一、向人民政府反映居民群众的意见和要求，办理人民群众来信来访事项，做好为居民群众服务工作。
十二、完成区政府交办的其他事项。
——关于街道办事处现行工作事权划分情况的调查与思考
城市街道办事处作为区级政府的派出机构，承担着承上启下、内引外联、协调各方的重要职责，被称为党和国家管理社会的“接口”。新时期，随着改革的不断深入，特别是政府服务社会职能的日益明确和强化，越来越多的社会任务下移到街道、社区，越来越多的新生事物需要街道这一层面来操作和承接，街道办事处的工作地位、工作内涵、工作重心发生了重大的变化和转移。
近年来，随着政府职能向社会管理、公共服务的进一步转化，街道办事处应对上级政府政策和职能的调整，承接企事业单位“办社会”职能的转变，工作任务日益繁杂，甚至出现“没人管的事、没人管的人、没人担的责任都找办事处”的现象。以哈尔滨市南岗区为例，目前南岗区各街工委、办事处现行工作职能共计55类159项，涉及区直55个部门（其中街道办事处共计39类115项，涉及40个工作部门），远远超出《条例》规定的范围。街道办事处事权不一、权责不分、职能外溢的情况十分突出。
　　客观分析当前街道办事处出现的权责问题，我们认为主要有以下六个方面原因：
　　（一）改革的渐进式发展使得大量“没人管的事”落到街道办事处，导致街道责任外溢
　　近十年改革的深入推进使人们不但工作、生活发生了翻天覆地的变化，而且思维方式、行为方式也发生了巨大的变化。人民群众不但懂得为自己争取利益，而且开始越来越多地利用法律的武器维护自己的权利。但是，改革的渐进式发展进程势必会导致一些工作事项出现“断层”，相关工作没有配套推进导致出现了一些“都不管”的问题。问题总得有人来承接，各级政府将“服务”的根本要求赋予了街道办事处。作为政府管理社会的神经末稍，无论从哪个角度看，街道办事处都没有置身于事外的权力，因此就出现了“没人管的事找街道”的结果。这是群众无奈的选择，也是街道办事处不得已的选择。以信访工作为例，企业解体后，一些无主管部门的单位渐成为社会矛盾的聚集点，这些企业的职工如果出现上访，将作为无单位人员归责于街道办事处。从理论上讲，街道办事处没有能力从根本上为这些职工解决上访问题，但这却是信访责任属地化后街道不得不承接的一项政治任务。换言之，因为这事“没人管”，所以这事最终归了街道。在属事责任之外，信访属地化稳控的责任和任务近年来已成为各街道的一项重要工作考核指标。由于我国的信访稳控达不到从源头上进行预防和处理，所以只能以“截、堵”为手段，将上访事件打回到最原始单位进行“稳控”。在这样一种大气候下，对有单位管理的人群或是涉法案件的信访案件街道也将承担稳控责任，全方位的稳控任务使得各街道的信访工作压力逐年加大。信访工作虽然属于街道的法定工作职能，但是其具体内容和工作要求与当初的设定要求已不可同日而语。
　　（二）大量“社会人”的出现使“没人管的人”成为街道办事处的主要服务群体，导致街道服务范围急剧扩张
　　近年来，下岗失业早已不是新名词。随着企业的改组、改制，企事业单位“办社会”职能的剥离，越来越多的“单位人”回归为“社会人”，最终成为“社区人”。大量的外来务工人员、大量的离退休人员、大量的下岗失业人员、大量的未就业群体逐渐成为街道、社区的主要服务对象。街道工作也从原来的对户籍人口的固定性管理转变为对居住地人口的发散式服务，其工作模式、工作要求、工作内容、工作对象、工作性质都发生了裂变。据不完全统计，近十年来，从就业服务到离退人员的档案管理、从小额担保贷款到新生儿医疗保险办理、从经济适用住房审批到就失业证的换发、从社会事务服务的代办到社区居民健康档案的建立，街道（社区）对“社会人”的服务已经达到数十项，这些工作绝大部分都属于新增工作项目。工作量的急剧扩张、工作难度的不断加大、工作数字化的广泛应用可谓是日新月异。
　　（三）政策法规的相对滞后使得大量的“管理空白”需要街道来“填补”，导致街道管理越位
　　依法行政是我们的工作目标，也是一个逐渐深入的工作过程。在我国法制建设尚不完善的情况下，难免会出现一些立法的制定和修订不及时的现象，而群众不会因为没有相关的规定而放弃维护自身的权益，因此，对政府“不作为”、“乱作为”的监督和投诉越来越多。在现实生活中，街道办事处作为最基本执行层，承担着绝大部分政府职能部门工作的落实责任，同样也肩负着对群众诉求上传下达的任务。正因为街道办事处与各职能部门有着工作上的紧密衔接和业务管理上千丝万缕的联系，所以办事处也不得不承担起大量的“职能之外”的任务和“没人担的责任”。如《哈尔滨市街道办事处条例》第十条第五款中明确规定街道办事处负责在辖区内“组织和监督对私建滥建，擅自设摊、堆物、占道以及破坏市政公共设施行为的查处工作”。但是随着全市开展的行政处罚权的相对集中使用，街道办事处的“城管监察科”已经改为了“城区管理办公室”，其“处罚”的职能早已不存在。但由于监督职能还在，协助管理的任务或义务还在，因此遇到问题时办事处的工作人员还要去看，却又解决不了问题，这不能不算是一个尴尬。但是问题的关键并不在此，而是在于即便办事处将发现的情况及时上报到有关部门，因为相关法规对院内管理没有明确说法，所以执法部门可管可不管，这就在客观上造成了管理上的“真空”。当群众找办事处要“说法”时，往往会陷入“公说公有理、婆说婆有理”的怪圈。一方面是“无权管理”，另一方面是“不管不行”，第三方则是“没有说法”或是“无能为力”，因此出现了诸如居民庭院存车、居民大院养鸡、养狗、居民楼上养鸽子、非主要街路或庭院占道、院内马葫芦修理、弃管大院等等问题。这些问题的出现，损害的是老百姓的权益，破坏的却是政府部门的威信和形象。究其根本，就是问题出现后，没有相应的管理部门或是明确的责任主体，没有明确的立法规定或是没有立法明确规定执罚的主体，所以形成群众投诉无门、管理混乱的现象。街道办事处身陷其中，既不能从根本上解决问题，也不能一推了之，越位工作的现象十分突出。
　　（四）越来越多的新生事物需要街道办事处来承接，导致街道职能膨胀
　　信息时代，新生事物每天都会出现，上至国家的发展大计下至惠民行动的创新之举，都需要有一个承接的平台，这个使命天然地落了到街道办事处身上。据统计，2000年以后，办事处至少新增或强化了“政务公开、街道依法行政、单元电子门安装、数字城管、居家养老、大项目建设、再就业优惠证办理、小额担保贷款、红十字助残助困服务”等涉及15个部门的24项工作内容。以数字城管工作为例，就是随着信息化的不断发展，将数字化管理手段运用到城管日常工作的一个创举。市、区相应地设立了数字城管指挥中心，而在街道层面，却无法相应地增加人员和编制，只能作为一项工作内容加以承接和推进。又如，在地统计工作。日，《哈尔滨市统计管理条例》出台，并在第八条明确规定：“市、区、县（市）人民政府应当设立独立的统计机构。乡（镇）人民政府、城市街道办事处设置专（兼）职统计人员并指定统计负责人。市、区、县（市）人民政府部门、企业事业组织根据统计任务的需要，设置统计机构、统计人员。村民委员会和居民委员会指定专人负责统计工作。”一直以来，这项工作任务量并不大，属于经济工作中的一个小项。但近年来，随着对数据指标重视程度的不断提高，特别是随着属地经济数据统计工作的不断加强，上级政府对统计工作的要求越来越高，这项工作任务也越来越重，耗费了街道大量的人力、物力，同样，机构和编制的设置也还没有到位。再如，《物业管理条例》的落实。当前，物业与社区的关系还处于一个探索性推进阶段，但是随着《物业管理条例》的出台，越来越多的居民开始为维护自身的权利而与现有的物业公司发生矛盾。在解决和处理这些问题中，尽管条例明确规定业主委员会出现问题时，相关事宜由当地物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或是街道办事处负责解决，但是绝大多数情况下，物业的行政主管部门（房地局）是不作为的，而是将矛盾交到办事处，从而出现诸多问题。新生事物带来新鲜变化，有些时候往往是人们所始料不及的。近年来，国家对民生工作的关注程度不断提高，街道作为落实上级政策的直接主体所承载的任务量越来越大，先后在经济适用住房审批、大病救助补贴、低保申请等各项工作中被赋予了初审把关的职能，这些工作不但是办事处的新增业务，而且也必将成为今后街道工作的主项业务，都属于随着新生事物的出现而衍生出来的“长项工作”。
　　（五）长期沿袭的惯性工作难以摆脱，导致街道越权工作
　　街道办事处多年来的历史定位及其在城市管理中的基础作用已经在人们的心目中根深蒂固，其所沿袭的一些工作任务虽然没有依据可供查找，但却很难用“超越工作范围”或是“没有工作依据”来加以推脱，这也是目前在街道层面推进依法行政的难点所在。
　　以经济工作为例，现行的税收体制下街道办事处成为了地域经济发展的一个责任主体，这是全国各地的一个共性问题。发展地域经济并未列入街道的法定职能，但却是街道的重要工作任务。从街道现行的工作情况看，政府不是管环境，而是作为“工商以外的工商、税务以外的税务”，成为地域经济指标的主要承担者。2008年，南岗区率先对此项工作进行了改革，将街道办事处从紧张的经济工作中解脱出来，回归了服务社会的“本位”，但是从全市来看，仅有南岗区的变革还远远不够，而且街道办事处服务经济工作的职能也不可能完全剥离，经济发展仍是各街道的“年度大事”和“发展大计”。
　　　（六）一些部门“衙门作派”和“本位主义”思想严重，人为地增加了街道办事处的工作容量
各级政府工作重心下移的要求提出后，不断地有一些原本由各职能部门负责的工作延伸到街道、社区，一时间，“下街道、进社区”遍地开花。例如：技术督局下达的产品质量和食品安全专项整治进社区，由于专业性、技术性较强，推进难度较大；民族宗教事务进社区，要求街道办事处、社区居委会和地区的民族宗教人士、宗教会所建立和谐关系，保持密切联系。此项工作是民政工作的一个延伸，但是将工作主体落到社区，在推进中有一定工作困难；另外还有“红十字进社区”、“档案管理进社区”、“医疗卫生进社区”、“统战工作进社区”、“科技服务进社区”、“环保工作进社区”等等不一而足。每一项“进社区”的工作都需要街道办事处来承接、组织、安排和落实，都涉及到一定的人力、物力和财力。这些工作有的是惠民政策的具体化，有的是上级一有要求，下面就闻风而动，但是否都需要落实到街道和社区层面确实还值得商榷。
有人形象地把街道办事处比作“兜底的筐”，但是，这个筐不是什么都应该装。街道不是万能的，只有做到“该管的管到位，不该管的不乱管”，街道才能找准定位，回归本位，才能在服务社会中发挥好政府的基石作用。作为社会群众的聚集点、社情民意的聚汇点、社会矛盾的聚焦点，街道也必然会成为和谐社会建设的聚力点。在和谐社会建设的伟大实践中，街道办事处任重而道远。我们有理由相信，只有街道这个基础层面的工作夯实了，这个事关千家万户的工作主体能够依法办事、依法行政了，政府法制建设的成果才能够在服务百姓的具体行动中得到充分地体现，我们的社会才能够“如乐之和，无所不谐”。
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武汉市汉阳区积极探索创新社区管理模式
　　&武汉市汉阳区民政局& 韩光桥　朱华桥　曾& 磊
　　一、背景情况
　　近年来为了有效缓解社区日益加重的管理和服务任务，更好的服务居民群众，武汉市政府从2003年开始，陆续通过买岗的形式为每个社区服务站配备了低保、社保、医保、信访、残疾人等专职工作人员。这些人员进入社区服务站后，仍属政府部门条条管理，在与社区党组织、居委会的关系上，在专职人员的职责上，在工资福利待遇上，在考核考评管理上都没有一个统一的规定。因此，各类矛盾不断凸显和暴露：一是职能重复，互相交叉；二是各自为政，忙闲不均；三是补贴紊乱，待遇不公；四是人员渐增，效能降低；五是易进难出，机制不活。对此，该市汉阳区对社区管理体制和工作机制进行了积极探索和大胆改革，实施了社区人力资源整合,建立了新的管理模式，从2007年底着手调研，2008年初抓试点，2009年上半年全面完成。
　　二、主要做法
　　在开展社区人力资源整合、理顺工作关系和建立新的运行机制上，该区围绕“五个一”的体系构筑新的管理模式。一是理顺一个工作关系――社区服务站必须在社区党组织和社区居委会的统一领导和管理下开展工作。把社区服务站作为政府职能延伸到社区的承接平台，全面承接政府公共服务和社会事务管理工作，主要协助政府履行社区监督职能、社区管理职能和社区服务职能。社区书记主任任站长，专职人员由社区党组织和居委会统一领导以及日常管理，其工作任务由社区统一调度和实施。实现了由事和人的条块分割管理向条块有机结合的转变，保证社区的事都有人做、工作人员都有事做。二是建立一种工作模式――部门管事、街道管人、社区履职。将原来由部门管理的社区专干，全部交给街道签订聘用书再分配到社区履职，部门和街道主要负责工作的管理和指导以及业务培训。在社区实行因事设岗、按岗定员、一岗多责，对社区工作人员人力资源进行再配置与规范整合。对职责相近和重叠交叉的工作进行合并归类，不能合并的确定为一个岗位多项职责。在社区专职工作人员职数上按社区规模及实际工作量进行重新确定，按3、4、5名员额进行配置，实行竞争上岗、择优录用，未上岗人员可待岗一年，待岗期间协助居委会工作，一年期满后自谋出路。三是明确一个思想观念――社区服务站既不是政府的派出机构，也不是街道社区服务中心的二级部门。服务站属社区居委会的专业服务机构，在现阶段，专职人员作为社区工作的补充力量，主要承担社区管理和服务工作。社区建立服务站和进行人力资源整合后，由财政承担相应的工作经费和工资待遇，各部门根据上级有关规定和工作需要仍需在社区设岗的，原则上变部门买岗聘员为购买服务，即：将买岗经费和工作任务交给社区服务站，由服务站安排人员或通过其他方式完成工作任务，并为服务站提供相应经费。四是定立一套管理制度――竞争上岗、考评管理、绩效报酬和规范人员进退。为加强人员管理，提升效能，在09年专门出台了管理办法，建立起了一成套行之有效的制度：一是实行竞争上岗机制。服务站定岗后，根据应聘人员工作能力、业务专长和岗位要求实行竞争上岗，上岗人员除完成本岗位主职工作外，还兼职其他若干职责。二是建立考评管理机制。对社区服务站工作人员实行月评议、半年考核和年度总评制度。评议、考核和总评兼顾社区群众、代表以及街道和部门等各方意见，考评结果与待遇直接挂钩。三是实行绩效报酬机制。社区服务站工作人员待遇实行基本工资、兼职补贴、奖金和社会保险等制度，体现按劳付酬、多劳多得、兼顾公平、奖优罚劣原则。四是建立健全用人机制，规范社区专职人员进退机制，严格人员管理。五是创立一种服务方式――“民情户户通”、“社区直通车”和“集中受理、分责理事、限期办理”。对社区工作人员的聘用、管理和考核从区、街、社区三级作了全面统一规范，实施了“集中受理、分责理事、限期办理”的服务措施，贴近居民需求提供最佳服务。通过“民情户户通”的管理模式，不断提升社区管理服务的规范化与满意度，以社区区域地理图为基础，按属地管理原则，将社区内地域不留盲点地划分为若干个网格化单元，并绘制了“民情户户通”管理网格图。在社区建立了小区责任区、楼群责任区、楼道责任区三级组织网格，形成社区三级立体式服务体系。逐步改变原来的“以线为主”为“以块为主，线块结合，分工协作”，变社区“主任一肩挑”为“社工分担挑，社区居民共同挑”，使每个社区工作者都有一份自己的“责任田”。同时，还通过社区服务直通车、社区论坛、社区对话等服务居民的新措施，促进新型社区工作体制进一步完善。
　　三、基本成效
　　两年来的实践表明，该区的社区人力资源整合及管理模式创新完全符合中办发【2010】27号文件的精神。各社区普遍觉得关系更加和谐、管理更加顺畅、服务更加有效、群众更加满意，创新工作成效明显，主要体现在“四个转变”：一是条块结合、转变职能，实现从硬性管理到软性服务的转变。社区服务站不再单纯围绕实现政府工作目标为依附，也不再仅仅按政府下达的任务指令进行运作，而是在履行协助政府在社区开展工作的同时，视广大居民的利益诉求为第一信号，以服务居民、发展民生为根本出发点和落脚点。二是职责清晰、管理规范，实现由工作分割向统筹协作的转变。通过重构社区微观组织体系，再造社区管理运行机制，整合不同领域的力量，调整各种职能和权力分配，强化政府、社会、居民共同参与的机制，实现了社区由以前岗位职责分割向一岗多责、统筹协作的转变，形成了政府、社会、居民共同治理模式，提高了政府治理和基层自治能力，促进了基层民主政治的发展。三是队伍精干、结构合理，实现了由养人向养事的转变。通过对社区专职人员整合，有效精简了社区专职队伍，改善了社区专职人员结构。整合后专职人员数量减少125人，平均每个社区3.7人，比市里规定每个社区5名专干，平均少1.3人，社区专干工作技能和业务素质普遍有所提升，实现了由养人向养事的转变，队伍精干了，效率明显提升，实现了基层管理“减肥瘦身”。四是提升效能、群众满意，实现了由多头分治向“一站式”高效服务的转变。实行社区人力资源整合后，尽管涉及基层管理服务的工作人员大幅削减，但各种关系得到有效理顺，明显消减了整合前影响社区工作的各种制肘和弊端，社区管理服务效能得到显著提升。
　　四、经验启示
　　社区人力资源整合、创新管理模式是激活基层管理服务新样态的创意之策，在充实政府公共服务、强化社区组织功能、探索自治新策等方面都有一定的实践价值和借赏作用。一是基层社会管理创新的有效举措。对社区“八大员”进行整合和优化，推进政府管理与服务职能到位、市场机制和社会中介组织在公共服务领域的入位、社区民主自治功能的归位。为政府打造了一个工作更高效、服务更便捷、功能更全面的承接平台，进一步强化了政府职能的延展；同时，实现了公共服务与基层自治的有机分解，从体制上强化服务功能，寓管理于服务之中，为构建服务型政府、提升政府公共服务水平的探索出了一条可行之路。二是提升社区组织功能的有效平台。城市基层正在发生深刻变革，社区组织负担越来越重，压力越来越大，社区组织功能的发挥是影响城市基层管理的重大课题。通过在街道、职能部门、社区三个层面管理体制与服务体系的创新，有利于社区组织功能的全面提升，并以“牵一发而动全身”的态势，为社区组织功能的不断强化拓展了领域、深化了层次、提供了空间、整合了资源、缔造了平台。三是完善社区服务的有效载体。城市已成为该区居民聚集的中心点，“单位人”也转变为“社会人”，居民群众对社区服务的需求更加迫切。通过在社区基层管理体制与服务体系的创新，有利于在更广的领域提升社区服务水平，有利于在更大的空间内整合社区资源，不断提升社区服务水平。四是推动政府职能转变的有效手段。政府部门不能将社区作为自己的“一条腿”“一只脚”，不能在社区指手画脚，更不能直接插手社区人员管理，要将政府的服务向基层居民延伸。构建新型的社区管理模式有利于促进“小政府、大社会”服务型政府的转变。
　　五、对策建议
　　武汉市汉阳区的实践探索虽然取得了一定成效，但还需作进一步努力。一是进一步推进政府职能转变。提升政府公共服务与管理的效能，切实为社区减负、分忧和解困，使政府的公共管理与公共服务、居民自治组织的自我管理与自我服务、中介组织的社会化服务，在一个崭新的平台上实现了有效衔接。二是进一步完善服务体系。充分发挥社区人力资源整合及新型社区管理模式带来的科学化、规范化、效能化作用，逐步深化和完善政府公共服务、社会中介服务和社区自助互助服务“三位一体”的社区服务体系，以满足居民群众对社区服务的需求。三是进一步加强居委会规范化建设。切实将27号文件精神融合到社区建设实践中，结合该区“20个一”的规范化建设要求，逐步使全区社区居委会都能基本达到关系顺畅、组织健全、队伍优化、制度健全、资源整合、管理有序、服务完善的工作目标。四是进一步健全人员管理培训教育新机制。积极开展了社区组织体系优化和培训系统打造等活动，制定社区工作者的考核管理办法，进一步加强队伍的规范化管理；积极创造条件，进一步完善社区工作者者培训体系，依托“汉阳区社区建设管理学院”，开设社会工作和社区服务等专业，既定期培训社区干部，又使从事社区服务的人员和社区志愿者接受较为专业的服务技能训练，不断提高社区工作者的基本素质和服务居民、管理社区的能力。（厅基政处）
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下列选项中，哪一个不属于地方人民政府的派出机关？（)
B．街道办事处
C．行政公署
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下列选项中，哪一个不属于地方人民政府的派出机关？(&&)&&A．区公所&&B．街道办事处&&C．行政公署&&D．派出所
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