《企业信息公示暂行条例》（全文）
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于政府信息公开问题现状与思考
关于政府信息公开的几个问题
（陈富智）&&
&&& 问题一&&&
政府信息为什么要公开，或者说国家为什么要制定这个《条例》
&&& 1、什么是信息
当今，“信息”已成为一个十分时髦的字眼，不但频频出现在报刊、电视上，还常常挂在普通百姓的嘴边。什么“商品信息”、“经济信息”、“服务信息”等等，不胜枚举。那么，什么是“信息”？近代控制论的创始人维纳有一句名言：“信息就是信息，不是物质，也不是能量。”这句话听起来有点抽象，但指明了信息与物质和能量具有不同的属性。信息、物质和能量，是人类社会赖以生存和发展的三大要素。就“信息”这个词的具体含义而言，它有广义的和狭义的两个层次。从广义上讲，信息是任何一个事物的运动状态以及运动状态形式的变化。它是一种客观存在。例如日出、月落，花谢、鸟啼以及气温的高低变化、股市的涨跌等等，都是信息。它是一种“纯客观”的概念，与人们主观上是否感觉到它的存在没有关系。而狭义的“信息”的含义却与此不同。它是指信息接受主体所感觉到并被能理解的东西。中国古代有“周幽王烽火戏诸侯”和“梁红玉击鼓战金山”的典故。这里的“烽火”和“鼓声”都代表了能为特定接收者所能理解的军情，因而可称为“信息”；相反，至今仍未能破译的一些刻在石崖上的文字和符号，尽管它们是客观的存在，但由于人们（接受者）不能理解，因而从狭义上讲仍算不上是“信息”。
尽管信息的种类和形态多种多样，但以狭义“信息”而论，它们具有如下共同特征：
（1）信息与接受对象以及要达到的目的有关。例如，一份尘封已久的重要历史文献，在还没有被人发现的时候，它只不过是混迹在故纸堆里的单纯印刷品，而当人们阅读并理解它的价值时，它才成为信息。又如，公元前巴比伦和阿亚利亚等地广泛使用的楔形文字，很长时间里人们都读不懂它，那时候，还不能说它是“信息”；后来，经过许多语言学家的努力，它能被人们理解了，于是，它也就成了信息。
（2）信息的价值与接受信息的对象有关。例如，有关移动电话手机辐射对人体的影响问题的讨论，对城市居民，特别是手机使用者来说是重要信息，而对于生活在偏远农村或从不使用手机的人来说，就可能觉得这是没有多大价值的信息。
（3）信息有多种多样的传递手段。例如，人与人之间的信息传递可以用符号、语言、文字或图像等为媒体来进行；而生物体内部的信息可以通过电化学变化，经过神经系统来传递，等等。
（4）信息在使用中不仅不会被消耗掉。信息还可以加以复制，这就为信息资源的共享创造了条件。
&&& 2、什么是政府信息
政府信息，是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。政府信息，应当同时符合三个条件，一是由政府机关掌握的信息；二是与经济、社会管理和公共服务相关的信息；三是由特定载体所反映的内容。
信息是较为抽象的概念，需要一定的载体予以承载才易为人所掌握。政府信息也不例外，过去政府机关掌握的政府信息主要以纸质载体信息为主，随着现代电子信息技术在政府机关的大规模应用，目前政府机关以胶卷、磁带、磁盘及其他电子存储材料等载体记录的政府信息日益增加，因此，政府信息包括了这些形式载体所反映的内容。
根据以上对政府信息的理解，《条例》对政府信息作出的定义是：行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。据此，政府信息应当具备的特征：（1）行政机关是主体，包括《行政处罚法》中规定的授权组织和受委托组织。授权组织就是指法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。受委托组织就是指行政机关依照法律、法规或者规章的规定。在其法定权限范围内委托的符合法定条件的组织。这个组织应当具备三个条件：依法成立的管理公共事务的事业组织；具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；对违法行为需要经省技术检查或者需要技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。（2）必须是在履行职责过程中制作或者获取的，否则，不得成为政府信息。（3）以一定形式记录、保存。三个特征共同构成了政府信息的完整内涵，是一个有机统一的整体，缺一不可。
&&& 政府信息之所以要公开，主要是基于以下考虑：
（一）推行政府信息公开是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权的政治要求
我国《宪法》明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。各级行政机关作为行政权力的行使主体，其权利只能是来源于人民，最终还必须回归于人民。换句话说，行政机关只能是受人民的委托，代表人民行使管理国家事务、经济和文化事业以及社会事务，人民才是权利的真正拥有者。真实基于这一理念，家宝总理在今年的政府工作报告中明确提出：要积极稳妥地推进政治体制改革，加快中国特色的民主政治建设。完善人民的民主权利保障制度，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。各级政府要坚持科学民主决策，完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。这就是说，人民群众对政府行使权力的内容、程序和过程享有知情权、参与权、表达权、监督权。这种权利是宪法赋予人民的当家做主的权利，也是人民民主权利的重要表现形式。各级行政机关必须切实保障人民群众所拥有的这些权利，不得以任何借口或理由影响这种权利的实现。这是法律赋予行政机关的一项义务，必须不折不扣地履行好，绝不能将政府信息公开视为对老百姓的一种施舍，这种思想是极端错误的，与我们党和政府一贯倡导的立党为公、执政为民和全心全意为人民服务宗旨是格格不入的，必须加以克服。
（二）推行政府信息公开是化解社会矛盾，促进社会主义和谐社会建设的客观要求
党的十六届五中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。
随着经济全球化和国民经济与社会发展信息化的飞速发展，信息在经济发展和社会管理中的作用越来越突出。特别是我国现阶段正处于体制深刻转换，结构深刻调整、社会深刻变革，以及对敌斗争的复杂期、刑事犯罪的高发期和人民内部矛盾的凸现期这样一个关键时期，政府信息是否公开、透明，直接关系到人民群众对政府的信赖程度，也直接关系到社会政治经济的稳定。例如SARS期间，由于党中央、国务院及时采取果断措施，适时公开重要疫情信息，对于稳定民心、维护社会稳定起到了积极作用。所以说，信息公开不是行政机关想不想公开、愿不愿意公开的问题，而是改革、发展、稳定这一大趋势使然。这就要求我们各级行政机关必须站在全局的高度，用政治的眼光来看待这一问题，努力把这一工作做好。
（三）推行政府信息公开是转变执政方式，深化行政体制改革的必然要求
长期以来，我国的行政管理体制基本上是处在一个封闭运行的状态，从决策动议到决策过程以至于决策结果，完全是政府机关内部自我运作的一种机制。这种机制运作的特点就是政府掌握了所有信息，社会公众几乎一无所知。由于信息的不对称性，决定了一切都是政府说了算。公众只能成为被动的接受者，只能从政府的文件中、会议中甚至是道听途说中了解一些支离破碎的信息。其结果就是政府怎么说老百姓就怎么听、就怎么做。长此以往，行政方式也就变成了审批、发证、收费，开会、发文、贯彻、检查等等这种高成本、低效率的模式，既缺乏公开、透明、民主程序，又浪费了大量的人力、物力和财力。
为了彻底改变现行的行政管理体制中存在的各种弊病，实现高效、廉洁、公开、透明的服务型政府、阳光政府的目标，近年来，国务院围绕“科学民主决策、推进依法行政、加强行政监督”这三项基本准则，大力推进行政管理体制改革，不断转变政府职能，尤其是以改革行政审批制度为突破口，积极实现管制型政府向服务型政府转变，努力探索政府职能转变的新途径、新方式。其中，大力提倡和推进政府信息公开，就是实现政府职能转变的一项重要举措。正如家宝总理指出：当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。由此可见，转变执政理念，实行阳光行政，把信息公开作为政府施政的一项基本制度，将行政机关办事制度与办事程序公开，把政府制作和获取的信息公开，是提高党的执政能力和政府执政能力的重要内容，是深化行政体制改革的方向和必然选择。
（四）推行政府信息公开是建立反腐倡廉长效机制的制度性要求
2005年中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确将政务公开作为反腐倡廉制度的一项重要内容。推进政府信息公开，将政府的行使权利的过程置于人民群众的公开监督之下，不仅对于畅通人民群众对政府权力的监督渠道，发挥人民群众当家作主的积极性，保障民主权利的实现将起到积极作用，而且对于防止权力失控、决策失误和行为失范，尤其是防止政府机关“暗箱操作”，“权力寻组”等，从源头上预防和治理腐败也将产生深远的影响。例如郑筱萸案件中，就涉及到了一个新兴的职业——“代理公司”，专攻药品审批关，2003年前后大约有四五百家这样的公司围绕药监局转。2004年，审批新药就达10009种，而同期美国的食品药品监管局仅受理了148种。正如美国的一位著名学者说的：“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察”。
&&& 问题二&&& 信息公开的几项主要法律制度
根据《条例》的规定，关于信息公开的法律制度主要有以下几项：
&&& （一）信息公开主体的特定性制度
政府信息，顾名思义就是政府所拥有和掌握的信息。政府信息公开就是要求政府向社会公开自己所拥有和掌握的信息。这是法律赋予政府的特定义务，各级人民政府包括行政机关必须认真履行这一义务，不得以任何借口、任何理由拒绝公开其所拥有和掌握的信息。否则，将承担相应的法律后果。正如《条例》规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。那么，《条例》为什么规定政府信息公开的主体是行政机关呢？原因很简单，因为政府代表人民行使国家行政权力，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。这一特殊职能决定了其拥有和掌握的各种信息，尤其是与人民群众生产、生活和社会经济活动有关的信息，具有明显的垄断优势。这一优势是其它任何公民、法人和组织都无法相比的，也无法替代。这就是通常所说的信息的不对称性。正是这种不对称性决定了政府必须负有公开信息的义务。否则，如果把这种义务转嫁给其他公民、法人和其他组织都是不公平的。
&&& 根据立法精神，信息公开的主体主要包括二类：
一是，行政机关。主要指依法履行政府职责的各级人民政府和政府的组成部门。第四条规定：各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构作为政府信息公开工作机构，负责本行政机关政府信息公开的日常工作。（注意主体不是工作机构）
二是，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。主要指事业单位。如地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电监会等。这些事业单位作为政府信息公开的主体必须具备两个条件：具有法律、法规的明确授权；具有管理公共事务的职能。否则，不具备这两个条件的任何事业单位，都不是信息公开的主体。
需要指出的是，《条例》还规定了一类主体即与群众利益密切相关的公共企事业单位。应当说，这是一个例外规定，也是一个特色条款。按理说，这些企事业单位不具有政府管理职能，自然也就不承担政府信息公开的义务。但是，考虑到有些公共企事业单位具有独占公共资源的优势，他们在提供社会公共服务过程中也制作、获取了大量与人民群众的生产、生活密切相关的信息。这些信息直接关系到人民群众的切身利益。例如教育、医疗卫生、供水、供电、供气等公共企事业单位。如果不要求他们公开这些公共信息，不仅可能影响人民群众的知情权，甚至给大家的生活、工作等带来不便。为此，《条例》在附则中专门写了一条：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。这就是说，公共企事业单位也负有公开某些信息的义务。但是，这些公共企事业单位毕竟不是行政管理主体，不能完全适用条例关于行政机关的规定。因此，条例授权国务院有关主管部门或者机构制定具体办法，对这些公共企事业单位公开信息的行为作出进一步的规定，以明确他们信息公开行为的具体要求。
为了便于理解和区别，我将这类主体归为公共信息公开的主体。
&&& （二）政府信息公开的制度
政府信息涵盖范围十分广泛，涉及到国家的政治、经济、文化、社会事务等各个方面，公开的难度也比较大，一方面是由于长期以来我们的政府机关形成的惯性管理思维和管理方式，缺乏主动公开信息的意识；另一方面还涉及到政府信息公开的敏感性问题，尤其是涉及到国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的问题，一些机关为了安全起见，本着多一事不如少一事的心理，宁愿不公开，也不愿惹麻烦。针对这种状况，在立法过程中我们进行了认真分析研究，确定了“公开是原则，不公开是例外”的信息公开原则。按照这一原则，信息公开的一般标准是：
1、必须公开的信息。（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
具体包括：县级以上政府及其部门应当公开的信息是（1）行政法规、规章和规范性文件；（2）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（3）国民经济和社会发展统计信息；（4）财政预算、决算报告；（5）行政事业性收费的项目、依据、标准；（6）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；（7）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（8）重大建设项目的批准和实施情况；（9）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（10）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（11）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。
设区的市级政府、县级政府及其部门除了公开前面11项内容外，还必须公开以下内容：（1）城乡建设和管理的重大事项；（2）社会公益事业建设情况；（3）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（4）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。
乡镇人民政府除了公开前面11项内容外，还必须公开下列内容：（1）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；（2）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；（3）乡镇土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；（4）征收或征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（5）乡镇的债权债务、筹资筹劳情况；（6）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；（7）乡镇集体企业及其它乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；（8）执行计划生育政策情况。
2、经申请可以公开的信息。考虑到政府信息中有一部分信息只涉及部分人和事，对特定公民、法人或者其他组织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊的作用，而对其他人和组织关系不大。为了减少行政机关不必要的信息公开成本，立法中专门就特殊需要的信息披露问题作出了规定，即公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。但是，这种信息的获取必须采取书面形式申请，而且要交纳相关费用，不是无偿获得。之所以确立这项制度，除了体现便民原则外，主要还是考虑政府机关时间、精力的有限性和服务成本的公平性，避免一些人无限制地申请信息，影响政府机关的正常工作。
3、不得公开的信息。我们强调政府信息公开目的是为了更好地体现“执政为民”，实现为人民服务的宗旨。但是，强调政府信息公开比不意味着所有的政府信息都必须公开，这不是立法的本意，世界其他国家也没有这一先例。这就是说，有些信息是不能公开的。根据《条例》的规定，在我国不得公开的信息主要有三类：一类是涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息；二类是涉及国家秘密、商业秘密、个人阴私的信息，未经权利人或者行政机关同意，不得公开；三类是涉及国家外交、国防、社会管理等敏感信息，未经批准不得公开。
&&& （三）政府信息公开的审查制度
为了处理好公开与保密的关系，使政府信息公开立法与《中华人民共和国保守国家秘密法》等法律、法规相衔接，达到既要保证公民、法人和其他组织的知情权，又能防止出现因公开不当导致失密、泄密而损害国家安全、公共安全、经济安全，影响社会稳定和侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的问题，《条例》建立了相应的政府信息公开审查制度。这项制度主要包括：
1、保密审查是行政机关的一项义务。《条例》明确规定，行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。
2、审查的原则。（1）依法审查的原则。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。（2）及时、准确原则。行政机关发布信息必须保证信息的及时性和准确性。否则，过时的信息将会失去发布的意义。不准确的信息将会导致信息的混乱，甚至影响社会稳定。为此，《条例》明确规定，行政机关公开信息应当及时、准确。对于影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息，应当在其职责范围内发布准确的信息予以澄清。同时，还要求行政机关应当建立健全信息发布协调机制，发布的信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证信息的准确一致。（3）请示、协助原则。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。（4）不得公开原则。除了涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息不得公开外，对于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，原则上也不得公开。但是，经权利人同意或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
&&& （四）信息公开的便民制度
为了真正做到信息公开的便民性，立法中专门规定了信息公开的方式和程序。主要包括：
1、公共媒体公布。对于政府应当主动公开的信息，《条例》要求行政机关必须通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。
2、公共场所公布。要求各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为人们获取政府信息提供便利。行政机关还可以根据需要设立公共查阅室、资料所取点、信息公告栏、电子信息屏等场所，公开信息。
3、公开信息的时间。《条例》要求对于政府应当主动公开的信息，应在该信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公布。
4、编制信息公开指南和目录。为了便于公众了解获取信息，《条例》要求行政机关应当编制、公布信息公开指南和公开目录，并及时加以更新。指南应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。目录应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。
5、申请信息的答复。对于需要经过申请才能提供的政府信息，行政机关能够当场答复的，应当当场答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；需要延期答复的，应当经信息工作机构负责人同意，但最长不得超过15个工作日。
对于申请公开的信息经审查，属于可公开范围的，应当告知申请人获取该信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；不属于本行政机关管辖的，应当告知申请人申请的其他机关和途径。
6、查询费用减免。对于申请公开信息的个人，确有经济困难的，经本人申请、信息机构负责人同意，可以减免有关查询费用。
&&& （五）监督和保障制度
为了推动政府信息公开工作的深入开展，保证各项规定切实有效地落实，《条例》专门对政府信息公开工作的监督和保障作了规定：一是各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议；二是政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查；三是各级行政机关定期公布本行政机关政府信息公开工作年度报告；四是公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理；五是公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；六是规定了法律责任。主要是两种情形：
一种是未建立健全保密审查制度的责任。规定由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关负责人依法给与处分。另一种是不依法履行信息公开义务的，不及时更新公开的信息内容、信息指南和目录的，不按规定收取费用的，通过其他组织、个任意有偿服务方式提供政府信息的，公开不应公开信息的等。对于这类违法行为，监察机关、上一级行政机关应当责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
&&& 问题三&&& 实践中应当注意的几个问题
近年来，许多地方和部门已经制定和实施了本地方、本部门的政府信息公开规定，取得了不少有益的经验，为《条例》的贯彻实施奠定了较好的工作基础。根据以往的实践经验，结合本《条例》的特点，在贯彻实施政府信息公开工作中，应当注意处理好以下几个问题：
&&& （一）关于认识问题
我们常说“徒法不足以自行”。一部再好的法律，如果没有很好地贯彻执行，也不能称之为好法，等于前功尽弃。就《条例》而言，同样如此，虽经各方关注，上下努力，千呼万唤，终于来到了这个世间，但是，要想使它真正得以生存并产生积极的作用，还有很长的路要走，需要我们共同努力，为他创造一个良好的实施环境。
正如前面所讲，长期以来，我们的行政机关已经形成了一套固定的运行模式和行政习惯，信息公开对许多机关和许多人来讲还比较陌生，也不太习惯。在这种情况下，推行政府信息公开，其困难可想而知。但是，无论怎样，《条例》作为国务院的行政法规已经正式发布，而且将于日起开始施行。法律的强制力决定了行政机关只能认真履行职责，按照《条例》的要求做好每一项具体工作，不可能也不应该因为我们的思想没通、工作不习惯就停止实施。这就要求我们必须努力转变观念，积极适应时代要求，牢固树立“执政为民”和为人民服务的意识，从党和国家的工作大局来认识这一问题。一定要注意树立三个意识：一是责任意识。政府信息公开涉及到每一个政府机关，它不是哪一级政府的事情，也不是哪一个部门的事情，而是大家的事情，各级政府和行政机关都负有不可推卸的责任和义务。无论是行政机关的领导还是工作人员，都要高度重视这项工作，要把它切实纳入议事日程，抓紧抓好。一定要克服两种认识：一种是认为实行信息公开是具体工作人员的事情，与领导无关；另一种是认为信息公开是信息工作机构的事情，与己无关。这两种认识都是极其错误的，必须加以克服。二是公开意识。信息公开说起来容易做起来难，公开一时一事容易，持之以恒长期坚持更加困难。这就要求我们每一位机关工作人员特别是领导同志，要始终紧绷公开这根弦，将之贯穿于工作的始终。三是后果意识。针对推进信息公开工作中可能出现的各级政府和行政机关不重视条例的问题，立法中专门规定了监督和保障一章，明确要求各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、设户评议制度和责任追究制度，特别是还规定了不公开政府信息的法律责任。据此，如果不主动公开政府信息，可能承担被责令改正，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给与处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任的后果。
&&& （二）公开与保密的问题
政府信息公开与保密似乎是一对矛盾，如果强调信息公开就很难做到保密要求，反之，如果强调保密就很难做到信息公开。其实不然，这个问题实质上是一个问题的两方面，二者相辅相成，是对立统一的整体。决不能将二者对立起来，割裂开来。那么，应当怎样理解这个问题呢？首先要坚持保密优先的原则。任何一个国家无论是发达国家还使发展中国家，都不可能无视本国的国情和国家安全而推行政府信息公开。相反，都是在保证国家安全和坚持保密原则的前提下尽可能做到信息公开。同样，我国立法的精神也是如此，即不得以牺牲国家安全和泄密为代价而推行政府信息公开。我们强调信息公开的目的主要是为了便民、利民，更好地实现为人民服务的宗旨，而不是为了公开而公开。这就是说，在信息公开工作中，如果出现公开与保密的矛盾，则必须坚持保密优先。当然，我们也不能滥用这一原则，动辄都以保密为由而拒绝公开应当公开的信息。这是与立法精神相违背的，必须予以注意。
一般来讲，应当注意以下几个原则：一是涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息，一定要本着慎重原则加以处理，拿不准的尽量不要公开，以免产生难以预料的后果；二是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，原则上也不予公开，但是经权利人同意或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的信息除外；三是依照规定需要经过批准程序的信息，必须经批准后才能发布；四是个别信息确实难以甄别的，应当及时向国家保密部门或者有关机关请示、咨询，弄清情况后再决定是否予以公开。切忌擅自作主，发布不负责任的信息。
当然，应当承认在具体工作中还会遇到这样那样的问题，特别是信息发布后会场的怎样的后果，确实难以把握。这就需要我们的工作人员，一方面要加强保密法律、法规知识学习，不断提高保密意识；另一方面换要努力提高自身的政治意识和大局意识，不断培养信息甄别的能力。力争做到既符合保密要求，又能最大限度地满足人民群众对信息公开的需求。
&&& （三）关于信息的真实性和科学性问题
新闻界有一句名言：真实的不一定都报道，但报道的必须是真实的。这句话虽然是新闻报道的原则，但对于政府信息公开有一定的借鉴作用，讲的都是信息的真实性和科学性问题。这一点对政府机关而言尤为重要。例如今年初，某部为了调控房地产市场，引导住房向大众化方向发展，1月9日曾出台了《90平方米以下住宅设计要点(征求意见稿)》，提出套型建筑面积90平方米以下的住宅要占整个开发面积的70%，但可以有条件的放宽。该意见稿公布后当天即被废止。原因就是此前该部领导明确讲过这个标准必须严格执行，不得有任何松动。再如今年5月，某市地税局公布的“关于个人转让房屋有关税收征管问题的通知”，提出二手房交易个税将按买卖差价强制征收20%的交易税。这样一则消息立即在当地二手房市场掀起不小的波澜，也成为国内的一大新闻热点。可是，第二天该通知又被叫停执行了。诸如此类的信息出现过多，无疑将会严重损害政府的威信。这就要求我们的信息发布机关在发布信息前，一定要本着高度负责的精神，认真核实有关信息，确保信息的一致性、真实性、权威性和科学性。禁止发布任何不负责任的信息。
&&& （四）关于信息的救济性问题
从《条例》的精神来看，原则上要求政府信息必须及时公开，以免引起社会误解。但是，大家知道，长期以来我们的政府由于职能转变滞后，给老百姓形成了政府无所不管、无所不能的印象。大到生死安危，再到炒股赔钱、房屋拆迁、土地征用补偿，最后大家庭琐事，几乎无不寻求政府帮助解决的。尤其是近年来，随着互联网的广泛应用和普及，网上信息多如牛毛，也真假难辨。其中有相当一部分信息是政府事先不知道或者重视不够的内容，以至于网上公开后舆论哗然，社会关注，给政府形成了极大的社会压力。对于这类信息，我的意见是应当掌握以下几条处理原则：一是依法履行职责。现在社会上有一种心理，就是什么事不闹大就引不起政府重视，于是就想方设法在媒体上曝光，给政府施加压力。这些认识和做法都是不恰当的，值得认真总结经验教训。对于这种情况，政府机关应当首先判断是否属于自己的法定职责，如果属于自己的职责，就应当立即按照职责权限发布真实、权威的信息，说明情况，以正视听，避免事态进一步扩大或者恶化。二是不替代司法责任。对于媒体曝光的一些事件，可能都与政府有关，但是一定要区分清楚法律责任和行政责任。这是两种性质不同的责任，不可混为一谈。如果有些事件，已经触犯了法律，自然会有司法途径加以解决，行政机关切忌大包大揽，将责任完全揽到自己身上，这样不利于问题的解决，也会使政府陷入被动境地。
&&& （五）关于重点突破与整体推进的问题
政府信息公开是一个复杂的系统工程，既涉及到政府机关行政方式、行政观念的转变，又涉及到相关制度措施以及工作机构的建立健全，我们不可能指望一蹴而就。当前，应当集中力量抓一些重点领域的突破：一是突发公共事件领域。这些领域信息敏感，社会影响力较大，例如重大安全生产事故、重大公共卫生事件、重大刑事和社会治安案件等；二是行政审批、许可事项。这些领域直接涉及到公民、法人或者其他组织的合法权益，率先将这些审批、许可事项的信息公之于众，有利于产生积极的社会影响；三是涉及重大项目和公共财政收支的信息，解决当前上下一心跑项目，想方设法争钱花的状态，将各级政府的精力从跑项目、争资金的现实中解放出来，真正为人民群众办实事，解决实际问题；四是涉及民生的领域，如人事、教育、医疗、社会保障、就业、环境保护以及征地、拆迁补偿、抢险救灾、社会救济，还由供水、供电、供气等等。
总之，政府信息公开既是目标，又是一个过程，需要我们共同努力，为最终实现“高效、廉洁、透明”的阳光政府作出积极的贡献。&作者单位：国务院法制办公室秘书行政司我国政府信息公开存在的问题与应对之策【摘要】政府信息公开是国家政治走向民主化、法制化的重要标志。《中华人民共和国政府信息条例》实施一年来，存在观念、限度、规范、监督等诸多问题。转变观念，建立统一的信息公开法律体系，加大责任追究力度，完善行政诉讼制度，是推进我国政府信息公开的有效途径。【关键词】政府信息公开问题应对
　　《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已经实施一年，这是我国第一次将公开政府信息作为一项法定义务加诸于政府部门，以制度的力量推开了行政机关与相对人沟通的大门，为保障公民的知情权、参与权、监督权提供了法律依据，为构建阳光政府、法治政府迈进了新的一步。广大人民群众对此充满期待，北京、河南郑州、安徽阜阳、湖南汝城等地曾经掀起一股申请政府信息公开的热潮。一年来，效果到底如何？实践证明，法律规范与社会现实存在较大反差。公民申请信息公开遭到许多冷遇与尴尬，一些地方政府以“信息不存在”、“影响公共利益”、“不属于公开范围”等理由把申请人拒之门外。司法机关也以“无先例可循”、“不属于受案范围”等借口慎吃“第一支螃蟹”。可见，《条例》的实施效果与社会公众的期望还相距甚远。　　一、问题：对我国政府信息公开状况的检视　　《条例》实施一年来，人们充满着热情和希望，各地申请信息公开非常踊跃，这表明政府信息公开是民心所向、大势所趋，但个别政府的工作一直是停留在标语层面，仅仅流于形式、忙于应对，而无实质性进展。当前的政府信息公开面临诸多问题。　　（一）观念问题：政府部门的信息公开意识淡薄&&
&我国经历了二千多年的封建社会，历代封建王朝常以“愚民”政策达到“安民”效果。“古之善为道者，非以明民，将以愚之。民之难治，以其智多”（《老子》第六十五章）、“非礼勿视、非礼勿听、非礼勿言、非礼勿动”（《论语·颜渊》）。孔子把“庶民不议”作为“天下有道”的主要标志。其实质是以封建礼制剥夺公民了解、参与、监督政治的权利。古往今来，政府部门大都习惯于暗箱操作，“民可使由之，不可使知之”的观念至今仍有潜移默化的影响，官本位、特权思想依旧根深蒂固，甚至把老百姓看成是政府的对立面，加之民主法制观念淡薄，一些公务人员缺乏政府信息公开的责任意识，漠视公众的知情权，依旧坚持“我想公开就公开，不想公开就不公开。我想怎样公开就怎样公开，想公开多少就公开多少”。同时，政府作为信息获取、制作、发布的主体，往往从自身利益出发反对信息公开或采取各种方式阻挠信息全面、自由公开。２００９年５月１７日，湖南株州市红旗路一高架桥坍塌，５月１９日，市政府发言人在新闻发布会上称事故共有１０人遇难，后又改口称共有９人遇难。究其原因，根据《生产安全事故报告和调查处罚条例》，死亡人数直接决定事故级别，死亡１０人是较大事故与重大事故的分界点。更有甚者，一些部门及其公务人员利用自身的特权地位对掌握的信息进行寻租，追求利益最大化，从而使我国政府信息公开难以真正步入正轨。　　（二）限度问题：信息公开范围不明确　　《条例》规定了政府信息的主动公开和依申请公开两类范围。遗憾的是，这两类公开范围的界定都不明确，给一些政府部门故意不公开信息提供借口。　　１、主动公开的信息范围不明确。《条例》对主动公开范围的规定采用概括式和列举式两种方式。首先用概括式规定了行政机关对于“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应主动公开的”等四类政府信息要主动公开。但对其中哪些事项涉及相对人的切身利益，哪些事项需要社会公众广泛知晓或者参与等等，都没有一个明确的标准，也缺乏一个相应机构来确定这些标准。接着，《条例》列举了主动公开的信息范围，县级以上人民政府及其部门有十一项应当主动公开的重点信息；设区市、县级人民政府及其部门还有四项应当主动公开的重点信息；乡（镇）人民政府有八项应当主动公开的重点信息。其中，有的列举事项是具体明确的，具有较强的可操作性。但有些事项过于笼统，如城乡建设和管理的重大事项、社会公益事业建设的情况等等。这就给政府部门留下较大的自由裁量空间，使政府所公开的信息难免具有较强的倾向性和选择性，在一定程度上为政府不公开信息提供便利。　　２、依申请公开的信息范围过于笼统。《条例》规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门申请获取相关政府信息。这里的自身生产、生活、科研等特殊需要缺乏判断标准。例如，上海律师严义明要求河南省环保局公开河南省排污费征收项目、依据、标准以及超排污标准的企业名单，要求安徽省阜阳市人民政府公开手足口病上报省政府的时间及相关材料。这是否属于自身生活需要？北京大学三位教授请求北京市有关部门公开机场高速公路投资、收费以及收费去向等信息，这是否属于自身生活或科研需要？恐怕不同的人会得出不同结论。实践中可能导致申请政府信息公开的行政相对人被拒之于门外。　　（三）规范问题：信息公开法制与保密法制之间的冲突　　政府信息公开的核心是如何把握公开与保密的界限。既要积极贯彻《条例》，又要遵守《保守国家秘密法》、《档案法》的相关规定。由于这两部法律制定较早，具有浓厚的计划经济色彩，与现实差距较大，但其效力又高于《条例》。《保密法》规定了七个方面的国家秘密，《保密法实施办法》又规定了泄密的八种损害后果。凡属于七个方面的事项或八种损害后果之一的，都属于保密范围，而且几乎每个部委都制定了其保密范围，共有超过８０个保密事项，相当宽泛。现行《档案法》实际上也限制了档案类政府信息公开。如该法第１９条规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。同时，《条例》规定了保密审查机制，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。然而，公共利益、社会稳定等均为抽象概念，没有明确的评判标准。可见，行政机关对秘密的确定具有很大的自由裁量权。此外，《条例》对不公开信息的规定也并非绝对，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。这样一来，行政机关对于任何政府信息既可以找到公开的理由也可以找到不公开的借口。　　（四）内部监督问题：行政内部救济缺位　　《条例》专门对政府信息公开的行政内部监督方式作了全面规定：一是各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核评议；二是政府信息公开主管部门和监督机关负责对行政机关信息公开实施情况进行监督检查；三是各级行政机关定期公布行政机关政府信息公开工作年度报告；四是相对人认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监督机关或政府信息公开主管部门举报；五是相对人认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。这些规定看似完善且成体系，但实际上对行政机关触动不大，几乎没有约束力。２００８年５月８日，北京市民朱福祥申请北京市规划委员会公开海淀区常青通达建设项目的环境规划意见书，结果规划委提供的是规划设计条件，这纯粹答非所问。之后，朱祥福又申请公开常青建设项目的规划许可证，而规划委要求朱祥福先提供许可证的文件号，这岂不是无稽之谈？公民如何提供一个从未公开事项的文件号？２００９年４月１８日，北京大学公众参与研究与支持中心OGLPS项目组发布了政府信息公开工作年度报告（２００８－２００９年度）的公布情况。调研情况显示，省级部门公布情况良好，但有半数国务际部门尚未公布上一年度的政府信息公开工作报告。“从OGLPS项目组的调查情况来看，没有公布年度报告的国务院部门有４２个，包括外交部、铁道部、文化部等部委，而地方省级政府有３个未公布，为广西壮族自治区、浙江省和青海省”。李亮：《政府年度报告仍有缺位》，载《法制日报（周末）》日第1版。诸如此类违反《条例》的行为，行政系统内部的监督救济机制又发挥了多大作用？这也在一定程度上助长了行政机关在政府信息公开过程中的不作为，从而使公众的知情权大打折扣。　　（五）外部监督问题：司法救济乏力&&
&没有救济的权利不是真正的权利。司法是权利救济的最后一道防线，我国《行政诉讼法》第十一条规定，只有侵犯人身权、财产权的具体行政行为才属于行政诉讼的受案范围。第２款规定：除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。该款为扩大行政诉讼的受案范围提供了依据，即对于公民、法人或者其他组织人身权、财产权以外的其他合法权利受到侵害时能否通过行政诉讼获得救济，法律、法规可以另行规定。这里的法规包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。在政府信息公开中，行政相对人受到侵犯的合法权益不限于人身权和财产权，更主要的是依法获取政府信息的权利。《条例》明确规定，公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵害其合法权益的，可以依法提取行政诉讼，这实际上属于《行政诉讼法》第１１条第２款规定的“其他行政案件”。可见，司法保障行政相对人依法获取政府信息的权利是有法可依的。然而，现实中的许多政府信息公开案件中，人民法院往往以“不符合起诉条件”为由驳回起诉，甚至以“无先例可循”不予立案或不作任何裁定。究其根源，在我国当前司法行政化的背景下，司法机关的人、财、物受控于行政机关，要让司法比较超脱地监督行政，恐怕只能是“纸上谈兵”。北京市民朱祥福向镇政府申请关于拆迁安置的信息，得到“信息不存在”的答复后，便提起诉讼。海淀区人民法院竟然引用《条例》第３３款第一款的规定“公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开主管部门举报”，裁定不予受理。而第二款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵害其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第３３条赋予行政相对人举报、申请行政复议和提起诉讼的权利，从法条规定来看，三种途径应当是选择性的，并不存在前置性的救济方式。如果按照法院的解释，我们的政府信息公开几乎陷入了一个无法救济的困境。　　二、应对：有效推进我国政府信息公开的建议　&　&
任何一部法律的运行都要经过不同利益主体不断博弈、不断磨合的过程，阳光政府的实现，有待于行政机关与行政相对人的共同努力和深入持久的推动。　　（一）转变观念，提高服务意识　　常言道：“徒法不足以自行”。观念落后是推进政府信息公开最大的障碍。“行政机关工作人员要由害怕信息公开会导致权威减低的旧观念转变到认为信息公开是民主法制基本元素的新思维”。阚敬侠：《信息公开源于文化自信》，载北大法律信息网.http：///article/user/article_display-asp?ArticleID＝4050.
政府应当树立一种开放、服务意识，实现公共服务理念的转换，把人民视为服务对象，向社会公众提供优质、高效的信息服务，保障公民知情权和决策参与权的实现。信息公开满足公民的知情权，既能提高政府的权威性，也能增进政府机关与公众的相互信任，使双方的利益最大化。政府信息公开促进了公众参与，增强了政府决策的科学性和合理性，也许在一定程度上会增加决策成本，但获得了公众的认知，能大大降低执行成本。另一方面，政府信息公开是双向的，加强政府与公众的交流，公众对政府机关的各种意见不断反馈到政府部门，能够及时纠正管理中的错误和偏差，从而能达到提高行政效率的目的。实践证明，凡是能够全面、及时、准确公开信息的政府一定是具有公信力的政府。汶川大地震后，我国各级政府滚动发布灾情，及时更正差错，主动公开辟谣，赢得了人民的高度认可，展现出中国政府高效、诚信、负责、亲民的形象，大大提高了政府在人民心中的威信，不失为信息公开的成功范例。反之，凡是对信息公开不作为或打折扣的行为必将损害政府的形象。一个农民周正龙拍摄了几张假“老虎”照片，此事并不离奇。但省、地、县三级政府部门竟离奇地接受了这种假货，给予周正龙奖励，并作为重大新闻公之于众，导致部分网民对政府行政能力产生怀疑和批评，极大影响了政府的公信力。２００９年５月，杭州飙车案办案人员在事件之初，轻易对外表示“肇事车当时车速为７０码”这一违背常识的说法引发滔天质疑。“欺实马”等网络词汇不胫而走，政府公信力遭受重创。这就要求我门每一位政府人员尤其是领导干部牢固树立服务大众的理念，始终紧绷信息公开这根弦，并将贯穿于工作始终。　　（二）完善信息公开法律体系，进一步明确信息公开范围　　１、适时修改《国家秘密法》和《档案法》。我国是一个保密传统较为悠久的国家，《保密法》、《档案法》都是计划经济条件下行政法制的产物，国家秘密的范围非常广泛，如自然灾害、生产安全事故、经济危机、社会动乱等都作为国家秘密，有些该解密的不解密，该公开的不公开，已经不能适应新时代的要求。我国的档案信息中相当一部分是通过政府信息转化而来，其中有的档案信息在机关档案室保存期间仍然具有持续进行各项行政管理活动所必不可少的政府信息功能，《档案法》对档案的保密程度较高，“我国的机关档案室、档案馆的档案信息的公开处于法律的真空地带，这与档案在信息时代的作用与地位不相称”。向佐群：《政府信息公开制度研究》，知识产权出版社2007年版，第135页。为此，修改《保密法》、《档案法》，逐步与政府信息公开法律制度衔接，已经成为时代的需要。发达国家为我们提供了可以借鉴的经验，如美国的信息公开，形成一个包括《行政程序法》、《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《隐私权法》在内的相互独立、有机联系的法律体系。　　２、采取否定列举式以明确政府信息公开的例外范围。世界各国一般都确定了“以公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开的立法原则，随着民主政治的推进，公开范围的日益扩大，对不公开范围的限制极为严格。只有明确不公开范围才能确定公开范围，从而有效控制政府机关以公共利益或其他利益为借口不适当地拒绝公开政府信息。由于政府信息需要公开的范围非常广泛，一一列举非常困难，采取否定列举式体现了立法技术上的科学性，也给信息公开主体留下较小的自由裁量空间，防止恣意扩大保密的范围来损害公公利益。但是，《条例》不公开的事项过于笼统、抽象，应当更加具体地列举例外范围，如美国《信息自由法》列举排除国家安全及外交政策事项、行政机构内部人事规则及常规、国会制定法之不公开事项等九类不公开信息，具有很强的可操作性，凡是不属于排除事项的信息，行政机关都应当公开。　　（三）建立行之有效的责任追究制度　　我国缺乏法治传统，国民的法律意识普遍淡薄，中国的法治发展道路只能依靠政府主导推进。安全生产事故报告制度就是一个非常成功的典范。通过加大责任追究，当前各种生产事故瞒报、虚报的现象可谓大幅下降，各部门、各行业对此高度重视。《条例》也规定了政府信息公开工作考核、社会评议和责任追究制度。然而，一年来，大量违反《条例》的行为是否受到应有的责任追究呢？截止目前，全国尚无一例。要真正贯彻好《条例》，应当根据《国务院办公厅关于推行行政责任制的若干意见》的精神，对政府信息公开工作情况的考核与社会评议进行细化，明确考核与社会评议的主体、内容、程序、方式等。根据考核、评议结果，对政府信息公开工作开展较好的部门及人员予以奖励，对政府信息公开工作较差部门的有关责任人员予以惩戒。否则，干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样，考核、评议便难以发挥其应有的监督作用。这样加大责任追究力度，必将有利于推动我国政府信息公开工作不断发展。　　（四）完善行政诉讼救济制度　　有权利必有救济。如果没有相应的司法救济作最终保障，个别行政机关肆意限制或剥夺行政相对人依法获取政府信息权利的行为就得不到纠正和遏制，公民也不能真正享有知情权。“要让《条例》从纸面走向地面，从自律走向他律，必须依靠外部监督，特别是依靠行政诉讼来实现”。陈仪：《政府信息公开为何屡遭“玻璃门”》，载《法学》2008年第7期。当前，除了继续对司法机关的人、财、物管理进行相应改革之外，必须对法律制度本身进行以下几方面的修改与完善，以适应政府信息公开的需要。　　1、关于政府信息公开诉讼的原告资格。《条例》第１３条规定，公民、法人或其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。我们应当对此条作扩大解释，任何中国公民都有权向行政机关申请获取政府信息，这也是世界各国通行的做法。因此，任何中国公民向行政机关申请信息公开时，只要对行政机关的答复不满意，均可以向人民法院提起行政诉讼，没有资格的限制。原告应当包括申请人、信息公开涉及的第三方以及行政机关主动公开信息有利害关系的人。这样才真正符合政府信息公开的立法宗旨。　　2、关于政府信息公开案件的管辖权。根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》〔法释（２００８）１号〕，被告为县级以上人民政府的案件，由中级人民法院管辖第一审行政案件。实际上，关于政府信息公开争议的案件，除少数由乡（镇）人民政府作被告以外，大多是以县级以上政府及其部门为被告。笔者认为，最高法院应当就政府信息公开案件的管辖作出专门解释，此类诉讼案件应当由原告任选省内异地中级人民法院管辖，因为信息公开案件争议的焦点都是公开与保密的问题，只要经过书面审理即可认定，大多无需实地调查取证，采用异地管辖，可以割断本地政府与法院的“亲情”关系，使法院能够超然地审理案件，又不会增加国家的司法成本。　　3、关于政府信息公开案件的审理方式。一般而言，政府信息公开争议的焦点在于是否涉及秘密或隐私，若申请人能够通过查阅行政机关提交的证据或在与之辩论过程中了解到该信息，则救济程序不必继续，申请人的目的已经达到，《条例》中关于保密的规定也就没有了意义。各国立法都尽量避免出现这种情况。韩国的《公共机关信息公开法》第18条规定：“必要时，审判长可以在有关当事人不参加的情况下，以秘密方式阅读和审查要求公开的信息。”莫于川、林鸿潮：《中华人民共和国政府信息公开条例释义》，中国法制出版社2008年版，第258页。这种不公开单方审理方式不同于我国的不公开审判原则（指不对与本案无关的人公开，在仅有原、被告在场的情况下审理）。而不公开单方审理不仅不对公众公开，原告也不得出庭，但这只适用于政府信息公开案件的审理。我国《行政诉讼法》没有相关规定，需要由最高法院作出司法解释。　　总之，政府信息公开法制的建立和完善，事关整个政府运作模式的根本转变，牵一而动全身，各方博弈，过程殊为艰巨。《条例》实施仅仅是我国政府信息公开的起点。我们坚信，只要立法、行政、司法三方大力支持与配合，我国的政府信息公开工作一定能得到有效的推进。
[中共江西省委党校（江西行政学院）法学教研部副教授。]社科院报告称政府信息公开存拖沓等八大问题
&&&&来源：&政府信息公开拖沓、公开的信息不方便查到——昨天，中国社科院法学研究所法治国情调研组公布了“2011年政府信息公开工作年度报告”编制与发布情况调研报告，该报告显示，政府信息公开存在八大问题，希望引起有关部门重视。其中，调研组提出，没有任何一个机关在年度报告中提供本机关上一年度投入政府信息公开工作的人员和经费情况，也没有列出2012年拟投入经费和人员信息。　　调研结果显示，2011年绝大多数政府机关认真编制了本级政府的年度报告，并在规定的时间内予以发布。截止到3月31日24点，59个国务院部门中有57家、26个省和直辖市政府以及43个较大的市的政府按时发布了上一年度的年度报告，仅有国家预防腐败局未按时发布。　　1、　拖沓　　多单位拖到3月底公布　　报告指出，虽然有的政府机关早在1月初就已经公布了年度报告，但大多数政府机关则集中到3月底才陆续公布。据统计，3月5日调研开始前发布年度报告的，国务院有3家，省级政府有1家，较大市有13家。截止日期前5天内发布的，国务院有32家，省级政府有20家，较大市有19家。　　2、随意　　吉林省改报告发布时间　　调研发现，极个别部门随意更改年度报告的发布时间。吉林省人民政府网站的“信息公开年度报告”栏目上列明，其公开2011年年度报告的时间为日，但调研组在3月31日11点18分进行确认时，该栏目中并未公布。　　3、　　不便　　无法搜到信息公开内容　　设置年度报告栏目有助于集中发布年度报告，方便公众查询，但没有设置年度报告栏目的情况依旧存在。据统计，有3家国务院部门：国家旅游局、国家外汇管理局、国家文物局网站无年度报告栏目。这使得年度报告无法集中查找获取。同时，调研发现，年度报告的发布位置较为随意，使得年度报告栏目形同虚设、流于形式。有的网站设置了年度报告栏目，但是年度报告却未公示在栏目内。有的甚至出现交叉重复放置年度报告的情形。有的政府机关年度报告未公布在本级政府网站上，而是发布在上级政府网站或者其他网站上，甚至通过搜索引擎也无法查到。　　4、　间断　　旧的年度报告无法查询　　调研组指出，年度报告发布的持续性还有待提升。　　有个别政府网站仅仅在网站上发布上一年度的年度报告，或者新的年度报告发布后，旧的被撤回，此前的年度报告均无法查找。还有的政府网站虽然设置了栏目，但栏目内无法查阅2008年至2010年的年度报告。　5、　不详　　未提及人员及经费情况　　报告指出，年度报告对本机关上一年度的一些核心数据的公开情况不够理想。比如未提及人员经费情况：没有任何一个机关在年度报告中提供本机关上一年度投入政府信息公开工作的人员和经费情况，也没有列出2012年拟投入经费和人员信息。　　6、混淆　　两不同数据仅公布其一　　报告指出，混淆上一年度收到的公开申请总数与经审查受理的数量：在调研的59个国务院部门中，仅有34家列明上一年度收到的公开申请总数，39家列明经审查受理申请数量的数据；在26个省级政府中，13家列明上一年度收到的公开申请总数，22家列明经审查受理申请数量的数据；在43个较大市中，仅有18家列明上一年度收到的公开申请总数，36家列明经审查受理申请数量的数据。二者均公布的少之又少，绝大多数被调研部门对此两项内容仅公布其一，信息不全面。　　7、推托　　一些理由牵强语焉不详　　调研报告指出，涉及依申请公开(被动公开)的各类数据公开情况不理想。国务院部门依申请公开数据的公开情况较之上一年有所下降。各种数据比如申请总数、申请量居前列的事项、经审查受理申请的情况、答复分类情况、行政复议、行政诉讼、投诉数量情况等，信息透明度不高。59个国务院部门中仅有9家提供了投诉的数据，仅占15%。省级政府和较大的市中，没有一家按照本级政府、下级政府、所属部门三类信息详细提供收到申请的数量。而“信息不存在”“影响社会稳定”“涉及国家秘密”等语焉不详、牵强附会的理由成了拒绝公开的借口。　　8　　多变　　数据统计方式五花八门　　调研发现，在具体数据统计方式上五花八门，这在依申请公开数据的发布上较为典型。　　比如，26个省级部门中，广东省、江苏省、河北省、陕西省公布的是办公厅受理的申请总数；湖北省、湖南省公布的是省政府及省级部门受理的数量；还有的公布的包含全省各地市的受理数量。这表明，各级各类政府机关在政府信息公开工作的统计口径上缺少一致的标准，随意性强。这也是各地方各部门依申请公开数据差别较大的一个重要原因。　　■对话·中国社科院法学所副研究员吕艳滨　　根据百姓需求公开更重要　　京华时报：我注意到在今年的调研报告中，特别提出了所有政府机关的信息公开年报全都未提及信息公开工作的经费使用及人员情况这一问题，其对当前预决算公开、三公公开的影响何在？政府信息公开问题透视政府信息公开拖沓、公开的信息不方便查到。中国社科院法学研究所法治国情调研组公布了“2011年政府信息公开工作年度报告”编制与发布情况调研报告，该报告显示，政府信息公开存在八大问题，希望引起有关部门重视。其中，调研组提出，没有任何一个机关在年度报告中提供本机关上一年度投入政府信息公开工作的人员和经费情况，也没有列出2012年拟投入经费和人员信息由于我国政府信息公开存在制度缺陷、现实障碍，加之，各层级政府信息公开工作准备不充分， 政府信息公开不规范、
不作为甚至违法违规的现象较为普遍，政府信息公开操作出现了“肠梗阻”，有待解决。1、组织体系问题。一是机构设置不严肃、不统一。政府信息公开工作机构设置法律规定弹性过大，没有统一归口管理，专职化机构很少，机构务虚性强，多数把职责嵌于现有机构，也不增加编制。并且，国家也没有明确纪检监察部门政务公开与政府信息公开工作机构的权力、职责，面临职权重叠、关系不明的难题。二是专职化人员太少。目前，大多数信息公开工作人员属兼职，只有较少的精力用于此项工作，很容易淹没或忽视信息公开职能。并且，人员素质也很难全面适应政府信息公开的要求。
三是培训工作滞后。目前，培训对象多局限于专门从事信息公开工作的少量人员，对一般行政公务人员较少涉及；内容主要集中于公开目录和公开指南的编制技术，对政府信息公开的各种制度规范有所忽略。致使机关工作人员在技术层面上对政府信息公开的制度内容、操作程序不能准确理解、不能熟悉操作，一定程度上降低了政府信息公开时效。2、操作范式问题。其一，缺乏一个操作范式。政府信息公开如何操作，缺乏统一的标准范式。
指南和目录的编制、工作机制的建立、工作流程的细化、程序性文书设计都没有统一规范，
没有标准模本可供参照。目前，全国各地都按照各自的理解在摸索实践，自行推进，不统一、不完整，法律层效问题有待考量。
还如，公共图书馆作为政府信息公开场所遭遇“冷场”，部分政府网站作为信息公开第一平台变成“空架子”等，都因为没有一个统一的规范标准，
各地无所适从。其二，存在一个范式转换。
以往很长时间中，我国政府信息公开并不是在国家法律统一要求下政府必须履行的职责，而纯属地方政府的一种自主行为，是一种“自我公开”。当前，有相当多的政府部门及其工作人员受其影响，
仍旧按照传统的思路，
将重在增加政府信息公开义务的，习惯性地沿袭原先政务公开的做法。由于工作思维的惯性及路径依赖，在实施过程中难免扭曲变形，很难在短时间内从先前的政务公开范式中摆脱出来& &&政府信息公开是一场行政领域的革命。虽然在推进的过程中面临重重困难，也许还需付出成本和承担风险，但是随着社会主义民主法制的迅速发展和行政管理体制改革的深化，政府信息公开很多问题都会迎刃而解，政府信息公开一定会步入法制化、规范化、效能化的轨道3、行政纠纷裁定问题。在政府信息公开中，公民可以通过举报、行政复议和行政诉讼三种方式维权。由此可以预见，信息公开必然会产生大量的行政纠纷。特别是申请人在申请遭拒的情况下，大多会选择司法救济。从现在的情形来看，今后涉及政府信息不公开的行政诉讼案件将会越来越多，可能有“井喷”的趋势。实践表明，如何化解这些行政纠纷，许多地方政府部门还没有危机感和应对措施；如何裁定这些行政纠纷，相关的法律法规也没有进行解释和说明，举证责任和如何追究责任也没有具体明确。另外，根据行政诉讼法的相关规定，涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私等原因法院不公开审理，但这种不公开审理是针对旁听人，而原、被告双方还是不能排出庭审之外，其结果就等同于把上述的政府信息对原告公开了。可见，对行政纠纷裁定问题规定缺乏可操作性，国务院、最高人民法院也没有出台相应行政和司法解释，
在实践中如何裁定此类案件无章可循。　　吕艳滨：在我国预决算公开和三公经费公开力度不断加大的背景下，非常有必要将政府信息公开(包括政府网站建设运营)方面经费人员使用情况纳入年度报告中。三公公开和预决算公开是国家大力度推动的，老百姓需要知道这项工作的绩效如何。继公开本身得以实现之后，公开的质量如何？公开的满意度如何？如果存在问题，到底是资金、人员经费投入不足造成的还是投入充足但失职造成的？这些内容的考量，都基于政府信息公开这项工作本身的经费、人员投入情况的透明。　　京华时报：目前三公公开、预决算公开过程中反映出来的一些问题，是否与这项工作中人员的安排、经费的投入有关？　　吕艳滨：在有的部门，信息公开工作不被重视，投入不足，不给钱也不安排人。目前三公、预决算公开中出现的“质量”问题，比如无统一的公布时间，无统一的公布标准，无统一的公布渠道，公布内容过于死板、公文化等与人员安排和经费投入关系密切。　　京华时报：调研报告中提到，依申请公开的情况还是不理想，原因是什么？　　吕艳滨：从某种意义上说，根据百姓需求公开比各部门主动公开更重要。因为即使主动公开了上万条信息，不是老百姓需要的，也等于无效信息。因此，信息公开工作好不好取决于老百姓的满意度，老百姓的满意度又取决于信息的有效性。因此，依申请公开更能有针对性地提供服务。依申请公开情况不理想，部分是因为政府信息公开缺乏统一的标准，也有的部门是刻意隐瞒。比如老百姓家里赶上拆迁，希望了解拆迁方面的信息，但是有的部门就是不予回复。　　京华时报：针对当前的一些问题，调研组对于下一步包括三公公开在内的政府信息公开工作有哪些意见或者建议？　　吕艳滨：应当尽快制定年度报告的编写发布标准，细化并明确报告必须具备的各项要素，统一部分重要数据的统计口径。一定要加大政府信息公开工作核心数据的公开力度。建议有关部门明确公开范围和公开标准，要求各级政府机关准确全面地公开各类依申请公开数据和经费人员投入情况数据。建议有关部门结合编写标准的制定，尽快建立健全科学合理的考核评价指标体系，特别是要加强对年度报告编制发布工作的问责力度。对于不能按时编制和发布年度报告、在报告编制和发布中不严肃甚至弄虚作假的，应当依法细化责任追究规定，并依法进行问责，以体现此项制度的严肃性和公信力。　　■幕后　　主笔讲述啼笑皆非的故事　　调研是以何种形式展开的？报告主笔人、社科院法学所副研究员吕艳滨介绍，编制和公开本机关上一年度的政府信息公开工作年度报告，对自身上一年度实施政府信息公开制度的情况进行总结分析，这是《政府信息公开条例》中的规定。根据规定，各行政机关应当在每年3月31日前公布本机关上一年度的年度报告。　　为了了解年度报告制度的实施情况，作为中国政府透明度年度调研的一部分，今年3月5日至4月1日，调研组对59个国务院部门、26个省和直辖市政府以及43个较大的市的政府编制和公开本级政府2011年年度报告的情况进行了调研和测评。调研主要对年度报告在政府网站上的发布情况、编写内容等进行了网络在线观察、统计和分析。　　在这期间，调研人员发现了很多啼笑皆非的事件。比如他们发现全部调研对象中，唯有大同市的年度报告声明其在2011年未收到任何要求信息公开的申请。恰恰在2011年，调研组曾用大同市提供的在线系统提交申请，系统显示提交不成功后，又按照大同市政府网站公布的电子信箱发送邮件，提交了申请，邮件显示发送成功，且邮件一直未被退回，但截至当前仍没有收到回复。“要么他们撒了谎，要么说明大同的依申请公开形同虚设。”吕艳滨说。　　本版采写本报记者张然
国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见
国办发〔2008〕36号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：　　为有利于贯彻施行《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例），积极稳妥地推进政府信息公开工作，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，经国务院同意，现就条例施行中的若干问题提出以下意见：　　一、关于政府信息公开管理体制问题　　（一）县级以上人民政府各部门（单位）要在本级人民政府信息公开工作主管部门的统一指导、协调、监督下开展政府信息公开工作。　　（二）实行垂直领导的部门（单位）要在其上级业务主管部门（单位）的领导下，在所在地地方人民政府统一指导、协调下开展政府信息公开工作。实行双重领导的部门（单位）要在所在地地方人民政府的领导下开展政府信息公开工作，同时接受上级业务主管部门（单位）的指导。　　二、关于建立政府信息发布协调机制问题　　（三）各级人民政府信息公开工作主管部门要组织、协调有关行政机关建立健全政府信息发布协调机制，形成畅通高效的信息发布沟通渠道。行政机关拟发布的政府信息涉及其他行政机关的，要与有关行政机关沟通协调，经对方确认后方可发布；沟通协调后不能达成一致意见的，由拟发布该政府信息的行政机关报请本级政府信息公开工作主管部门协调解决。　　（四）根据法律、行政法规和国家有关规定，发布农产品质量安全状况、重大传染病疫情、重大动物疫情、重要地理信息数据、统计信息等政府信息，要严格按照规定权限和程序执行。　　三、关于发布政府信息的保密审查问题　　（五）行政机关在制作政府信息时，要明确该政府信息是否应当公开；对于不能确定是否可以公开的，要报有关业务主管部门（单位）或者同级保密工作部门确定。　　（六）行政机关要严格依照《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施办法等相关规定，对拟公开的政府信息进行保密审查。凡属国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不得公开。　　（七）对主要内容需要公众广泛知晓或参与，但其中部分内容涉及国家秘密的政府信息，应经法定程序解密并删除涉密内容后，予以公开。　　（八）已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。　　四、关于主动公开政府信息问题　　（九）各级行政机关特别是国务院各部门（单位）、各省（区、市）人民政府及其部门（单位）要建立健全政府信息主动公开机制，增强工作的主动性和实效性。要充分利用政府网站、政府公报等各种便于公众知晓的方式，及时公开政府信息，并逐步完善政府信息公开目录及网上查询功能，为公众提供优质服务。　　（十）因政府机构改革不再保留的部门（单位）的政府信息公开工作，由继续履行其职能的部门（单位）负责。　　五、关于依申请公开政府信息问题　　（十一）国务院各部门（单位）和地方各级人民政府及其部门（单位）要切实做好依申请公开政府信息的工作。要采取多种方式，方便公民、法人和其他组织申请公开政府信息。特别是设区的市级人民政府及其部门（单位）、县级人民政府及其部门（单位）、乡（镇）人民政府，直接面向基层群众，要充分利用现有的行政服务大厅、行政服务中心等行政服务场所，或者设立专门的接待窗口和场所，为人民群众提供便利，确保政府信息公开申请得到及时、妥善处理。省（区、市）人民政府、国务院各部门（单位）在做好本行政机关依申请公开政府信息工作的同时，要加强对下级政府和部门（单位）的指导。国务院办公厅不直接受理公民、法人和其他组织提出的政府信息公开申请。　　（十二）行政机关要按照条例规定的时限及时答复申请公开政府信息的当事人。同时，对于可以公开的政府信息，能够在答复时提供具体内容的，要同时提供；不能同时提供的，要确定并告知申请人提供的期限。在条例正式施行后，如一段时间内出现大量申请公开政府信息的情况，行政机关难以按照条例规定期限答复的，要及时向申请人说明并尽快答复。　　（十三）对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。　　（十四）行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。　　六、关于监督保障问题　　（十五）国务院各部门（单位）和地方各级人民政府要抓紧制订完善政府信息公开工作考核办法，明确考核的原则、内容、标准、程序和方式。要建立社会评议制度，把政府信息公开工作纳入社会评议政风、行风的范围，并根据评议结果完善制度、改进工作。　　（十六）国务院各部门（单位）和地方各级人民政府及其部门（单位）要建立健全分层级受理举报的制度，及时研究解决政府信息公开工作中反映出来的问题。公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可向本级监察机关、政府信息公开工作主管部门举报；对本级监察机关和政府信息公开工作主管部门的处理不满意的，可向上一级业务主管部门、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。　　（十七）国务院各部门（单位）和地方各级人民政府要按照《国务院办公厅关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》（国办发〔2007〕54号）的要求，落实业务经费，加强队伍建设。　　（十八）国务院各部门（单位）和地方各级人民政府可以根据条例的规定，结合本部门（单位）、本地区的实际情况，制定施行条例的具体办法，保证条例的各项规定得到落实。　　七、关于公共企事业单位的信息公开工作　　（十九）国务院有关主管部门（单位）要按照条例的要求，把公共企事业单位的信息公开纳入本部门（单位）信息公开工作的总体部署，在2008年10月底前制定具体的实施办法，积极推动公共企事业单位的信息公开工作。同时，要加强对各省（区、市）人民政府有关部门的工作指导，把公共企事业单位信息公开工作全面推向深入。　　（二十）公共企事业单位要以涉及人民群众切身利益、社会普遍关心的内容为重点，切实做好信息公开工作。要创新公开形式，拓展公开渠道，完善公开制度，全面提高公开工作水平。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　&&&国务院办公厅　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　&二○○八年四月二十九日 &浅谈政府信息公开行政诉讼有关问题摘要：正确适用《政府信息公开条例》，依法审理政府信息公开行政案件，对于推进服务型政府建设、保障社会公众的知情权具有重要意义。但是，作为一种新类型案件，政府信息公开案件在司法实践中争议颇多，而政府信息的界定、政府信息公开例外情形的把握、政府信息公开案件的裁判方式和诉权滥用的防范应对等问题尤为值得关注，司法审查层面须有判断标准和合理应对。　　关键词：服务型政府；政府信息公开；行政诉讼在服务型政府建设中，如何加大政府信息公开力度，保障社会公众的知情权，从而建设透明政府、法治政府、责任政府，无疑具有重要意义。　　一、如何界定政府信息政府信息公开是政府公共服务语境下的事实行为。一些地方的政府信息公开诉讼中，行政机关拒绝公开的理由主要有：一是申请获取的信息不属于我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）所规定的政府信息；二是申请获取的政府信息有不予公开的法定情形。《条例》第21条的基本文意是立于那些可以构成“政府信息”的各种载体，经申请人申请，行政机关根据不同情形分别作出公开、不公开或其他答复的规定。《条例》未明确规定在申请公开事项不属于“政府信息”范围时应如何答复。当然，即便无规定，依正当程序原则行政机关也必然要针对申请给予明确规范的答复。行政诉讼中，当行政机关作出不属于政府信息的答复时，对政府信息的甄别判断通常会成为法庭上的主要争点。　　（一）政府信息的构成要素《条例》第2条规定：“本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，信息公开主体是行政机关以及法律、授权的具有管理公共事务职能的组织，信息是在行政机关履行职责过程中产生的，产生方式是行政机关自行制作或是履行职责时从其他机关、组织、个人那里获取的方式，信息存在形式是以一定物体形式作为记录、保存载体的信息。①对于政府信息的界定，应包含三个基本要素1.从政府信息的性质看，政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息。《条例》第2条明确政府信息是行政机关制作、获取的信息。因而应当首先从行政机关的法律属性加以定位（包括法律、法规授权的组织和依法参照适用的公共企事业单位），而不应包括刑事侦查机关。同时，“职责”与权力相对，属于范畴，非范畴，民法领域是平等主体间的权利义务关系，而非权力与职责。因此该条规定的“履行职责”原则上应理解为行政管理职责。需要注意的是，《条例》第12条第5项“乡（镇）的债权债务、筹资酬劳情况”；第7项“乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况”被纳入主动公开的信息范围，表面上与履行行政管理职责不尽紧密，主要是基于该两类信息与基层群众利益相关，从村务公开的实践演变而来，属于特例。在不同的信息公开案件中，上述诠释依然不能全面反映实践中的各种情形。行政审判首先是基于个案争议，有必要以实例为基础加以探讨。　　第一，刑事执法文件信息是否属于政府信息。行政法规适用范围受立法权限制，制作、获取机关只能是指行政机关（包括法律、法规授权的组织和依法参照适用的公共企事业单位），因而应当首先从行政机关的法律属性加以定位，一般不应包括司法机关、政党机关、人民代表大会等。故而《条例》第2条规定的“履行职责过程中”应理解为履行行政管理职责过程中。公安机关以刑事侦查机关身份在履行刑事侦查职责过程中形成的文件，无论是制作主体还是履责性质，均属刑事执法领域，所形成的信息无疑属于司法机关制作的信息。①当然，如果行政机关在履行行政职责时获取并保存了上述信息，司法信息是否由此转化为政府信息，在实践中需要进一步明确，下文再展开说明。　　第二，监察建议信息是否属于政府信息。②我国《行政监察法》规定监察机关是人民政府行使行政职能的机关，对行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员实施监察。监察机关对违反行政纪律行为进行调查处理，并可作出监察决定或提出监察建议。有观点称，监察建议书属于行政机关内部自我监督管理的文书，不对外发文，是内部行为，不具有社会公共性，不属于政府信息范畴。笔者认为，《条例》第2条中并未要求其“履行职责过程中”制作的信息必须是对外文件，排除在政府信息之外的只有与履行行政职责无关的纯属内部管理的人事、财务等相关信息。③而监察建议书是监察机关履行行政监察职责过程中制作的，具有明确规范的载体，执法目的在于促进廉政建设，改善行政管理，与公共利益密切相关，故而没有理由被排除于政府信息之外。　　第三，行政机关对内的记录、报告和联系工作等信息是否属政府信息。一些原告向行政机关申请公开调查报告、听证会签到人员名单、会议纪要、许可证存根联、请示批复等信息，而行政机关往往答复不属于政府信息。一些地方政府经调查，发现法律实施中免于公开的范围界定过窄，实践中诸如讨论、调查和处理过程中的信息暂时不宜公开，却无法从现有法规中找到免于公开事由，故而非政府信息的答复逐渐成为行政机关拒绝公开的便捷理由。观察美国、日本等国家的政府信息公开立法例，并未将内部信息排除于政府信息范围，只规定有些情形不予公开，原因是内部事务的公开可能会使相对人规避法律或法规。④笔者认为，在审查政府信息公开行政行为时对于机关内部事务的认定应作审慎判断，过于宽泛的解释容易导致行政机关以此为由规避公开信息，不利于此项制度的健康发展。　　2.从产生方式看，包括政府机关自己制作的信息和从其他组织或者个人获取的信息。（1）行政机关获取的信息有两类。一类是其他行政机关制作的，如下级向上级传递某些管理信息；另一类信息本身不是政府信息，如个人信息、非行政机关制作的信息（包括立法机关、政党部门、司法机关制定的信息），这些信息经由政府的获取，原本不属于政府的信息成为了政府信息。（2）对于“获取”的理解包含获取途径与获取主体两个方面。前者包括上级下发、同级发送、下级报送、自身调查收集等；后者包括从公民、法人或其他组织获取的信息。这种“获取”必须是与履行行政职责相关的。可从两个层面进行判断：一是旨在履行职责；二是有法定依据。若不是在履行职责过程中获取的其他主体（包括司法机关、立法机关、其他政党组织、公民个人）制作的信息，若不是用于行使行政职责，一般不属于政府信息。（3）司法信息是否有可能转化为政府信息。对于刑事侦查机关制作的执法信息，或由法院制作的陪审员名单信息，均属司法信息。行政机关在履行职责时获取了该信息，契合《条例》第2条所定义的政府信息。这与个人信息被行政机关获取后转化为政府信息类似。如申请司法局公开陪审员名单信息案，①作为管理司法行政事务的司法局，对陪审员的任免、培训、考核等方面负有职责，故司法局获取名单，是履行职责的需要。可认定人民陪审员名单属司法局从法院获取并保存的政府信息。　　如果行政机关在民事诉讼或行政诉讼中作为案件当事人收悉一份司法判决书，则该判决书所载明和传达的司法信息就不是政府信息。但即便某些司法信息转化为政府信息，也与公开与否无关。　　3.从存在形式看，政府信息是以一定形式记录、保存的信息。（1）政府信息必须是现实存在的信息。信息公开不同于答疑解惑，行政机关的信息公开义务仅在于提供已存在的记录，不能因为私人的请求而负担制作记录的任务。即，申请公开的政府信息应是静态的和原始状态的，不能要求政府部门提供尚未存在的需要经过加工、梳理或统计汇总的信息。在信息公开过程中，有时发生申请人以申请信息公开的方式向行政机关询问一些事项的处理，或要求对材料作相应整合处理，这类咨询通常不属于政府信息范畴。（2）政府信息包括一切记载信息的载体。根据《条例》规定，政府信息是“以一定形式和记录、保存的信息”，而信息究竟是何种内容，并无相应解释。实际上，“政府信息包括一切记载信息的物体”。②按照该理解，政府信息公开的对象是“物体”而非“内容”。有案例中，申请人仅要求行政机关公开有关文件的名称（不要求公开文件的整体内容），文件名称是否属于政府信息？文件名称是文件的一部分，如果该文件属于政府在履行职责过程中制作或者获取的信息，且没有免于公开的情形，那么作为该文件组成部分的标题、名称及文号等内容亦为政府信息，公开全部内容和仅公开名称仅是信息容量问题，在是否属于政府信息问题上并无质的差异。至于目录信息，与名称信息类似，行政机关实施行政管理职责时制作了案卷目录，则应根据申请依法予以公开。当然，决定公开的政府信息，在答复公开时，还应当坚持政府信息的载体性特征要求，即必须是以一定形式记录、保存状态下的信息，而不是单纯的信息目录存在与否，也不是行政机关自己主观加工的新的信息。　　（二）纯内部信息不属于政府信息《条例》没有直接规定内部信息属于“非政府信息”。但第2条“履行职责过程中”可解读出此含义，因为“纯属于行政机关内部管理的人事、财务等相关信息不属于本条例规定的政府信息”。③这里的内部信息主要指车库的使用规则、食堂规则、病假政策等琐碎事项，以及机关的活动规则、指导方针和调查程序手册等仅指导机关工作人员的事项。内部信息免于公开的理由是，由于这些事项轻微而琐碎，公众对于这些事项没有知的利益，要求得到这类文件只是增加行政机关的工作，无助于公共利益；同时部分内部规则和习惯如果公开，对机关重要职能的进行会产生极大的妨碍。④如何判定一项信息是“纯属于行政机关内部管理的人事、财务等相关信息”，可从两个方面进行：一是效力范围标准，内部信息的效力应当仅限于机关内部，如果行政行为的效力及于机关以外，就不再是内部信息；二是信息的属性，内部信息主要涉及内部人事、财务管理等与公共利益无关的事项。当然这种甄别方式，在现实操作过程中还存有不确定性，需要司法实践予以进一步细化。　　（三）非政府信息的情形例举司法实践中，“纯属于行政机关内部管理的人事、财务等相关信息”，认定为非《条例》所指的政府信息，至少有以下几种情形：（1）政府机关的会计凭证和会计档案，与经济、社会管理和公共服务不相关；（2）行政机关对其工作人员的职务补贴；（3）行政机关实施民事活动的有关发票、凭证等。以上三种情况不属于政府信息范畴。　　值得指出的是，政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息，且法律并未要求行政管理职责之履行必须是对外发生效力的具体行政行为。除纯属行政机关内部事务的人事、财务等信息之外，其他履行行政管理职责过程中制作或者获取的信息，即便该履责行为未曾外化和不具有确定性，但依然属政府信息。比如前述案例中提到的行政机关履行内部调查管理职责过程中从他处获取的有关资料和报告，仍属于信息公开法律规范所规定的政府信息范围。　　二、如何把握政府信息公开的例外依《条例》第14条规定，不得公开的政府信息包括国家秘密、商业秘密、个人隐私。　　（一）国家秘密的认定1.政府信息公开与《保守国家秘密法》衔接。《条例》对于国家秘密的保护作出了较为具体的规定。《保守国家秘密法》第13条明确规定了对是否属于国家秘密和属于何种密级有争议的，由国家保密工作部门或者省、自治区、直辖市的保密工作部门最终确定。因此，法院对于是否属于国家秘密不能进行公开形式的司法审查。而目前国家秘密定密范围偏宽、密级偏高的情况较为突出，根据《条例》规定，国家秘密必须经过有权机关的确认。司法审查中，行政机关对属于“国家秘密”的事项，须提供合理的定密依据和理由，法院才予认可。必须在制度上，尤其是通过修订保守国家秘密法来完善定密制度和保密范围，从而与信息公开法律规范中适用除外范围中的国家秘密事项相一致。　　2.对涉及国家秘密案件的认定标准。（1）行政机关对申请公开的信息载体加盖了“秘密”、“机密”或“绝密”印章，人民法院对此在立案受理或开庭审理时，在思路上应当首先沿着涉密案件前行。（2）行政机关在答复时有关信息文件尚未加盖涉密印章，但行政机关以国家秘密为由不予公开，且提供了信息公开工作机构的保密审查结论或保密部门的保密审定意见的，法院应认定为涉密案件。（3）行政机关没有提供前述两种材料，但仍坚持涉密的，人民法院仍应遵循涉密思路进行审理，避免因工作疏忽而经案件审理泄密，但审理时要严格进行相关审查。　　（二）商业秘密和个人隐私的认定1.信息公开案件中对于商业秘密的认定，实践中缺乏统一判断规则。《反不正当竞争法》虽然对商业秘密有所界定，案件审理中仍过于抽象。司法实践中，对于一般商业秘密的判断，可以是否会使商业秘密所有人的竞争地位受到损害为判断基准。①可参照以下原则进行判断：一是行政机关对信息提供者是否具有保密的承诺；二是信息提供者是否通常向公众公开该类信息；三是公开相关信息会影响行政机关以后获得}