加快我国行政决策民主化与科学化进程的思考
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　　行政决策是政府管理的首要环节和履行政府职能的基础环节。增强行政决策的科学性和民主性，提高行政决策的科学化和民主化水平是深化改革的必然要求。党的十七大报告指出，要推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度。十七届二中全会又审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，进一步强调要规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。正如小平同志所言：“改革不能像小脚女人，要大胆地试大胆地闯”，今天，无论从实践层面还是理论层面来说，加快推进我国行政决策民主化与科学化进程都已是迫在眉睫。　　一、行政决策科学化与民主化的内涵　　行政决策是指行政机关作出行政决定的行为，是国家行政机关在行政管理过程中所进行的决策，表现为形成国家的方针、政策、法规、决议等具有普遍约束力的决策和行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定行为作出的具体决定。行政决策的正确与否,是关系到国家安全、经济繁荣、人民幸福和社会稳定的大事，是政府行政管理活动的主要体现。　　(一)行政决策民主化内涵　　行政决策民主化就是指行政决策主体在决策过程中与社会公众保持密切的联系，最大限度地让人民群众参与决策，使人民群众能够通过各种有效的信息渠道，充分表达对各种行政决策选择方案的意见和建议，达到决策体制符合民愿、决策目标符合民情、决策方式考虑民力、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心，最终实现最广大人民群众根本利益的政策行为。　　具体而言，行政决策民主化的基本内涵有两个方面的涵义：一是行政决策价值取向民主化，就是以反映和实现人民群众利益作为行政决策的根本宗旨。它要求在行政决策过程中深入人民群众，广泛听取人民群众意见，了解人民群众的意向和愿望，作出最符合最广大人民群众的抉择。二是行政决策参与机制民主化，通过法律形式让人民群众对政府行政的重大决策享有知情权和参与权。所谓行政决策民主化就是指行政决策在制定的过程中充分保持广大公民的参与度，力求使决策的达成融入了人民的力量，以期达到决策体制符合民愿、决策目标体现民情、决策方式考虑民力、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心，最终实现最广大人民群众的根本利益。　　(二)&行政决策的科学化内容　　行政决策的科学化或者科学决策，是指行政决策在科学的决策理论指导下，按照科学的决策程序、运用科学的决策方法进行决策，包括决策体制的科学化、决策程序的科学化、决策方式的科学化。行政决策科学化的本质内涵是：决策的内容必须符合经济社会发展规律、符合事物发展的基本要求、有利于解放和发展社会生产力、得到人民群众的认同和拥护。它是和决策的随意性人为因素相对应的概念，为此要建立一整套决策的程序、体制、方法。　　质言之，所谓行政决策的科学化就是指决策的正确性，以及是否能够最大程度地契合当时的环境，强调的是决策的作出是否考虑到了各个利益主体之间的利益分配，或是是否很好地处理了社会各阶层之间的关系，协调了各方的利益格局。　　二、我国行政决策科学化与民主化方面存在的主要问题　　(一)决策程序上存在的问题　　--决策信息不全和信息失真的问题。信息的全面性和准确性程度对决策的正确程度起着决定性作用。目前，我国一些地方政府在某些重大决策上的失误绝大多数都与信息的不全面、不准确有关。有的领导对信息工作不重视，在信息不足的情况下过于自信，并仓促做出决策；再者是获取信息的方法不科学，我国政府中的一些官员习惯于采用典型调查法、召开座谈会和听汇报等方法获取信息，有些官员甚至为了所谓政绩发布虚假信息，这都导致信息片面和失真；专业性信息机构不足，有的存在着职能错位的问题。　　--决策方案的设计专业化程度低。一些地方政府对重大社会经济问题的决策，往往由政府官员或政府机构自行设计方案而不太注重专家的作用，甚至根本不请专家参与，即使请专家参与也仅仅是做做样子，走走形式。事实上很多重大决策问题往往非常专业，因此，这些由政府机构自行设计的方案往往比较表面化，比较“粗”而不“细”，专业化程度较低而难以解决问题的实质。　　--对决策方案缺乏论证。很多地方政府在决策的最后“拍板定案”前也往往做一些“论证”，其中不乏科学的、客观的和认真的论证，对于保证决策的正确性确实起了很大的作用。但也有些论证也是仅仅走走形式而已，摆摆样子，用老百姓的话说是，“一心一意走过场、聚精会神搞形式”；甚至有的论证只是长篇大“论”地为领导提出的决策方案唱赞歌，而对决策方案的“正确”与“错误”不加以客观、科学地求“证”，这种“论而不证”的“御用”论证往往是导致决策失误的重要原因之一。　　(二)决策体制主要存在的问题　　--决策权力划分不合理。主要表现为权责划分不清晰，权责划分依据不规范，权责划分方式不科学、随意性大，权责约束机制不健全等。行政层级过多，弊病很多，因此，减少行政层级，促使组织结构走向扁平化实属必然。中央和地方各级政府之间的决策权限和责任边界模糊，有些地方政府抱怨只有责任，没有权力。中央和地方府际关系之间协力合作不够，缺乏信息交流。　　--决策者决策行为不规范。主要存在两种人：一种是“拍脑定案者”。行政官员往往凭借其经验就事论事，缺少必要的科学方法和充分思考，随意性比较大。另一种是高高在上者。这种人将公共权力视为是个人专断的一种私权，认为自己想怎么做就怎么做，不允许任何人干涉，把权力的行使看作身份的象征。　　--决策者短见效应。有些决策者认为，所谓决策只是为了应付上级，因而忽略群众的意愿，群众也就此得不到决策带来的效益和实惠，出现了决策简单化和形式化的情况，有些地方政府尤是如此。由于地方政府受到现实中的种种压力，制定政策时往往只考虑眼前利益，而缺少长远的全局考虑，只把握局部不重视全局。　　--监督机制不完善。行政监督是在行政组织体系内部权衡利益的重要保障，是一个十分重要的组织机构。行政监督机制的缺陷使决策的目标在其执行过程中大打折扣，行政效率低下，行政成本巨大。行政监督往往是走过场，主观随意性很大，起不到实质的监控与督促作用，而且缺少相应的法律保障。官僚主义盛行，脱离群众，脱离现实，空喊口号。　　(三)行政决策过程中公民参与存在的问题　　--公民参与范围偏窄，程度较浅。当前行政决策中的公民参与主要局限于对行政文件的公布、行政信息的披露、重大事项的公示、行政决策前期的听证、调研等方面。从公民参与决策的整体情况看，公民参与范围的狭窄和参与程度的浅薄主要表现在决策过程中公民参与的功能基本上局限在了解情况上，真正带有实质性的参与不多，话语权的重量偏低，参与范围较窄，参与程度不深。在抽象行政行为中，公民在行政法规、规章的制定过程和行政议题形成过程中缺乏动议权与话语权；在行政法规、规章等规范性文件制定过程中，规定行政机关在起草、审查阶段可以采取论证会、听证会、座谈会等形式征求意见，基本上属于了解情况，但是实践中就是了解情况也往往被形式化了。　　--保障公民参与的制度不完善。虽然保障公民参与行政决策的一些制度诸如听证制度、咨询制度、公示制度已初步建立，但这些制度并不完善。听证、咨询、公示这些制度的适用范围、落实程度在初步的制度建构中并未被制度化，没有被明确确定下来。当前已有的法律、法规在适用范围的规定上，经常采用“重大事项”、“可以采取”等词汇，具有较大弹性，一定程度上减轻了公民参与行政决策的分量。另外，民意调查、座谈会、群众意见会、民主评议等对于体察民意、了解民情十分有效，但在实践中，这些措施的实施并未制度化，进行与否、执行何种程序、怎样落实意见等问题并未在规范性文件中得到明确规定，仍然在很大程度上离不开行政机关或行政首长的个人意志。　　--公民参与的运行机制欠缺。行政决策是一个过程，公民参与其中需要一个完善的机制来保证。但现实行政实践中很多因素干扰、影响了机制的完善。一方面，行政决策中信息公开程度不够。信息公开不足将导致公民参与程度不高、不深入。　　三、加快改革决策体制和机制，提高决策科学化民主化水平　　(一)建立完善的社会利益表达机制　　社会利益表达机制构成了政府科学民主决策机制的重要内容。利益表达是指由社会各阶层的代表或个人，通过一定的渠道和方式向国家公共权力主体表达自身的利益要求，以影响政治系统政策输出的过程。完善社会利益表达机制，对于进一步推动政府决策的科学化、民主化，具有非常重要的意义。　　要积极引导利益群体理性合法地表达利益，把利益表达机制纳入制度化轨道；强化人大和政协的利益表达功能，有效反映人民群众的意见和要求；加强社会团体、行业协会和社会中介组织的利益表达能力；发挥大众传媒的利益表达窗口作用。同时在要建立公开咨询的制度，形成开放性参与式决策机制。　　(二)健全公共决策信息系统　　公共决策信息系统是指为公共决策的需要而建立的专门收集、分析、传递、储存信息资料的机构、部门和单位的总称。在整个决策体系之中，信息系统是决策的支持系统，也是政府决策的神经系统，是决策系统正常运行的媒介和纽带，它为决策中枢系统和咨询参谋系统提供服务。信息的获取与处理是制定高质量的公共政策的一个基本前提条件。　　第一，建立和健全全国性的信息网络组织。确立其应有的正式地位，并与决策、参谋咨询、执行系统相衔接，在政策制定过程中发挥支持作用、保持信息沟通渠道的畅通。首先要保证政府体系内部正式信息沟通渠道的畅通，同时要建立多元化的专门情报信息机构，如农业、工业、商业、财政、税收、技术、劳动力市场等等，亦要借助于现代化的大众传播手段，目的是及时获取适用的信息。　　第二，保证信息的准确与防止信息的扭曲。考虑到信息收集、传递过程中存在着信息被歪曲的可能性，除了重视搜集与处理之外，政府需要建立相应的制度并采取相应的措施，如简化信息传递的中间环节，多渠道地建立定期的检查和相应的惩戒手段等。同时，亦可以利用非正式的沟通渠道来获取真实的信息。　　第三，加强专业人员培训。一是要对信息工作人员进行思想政治、科学文化知识和信息管理技术培训。二是要加强他们对信息工作的热诚和敏感性的培养。对政策问题认识越深，紧迫感、责任感就越强，对信息的捕捉和吸附能力就越大，就越能为决策提供更有效、及时对路的信息。　　(三)强化行政决策监督系统　　强化政府决策监控系统，充分发挥决策监控系统的作用非常必要。可以考虑从以下几方面强化监控系统的作用。　　第一，保证专门监督机构的独立地位。这里所谓专门监督机构是就政策制定和执行系统内部而言的，它主要是指执政党的纪检部门和政府的监察机关。这些专门监督机构对政策正确制定和有效执行有着不可替代的保障作用。必须采取切实可行的措施来改进现行的监督体制，从制度上确保监督机构的相对独立地位，以增强其监督的权威性。　　第二，落实和完善各项社会监督制度。社会监督是相对于国家性质的监督而言的一种非国家性质的监督，它包括工、青、妇等各种社会团体的监督，广播电视、报刊杂志等传媒的舆论监督，等等。社会监督是政策制定执行过程中重要的民主监督形式，对政策正确制定和有效执行同样有着不可替代的保障作用。加强社会监督方面的立法，健全社会各方面监督制约行政权力的法律体系，使普通民众、社会群团以及新闻媒体等作为社会监督主体的地位、权限，行使监督权的方式、步骤、程序都有明确的法律规定，确保社会监督权力在政策制定和执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。只有这样，才能从法制上为社会监督主体排除各种干扰，对政策制定和执行活动的监督创造有利条件。　　(四)扩大公共参与范围　　公民参与行政决策制定是政府治理模式改革的重要内容。随着经济市场化和政治民主化成为世界潮流，治理成为发展的产物。多中心的、自主的、分工合作的治理结构决定了政府不是唯一的主体，政府不再是唯一的权威。政府在治理机构的作用就是组织和倾听&。公民参与治理,&很大程度上就是参与决策的制定，监督政策的执行。公民和社会组织也是公共管理的权威之一，它们与政府的地位都是平等的。没有公民参与,&就谈不上治理，更谈不上善治。社会公众作为公共政策制定的主体参与到行政决策制定中去是政府确立治理模式的需要。　　(五)强化行政决策中的网络政治参与　　互联网正逐渐成为传递原生态民意的重要渠道。网络政治参与拓宽了公民参与政府公共管理政策制定的途径，增强了公民的政治参与性，使政府公共管理政策的制定更科学、更合理、更能真实反映民意，但网络政治参与存在的消极影响也不可忽视。因此，要完善网络政治参与在政府公共管理政策制定中的作用，需要从以下几方面努力：　　第一，培养高素质的网民，提高其网络参与能力。没有网络素质过硬的网民和干部队伍，网络参政就会失范，就有可能成为少数人谋取私利的工具。因而，政府有责任采取措施鼓励、支持提高网民的网络素质，加强网络教育，造就具有较高政治素质和网络素质的网民，是适应网络时代的政治参与的需求，也是提高公民网络参与能力的途径之一。加强网络教育，最重要的是要加强其网络道德教育。不可否认，网络上普遍存在一些不道德、不健康的言行，必须普遍开展网络道德教育，规范网络政治参与言行。　　第二，对网络进行管理，规范网络政治参与。虚假的网络政治参与，不仅不能有效地影响政府公共管理政策的制定，而且会打击政府公共管理政策的制定者对网络政治参与的信任度，对社会公共秩序产生一定的影响。要避免虚假舆论操纵政府公共管理政策制定,应让民众认识到网络政治参与不是“宣泄不满”&的空间，更不是随意发布虚假信息甚至网络犯罪的平台，而是公民向政策制定者“表达民意”的途径。一方面要完善网络管理的相应法律法规，同时要对网络犯罪进行严厉惩罚，另一方面可考虑建立和推行网民身份认证制度，通过各种方式鼓励网民实名登陆，规范网络政治参与,营造良好的网络环境。　　第三，要建立现代化的政策信息网络系统。信息情报量的大小、正确与否直接影响到决策质量，政府要想在决策上不失误，必须有丰富可靠的情报来源、迅速的情报传递、准确的情报研究，因此，要建立现代化的政策信息网络系统。现代化的政策信息网络系统应包括：一是专门化的信息机构和信息队伍,以提高信息工作人员的专业知识和专业技能，充分发挥信息机构在政策制定中的职能作用；&二是现代化的信息工具，即以电子计算机和现代化通讯设备相结合，形成网络系统和电子计算机系统；三是网络化的信息传输渠道，形成一个四通八达、纵横交错的信息网络。　　参考文献　　［1］谭颖,颜世磊.论公共政策制定中的公民参与［J］.新西部，2009（8）.　　（作者系国家行政学院政治学教研部教授）　　来源：《行政管理改革》2011年第12期
（责任编辑：秦华）
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10决策风险评估报告应当视决策需要，对决策草稿进行成本效益分析，对财政经济、社会稳定、环境生态或者法律纠纷等方面的风险作出评估……
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&&& 国务院的国发（2010）第33号文"关于加强法治政府建设的意见"，之后陆续有地方性行政立法（包括地方规章和地方规范性文件）规定了风险评估的内容。
国发（2010）第33号文"关于加强法治政府建设的意见"关于风险评估的规定体现在第12点意见上。该点意见的内容为：
完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策
在国发（2010）第33号文的序言中，提到文件的目的是为着贯彻落实国务院2004年推出的《全面推进依法行政实施纲要》。该《纲要》没有直接提到风险评估，但《纲领》之规定于"建立健全科学民主决策机制"名下的的第11.12点意见与风险评估密切相关：
"11．健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。
&&&&& 12．完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。"
（2）地方政府、特别是广州市政府的相关规定
&&&& 国发（2010）第33号文强调完善重大行政决策风险评估制度，国务院自己却没有指定正式的风险评估规范。但该文下发之后，各地方政府闻风而动，而且越是基层政府（县乡级政府）动作越快，而其中又以社会稳定风险评估办法的制定最先出现。
广州市政府至今尚未有正式的风险评估办法出台。但2010年10月公布的《广州市重大行政决策程序条例》第10条集中提到风险评估。该第10条的规定是：
&&& "决策起草部门应当就决策草稿进行决策风险评估。决策风险评估可以分类委托有关专门研究机构进行。决策风险评估报告应当视决策需要，对决策草稿进行成本效益分析，对财政经济、社会稳定、环境生态或者法律纠纷等方面的风险作出评估，并相应提出防范、减缓或者化解措施。"
《广州市重大行政决策程序规定》的相关规定，不能满足国发（2010）33号文和国务院2004年《全面推进依法治国实施纲要》的相关要求？对这一点，后文将有分析。
6民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策"和第7条"民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序"，都不是效力弹性的规定。一般来说，国内的法律原则，就是必须遵循的法律要点，这种要点可以是上述理论意义上的规则（如《民法通则》第6条和第7条），也可以是上述理论意义上的原则（如《民法通则第3条："当事人在民事活动中的地位平等"）。
本报告沿用国内立法对法律原则的通常用法。基本原则之必须遵循的法律
4justiceimpartial
& 2004除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。"
&&& 201033
&&&& 《规定》中的决策起草，实际上是提出决策征求意见稿，《规定》之公众参与和合法性审查，都是为最后提交审议的草案做贡献，都应该属于决策起草的一部分。对于决策起草环节，《规定》细分为提出决策建议、制定决策起草机构、起草决策草稿、对草稿的风险决策评估、专家咨询、政府部门内部征求意见，最后形成决策征求意见稿。
&&&& 《规定》第10条是风险评估的专门条款1决策起草部门应当就决策草稿进行决策风险评估。决策风险评估可以分类委托有关专门研究机构进行。"第2款规定风险评估的内容："决策风险评估报告应当视决策需要，对决策草稿进行成本效益分析，对财政经济、社会稳定、环境生态或者法律纠纷等方面的风险作出评估，并相应提出防范、减缓或者化解措施。
&&&& 《规定》第12条第3款、第19条涉及到风险评估。第12条第3款规定："决策起草部门应当根据风险评估报告、专家咨询意见以及其他部门和下级政府的意见修改形成决策征求意见稿。"第19条则规定："决策起草部门提请政府审议时，应向政府办公厅（室）提交：（1）提请政府审议的请示；（2）决策草案及起草说明；（3）草案的法律依据和政策依据；（4）征求意见汇总材料、风险评估报告、专家咨询意见、听证报告等其他相关材料。"
&&&&& 《规定》中的行政决策风险评估的基本点包括：（1）由行政决策起草机构进行；（2）风险评估的对象，是决策征求意见稿之前的决策草稿；（3）风险评估或者由起草部门直接作出，或者由起草部门委托专门研究机构进行。不设立专门的评估机构；（4）决策风险评估程序不涉及专家咨询、听取政府机构内部意见的程序；（5）决策风险评估不涉及公众参与程序。
&&&& 《规定》所规定的公众参与方式是指向社会公开征求意见、或者说通过听证会、座谈会、问卷调查或者其他方式征求社会公众意见。《规定》第13条规定"决策起草部门就决策征求意见稿向社会公开征求意见应当经政府同意"，第15条规定"决策起草部门除依照本规定第十四条规定征求社会公众意见外，还可以通过听证会、座谈会、问卷调查或者其他方式征求社会公众意见"说明不管是向社会公开征求意见还是通过听证会、座谈会、问卷调查或其他方式征求社会公众意见，都不是重大行政决策的必经程序。但《规定》将风险评估作为重大行政决策的必经程序。这很明显地反映出决策风险评估不包括公众参与程序。
（2）对《广州市重大行政决策程序规定》的相关规定的评述
《规定》中的重大行政决策风险评估，只是起草决策征求意见稿过程中的风险评估，而不是唯一的、甚至也不是主要的决策风险评估。
首先，重大行政决策风险评估针对的对象，应该是决策审议机构和批准机关面对的决策草案。《规定》中的风险评估针对的对象并不是审议的决策草案，甚至不是决策草案之前的决策征求意见稿，而只是在征求意见稿之前的决策草稿。
决策草稿经过决策起草机构对于风险评估报告、专家咨询意见、行政系统内部意见的考量之后，才形成征求意见稿，而在接着完成公众参与程序之后，才有决策起草机构形成决策草案，这个草案还需要经过政府法制机构进行审查，最后才形成正式的决策草案。最后的决策草案可能与风险评估所针对的决策草稿大相径庭，最初的、针对决策草稿的风险评估可能成为无的放矢的结论。
其次，一般讨论的重大行政决策风险评估不限于《规定》中的重大行政决策。这表现在两方面：一方面，《规定》的排除适用事由也需要进行风险评估；另一方面，《规定》的行政决策仅限于作为形式的行政决策，而不作为形式的重大行政决策，可能也需要进行风险评估。
《规定》第7条规定了排除《规定》适用的五项事项：（1）政府规章的制定，地方性法规建议案的拟定；（2）政府人事任免；（3）政府内部事务管理措施的制定；（4）突发事件的应急处理；（5）法律、法规和规章已对决策程序作出规定的其他事项。之所以排除这五项事项，是因为这些事项要么有其他更正式的程序性规定【第（1）、第（5）项】，要么这些事项的决策与一般的行政决策在性质上有很大差别【第（2）、（3）、（4）项】。这并不表明这五项事由不需要进行风险评估。很明显，政府规章的制定和地方性法规建议案的提出，可能会涉及到所有的风险，政府内部事务管理措施可能会牵涉到经济开支的增加、因而涉及到经济风险，而照依法行政的要求，所有的事项都需要进行合法性评估。所以，《规定》可以排除这五项事由的适用，但不能认定这五项事由不需要进行风险评估。
既然行政不作为也属于行政决策的一种，政府有意为之的、具有重要意义的不作为行为，有可能引发严重的风险。如2011年底的乌坎事件，对于明显违法的乌坎第五届村委会换届选举，相关部门迟迟不确认其违法性。行政机关的这种不作为，对事态的恶化、对人民群众的利益和政府的声誉，都造成了严重的影响。
其三、《规定》中的风险评估不合乎重大行政决策风险评估的基本原则和政策要求要求
依据上文的阐述，重大行政决策风险评估应该遵守公开原则、公众参与原则和风险评估机构独立运作原则。但《规定》中对决策草稿的风险评估，是由评估机构在排除公众参与的前提下自行进行的，只是一种小圈子内的专家意见；评估机构有可能就是决策起草机构、因而评估过程可能受到起草机构的先见的影响，从而有损评估的客观性和公正性。
从广州市番禺区生活垃圾处理设施决策的案例中也能够看出，由番禺区市政管理局向广州市规划局提交的申请规划材料，也包括了对于环境风险的评估意见。但这个意见明显不可靠：第一次的申请材料（以凌边眉山为核心选址）没有考虑到广州大学城的建设，因而规划申请被广州市规划局拒绝，而第二次申请材料（以大石会江为核心选址）虽然获得通过，但这个风险评估同样不可靠，并在最后的环评阶段被否决。（最后番禺生活垃圾处理设施过程决策暂停，正是缘于决策不可能通过环评）。
&&& 201033201033
&&& （3） 初步的决策风险评估和最终的风险评估
以上分析说明，《广州市重大行政决策程序规定》中关于决策风险评估的规定，只是指对于行政决策草稿的初步的风险评估，并非最后的、正式的决策风险评估行为。所以，重大行政决策风险评估可能是一个复合的行为，它可能包括初步的评估，也包括最后的、对于行政决策的正式的评估。
如果我们把对于政策的合法性评估也放在风险评估的范畴，那么，对合法性的风险评估应该在不分重要与否的所有行政决策一开始启动时就进行。政府首长或分管领导在提出、或者批准决策建议后，第一步就是考虑决策建议的合法性，在保证合法性的大方向的前提下，才能进行正式的决策起草工作。
政府首长或者分管领导提出、或者批准决策建议，本身其实就是一项行政决策，这是这项决策不会有环境生态上的后果，一般也不会有重大的经济后果和社会稳定方面的后果。但这不表示决策建议本身完全不会引发经济风险和社会稳定风险。如果美国政府提出种族歧视政策的动议、或者如果中国大陆提出冲走文革路线的动议，就有可能迅速引发社会稳定风险。
正式的决策风险评估应该针对提交审议的决策草案，而不是决策草稿和决策征求意见稿，这一点对重大行政决策风险评估的制度建构有着非常深远的影响。
首先，这意味着必须在行政决策起草机构——针对决策草稿组织风险评估的机构——之外寻求正式的行政决策风险评估机构。
其次，这意味着必须解决对决策草案的的风险评估和对决策草稿的风险评估之间的关系。对草案的风险评估既不能完全依照对决策草稿的风险评估，也不能完全无视对决策草案的风险评估。
其三，这意味着可以有效地回避《广州市重大行政决策程序规定》
13 决策起草部门就决策征求意见稿向社会公开征求意见应当经政府同意，具体程序依照市人民政府有关重大民生决策征询公众意见的规定执行。13
201033201033
123456107政府办公厅（室）应当自收到政府法制机构合法性审查意见后10个工作日内作出处理，认为可以提交政府审议的，应当提请政府行政首长安排政府全体会议或者常务会议审议，认为暂不能提交政府审议的，应当退回决策起草部门要求其修改完善。
&&& （2）《规定》中的合法性审查的特点
《规定》中的合法性审查，至少有以下特点：
第一、《规定》中的合法性审查针对的是决策起草机构准备的决策草案，这一决策草案经过了初步的风险评估、专家咨询、听证等相关程序；
第二、《规定》中的合法性审查只进行合法性评估，而不能考虑合理性评估。这意味着，规定中的合法性审查，实际上相当于对于决策草案的上诉审查，而且审查机构（政府法制机构）应该遵守审查自制（或谓审查谦抑）的原则。政府法制机构不能代为决定决策的相关内容；
第三、《规定》中政府法制机构的审查意见是终局性的，决策起草部门没有任何救济的途径。按照《规定》，决策起草部门对决策草案也进行了合法性审查，而且这种合法性审查可能也通过了专家咨询等程序，但决策起草部门认为合法的行为，可能被政府法制机构认定在法律上存在缺陷。由于被政府法制机构认定为违法的草案，就不能进入审议程序，《规定》实际上赋予了政府法制机构以对于草案的终局的否决权；
第四、虽然《规定》中的合法性审查相当于行政系统的上诉审，《规定》并没有关于审查组织的规定。《规定》没有规定合法性审查是采取合议制的方式还是采取独任制的方式、具体的审查人员和政府法制机构负责人在合法性审查权限上的关系、审查是完全采取书面审查方式还是口头审理——听取基层起草机构的意见——的方式。事实上，《规定》之合法性审查的内容还有待于细化。
&&&& （3）对决策草案之合法性审查的完善和细化的方案
&&&& 本报告认为，《规定》中的政府法制机构对决策草案的终局否决权和审查组织模糊这两个问题，应该有进一步的完善。
&&&& 第一，政府法制机构是政府的一个内设部门，法制机构提出的意见，只是提供给最终的审议机构的参考意见，不应该享有对于决策草案的终局性的否决权。根据行政部门首长负责制的原则，决策草案的终局否决权应该属于行政首长，而不是其他的机构。
更稳妥的做法可能是，政府法制机构如认定决策草案存在合法性问题，不宜提交审议，可以提出完整的书面意见，如果决策起草部门认同政府法制机构的审查意见，决策起草部门可以撤回草案，经过完善后再行提交；如果决策起草部门不同意政府法制部门的意见，可以对于审查意见提出自己的意见，直接交由决策起草部门的指定人，也即行政首长或者分管领导，进行定夺。
如果决策起草机构的指定者为分管领导，分管领导可以将决策起草部门的意见提交给行政首长。行政首长如果赞成决策起草机构的合法性判断，就可以不顾政府法制机构的意见，直接将决策草案提交审议。
不考虑由决策起草部门直接将意见交给政府办公厅（室），通过办公厅（室）将意见反馈给行政首长，理由是对决策草案的意见，应该考虑到决策的正式发动者（这个发动者有可能是行政首长或者分管领导）的意见。
第二，可以规定政府法制机构需要组成决策审查小组，采取合议制方式进行审查。每个审查小组成员必须提出自己的个人意见。审查采取书面审查为主，审查小组可以继续征求决策草案起草部门的意见。
合法性审查是纯粹的法律判断，因而可以借鉴司法审查的基本方式，通过合议制的方式、而不是一般行政系统中的首长（政府法制机构的负责人）个人决定的方式来作出审查结论。
第三，规定政府法制机构的审查既包括合法性审查，也包括合理性审查。关于合理性审查的意见，应在审查意见中分开表示。
合理性审查的意见不是对决策草案的结论性表述，而是为决策草案的正式审议提供更多的参考意见。在合法性审查中提出合理性意见，也可以更充分地发挥政府法制部门的智慧。
（4）对于决策草稿的法律风险评估
按照《广州市重大行政决策程序规定》第10条第1款："决策起草部门应当就决策草稿进行决策风险评估。决策风险评估可以分类委托有关专门研究机构。"对于决策草稿的法律风险评估由决策起草部门组织。评估可以由决策起草部门自己进行，也可以由决策起草部门委托其他部门进行。
&&& （５）对提出或批准决策建议的法律风险评估
正式启动决策程序、也即行政首长或分管领导提出决策建议、或者收到决策建议后正式决定启动决策程序的决定，也属于一种行政决策，这种行政决策同样可能伴有法律风险，因而需要进行法律风险评估。
启动行政决策行为的法律风险，和前面提到的决策草稿的法律风险和决策草案的法律风险还有所区别。决策草案和决策草稿的法律风险，都是指法律文件（草稿或草案）本身的合法性、包括实体意义上的合法性和程序意义上的合法性，但启动法律决策行为的法律风险，不但指启动行政决策本身的合法性，还指真正意义上的法律风险——行政决策过程本身哪些方面有可能触犯法律。
因此，启动行政决策行为的法律风险评估，包括两个方面的内容：第一，启动行政决策行为本身的合法性；第二，后续的行政决策过程会遇到哪些法律问题，后续的行政决策行为在哪些地方会容易触犯法律。启动行政决策行为的法律风险评估的第二项内容，要求为整个行政决策过程提出一个明确的法律路线图。这个路线图可以让日后的行政决策行为，变得更加顺畅。
回过头来审视广州市番禺生活垃圾处理设施系统工程的行政决策，之所以两次决策都半途而废，一个重要的原因，就是在决策启动之初，缺乏明确的法律指引。如果决策之初，启动决策程序的部门认真考虑整个垃圾处理设施行政决策的法律流程，比如环评不能通过建设工程就不能展开的法律规定（这是第二次决策最终停止的官方理由），可能决策本身就不会走那么多弯路。
2010)33"凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。"其中的合法性评估，由法律风险评估程序来解决，对于社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，就属于行政决策的合理性考量方面的问题了。
通过对于社会稳定风险、环境生态风险、财政经济安全风险的评估，行政机关可以在决策时作出更为合理的选择。
（2）三种风险评估的基本步骤
按照《广州市重大行政决策程序规定》第10条第1款（"决策起草部门应当就决策草稿进行决策风险评估。决策风险评估可以分类委托有关专门研究机构进行"），对于重大行政决策草稿的风险评估，由决策起草部门或者改变吗委托的专门研究机构进行。由此，决策草稿的风险评估，评估主管机构为决策起草部门，具体的评估机构，可以是决策起草部门，也可以是起草部门委托的研究机构。
终局性的决策风险评估，应该由行政首长负责。行政首长可以通过办公厅（室）下的风险评估科，审查决策起草部门提交的风险评估报告和相关的公众意见、专家意见和政府部门人员的意见，最终形成综合性的风险评估报告，也可以自行重新组织风险评估，提出全新的风险评估报告。
由于风险评估有着极强的专业性，不管是风险主管机构执行作出的、还是委托专门研究机构作出的风险评估报告，都应该有风险评估人的个人签名。这其中的原理，同鉴定报告必须有鉴定人签名的原理相同。国家可以通过立法，逐步规定某些风险评估人员（如经济风险和环境风险评估人员）的资质条件。
一般来说，环境生态风险和财政经济风险应该委托专门研究机构进行评估，而社会稳定风险、特别是属于政治风险范围内的社会稳定风险，在现阶段应该更多地由风险评估主管部门（行政机构）自行评估。环境生态风险和财政经济风险与政治相隔相对比较远，需要更大的公开性，而且社会的环境生态保护研究机构和经济研究机构都相对成熟，
201033"建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案"，这当然不是纯专家性的对于决策草稿的评估所能满足的。因此，在对草案的风险评估之后，必须还有一道风险评估程序。
终局性风险评估的主管机构，根据一般的"谁负责，谁主管"的原则，应该是负责将决策草案交付审议机构的组织。根据《广州市重大行政决策程序规定》第25条第2款，"政府办公厅（室）应当自收到政府法制机构合法性审查意见后10个工作日内作出处理，认为可以提交政府审议的，应当提请政府行政首长安排政府全体会议或者常务会议审议，认为暂不能提交政府审议的，应当退回决策起草部门要求其修改完善。"，负责将决策草案提交审议机构的是行政首长，因此，应该有行政首长作为终局性风险评估的主管机构。
上文提到过，行政首长可以通过在办公厅（室）设置行政决策风险评估科来完成这项工作。
（2）征求特定人员意见、公众参与和终局性风险评估
广义上的公众参与既包括《广州市重大行政决策程序规定》第二节规定的公众参与，也包括向政府部门人员和专家征求意见的程序。向政府部门人员征求意见，是要使行政决策吸取行政的经验性知识，向专家征求意见，是要使行政决策能够融合专业性知识，向公众征求意见，是要使得行政决策吸纳常识的观点。}