新形势下中国粮食自给战略
新形势下中国粮食自给战略
　　粮食自给是一国粮食安全的重要保障。当前中国粮食自给处于结构化短缺下的紧平衡、内需求强劲增长、贸易逆差逐渐加大状态，粮食自给形势不容乐观。国家粮食储备是保障中国粮食自给和粮食安全的重要前提。
　　内容提要:在政府对粮食安全战略进行调整并将其提升为首要工作任务之后，中国应采取怎样的粮食自给战略? 这是一个亟需回答的问题。本文在分析中国粮食自给率变化的基础上，总结了未来保障中国粮食安全所面临的严峻挑战，并提出了新形势下中国粮食自给战略: 以口粮自给为重点，审慎放开饲料与工业用粮; 以加强国内粮食综合生产能力为主，质量并重; 统筹粮食贸易战略制定，高效利用国际市场资源; 强化粮食产业的全球布局，保障粮源的有效供给; 改革粮食安全储备体制，提高储备效率; 拓展食物来源，减少粮食损耗和浪费。
　　关键词:粮食; 自给率; 自给战略; 粮食安全; 全球视野。
　　中国要以占世界 9% 的耕地养活占世界 22%的人口，保障其粮食安全问题**，不仅仅关系到本国经济发展与社会稳定，也是确保世界粮食安全的关键，且日益成为世界各国广泛关注的焦点。特别是近年来，随着社会经济结构转型的加快，经济一体化、贸易全球化进程逐步深化，中国政府明确提出了&以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑&的粮食安全新战略，并将其作为首要工作任务，这给粮食自给能力带来新的要求与挑战。
　　面对耕地和水等资源日益稀缺、生态环境问题日趋严峻以及粮食需求刚性增长等严峻现实，迫使我们要重新审视中国的粮食自给政策。
　　粮食自给率***是国际上衡量一国粮食安全水平的常用指标。一国粮食自给率的高低主要取决于本国水、耕地资源等自然条件，劳动力、资本和技术等要素投入，以及经济发展水平、贸易政策等因素。在未来一段时期，面对人口增加、城市化进程加快、经济发展带来的新要求、新形势和新环境，中国粮食的自给率应该保持在什么样的水平? 这就需要我们把握新的粮食安全形势，以现有的资源禀赋与要素条件为基础，按照立足国内&靠自己&和有效利用国际市场资源的原则，有针对性地提出新的灵活的粮食自给战略，以有效地保障粮食安全。
　　一、中国粮食自给率的变化.
　　粮食是一项特殊的战略物资，有着世界人口大国之称的中国，如果不能实现基本自给，当出现极端气候灾害或遭受粮食禁运制裁等自然与社会压力时后果不堪设想。目前，中国的粮食供需处于一个紧平衡状态，在粮食&十连增&的基础上，结构性短缺与区域性矛盾仍然日渐凸显，国外竞争压力显著增加。
　　( 一) 粮食自给率总体保持紧平衡.
　　依靠农业科技强力支撑、政府粮食政策有效激励以及自上而下抓粮食生产等众多因素的统筹推进，2013 年中国粮食实现了新中国成立以来的首次&十连增&，全国粮食总产量 60195 万吨，比 2012年增加 1238 万吨，增长 2. 1%。自 2007 年以来连续 7 年产量稳定在 5 亿吨以上。伴随着产量的连年增长，需求也在不断增加，粮食供需总体上始终维持着一个紧平衡的情况。按广义的粮食统计口径，2004 年粮食自给率已下降至 95% 安全水平以下，2012 年为 88. 38%，粮食供求风险进一步加大。谷物口径上看仍位于一个较高的自给水平，自 1980 年以来谷物自给率位于0. 95 ～ 1. 05 的安全区间，而值得注意的是近年来谷物自给率下行趋势较为明显，2012 年自给率为97. 7% ，较 2007 年降低了 4. 1% ( 见图 1) 。
　　( 二) 结构性短缺日益凸显.
　　从粮食分品种看，中国粮食结构性短缺的情况日渐凸显。目前小麦供求总量基本平衡，2012 年自给率为 97%，进口的主要是优质小麦以满足国内多样化消费需求。稻谷在居民口粮消费中占主导，比重达 60% 左右且仍在提高，而近年来南方水稻主产区的水稻种植面积不断下滑，稻谷供求长期偏紧，自给率连年下降，稻谷自给率已由完全自给降低到 2012 年的 99%。作为主要的饲料用粮，玉米需求大幅度增长，2010 年起由净出口变为净进口，2012 年自给率仅为 97. 68%; 大豆由于种植比较效益低，生产规模连年缩减，进口依存度越来越高，大豆自给率大幅下降，2012 年仅为 18. 3%。粮食品种间以及粮食作物与油料等经济作物之间的争地矛盾将长期存在。由于耕地要向主要粮食品种倾斜，其他农产品的进口量飙升，贸易逆差明显增加( 见图 2) 。
　　( 三) 区域间粮食供求矛盾突出.
　　分区域来看，不同地区间的粮食供求矛盾明显，主要产销区间的粮食自给能力差异显著。据测算，上海、北京的粮食自给能力最低，近 90% 的粮食要靠调入; 天津、广东、浙江等省份粮食产需缺口较大，只能自给 1/3，其余 2/3 需依靠其他省份供给; 西部地区受限于地理条件，粮食生产能力薄弱，仍需外省粮食供应; 山东、辽宁、四川、湖北、湖南等虽然是粮食主产区，但粮食需求也较大，主要立足于自给自足、品种调剂。而黑龙江、吉林、内蒙古、河南则是主要粮食输出大省，粮食产量远高于自身需求量。
　　进一步分析发现，商品粮的主要生产区域越来越向水资源更为短缺的北方地区集中，这种格局的变化使北方地区粮、水、土资源地域组合不相匹配的矛盾更加尖锐，北方地区水资源短缺问题将更加严重。特别是工业化背景下，地方普遍追求能创造GDP 和税收的工业发展，农业比较效益低，区域间不平衡发展矛盾日益加剧。如何平衡资源配置以保持粮食主产区的粮食生产积极性值得我们深入研究。
　　二、提高中国粮食自给率所面临的挑战.
　　近年来中国粮食产量逐年增长、综合生产能力稳步提高的同时，粮食需求也随着居民生活水平的提高由&吃饱&向&吃好&转变，粮食需求日益扩大;与此同时，粮食生产基础依旧脆弱，水地资源约束明显，提高粮食自给水平、保障未来的粮食安全将面临十分严峻的挑战。
　　( 一) 粮食产量增长的制约因素多.
　　未来粮食生产受水地等资源约束、农村劳动力老龄化、要素投入边际效用递减等多因素制约，粮食进一步增产面临诸多挑战。
　　耕地资源方面，一是面积仍在减少。随着退耕还林还草工程的持续开展，工业化、城市化速度加快、建设用地不断增加等因素的影响，耕地面积仍在减少，据国土资源部统计，全国耕地面积从 1996年的 19. 51 亿亩减少到 2008 年的 18. 26 亿亩，逼近 18 亿亩红线。二是耕地质量逐渐恶化。受气候变化与水资源枯竭影响，北方地区土壤盐碱化和沙漠化加剧; 土壤污染情况不容乐观，2011 年受污染的耕地面积约 1. 5 亿亩，占总耕地面积的 8%，集中在长三角、珠三角、京津冀、辽中南和西南、中南等地区。
　　水资源短缺也严重制约粮食产量的增长。中国水资源总量位居世界第四，而人均水资源拥有量仅是世界平均水平的 1/4，且年际差异较大。2011年中国水资源总量只有2. 3 万亿立方米，人均1730立方米。
　　农村劳动力结构矛盾愈发突出。农村人口锐减，老龄化程度严重，容易导致粮食生产粗放式经营、复种指数降低以及土地撂荒现象。未来农村劳动力的短缺与老龄化将成为制约粮食产量增长的重要因素。
　　要素投入的边际效用递减也将对粮食产量造成影响。近年粮食产量的连续增长与化肥、农药等投入品的大量使用密不可分。2011 年化肥使用量 5704. 2 万吨，较 2001 年增加 30% ，农药平均施用量 13. 4 公斤/公顷，比发达国家高2. 5 ～ 5 倍。 未 来 依 靠 要 素 投 入 增 长 的 潜 力有限。
　　( 二) 国内粮食刚性消费需求增长强劲.
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中国粮食安全战略与政策
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【第一章】&&&
【第二章】&&
【第三章】&&
【第四章】&
【第五章】中国粮食安全战略与政策&
【结论/参考文献】
　　第 5 章 中国粮食安全战略与政策
　　中国拥有 14 亿人口，粮食安全问题不但意义重大，同时也是一个迫切需要解决的问题。本节将从微观、宏观两方面入手，在对中国粮食面临的问题进行了分析的基础上，提出相应的对策和建议。
　　5.1 通过分散进口以降低粮食进口集中度
　　由 4.3 节知，中国粮食进口集中度相对较高，进口转移能力较差，较高的进口集中度将对中国粮食安全造成威胁。在此，中国可以借鉴日本的粮食进口策略：日本由于资源短缺，是世界上极度依赖进口的国家，粮食资源也在很大程度上依赖进口，粮食安全处于极大的危险当中，为此，日本的历届政府都以战略的眼光制定了一系列的粮食安全措施和政策。
　　进口渠道多元化。实行进口渠道多元化，不仅可以有效抵御粮食价格的波动，还可以保证粮食进口的有效来源。日本为此实施一系列的&能源外交&策略，通过多年的外交努力，日本形成了进口渠道多元化的格局，缓解了对个别国家进口的过度依赖，从而提高了粮食安全能力。日本的农业生产仅能满足其国内需求的 40%左右，其它部分基本上依靠进口。日本农产品进口量巨大， 年进口的小麦大约为 310 万吨，为世界小麦进口总量的 4%左右；玉米进口量约为 1600 万吨，为世界玉米进口总量的 22%.同时，其农产品进口来源地非常广泛，2004 年达到了 209 个国家和地区，包括：美国、澳大利亚、中国、加拿大、泰国、中国台湾、法国等，甚至还包括太平洋上的岛屿国家，且其进口分布相对均匀。
　　&开发性进口&策略。开发性进口是指按与本国商品差别化及按自己标准采购新的商品为主要特征，以发展中国家及不发达国家为主要的进口开发对象，在确保一定利润和较低价格的前提下组织的进口。这对于弥补本国产品供给不足及本国的贸易发展都有着重要的作用。以开发为前提的进口是开发性进口的主要特征。主要是指在生鲜食品等加工领域，与国外的企业进行合作、合资等进行的进口性生产。通过此形式，日本能够填补其在农产品供给方面的缺口、满足了消费者的产品需求、减少了贸易摩擦，随着开发性进口的增加，日本农产品的进口额比例下降。因此，中国可以借鉴日本对于农产品进口的策略：发展外交，扩大进口来源国别数；实行&开发性进口&策略；适当调整进口国别，使进口国之间形成竞争，以对贸易伙伴国形成压力。
　　5.2 适度提高粮食净进口依存度的目标
　　为抵御中国发生粮食禁运风险、自然灾害、世界供粮短缺或粮食世界范围内价格上涨等因素而引发中国粮食安全问题，中国制定了较高的粮食自给率目标，同时，也是由中国庞大的人口基数决定的。然而，应该根据目前中国粮食生产的情况，结合国内和国外两个市场，利用&引进来&和&走出去&两种战略，调剂余缺。
　　从目前情况分析，中国不适宜进行大量的粮食出口。保持适度的粮食进口，有利于世界资源的优化配置、保持良好的国际关系和贸易关系；对进口国来看，有利于本国的生态环境的保护，进口粮食相当于进口了国外的土地、水和其它资源，尤其对于像中国这样一个水资源短缺的国家，节约的水资源可以有效地缓解城市居民用水的矛盾；同时也保护和节约了其它资源，从长远来看将更有利于中国粮食安全的可持续发展。而且，保持适度的粮食进口不会引起世界范围内粮食价格的上涨；同时会降低国内自然灾害导致粮食短缺的风险。因此，中国应发挥粮食的比较优势，利用国际粮食资源，大胆推行粮食进口战略。对于粮食禁运风险，中国可以加强海空军事力量来增强反禁运风险的能力。
　　保障中国粮食安全，还要保持合理的粮食进出口结构。中国不适合进行机械化的劳动密集型农产品的生产，在未来，中国应该利用国际市场，根据比较优势理论，多发展水稻、经济作物和杂粮等，根据国际分工理论，多进口在中国生产成本较高的农产品，例如，大豆和小麦等。以此实现资源互补，确保中国粮食供给和需求的平衡。
　　综上所述，对于目前中国过高的粮食自给率目标，会造成过高的生产成本。适度调低自给率，利用国外市场的粮食资源将更有利于中国粮食安全的可持续发展。
　　5.3 建立粮食安全生产和替代体系
　　随着中国人口数量的增长、耕地面积的减少、居民生活水平的逐日提高，中国粮食产需矛盾日益突出，对中国粮食的供求平衡提出了更严峻的挑战。所以，在继续大力发展粮食供给的同时，应逐步引导人们改变食物消费观念，使非粮消费逐步成为居民日常消费的一部分，再进一步拓宽非粮资源，为解决中国粮食紧缺问题提供一条新的思路。
　　转变居民食物观念，增加非粮食物消费。由于几千年的&以粮为食&的观念使得中国居民一直对粮食消费情有独钟，再加上中国人多地少的基本国情，为解决中国 14亿人口的吃饭问题，政府部门长期以来也紧抓粮食生产。因此，要拓宽中国粮食供给渠道，首先必须改变中国居民的食物消费观念。我们知道，人体需要多种营养包括：
　　脂肪、碳水化合物、蛋白质、各种维生素、水分、各种微量元素等，任何一种食物都无法满足人类所需的全部营养，而且粮食主要含有碳水化合物营养成分不高。因此，人类必须同时摄入多种食物才能满足机体的需要。因此，我们应该开发食物供给渠道，将非粮食物逐步引入到居民的日常饮食当中，这样既丰富了食物结构又增加了营养，还能缓解中国当前粮食供给紧张的局面。
　　开发非粮耕地资源，逐步增加非粮供给。在中国有限的耕地资源的限制下，有必要开发非耕地资源，发展非粮供给。中国国土广阔，有大量的草山、草坡、浅海滩、台地等地区，若将其开发利用，非粮供给将前景广阔。大力开发丘陵、草坡、草山，种植以水果为主的植物性食物。中国南方有大量山地、丘陵，利用其充沛的雨量和气候发展亚热带水果的生产将是一种好方法。例如，广西省，其土地的 77.2%属于丘陵、和山地，可以种植火龙果、荔枝、芒果、柚子、柿子等亚热带水果，既增加了新的生产基地又增加了农民收入。
　　大力开发浅水海滩，发展远洋捕捞、稻田养鱼等，增加以水产品为主的动物性食物供给。中国有着较长的海岸线，被利用的浅海滩还较少，被开发的潜力很大；由于技术的限制目前多是近海捕捞，今后应该大力发展远洋捕捞作业；充分利用南方稻田资源进行稻田养鱼等。水产品蛋白质含量高却含有较低的胆固醇，对人类健康非常有益。因此，大力发展中国的水产品既能增加中国动物性食品的供给又能增强中国居民的体质，十分有益。
　　利用农副产品的剩余物，增加以食用菌为主的非粮供给。食用菌一般包括黑木耳、香菇、蘑菇等，营养丰富，蛋白质含量高；原料充足且加工生产方便，是增加中国非粮供给的又一渠道，其国际需求量较大有利于农民增收。
　　5.4 完善粮食安全储备体系
　　建国以来，中央政府一直将粮食储备体系的建设作为一项重要的经济工作。但是中国的粮食储备具有规模大、成本较高、时间长的特点，且在发展过程中存在着大量的问题，例如：政府的不适当干预、政企权责不分、吞吐机制死板、成本过高、储存期过长、账实不符等现象，很难适应市场经济下的粮食供求需求。因此，中国政府必须解决以上问题，完善中国粮食储备体系。
　　改变粮食储备主体多元化的格局，减少国家粮食储备的层次。目前，中国粮食储备市场存在中央、省、市、县四个不同层次的调控主体，由于各自利益、各地区具体情况不同，使其侧重点不同，既不利于分清职责也不利于相互间协调一致。因此，要改变粮食储备主体层次过多的情况，需要以中央储备为主，省级储备为辅，取消市、县级储备，提高中央储备在整个粮食储备中的比例，以减少地方粮食储备的比例。并在条件成熟后，统一中央和地方储备，最终完成一级储备、统一调控。
　　实行粮食内外贸一体化。由于中国储备粮主管部门不具有粮食进出口的权利，无法实现内外贸的统一，使得粮食进出口成本很高，价格时常不能反映市场需求，影响粮食储备调控效率和效益。因此，粮食的进出口要与国家储备部门紧密结合，即当国际粮价较低时，中国可多进口一些粮食，使中国拥有更多优质的、多品种的粮食；当国际粮价较高时，中国可以多收购国内的粮食，然后出口，以提高储备效益。
　　5.5 建立粮食安全市场体系
　　改革开放以来，中国的粮食市场体系虽然有了很大的发展，但是现有的市场体系仍不健全，由于受计划经济影响较大，发育程度较低，目前仍存在诸多问题。粮食流通市场化，是建立健全的粮食安全市场体系的必然要求。
　　健全市场主体，增强市场活力。目前中国粮食市场主体主要有四类：国有粮食企业、民营企业、农户和各种股份制企业，但是出现了国有粮食企业垄断、政企不分、无自主权；民营和股份制企业虽然天生具有市场化的特性，但数量、经济能力有限，难以影响粮食市场的构建；农户由于规模太小、组织化程度太低，导致市场交易的成本过高等弊端。四个市场主体发育不足，导致粮食市场缺乏活力，不利于价格机制的形成。因此要搞活粮食市场需要增加粮食市场主体，允许各种私营企业参与到粮食流通的各个环节当中，只有竞争主体增多，市场竞争才越公平、开放、活跃，风险就越小。
　　完善市场层次，统一市场。中国目前的粮食市场体系主要有四个：首先，粮食集贸市场，但目前大多数粮食集贸市场管理落后、人员素质低、缺乏明确的交易规则，使得粮食集贸市场秩序混乱，粮食安全问题存在隐患。其次，粮食批发市场是市场体系的中心环节，但是存在布局结构不合理，人为建造，市场性质不清，有场无市、违背客观规律的问题。第三，粮食期货市场。期货市场具有发现价格的功能，规避风险的功能，但在中国，粮食期货市场发育缓慢、限制过多、投资主体较少、交易品种较少、活动空间较少，大多数粮食品种都退出了期货市场，交易活跃的只有小麦和大豆，远远没有发挥其发现价格和规避风险的功能。除了各层次本身的问题之外，各层次之间也存在很多问题：三层次之间缺乏联系、各层次市场脱节、功能不清，没有形成一个整体，成立批发市场是为了将众多的交易主体集中在一起，形成较为真实的价格，市场越集中，其功能就会发挥的越好。各层次只有统一起来，粮食市场功能才能发挥的更好。分析表明，中国要继续完善各市场层次，特别是批发市场和期货市场，使其成为国家进行价格调控的参考。国家应明确规定国家专储粮必须在批发市场进行，鼓励更多粮食主体投入其中，并同时利用行法规、法律来杜绝暗箱操作、场外交易。同时，可以在批发市场中开展期货交易，使两者共同发挥其价格发现的功能。只有这样粮食市场才能更好的反映供求、发现价格、诱导预期、促进流通，使中国粮食流通市场更完善。
　　5.6 建立居民粮食安全体系
　　城镇是人口和产业集中的地方，随着城市化、工业化的发展，农村人口不断向城市转移，城市人口大量增加。同时，随着城镇居民生活水平的提高，其消费结构不断发生变化，除了对基本粮食的需求外，对肉蛋奶等粮食的转化产品的需求也日益上升，这对城市居民的粮食安全产生了新的挑战。因此，必须确保城市居民的粮食供给，保障其粮食安全。
　　切实保障粮食的耕种面积，确保对未来城镇居民的粮食供应。首先，政府必须严格保护耕地资源，保证国内稳定的粮食供给。努力调整工业和城市布局，在推进现代化的同时保证粮食耕种面积维持在一定水平不动。其次，政府要积极调动农民的种粮积极性。可以继续通过补贴、科技投入、税收政策等方面调动和提高农民的积极性以增加粮食产量。
　　提高粮食最低收购价格以保持粮价的稳定。一般来说，当市场粮价低于粮食最低收购价时，政府会启动粮食最低收购价，而且其价格一般高于市场价格。粮价关乎农民的利益，当粮价较高时，农民的种粮积极性提高，粮食产量提高，反之亦然。而实行粮食最低收购价的目的是为了是粮价稳定在一定的水平上，既能提高粮农的生产积极性又能将粮价稳定在居民的可承受范围之内。
　　建立最低收入居民的生活保障体系。国家建立最低收购价制度是为了保障农民的利益，提高其种粮积极性，而对城镇居民来说粮价的上涨意味着其购买力的下降；建立居民最低收入保障体系则是为了保障低收入人群的粮食安全供给，使粮价上涨时不至于影响其基本的生活。从另一方面来说，提高了低收入人群的收入，又可以适当的提高粮食的价格，这样农民和居民的生活都可以得到保障。所以，政府应进一步增加对城市低收入人口的补贴，特别是对生活特别困难的家庭进行救助。
　　5.7 完善中国粮食安全政策
　　建立健全粮食安全法规。1978 年以来，中央扶持农业的法律政策不断健全，到目前为止已有 20 多部关于农业、农村方面的法律，从起初为了适应社会主义市场经济的法律框架到新时期综合运用各项法律行政法规的宏观调控体系，为中国粮食安全提供了保障。但是，中国的粮食安全法律目前还存在诸多缺陷，例如：法律体系不健全、缺乏理论支撑、操作性不强等问题，因此，中国应结合国际国内发展态势，加强实际调研，使粮食安全法律有更强的操作性。为了能从总体上达到粮食供求平衡、价格稳定、满足居民和社会的需求，有必要制定一部《粮食安全法》。内容包括：对粮食基本内涵的界定；粮食安全生产条件、总量和质量的规定；粮食储备制度的规定；粮食安全流通的规定；粮食预警机制的规定；粮食应急办法的规定；粮食生产激励规定；对有关粮食安全违法行为追究的规定。该法律应由中央及各级政府、农业部、财政部等部门分工协作、共同完成。为发挥科技在粮食生产上的作用，需要进一步完善《农业技术推广法》。 年中国粮食连续增产，而依靠耕地面积恢复对粮食增产的贡献率只有 30%左右，70%是靠科学技术来达到的。为使未来粮食产量继续持续上升，有必要创建粮食作物科研体系，创立粮食作物科研中心，使科学技术在农业生产领域取得新突破，所有这些都应在《农业技术推广法》中加以明确，使得此法律为中国粮食安全生产提供保障。借鉴地方法律成功的经验来完善国内相关粮食法律。
　　近几年，中国各地方又进入了粮食安全保护法规修改的热潮当中。例如广东省于 2009年颁布实施了全国范围内首部系统全面规范粮食安全的地方法规《广东省粮食安全保障条例》，而目前中国《粮食安全保障法》还处于议案阶段，所以有必要借鉴广州省粮食安全保障条例部分法规的有效经验，促进全国范围内粮食安全法律的制定完善。
　　完善粮食补贴政策，提高农民种粮积极性。自 1978 年以来扶持农业发展的强农惠农政策不断出台，为农村的改革发展指明了方向。2004 年以来，中央再一次做出创举，分别做出了关于建设社会主义新农村、加强农业基础设施建设、农村税费改革、增加农民增收、粮食直补等政策，调动了农民的积极性，增加了粮食产量。不可否认，当前的粮食补贴政策极大地促进了粮食产量的增长，但是仍存在很多缺陷需要完善。
　　实行高额有效的补贴政策。2004 年国家为了鼓励农民生产粮食保障国家粮食安全，对粮食补贴由之前的间接补贴转为对粮食生产者的直接补贴。其补贴方法是按照农民承包的土地面积来算，此方法是无论农户种与不种、也无论农户种什么都有补贴，此政策既不科学也会造成国家财政支出的浪费，必须予以调整。首先，国家应实行有效的补贴政策。做到只补贴种粮的农民，对只占有土地而不种粮的农户不予以补贴；同时，鼓励多种粮多补贴的政策，切实把种粮补贴用到农民种粮的工作中来。其次，国家应该加大补贴的金额。目前美、日、欧都对本国农民实行了高额补贴，其农民通过种地的收入水平可以达到社会的平均水平。而中国补贴太少，如果政府将补贴额度提高，种粮收益、中国农民的种粮积极性及粮食产量都会进一步得到提高。
　　实行粮食生产救助政策。在正常年景下，可以通过补贴和减税使粮农生产收入得到保障，而当粮农遇到非正常年景时，则应通过生产救助使粮农损失的部分得到补偿，使其有能力再次恢复生产。例如，加拿大等国家规定当粮农因自然灾害等因素造成其收入低于其生产成本的 70%的部分给予救助性补贴。同时，政府可以给予粮农一定的投保补助金，鼓励农民参与农作物保险。
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返回上级栏目：但不少权威人士认为，这种提议的可实施性其实非常有；按照国研中心《中国粮食调控》一书计算，中国201；即使是稻谷、小麦这两个品种，微量允许空间也分别仅；广义的中国粮食调控手段，主要包括价格支持、直接补；这套体系逐渐建立的起点是中国加入世贸组织，其加速；2008年以来，中国又开始对主产区玉米、大豆、油；财政部财科所一份报告指出，中国粮食调控制度有几个；但结合实践
但不少权威人士认为，这种提议的可实施性其实非常有限。因为，按照中国加入世贸组织时做出的承诺，中国对于农业的补贴，不得超过其当年农业生产总值的8.5％。在此范围内，为进行农业政策补贴的微量允许空间，如是则形成了农业补贴的“天花板”。
按照国研中心《中国粮食调控》一书计算，中国2010年农业总产值为62897亿元，其补贴微量允许空间为5346亿元。测算表明，目前中国粮油产品的价格支持，除稻谷、小麦还有一定空间外，其他已经逼近世贸组织允许进行补贴的上限。
即使是稻谷、小麦这两个品种，微量允许空间也分别仅有323.89亿元和141.40亿元。一旦启动干预性收购，就有可能突破微量允许水平。这意味着，今后中国基本没有通过大幅度提高最低收购价、临时收储价来提升国内农民种粮积极性的可能。因此，寻求其他辅助手段，势成燃眉。
广义的中国粮食调控手段，主要包括价格支持、直接补贴、粮食储备、政策性粮食销售、粮食加工产业政策、粮食进出口调节、粮食市场行政干预等。
这套体系逐渐建立的起点是中国加入世贸组织，其加速发展则受益于2004年起中国开始实行的粮食市场化改革。自此之后，中国逐步开始对种粮农民给予直接补贴、农资综合补贴、良种补贴等补贴，并开始对主要粮食产品稻谷和小麦实行最低收购价政策。
2008年以来，中国又开始对主产区玉米、大豆、油菜籽实行临时收储措施。以此为标志，中国以补贴和价格支持为基础的粮食调控制度得以基本建立。
财政部财科所一份报告指出，中国粮食调控制度有几个特点：一是价格支持政策成为补贴支持农业的基础性措施；二是政策性补贴由流通环节转向生产环节，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式；三是农业补贴总额和支持水平大幅度提高；四是农民负担大幅度减轻。
但结合实践经验来看，这套体系仍存在一系列亟须调整的地方。
首先，中国的农业补贴分散到每个农民身上的数量有限，已出现“中央当投入、农民当收入、地方当负担”现象。
以2011年三项粮食直补为例，其总额已占到了每亩耕地净利润的30％，在农民收入中，补贴收入已占到了总收入的8％。
矛盾在于：中央对农业的补贴本意是希望农民将其投入生产，改进生产设施，但后者则将钱彻底当作其收入来源，他们依然沿用过去的生产方式，粮食等农产品的生产成本因此并未得到降低。
因为补贴在全国范围内进行平均，粮食主产区并未因多产粮食而获得更多的额外补贴，故其积极性受到了相当大程度的影响。“我希望种粮食能够有尊严，但现在往往因为不出政绩，让人感觉不到这种尊严。”在一次农业会议上，东北一位主管粮食生产的副省长表示。
近两三年来，伴随着粮食宏观调控机制的不断强化，粮食市场政策化还出现了明显的负面溢出效应。
所谓粮食市场政策化，是指2004年粮食流通体制市场化改革以来，政府通过实施最低收购价、临时收储、政策性收储粮食拍卖等市场干预政策，掌握了市场上的大部分粮源，粮食市场供应主要依赖政府拍卖政策性粮食库存，形成了政府调控政策主导粮食市场基本走向的格局。
自2008年起，政府连续多年提高小麦和稻谷的最低收购价格，如此则向市场发出了强烈的托底信号，市场亦因此逐步形成了粮价只涨不跌的预期。产区农民惜售心理也因此日益增强，售粮节奏出现明显变化。
一般而言，进入1月后，本应是农民集中售粮高峰期，由于有临时收储和补贴收购等托市政策托底，农民预期玉米价格有上涨空间，因此持粮待涨、择机而售，售粮进展缓慢，导致市场供应不足，而加工企业抬价收购，又助长了农民惜售心理，因此形成了恶性循环。
此举“不仅不利于推进粮食市场化改革，而且对粮食行业发展和竞争力提升形成严峻挑战”。程国强称。
政策调整“在路上”
诸种因素倒逼之下，粮食调控政策调整已经到了关键期，改革可能加速。
目前得到普遍认同的基本政策调整框架为：稳步增加总量，确保每年补贴增幅不低于财政收入增幅，农业补贴占农业增加值的比重应从目前的5％逐步提高到8％，将补贴空间用到最足；优化补贴结构，补贴品种、环节、生产对象；农业污染问题日益严峻，应考虑将治理污染纳入农业补贴的政策体系当中。
也有学者指出：粮价调控的根本着眼点应该是让中国的粮食生产具备核心竞争力。目前一系列调控政策大多仅有临时性效果，缺乏明确的核心政策导向。
有发改委相关官员向《财经》记者透露，为了缓解上述粮价调控中的难题，目前正在研究通过两项较有“突破性”进展的调控政策。
其一，为了鼓励主产区多生产粮食，多向外地调粮，主产区利益补偿机制正在研究制定之中。目前的政策框架设定为：既根据调出数量对调出地区进行补贴，也由销区对产区进行补偿。“非议不少，但为了保证粮食安全，调整是一定要进行的。”上述官员称。
除此之外，另外一个有望尽快提上议事日程的，是进行粮食价格形成体制的调整。可能的方案之一，是建立目标价格制度，实施差价补贴，以此完善粮食等农产品的价格形成机制，保障农民的合理收益，提高其种粮积极性。
所谓目标价格制度，指的是国家或某一地区综合一定时期内种植成本的实际增长和农民的合理收益等因素，制定一种政策性参考价格。以农业部农村经济研究中心提出的大豆目标价格补贴制度为例：如果市场价格低于目标价格，按两者的价差核定补贴额，由政府直接补贴给农民；如市场价格高于目标价格，则不启动。
这种补贴制度，是在粮食购销放开、价格由市场形成前提下制定和展开的，不同于托市、临储等对市场进行直接价格干预的政府定价形式。其好处为，目标价格通过直接补贴给农民，间接作用于市场，是对市场价格的间接调控，有利于避免市场价格信号的扭曲和失真。
但这项改革的难度并不小。“对目标价格进行补贴，涉及到一系列体制性变革。”相关研究人士指出。最困难的地方之一，在于目标价格如何确立。其次则是如何测算农民接受补贴的范围和强度，是按照面积、产量还是商品粮数量进行补贴，现在尚无定论。
不管以何种标准进行补贴，目前都存在着一定的技术难度。因为农民到底种植了多少耕地，产量到底是多少，均是一笔糊涂账。可能的方案之一，是通过卫星遥感技术进行测算，然后根据种植面积和产量，将补贴包干到省，由其来发放补贴。
今年8月，一份由国家发改委上报的重点针对粮食托市收储改革的方案未能获得国务院最终审核，其被否的原因之一，正是上述难题。
知悉情况的人士向《财经》记者表示：因补贴政策具有刚性特征，往往只能加不能减，路径依赖比较严重。所以相关决策部门在进行改革时往往比较慎重，因此，对于任何相关政策的进展速度，都不应过分乐观。
作为典型的资本密集型行业，海外农业生产要在土地开发、水利建设、品种繁育、机械购置、道路修建、加工和储运等诸多方面进行多重巨额投入。而在几乎所有方面，中国暂时都还没做好准备
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海外农业之难
1985年3月，中国一支远洋船队起航开赴西非海岸，是为中国以企业为主的农业走出去的第一次。在此之前，中国农业走出去大多数是承担国家的对外援助项目。
走出去回眸
而在经历了2004年国内大豆企业与国际供货商之间的价格风波之后，一些企业开始自发在巴西、阿根廷等国种植大豆以确保国内供应。但因为缺乏根基，这些零星的尝试，大多未成气候。
2006年时，随着国内粮食安全紧张状况加剧，中央政府开始出台支持农业走出去的政策。商务部、农业部和财政部联合下发了《关于加快实施农业“走出去”战略的若干意见》，农业部还专门制定了《农业“走出去”发展规划》。同年，商务部、农业部和财政部牵头成立了由十个部门组成的农业“走出去”工作部际工作协调领导小组。
2008年举行的中央十七届三中全会指出：扩大农业对外开放要坚持“引进来”“走出去”相结合，提高统筹利用两个市场和资源的能力。同年，商务部和农业部牵头成立了由14个部门组成的境外农业资源开发部际工作机制。
虽然在2010年时，农业部部长韩长赋就表示，中国实施农业“走出去”战略的时机和条件已经成熟，但不管是上述协调小组还是部际工作机制，在此期间，均未做实，仍是相对务虚的体系。而此时中国的海外农业战略意图到底为何，实际也处于模糊的状态之中。
进口的趋势正是在这种模糊性之下日益做大：中国的粮食进口主要集中于美国、巴西、阿根廷等国家，集中度甚至超过石油主产地。以美国为例，2012年时，中国从美国进口大豆占当年中国大豆进口总量的44.5％（2597万吨）；从美国进口玉米占玉米进口总量的98.1％（511万吨）。从2001年到2012年，中美农产品贸易逆差为214.9亿美元，占中国农产品贸易逆差的43.7％。
为了对这种情况进行扭转，2012年2月，陈锡文在国新办新闻发布会上的态度，被认为是代表了官方最新的态度。他强调，在中国农业“走出去”的战略实施过程中，重要的是争取双赢和多赢的格局。可以到一些粮油的出口国家去设立农产品的初级加工厂，帮助当地扩大就业，也把一部分企业的利润和税收留在当地。还可以采取技术和经济的援助措施，加大对非洲地区的援助。
他还提出了另外一个重要观点：中国在海外投资农业，产品并不一定要运回中国。“我们坚信一条，只要有粮食增产潜力的地方，能把这些潜力发挥出来，全球的粮食供给能力增加，对中国的粮食安全就是一个非常大的支持。”
多方推动之下，国家发改委于今年开始起草“农业‘走出去’战略规划”。其中，未来国内企业到境外投资“农、林、渔（业）”，都将获得包括财政、金融、税收和保险在内的一系列政策支持。
中国海外农业战略草图
按照农业部《农业走出去研究》课题组的相关研究报告，中国农业走出去的主要战略目标，共分为四个：一、充分利用国外资源，保障中国农产品有效供应；二、充分利用国外市场，消化国内部分优势农产品剩余；三、充分利用国外先进技术，全面提升中国农业国际竞争力；四、增加国家、企业、农民收入的目标。
为了实现这些目标，具体的规划是：
首先，农业对外直接投资方式。应尽量减少购买资源（如土地）的形式，以直接投资和订单农业形式参与农业投资，可实现技术、标准和技能的转让，以更好地获得信贷和市场。目前，发达国家的跨国公司在全球范围内开展订单农业遍及110多个国家和地区。生产范围涵盖多重，占农产品的总量份额很大。
其次，农业对外直接投资领域。目前农业对外直接投资主要集中在生产环节。借鉴发达国家经验，应该不断扩展，还应向流通、加工等环节延伸。应重视在国外直接建设仓储、码头、加工等物流设施。根据目前中国农业对外直接投资的分布特点，急需在以下几个国家和地区建立仓储、码头等物流设施：在巴西、俄罗斯建立大豆收储体系、仓储物流体系；在东南亚兴建鲜活农产品物流设施等；在智利、秘鲁等渔场建立港口、储运、加工物流体系。
第三，农业对外直接投资区域。应选择“周边、非洲、拉美、西方”四大地域作为农业对外直接投资战略区域。
而在具体的实践当中，则应“以民间投资为主，政府援助为辅；重视长远经济利益，兼顾政治利益和短期商业利益；以扩大当地供给为主，兼顾向本国市场输出；遵守投资地的法规，认真履行投资者的社会责任，发展与投资地农民、企业和国家的合作共赢关系”。这份报告指出。
就目前实践来看，目前的中国海外农业投资，仍然以建立海外油料基地，增加外部油料供给为主线。中国社科院农村发展研究所副研究员廖永松则就此分析指出：在大宗农产品的全球布局上，中国“走出去”的思路是很清晰的。
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