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关于2014年预算执行情况与2015年预算草案的报告(全文)
& | & 来源： & | & 编辑：张斯路 & | &
　　新华社北京3月17日电
　　关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告
　　――日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上
　　财政部
　　 各位代表：
　　受国务院委托，现将2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案提请十二届全国人大三次会议审议，并请全国政协各位委员提出意见。
　　一、2014年中央和地方预算执行情况
　　2014年，面对复杂多变的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，党中央、国务院牢牢把握发展大势，坚持稳中求进工作总基调，全面深化改革，继续创新宏观调控思路和方式，有效实施积极的财政政策和稳健的货币政策，经济运行处于合理区间，发展的协调性和可持续性增强。中央和地方预算执行情况良好。
　　（一）落实全国人大预算决议情况。
　　按照十二届全国人大二次会议有关决议，以及全国人大财政经济委员会的审查意见，深化财税体制改革，加强预算管理，积极发挥财政职能作用。
　　财税体制改革取得重大进展。深化财税体制改革总体方案经中央政治局会议审议通过。一是预算管理制度改革取得实质性进展。配合完成了预算法修改工作，加快修订预算法实施条例。印发了深化预算管理制度改革的决定。制定了实行中期财政规划管理的意见，启动编制全国三年滚动财政规划。制定了改革和完善中央对地方转移支付制度的意见，优化转移支付结构，中央对地方专项转移支付项目比上年减少三分之一以上，革命老区、民族和边境地区转移支付增长12.1%。二是税制改革有序推进。进一步扩大营改增试点行业范围，将铁路运输、邮政和电信业在全国范围纳入试点。研究制订了消费税改革方案，完善了消费税政策。在全国实施煤炭资源税从价计征改革，调整原油、天然气资源税适用税率，同时清理规范涉及煤炭、原油、天然气的收费基金。配合全国人大积极推进环境保护税等立法工作。向全国人大报送了落实税收法定原则工作建议时间表。三是围绕建立事权和支出责任相适应的制度，系统梳理了成熟市场经济国家事权和支出责任划分情况，调研分析国防、公共安全、食品药品监管等领域的事权和支出责任划分，财政体制改革研究取得阶段性成果。同时，出台了改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见；制定了深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案，按五大类重构中央财政科技计划(专项、基金等)体系，推动政府科技管理职能和组织管理方式转变；开展科技成果使用、处置和收益管理改革试点。完成政府采购法实施条例制定工作。制定了政府购买服务管理办法并组织开展试点。积极支持司法、国企国资、金融等其他重要领域的改革。
　　预算约束强化。认真执行全国人大批准的预算，维护预算的权威性。在财政收入增长放缓、支出压力加大的情况下，财政赤字与年初预算相当。在规定时限内批复中央部门预算，严格控制预算追加事项和追加时限，减少部门预算调整。加快中央对地方转移支付下达进度，一般性转移支付资金由批准预算后90日内下达缩短为30日内下达。完善地方预算支出进度考核办法，及时督促支出进度慢的地区加快执行。加强结转结余资金清理，出台了进一步盘活财政存量资金的十条具体政策措施。全面清理和规范地方财政专户，撤销不符合规定的地方财政专户约1.2万个。
　　财政预算管理更加规范。清理规范税收等优惠政策，违法违规的优惠政策自日起一律停止执行，经过清理后保留的优惠政策以及今后新制定的优惠政策一律纳入长效机制、规范管理。进一步规范政府性基金预算管理，建立了将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制。完善国有资本经营预算管理，继续提高了中央企业国有资本收益收取比例。中央国有资本经营预算调入一般公共预算的资金规模由2013年的65亿元增加到184亿元。全国社会保险基金预算首次编入预算草案。
　　政府性债务管理制度进一步健全。出台了加强地方政府性债务管理的意见，明确建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制、预算管理和风险预警，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。开展清理甄别地方政府存量债务工作。研究制定地方政府性债务风险评估预警等相关配套办法。2014年继续发行地方政府债券4000亿元，在10个地区顺利开展了地方政府债券自发自还试点。完善国债余额管理制度，扩大了国债预发行试点券种，健全了关键期限国债定期发行和续发机制，首次发布了关键期限国债收益率曲线。制定了权责发生制政府综合财务报告制度改革方案，明确了建立政府综合财务报告制度的总体思路、主要任务、具体内容和实施步骤等。推动投融资机制创新，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，出台合作模式指南，开展项目示范。
　　财经纪律严肃性增强。在全国范围开展了严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作，狠刹各种财经违纪违法行为，在预算收支、政府采购等方面查出问题金额1406亿元，已对1538人进行责任追究。严格执行“三公”经费只减不增的要求，减少会议费支出，清理超标公务用车和办公用房，从严控制政府性楼堂馆所建设和财政供养人员，严格控制使用财政资金举办文艺晚会等活动。基本完成中央和国家机关公务用车制度改革。完善《党政机关厉行节约反对浪费条例》财政财务配套制度体系。在国库集中支付制度改革已基本覆盖县级以上预算单位的基础上，推动乡镇分类实施改革。推进国库集中支付电子化管理在省级全面实施。积极推广公务卡强制结算目录制度。加强预算执行动态监控机制建设，重点加大对会议费、培训费、招待费、重大专项等资金的监控力度。加大预决算公开力度，公开预决算的中央部门增加到99个，专门增加了“三公”经费财政拨款预决算表。中央财政预决算和部门预决算公开到支出功能分类最底层的项级科目，专项转移支付预算公开到具体项目。31个省（自治区、直辖市）全部公开了本地区一般公共预算和本级部门预算。
　　（二）2014年预算收支情况。
　　1.一般公共预算。
　　全国一般公共预算收入亿元，比2013年（下同）增长8.6%。加上从中央预算稳定调节基金调入1000亿元，使用的收入总量为亿元。全国一般公共预算支出亿元，增长8.2%。加上补充中央和地方预算稳定调节基金及地方财政结转下年支出2195.2亿元、地方政府债券还本支出993亿元，支出总量为亿元。收支总量相抵，赤字13500亿元。
　　全国一般公共预算收入增速进一步放缓。主要原因：一是经济下行压力较大，工业生产、消费、投资、企业利润等指标增幅均不同程度回落，增值税、企业所得税等主体税种收入增幅相应放缓。二是工业生产者出厂价格指数持续下降，消费者价格指数一直在低位徘徊，影响以现价计算的财政收入增长。三是房地产市场调整影响扩大，商品房销售额明显下滑，与之相关的房地产营业税、房地产企业所得税、契税等收入增幅回落较多。同时，扩大营改增试点范围等政策，减少了部分财政收入。
　　中央一般公共预算收入64490.01亿元，为预算的100.2%，增长7.1%。加上从中央预算稳定调节基金调入1000亿元，使用的收入总量为65490.01亿元。中央一般公共预算支出74174.36亿元，完成预算的99.1%，增长8.3%（其中，中央本级支出22569.91亿元，完成预算的100.3%，增长10.2%）。加上补充中央预算稳定调节基金815.65亿元，支出总量为74990.01亿元。收支总量相抵，中央财政赤字9500亿元，与预算持平。2014年末，中央财政国债余额95655.45亿元，控制在年度预算限额亿元以内；中央预算稳定调节基金余额1341.15亿元。
　　图1 2014年中央一般公共预算平衡关系
　　地方一般公共预算本级收入75859.73亿元，增长9.9%。加上中央对地方税收返还和转移支付收入51604.45亿元，地方一般公共预算收入总量为亿元。地方一般公共预算支出亿元，增长7.8%。加上补充地方预算稳定调节基金及结转下年支出1379.55亿元、地方政府债券还本支出993亿元，支出总量为亿元。收支总量相抵，地方财政赤字4000亿元。
　　图2 2014年地方一般公共预算平衡关系
　　 2014年中央一般公共预算收支执行具体情况如下：
　　 （1）主要收入项目执行情况。
　　 国内增值税21102.97亿元，为预算的97%，主要是工业增加值增幅、物价涨幅低于年初预期，以及营改增后增值税进项税额抵扣增加较多。国内消费税8906.82亿元，为预算的100.4%。进口货物增值税、消费税14424.4亿元，为预算的96.6%，主要是大宗商品进口价格下滑、进口额下降等。关税2843.19亿元，为预算的101.4%。企业所得税15812.5亿元，为预算的101.3%。个人所得税4425.96亿元，为预算的103.2%。出口货物退增值税、消费税11356.48亿元，为预算的100.2%。非税收入4457.58亿元，为预算的119.3%，主要是部分金融机构上缴利润增加。
　　 2014年中央一般公共预算收入比预算超收110.01亿元。按照新预算法及有关文件规定，用于补充中央预算稳定调节基金，纳入2015年预算统筹安排使用。
　　（2）主要支出项目执行情况。
　　农林水支出6474.22亿元，完成预算的99.8%，增长8.4%。其中，中央本级支出539.63亿元，对地方转移支付5934.59亿元。开展重金属污染耕地修复治理、地下水超采综合治理等试点。落实完善对农民的补贴政策，在5个省份开展种粮大户补贴试点。贯彻节水优先方针，推进1200个小型农田水利重点县建设。加大农业综合开发改造中低产田力度，建设高标准农田2818.6万亩。实施中小河流治理，完成治理河长4.6万公里。推进小型病险水库除险加固。支持做好防汛抗旱工作。支持农业机械化发展，全国农作物耕种收综合机械化水平超过61%。培育和支持新型农业生产经营主体。完善草原生态保护支持政策，对38亿亩草原给予补助。改革财政专项扶贫资金管理机制，提高扶贫资金使用效果，农村贫困人口减少1232万人。棉花、大豆目标价格改革试点稳步推进。深化农业水价综合改革试点。村级公益事业建设一事一议财政奖补项目完成约34万个。
　　社会保障和就业支出7066.09亿元，完成预算的98.8%，增长8.5%，低于预算主要是据实结算的特大自然灾害救济费、优抚对象补助经费减少。其中，中央本级支出699.88亿元，对地方转移支付6366.21亿元。实施社会保险补贴和公益性岗位补贴，帮助就业困难人员就业。实施创业引领计划，鼓励高校毕业生就业创业。企业退休人员基本养老金水平提高10%，月人均达到2068元。将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度，从日起，按月人均增加15元调整城乡居民基本养老保险基础养老金标准。城乡低保标准进一步提高。做好特困人员供养工作，支持全面实施临时救助制度。残疾军人、烈属、在乡红军老战士和老复员军人等优抚对象的抚恤和生活补助标准提高20%以上。开展境外烈士纪念设施保护管理工作。建立经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。
　　医疗卫生与计划生育支出2931.26亿元，完成预算的96.5%，增长11%，低于预算主要是据实结算的城乡居民医疗保险等支出以及根据医改工作进程安排的公立医院改革支出减少。其中，中央本级支出90.25亿元，对地方转移支付2841.01亿元。新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助标准提高到每人每年320元，中央财政加大了对地方财政的补助力度，个人缴费标准也相应提高到每人每年90元。整合城乡医疗救助补助资金，进一步扩大了救助范围。城乡居民大病保险试点扩大到所有省份。支持全面建立疾病应急救助制度。新增737个县和17个城市开展公立医院综合改革试点。支持在全国范围启动5万名住院医师规范化培训，并对培训基地予以补助。基本公共卫生服务项目人均经费标准从30元提高到35元，并重点向村医倾斜。加强艾滋病等重大疾病防控工作，支持血液安全核酸检测和艾滋病等母婴阻断工作全覆盖。提高独生子女伤残、死亡家庭特别扶助金标准。
　　教育支出4101.9亿元，完成预算的99.2%，增长8.2%。其中，中央本级支出1253.92亿元，对地方转移支付2847.98亿元。启动实施第二期学前教育三年行动计划，在偏远农村地区实施学前教育巡回支教试点，支持公办民办并举扩大学前教育资源。进一步完善农村义务教育经费保障机制，将农村中小学校生均公用经费基准定额再提高40元，在此基础上进一步提高寄宿制学校公用经费水平。支持地方全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，缩小城乡义务教育差距。从2014年11月起将农村义务教育学生营养改善计划国家试点地区补助标准从每生每天3元提高到4元，惠及3200万名农村中小学生。继续支持地方解决好进城务工人员随迁子女平等接受义务教育问题。推动地方建立完善以改革和绩效为导向的高职院校生均拨款制度，调整完善中等职业教育免学费财政补助方式，通过“以奖代补”支持和引导地方在优化布局的基础上改善中等职业学校基本办学条件。健全体现内涵式发展的中央高校预算拨款制度。继续支持地方高校发展。进一步完善国家资助政策体系，将少数民族预科学生纳入国家资助范围，调整完善国家助学贷款相关政策，惠及约660万名高校学生、488万名普通高中学生和1234万名中职学生。
　　科学技术支出2541.82亿元，完成预算的95.1%，增长3.5%，低于预算主要是国家科技重大专项根据科研进度据实安排，部分专项研制难度大，2014年实际进度低于年初计划。其中，中央本级支出2436.66亿元，对地方转移支付105.16亿元。保障国家科技重大专项实施，在电子信息、能源环保、生物医药、先进制造等方面取得重要突破和进展。大力支持基础研究，强化自主创新成果的源头供给。推动前沿技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究，强化科技与产业的结合。支持国家科技基础条件平台、国家重点实验室等科技创新平台建设，推动科技资源开放共享。启动实施国家科技成果转化引导基金，运用市场机制促进科技成果资本化、产业化。支持国防科技工业跨越式发展。
　　文化体育与传媒支出508.15亿元，完成预算的99.2%，增长8.3%。其中，中央本级支出222.69亿元，对地方转移支付285.46亿元。继续推进公共图书馆、博物馆、纪念馆等公益性文化设施向社会免费开放。加快中央广播电视节目无线数字化覆盖。支持文化遗产保护，开展327个传统村落保护试点。启动国家艺术基金资助工作，评审确定资助项目393个。推动大型体育场馆向社会免费或低收费开放，进一步改善基层公共体育健身设施。支持开展校园足球活动。支持发展文化产业，推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展。
　　住房保障支出2529.78亿元，完成预算的100%，增长9%。其中，中央本级支出405.41亿元，对地方转移支付2124.37亿元。整合中央补助廉租住房、公共租赁住房和城市棚户区改造专项资金。推进公共租赁住房和廉租住房并轨运行。出台城镇保障性安居工程贷款贴息政策。新开工城镇保障性安居工程740万套，基本建成511万套。支持266万贫困农户改造危房。
　　节能环保支出2032.81亿元，完成预算的96.4%，增长3.2%，低于预算主要是1.6升及以下节能汽车推广补贴比预计数减少。其中，中央本级支出344.53亿元，对地方转移支付1688.28亿元。加大对京津冀及周边、长三角、珠三角区域大气污染防治的支持力度。支持在全国建成1400多个空气监测站点。以流域为单元开展国土江河综合整治试点。深化新安江水环境补偿试点，推进横向生态补偿机制建设。建设城镇污水处理设施配套管网1.41万公里。在13112个村开展环境连片整治，直接受益人口约1580万人。开展矿产资源综合利用，实施矿山环境连片治理。启动黑龙江重点国有林区全面停伐试点。支持实施新一轮退耕还林还草500万亩。完成钢铁、水泥等15个重点行业淘汰落后产能年度任务。支持新能源汽车技术攻关和示范推广，鼓励节能环保产业发展。扩大节能减排财政政策综合示范范围。加快推进新能源和可再生能源发展。
　　交通运输支出4269.8亿元，完成预算的98.3%，增长3.3%。粮油物资储备支出1539.75亿元，完成预算的110.5%，增长21.6%，高于预算主要是中央储备粮油利息费用补贴、采购东北粳稻和玉米费用补贴等支出增加。国防支出8082.88亿元，完成预算的100%，增长12.2%。公共安全支出2120.27亿元，完成预算的103.4%，增长9.7%。一般公共服务支出1251.34亿元，完成预算的100.5%，增长3.1%。
　　（3）中央对地方税收返还和转移支付执行情况。
　　中央对地方税收返还和转移支付51604.45亿元，完成预算的99.5%，增长7.5%。其中，一般性转移支付27567.39亿元，专项转移支付18940.72亿元。一般性转移支付占全部转移支付的59.3%，比2013年提高2.2个百分点。
　　2.政府性基金预算。
　　2014年全国政府性基金收入54093.38亿元，全国政府性基金支出51387.75亿元。
　　中央政府性基金收入4097.51亿元，为预算的98.3%，下降3.3%。加上2013年结转收入907.13亿元，中央政府性基金收入总量为5004.64亿元。中央政府性基金支出4319.54亿元，完成预算的86.8%，增长3.4%。其中，中央本级支出2963.92亿元，对地方转移支付1355.62亿元。中央政府性基金结转下年支出685.1亿元。
　　地方政府性基金本级收入49995.87亿元，增长4.1%。其中，国有土地使用权出让收入42605.9亿元。加上中央政府性基金对地方转移支付收入1355.62亿元，地方政府性基金收入为51351.49亿元。地方政府性基金支出48423.83亿元，增长1.4%。其中，国有土地使用权出让收入安排的支出41202.45亿元。
　　3.国有资本经营预算。
　　2014年全国国有资本经营预算收入2023.44亿元，全国国有资本经营预算支出1999.95亿元。
　　中央国有资本经营预算收入1410.91亿元，为预算的98.9%，增长33.3%。加上2013年结转收入152.19亿元，收入总量为1563.1亿元。中央国有资本经营预算支出1419.12亿元，完成预算的89.9%，增长45.1%。其中，调入一般公共预算用于社会保障等民生支出184亿元，增长183.1%。中央国有资本经营预算结转下年支出143.98亿元。
　　地方国有资本经营预算收入612.53亿元，地方国有资本经营预算支出580.83亿元。地方国有资本经营预算收大于支的部分结转下年使用。
　　4.社会保险基金预算。
　　2014年全国社会保险基金收入39186.46亿元，为预算的104%。其中，保险费收入29104.1亿元，财政补贴收入8446.35亿元。全国社会保险基金支出33669.12亿元，完成预算的103.3%。当年收支结余5517.34亿元，年末滚存结余50408.76亿元。
　　以上有关预算执行的具体情况详见《中华人民共和国2014年全国预算执行情况2015年全国预算（草案）》。
　　总的看，2014年财政运行基本平稳，各项财政改革发展工作取得了新进展。这是党中央、国务院科学决策、坚强领导的结果，是全国人大、全国政协及代表委员们监督指导、大力支持的结果，是各地区、各部门以及全国各族人民齐心协力、艰苦奋斗的结果。
　　同时，我们清醒地看到，财政运行还面临一些困难和问题：在现行税制下，随着经济增速放缓和工业生产者出厂价格指数持续下降，财政收入增速大幅回落，中低速增长趋势明显，非税收入占比偏高。财政支出刚性增长，支出结构僵化，一些支出政策碎片化，制度设计不科学，如不深化改革，将不可持续，财政中长期压力非常大。各类隐性风险逐步显性化，地方政府性债务风险总体可控，但化解风险的任务十分艰巨。随着财税体制改革各项措施陆续出台，传统思维、习惯做法与改革新要求产生碰撞，改革举措落地难度大。财经纪律意识比较淡薄，对财经法律法规的遵从度不够，预算执行中资金“跑冒滴漏”等现象时有发生，资金使用的规范性、安全性、有效性有待进一步提高。我们高度重视这些问题，将采取有力措施加以解决。1
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加拿大政府预算管理
& 加拿大联邦财政部作为一个宏观经济管理部门,主要负责制定并协调各项经济政策,在政府决策和预算编制过程中发挥主要作用。在经济事务方面,负责向政府提出国民经济运行分析和预测报告,国际经济、金融形势分析和对策建议,制订金融政策;财政事务方面,负责编制联邦政府预算,税收政策立法和关税政策,管理联邦政府债务,管理联邦政府对省和地区的转移支付,代表联邦政府定期向议会报告预算执行情况。加拿大联邦政府财政部内设9个职能司:经济和财政政策司、经济发展和法人财务司、联邦—地方关系和社会政策司、金融部门政策司、国际贸易和财务司、税收政策司、国有企业服务司、咨询和通信司、法规司等。以上司局都向常务副部长办公室(Deputy Minister’s Office)负责。& 参与联邦预算制定的有三个方面的人员和机构:一是主要的参与者,包括总理、财政部长、内阁和内阁政策委员会以及特别委员会。二是一些重要的参与机构,包括财政部、枢密院办公室、国库委员会秘书处。其中枢密院办公室的职责是管理内阁日常事务、政府部门间协调、向总理和内阁提出建议以及对内阁的决定进行记录等;国库委员会秘书处的职责是监督各部门现有项目支出、建立运行制度、协调部门对议会的报告、管理内阁国库委员会;三是咨询机构,包括议会财政委员会及其他机构。加拿大联邦政府预算编制过程中,枢密院会同财政部向总理提出预算战略要点建议,财政部最终制定预算,国库委员会协助进行预算编制并具体执行。加拿大财政年度是每年的4月1日至次年的3月31日。具体预算决策过程如下:1.3月-6月:提出初步预算建议和部门预算准备阶段每年3月开始编制下年预算。预算建立在对国民经济进行审慎预测的基础上,财政部依据本部门和咨询机构对下一年的经济增长率、通货膨胀率、利率、就业率等进行的分析预测,分析影响财政收入和支出的因素,提出新的收支政策和预算建议,并由国库委员会秘书处通知联邦各部门。根据财政部提出的预算建议,各部门制定本部门的预算计划,该计划为三年滚动计划,内容包括本部门的战略重点、优先项目、支出预算、项目风险及业绩考评指标等。部门提出的预算计划分别报送财政部和国库委员会秘书处,由国库委员会秘书处进行初步审查。从3月份开始至8月份,财政部还要对经济增长和财政收支做进一步的预测。2.8月-9月:内阁对政府优先进行的重点工作进行审议财政部长在内阁会议上提出财政经济预测结果及下年预算要点,与各部门负责人就预算安排进行具体磋商,在此基础上对部门初步的预算进行修改,形成经内阁磋商后的预算框架。3.10月-12月:进入预算咨询过程10月份,众议院财政委员会举行听证会,财政部长发表预算要点,介绍当前及未来一年的经济形势及其与政府预算目标的关系。听政会后,该委员会提出预算咨询报告,但不进行表决。4.12月-下一年1月:内阁对预算计划进行审议财政部负责将议会磋商形成的预算建议反馈给内阁做进一步审议。5.1月-2月:对预算进行最后的决策财政部长与总理根据内阁讨论结果和众议院财政委员会报告,确定最终的预算案。2月份,财政部长代表政府向议会提交预算案,5月份众议院财政委员会向众议院全体会议提交预算审查报告,并在议会讨论通过。二、联邦政府预算赤字转为预算盈余的有关情况上世纪90年代末以前,加拿大联邦和省财政长期收不抵支,财政赤字规模居高不下。从80年代初到95-96财政年度前,联邦政府财政赤字占GDP的比重一直在4%以上。各省平均财政赤字占GDP的比重也在2%左右。1993年10月克雷蒂安政府上台后,为扭转这一局面,一方面对收入预测方法进行改革,另一方面加强了对支出项目的审查。95-96财政年度以后,联邦和省的财政赤字率逐渐下降,联邦政府从97-98财政年度起,各省从财政年度起财政赤字转为财政盈余。2002年,加拿大联邦政府财政盈余占GDP的比重为1%,是同期西方7国(G-7)中唯一实现财政盈余的国家(其他几个国家赤字率的情况为:英国-0.8%、美国-1.0%、意大利-1.4%、法国-2.0%、德国-2.8%、日本-8.0%)。联邦政府由财政赤字转为财政盈余,得益于以下几方面工作:1.
在上世纪80年代进行的结构改革。包括税制改革、对养老保险项目进行融资。2.
公众的意见。在1993年以前,公众并不支持减少财政赤字的建议。而在制定1993财政年度预算后,削减赤字的呼声已经很高。3.
在预算计划上采取审慎的措施:改革过去单纯依靠财政部内部对经济的预测确定收入规模的做法,也引用了私营部门做出的经济预测来确定收入预算,比以前更加谨慎,提高了收入安排的可靠性;建立应急准备金,用于因预测误差和不可预见事件带来的支出,不能用于新的项目,如未使用则用于削减赤字或增加盈余;延长债务发行期限,使其对利率变化的敏感程度降低。4.
加强对拨款项目的审查,包括考察其是否符合公众利益、政府参与的必要性、是否与联邦的职责相符合、提高效率的可能性、是否具备支付能力等。5.
对拨款项目进行改革,将拨款项目压缩10%以上(年度联邦拨款项目600.9亿加元,占全部支出的37%。而法定支出项目占40%)。6.
调低国债利率。1995年国债利率平均为9%,2002国债利率降至5%,利率降低使国债付息支出相应下降。通过采取以上措施,财政情况开始好转。对比1993-94财政年度和2001-02年度财政收支占GDP的比例情况,预算收入占GDP的比重没有变化,都是15.9%;而预算支出占GDP的比重由占GDP的16.5%下降到11.6%,下降了4.9个百分点;债务付息支出占GDP的比重由5.2%下降到3.5%,下降了1.7个百分点。预算收支差额由5.8%的赤字率转为0.8%的盈余率。三、联邦与地方政府之间的职责和财政收支划分情况(一)宪法对联邦和省级政府职责的划定加拿大实行权力分散的联邦政体。联邦和省政府各自有独立的宪法赋予的权利。在很多情况下,联邦和省政府各自在不同的领域里享有立法权。对政府如何征税、安排支出以及借多少债没有或很少有限制。加拿大宪法对联邦政府和省级政府的事权有比较明确的划分,联邦政府负责货币发行、国际贸易、民航、铁路、外交、国防、就业保险等事务,省级政府主要负责教育、卫生、市级机构、社会福利、警察、自然资源、高速公路等事务。联邦政府和省级政府共同的事权有养老金、移民、农业和工业。在实际操作中,也有一些领域的事权在联邦和省两级政府间存在交叉,如环境、司法等。对联邦和地方政府的事权划分,每五年联邦和省政府要进行一次讨论,根据有关变化情况提出调整的建议。(二)各项财政收入在联邦和省级政府之间的划分根据1867年联邦宪法的规定,联邦政府拥有从任何来源获取收入的无限权力,独有征收间接税和关税的权利。各省政府有权征收直接税,有权从所具有的自然资源中获取收入。属于联邦政府的财政收入有海关进口税和非居民税,属于省级政府的财政收入有博彩业和酒类专卖收入,地产税以及自然资源收入。联邦政府和省级政府共有的税收有个人所得税、企业所得税、销售税和工资税。属于省级政府的税基较稳定且不断地在增长,属于联邦政府的税基较小而且不稳定。根据加联邦政府税收协定,各省的所得税由联邦政府代收、代管,所征税款再由联邦拨付给省政府。该协定在尊重宪法规定的联邦和省政府的各项课税权的基础上,一定程度上统一了联邦和各省的所得税制度。与其他一些发达国家相比,加拿大联邦政府财政收支占全国财政收支的比例是较低的。联邦财政收入占全国财政收入的比重约为45%,低于美国66%、澳大利亚69%、德国65%的水平。联邦财政支出占全国财政支出的比重约为37%,也低于美国61%、澳大利亚53%、德国41%的水平。加联邦政府转移支付占省级政府收入的比重为12%,其中大西洋四省比例较高,分别为纽芬兰省39%、爱德华王子岛省35%、新不伦瑞克省33%、新斯科舍省32%。而经济发达的安大略省和阿尔伯塔省分别只有7%。(三)联邦和省政府财政收支结构1.联邦收支结构财政年度,加拿大联邦财政收入为1733亿加元,其中,销售税(GST)249亿加元,占14.4%;失业保险金180亿加元,占10.4%;其他所得税30亿加元,占1.7%;公司所得税240亿加元,占13.8%;个人所得税838亿加元,48.4%,非税收入79亿加元,占4.6%;其他收入117亿加元,占6.8%。财政年度联邦财政支出为1644亿加元,其中国防支出106亿加元,占6.4%;行政运转和资本性支出264亿加元,占16.1%;国有企业支出41亿加元,占2.5%;对各级政府的转移支付266亿加元,占16.2%;对个人的转移支付391亿加元,占23.8%;其他转移支付199亿加元,占12.1%;债务付息支出377亿加元,占22.9%。以上收支相抵,盈余89亿加元。2.地方财政收支结构以纽芬兰省为例,财政年度该省财政收入38.1亿加元,其中,个人所得税6.12亿加元,占16.1%;汽油税1.3亿加元,占3.4%;酒类生产企业利润0.9亿加元,占2.4%;销售税5.35亿加元,占14%;烟草税0.66亿加元,占1.7%;企业所得税0.55亿加元,占1.4%;其他地方收入7.46亿加元,占19.6%;均等化转移支付11.62亿加元,占30.5%;卫生和社会转移支付3.31亿加元,占8.8%;其他联邦转移支付0.83亿加元,占2.1%。财政年度纽芬兰省财政支出为38.1亿加元,其中,卫生11.27亿加元,占29.6%;债务付息5.75亿加元,占15.1%;社会福利支出5.37亿加元,占14.1%;自然资源、农业、贸易、工业和旅游支出1.33亿加元,占3.5%;政府行政管理支出2.17亿加元,占5.7%;治安支出1.71亿加元,占4.5%;交通和通信支出1.18亿加元,占3.1%;资本性支出0.96亿加元,占2.5%;教育支出7.37亿加元,占19.3%;其他支出0.98亿加元,占2.6%。四、联邦转移支付的形式加拿大联邦政府每年都要向省和自治地区政府提供转移支付,以保证所有的加拿大人都能得到合理而且水平相当的公共服务。联邦转移支付对一些重要的省级项目提供支持,如保健、中等教育以后的教育、社会援助、社会服务以及儿童的早期发展等。加拿大联邦政府对省和地区的转移支付主要有三类:卫生和社会转移支付,均等化项目转移支付和地区公式化补助。年度联邦政府向省和地区提供的转移支付合计476亿加元。联邦政府转移支付占各省财政收入的比重,最低的埃尔伯塔省为18%,最高的纽努瓦特地区为89%。以上三类转移支付的具体内容是:(一)卫生和社会转移支付(Canada Health and Social Transfer 或 CHST)该转移支付是联邦政府最大的一项转移支付,主要用于支持卫生健康、高等教育、社会援助和社会服务项目,包括儿童早期发展等。该项转移支付所有省份都有。地方政府对联邦政府提供的健康和社会转移支付资金可以根据其特点在各项社会项目间自主安排支配,但要遵循加拿大卫生法的有关原则,同时要保证对接受社会援助的人不设居住地条件。卫生和社会转移支付有现金转移和税点转移两种形式。年度,联邦政府卫生和社会转移支付共357亿加元,其中现金转移支付为191亿加元,税点转移支付为166亿加元。1996年,加拿大联邦政府取消了原有的计划资助项目对各省的拨款,建立了卫生和社会转移支付。1996年以来,加拿大联邦政府已经四次增加了卫生和社会转移支付。包括1996年建立卫生和社会年度现金转移支付基数110亿加元;1998年将基数提高到125亿加元;1999年提出5年内增加115亿加元;2000年进一步增加基数25亿加元,将基数增加至每年155亿加元。2000年9月,加拿大部长会议通过了一项对卫生进行更新和投资儿童早期发展的执行计划。按照该项计划,联邦政府承诺在五年内再增加健康和社会转移支付211亿加元,其中包括22亿加元用于早期儿童发展。该项法案日获得通过,在2001年联邦预算中已安排相应资金。这样,全部的卫生和社会现金转移支付在年度为183亿加元,年度达到191亿加元,年度将达到210亿加元。到财政年度,卫生和社会现金转移支付将比年度的水平增长35%。加上税收转移支付增加188亿加元,到年度联邦对省和地区卫生和社会转移支付总计将达398亿加元。到年度末,联邦政府将提出年度和年度卫生和社会现金转移支付的具体数额。在联邦卫生和社会转移支付中,税点转移形式是联邦政府将其一部分税收空间转移至省级政府。具体地说,是指在联邦政府降低税率的同时,省级政府相应提高同等的税率。税点转移支付是加拿大卫生和社会转移支付的一个组成部分,该项转移支付始于1977年。联邦政府将其个人所得税税率的13.5个百分点和公司所得税税率的1个百分点转移给省和地区政府。实行税收转移支付,对纳税人的税收负担不产生任何影响,只是原来属于联邦政府的部分收入改为归省级政府所有。税点转移支付对联邦和省级预算起到的作用与现金转移支付是一样的。但对各省来说,与现金转移支付形式相比,税点转移支付具有能够保持持续增长,同时受联邦政府的控制要小的优点。我们在考察纽芬兰时,该省财政部门认为,卫生和社会转移支付优点是省里能自主安排使用,有助于提高其提供公共服务的水平。缺点是投入不够,而且由于资金是按人均进行分配,对地方的需求考虑不够。(二)均等化项目(The Equalization Program)均等化项目是联邦政府用来减小地区财政不均衡的重要转移支付项目。该项目保证欠发达省份在保持同等税率水平的情况下,能够为其居民提供同等水平的政府服务。均等化转移支付是无条件的,各省可以自行安排使用。财政年度,联邦政府向8个省提供了103亿加元的均等化转移支付。这8个省是:纽芬兰(10.19亿加元)、爱德华王子岛(2.48亿加元)、新斯科舍(12.6亿加元)、新不伦瑞克(11.74亿加元)、魁北克(46.78亿加元)、马尼托巴(11.58亿加元)、萨斯喀彻温(3.25亿加元)、不列颠哥伦比亚(4.88亿加元)。该项目保证每个加拿大居民平均享受的公共服务水平不低于5863加元。均等化转移支付额的计算,是根据联邦法律规定的公式进行的。凡是收入能力或财力低于一定标准的省,联邦政府都将提供均等化转移支付,以使其收入能力达到标准水平,该标准采用的是魁北克、安大略、马尼托巴、萨斯喀彻温和不列颠哥伦比亚等5个中等收入省的平均财力。财政年度以上五个省的平均财力为人均5863加元。均等化转移支付具有“下限”和“上限”。下限的作用是防止得到的转移支付在某一年度比上年下降较多;上限是为每年的均等化转移支付总额规定一个最高值,以使其保持与宏观经济同步增长。纽芬兰省财政部门认为,均等化转移支付在向落后地区提供财政支持方面发挥了重要作用。但同时认为其存在一些缺点,如希望能够提高均等化转移支付的标准,用10个省的平均财力做为标准而不是用5个省;该项转移支付的目的是使各省财力达到均等化,而在刺激各省的经济发展方面未能发挥积极作用等。(三)对北部地区的公式化补助(Territorial Formula Financing,或 TFF)对北部地区的公式化转移支付是加拿大联邦政府每年向其北部地区政府(Territorial government)提供的一种无条件转移支付。该转移支付是根据联邦政府和北部地区政府间达成的协议进行的,目的是保证北部地区政府在支出成本较高的情况下向其居民提供与其他省份相当水平的服务。虽然北部地区政府具有通过提高税率、出租、销售产品和服务来提高其收入的权力,其财力的相当一部分仍来自联邦政府提供的地区公式化转移支付。在财政年度,该项转移支付额为13亿加元。地区公式化转移支付的确定是根据“差距弥补”原则进行的。即对北部地区政府收入能力和支出需求存在的差距,按照公式进行现金转移支付。目前联邦政府与纽努瓦特地区、西北地区、育空地区执行的协议是日开始实施的。年度联邦政府提供的13亿加元地区公式化转移支付中,纽努瓦特地区为6.4亿加元,西北地区为2.97亿加元、育空地区为3.58亿加元。(四)其它形式转移支付除以上三种主要的转移支付外,联邦政府还提供一些小的转移支付项目,如语言教育项目等。年度其他形式的转移支付为17亿加元。五、几点启示(一)明确划分各级政府间的事权是确立政府间财政关系的前提。加拿大宪法对联邦政府和省政府间的事权做了比较明确的划分,另外还建立了联邦和省政府的事权划分具体问题磋商制度。明确的政府间事权划分是科学编制预算,制定转移支付政策的基础。我国现有法律规定包括预算法及条例都未对政府间的事权划分做出明确规定,我们感到,在预算管理政策制定和预算决策过程中,很多问题的根源都在于政府间特别是中央政府和省级政府的事权划分不明确。例如地方政府部门的工资性支出是维持政府机构运转必需的经常性支出,而维持本级政府机构运转是典型的地方事权,但目前中央政府仍承担部分地区的调资增支。又如,维护国家安全是典型的中央政府事权,但是目前地方政府仍承担着本地区国家安全机构的部分经费开支。因此,通过法律规定的形式明确划分政府间事权,是规范各级政府的预算管理,提高政策透明度的迫切需要。(二)转移支付体系具有以一般性转移支付为主的特征。加拿大联邦政府的三种形式的转移支付中,均等化项目和对北部地区的转移支付都是无条件转移支付,地方政府可以自主安排使用;而规模最大的卫生和社会转移支付,虽然是规定了用途,但范围较宽,包括用于支持卫生健康、高等教育、社会援助和社会服务项目等,地方政府在资金使用上有很大的自主权,因此也接近于一般性的转移支付。目前我国中央对省的转移支付体系中,尽管一般性转移支付所占比例在不断提高,但规模仍然偏小,而各种形式的专项转移支付仍然占相当大的比例。我们认为,在明确政府间事权的基础上,简化转移支付形式,建立以一般性转移支付为主的转移支付体系,是今后转移支付制度改革应遵循的一项原则。在这方面,加拿大联邦转移支付体系值得借鉴。(三)均等化转移支付标准的确定方法简便易行且透明度高。加拿大联邦政府对省级政府的均等化转移支付的标准,采用的是魁北克等5个中等收入水平省的人均财力的平均水平。该方式有一些不足之处,如因素过于简单,没有考虑各地区经济发展水平差异,但优点是在计算补助标准时剔除了经济比较发达地区和比较落后地区的影响,使标准财力的确定更客观,政策透明度高。我国不同地区经济发展水平不同,加上自然环境的差异,发达省份和落后省份人均财力差距很大,尽管在制定转移支付政策时考虑了地区差距问题,但在制定具体标准时更倾向于采用全国平均值,再对各省规定一系列的分配系数。这种做法的一个弊端是分配方法过于复杂,不利于提高政策的透明度。可以考虑借鉴加拿大的做法,在设计转移支付公式时,剔除最发达和最落后省份的影响,选择一些中等水平的省份作为依据。(四)压缩财政赤字的做法值得借鉴。加拿大联邦政府在压缩财政赤字,实现由赤字转为盈余方面采取的一些做法,如在对经济和财政收入规模进行预测时采取审慎的原则以提高预算收入安排的可靠性、加强对支出项目的审查等,值得我们借鉴。
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中新社多伦多5月17日电 (记者 徐长安)加拿大联邦政府当地时间5月17日向国会递交一份立法动议,旨在保护变性人、双性人以及其他性别多样化的人群,使其免于遭受区别对待、仇恨宣传以及仇恨犯罪行为。联邦司法部长Jody WilsonRaybould当天向国会提交了这份立法议案。}