安置补助费的发放对象应如何确定；法理提示：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置；一、人民法院一审查明的案件事实；一审法院经审理查明：日，李学文与；元；日，二工村五队与李学文签订了《；一审法院向档案馆调取的李学文承包土地的相关历史资；二、当事人起诉与答辩情况；李学文起诉称日,其与村委会签订了；村委会答辩称：1
安置补助费的发放对象应如何确定
法理提示：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。
一、人民法院一审查明的案件事实
一审法院经审理查明：日，李学文与新市区二工乡二工村五队签订了一份《土地承包合同》，约定：二工村五队向李学文提供300亩的三官戈壁荒地，但承包的土地必须是可耕地。合同签订后，李学文即开始在这块土地上开垦种植。日，双方终止土地承包合同时，李学文实际耕种二工村五队的土地为813亩。2004年，政府实施撤村建居工作。日，村委会、二工村五队、市土地储备发展中心共同下发了《市“撤村建居”预征收新市区二工乡二工村五队集体土地补偿安置方案》确认二工村五队农用地总面积730.45亩，经现场调查计算征地各项费用约为每亩12. 88万元。撤村建居预征收集体土地的征地依法进行补偿，标准按《中华人民共和国土地管理法》、自治区《实施土地管理办法》及自治区计委、财政厅新计价房字[ 号文件及经批准的市国土资源局《加快城市化进程中对农村集体土地处置意见》等有关规定，并经新市区撤村建居工作小组与二工乡二工村五队充分协商后所确定的补偿安置方案，计算征地补偿总费为9406. 06万元。地面资产已一次性补偿到五队，由五队按照储备中心与每户的补偿协议，对需要进行补偿的地上附着物进行支付。制作出了《2004年加快城市化进程工作领导小组撤村建居工作二工乡二工村五队土地征收作价补偿费用表》。其中土地补偿费耕地644.56亩，共计2088.37万元，建设用地77.02亩，共计55.45万元，未利用地8.87亩，共计6.39万元；安置补助费耕地644.56亩，共计4872.87万元。青苗补助费共计1520. 28万元。李学文已经领取青苗补助费1520.28 万元。另李学文、潘海燕（李学文之妻）、李刚(李学文之子）、李娟（李学文之女)已领取安置费170，839.8
日，二工村五队与李学文签订了《终止土地承包合同协议》，约定除果林木的补偿费1520.28万元以外，水渠3500米，每米70元，共计24.50万元，合计1544 .78万元，补偿给李学文。至此双方的承包合同终止。
一审法院向档案馆调取的李学文承包土地的相关历史资料显示：李学文承包的该块土地并非荒地。并且，《“撤村建居”预征收新市区二工乡二工村五队集体土地补偿安置方案》中也没有开荒损失这一项。
二、当事人起诉与答辩情况
李学文起诉称日,其与村委会签订了承包戈壁荒地（属二工乡二工村五队集体未利用土地）的土地承包合同。为了能够耕种，用17年的时间把上述戈壁荒地改良为可种植农田。经初步核算，至今已开荒改良土地810 亩，并将其种植成农业果园。日，村委会与市土地储备中心签订了(2004）市“撤村建居”预征收新市区二工乡二工村五队集体土地补偿方案，将其中由李学文改良种植的644.56亩耕地征收转为国有土地。协议后，市土地储备中心将各项补偿款9406.06万元支付给了村委会。村委会依据该征地补偿方案终止了同李学文所签订的土地承包合同书，但仅向李学文支付了青苗补助费，对于李学文的开荒投入损失、安置补助费则不予支付。另，村委会前身为二工乡二工村五队，系村委会所属的不具备独立承担民事责任的生产队，撤村建居后以村委会所属部分集体资产改制为有限公司。村委会和看今朝公司的上述解约做法已严重违反了双方先前承包的约定及“谁投资、谁收益”的法律原则。请求法院依法判令村委会和看今朝公司赔偿开荒损失费7，038，576.10元（数额以实际评估价值为准）；支付李学文安置补助费人民币48，728，700元；本案诉讼费、保全费由村委会和看今朝公司负担。
村委会答辩称：1．李学文要求村委会支付开荒投入损失7，038，5761元后变更为16，242, 868元，没有事实根据和法律政策依据。首先，根据双方1988 年8月2日签订的土地承包合同第1条约定“必须是可种植地”合同第1.9条充分证实原告承包的是耕地。其次,1992年由于在这块土地范围内有部分土地被征
用，渠道被毁，致使靠煤机厂和砖厂家属院(东面) 240亩的耕地无法耕种，同时征用了李学文的40亩土地。1992年，二工乡政府号召政府工作人员、学校教师、学生和相关部门人员，在该范围内种树。1998年二工村五队要给其他村民调整该部分预留机动地，与李学文发生纠纷。经农经站依法仲裁，认定承包给李学文的是300亩土地。且该土地是耕地并非荒地。再次，该地解放前由地主马新的父亲耕种，解放后该土地分给马太耕种。自解放初直至第一轮土地承包的1984年，由二工村五组耕种。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》和国务院的有关规定，荒地必须经过县级以上政府的界定，而不是哪个人能确定该土地是否是荒地。另，政府这次征用储备土地，依《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定和相关法律政策进行，也没有给二工村支付开荒费，充分说明810亩土地并非荒地。2．李学文没有根据有关规定第二轮农村土地承包所必备的由农业局颁发的《农村土地承包经营权书》，只有承包20年的合同，显然不属第二轮承包。根据市委、市政府对撤村建居的解释，不属于农村第二轮土地承包的土地，在这次土地储备征用中，不作为安置对象。3．李学文要求支付4872.87万元安置补助费的诉请，没有任何法律根据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定，征用耕地的安置补助费是要安置二工乡五队全体集体经济成员的。李学文一家四人，在市人民政府乌政办【号文件下发后，共计得到安置费170, 8 39.8元，该文件规定严禁重复安置，显然李学文这次要求安置费是没有任何依据的。
看令朝公司答辩称：李学文与村委会签订的承包合同明确约定李学文承包土地是300亩。日，乌鲁木齐县农经站的仲裁裁决也明确了李学文承包土地的亩数是300亩。日，双方终止土地承包合同时，确认已征收的664.56亩土地中有李学文承包的140亩土地。但李学文按644.56亩领取了青苗补助费。对于李学文超领的部分看今朝公司依法提出了反诉。2、李学文承包的并非荒地，其请求补偿开荒投入及收益损失，均没有法律依据。3、李学文属于已安置对象，依法不能重复安置。
村委会和看今朝公司提出反诉，请求李学文返还林果木补偿费504.56亩的30%为3，570，165.65元，并承担反诉费及其他费用。地被国家征用644.56亩，获得果林木补偿费1520. 28万元。（其中有李学文承包300亩耕地中的140亩在内），在与李学文签订终止土地承包合同协议书时，为确保市委、市政府撤村
建居和征地工作的顺利进行，而违心地将全部青苗补助费1520. 28万元支付给了李学文，现根据林业部给安徽省林业局关于个人种植的林木所有问题的答复：干部、工人、教师、职工、城镇居民、人民公社社员已在未批准的国有或集体土地（指空暇地）上栽种的林木所有权应坚持谁种谁有，从林木收益中提取20-30%归国家或集体作为土地所有权参加分配数的规定，应从李学文获得的1520.28万元中的504.56亩的
万元中提取30%为3，570, 165.65元，归村委会和看今朝公司，而该青苗补助费现在李学文手中持有，故要求其立即返。
李学文针对村委会和看今朝公司的反诉答辩称：1.日，村委会将四至范围明确不少于可开荒300亩的荒地承包给李学文开荒种植。合同签订履行至今，李学文在未超越土地承包合同所约定的四至范围内已累积开荒813.43亩。对此事实，村委会在土地承包合同签订和履行过程中始终没有异议。同时因国家征购李学文开荒承包的土地，村委会出具了与李学文签署的终止协议书，对李学文开荒的事实及面积予以确认，不存在李学文未征得其同意而在合同约定以外的土地上开荒种植林木的事实，亦不存在应予返还青苗补助费的事实。2.依据《中华人民共和国土地管理法》及相关的法律规定，青苗补助费应依法支付给青苗所有权人。本案争议的果林木补偿费亦属青苗补助费之范畴，其所有权人系李学文无可争议，应享有因果林所有权丧失而得到的补偿。同时，双方以协议的方式确认了青苗补偿费的归属，且已实际履行完毕，双方协议内容意思表示真实，应得到法律的保护。而村委会提出的林业部答复意见，仅仅是林业部对某件具体事务处理的看法不具有普遍的法律效力，亦同国家法律相悖，不应适用于本案。
三、人民法院一审认定与判决
一审法院经审理认为，本案所讼争的土地，双方在1988年签订了土地承包合同。该合同虽约定为300亩承包土地，但从双方日签订的《终止土地承包合同协议》中可看出，李学文耕种的五队集体土地为813.43亩，其中644.56亩被国家征购，李学文已取得果林木补偿费1520.28万元，加上修水渠的费用24.50万元，共计1544.78万元。300亩以外的土地双方已形成了事实上的承包关系。根据国家法律
和有关政策的规定，谁投资，谁收益，青苗补助费应由承包人李学文获得。李学文耕种的亩数亦应予以确认。但该块地不是荒地。本案证据表明，该块地1952年就由马太等人耕种，一直到1988年李学文与五队签订承包合同时，大部分土地仍有人耕种，只有其中的一部分无人耕种。所谓荒地系“未利用地”，其范围和土地类型均需各级人民政府严格界定。双方在合同第一条中约定：“五队向李学文提供300亩三官戈壁荒地，但必须是能种植地”；第九条约定：“必须是300亩可耕地。”为此，李学文承包的五队的土地不是荒地。与此同时，如果李学文是开荒，那就不存在签订土地承包合同、交纳土地承包费的问题，且安置方案中，国家并没有给村委会支付开荒费。故李学文主张开荒费7，038，576.10元的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院依法不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条对于安置补助费的解释为：征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均生产值的四至六倍。但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。原来是耕地的按耕地标准补偿，原来是林地的按林地补偿，原来是未利用的荒山、荒地没有收益的，原则上不予补偿。李学文参加了第一轮土地承包，并已收到青苗补助费和安置补助费，对此其当庭予以认可。双方讼争的本案的土地承包，既不是第一轮土地承包，也补是第二轮土地承包，而是其他形式的土地承包，这种土地承包与国家第一轮和第二轮土地承包的相关政策规定均不相同，安置办法也截然不同。就本案诉争土地而言，李学文只能获得青苗补助费和地上附着物补偿费，而村委会已将青苗补偿费和地上附着物补偿费共计1544.78万元支付给了李学文，现李学文再依据第一轮和第二轮土地承包的相关法律规定，要求村委会支付其安置费用，没有法律依据。再根据市人民政府乌政办( 号《转发关于新市区二工乡二工村被征土地安置补助费发放问题的调查处理意见的通知》笫三条的规定，凡过去一次性领取了安置补助费的农业人口未办理农转非户口的人员，不再享受安置补助费，严禁重复安置，由原征地单位负责办理农转非手续。从以上的规定结合本案的具体事实，李学文要求村委会支付48，728，700元安置补偿费的诉讼请求没有事实和法律依据，其理由不能成立，一审法院依法不予
三亿文库包含各类专业文献、各类资格考试、专业论文、高等教育、应用写作文书、中学教育、安置补助费的发放对象应如何确定71等内容。　
　和 60 平方米建筑面积确定,中央财 政按照规定标准给予补助, 不足部分由地方...护理费的发放对象和标准是如何规定的? 答:对分散安置的一级至四级残疾军人,因... 　安置费的发放对象主要是复员、 转业、退伍军人,如复员军人建房补助费。 (四)...(五)优待 优待的对象是生活上处于某种困境的公民或者法律、 法规规定应该予以... 　安置费的发放对象主要是复员、转业、 退伍军人,如复员军人建房补助费。 救济救济...考量我 国社会救助工作的实际情况和发展需要,社会救助法律框架设计时,在确立核心... 　对安置补助费发放的叙述中,正确的是( )。 A.由农村集体组织安置的人员,安置补助费由农村集体经济组织管理和使用B.不需要统一安置的人员,补助费发放给单位... 　行为罚 行为罚又称能力罚, 是指行政主体限制或剥夺违法行为人特 定的行为能力...安置费的发放对象 主要是复员、转业、退伍军人,如复员军人建房补助费。 (四)... 　2、司法行政管理中的确认 主要有对合同、委托、遗嘱...2、生活补助费 生活补助费的发放对象主要是烈军属、...3、安置 安置的形式主要有发放安置费与提供一定的... 　一般也需要行政相对人在领取救济物资时办理一 定的手续...(二)生活补助费 生活补助费的发放对象主要是烈军属...安置费的发放对 象主要是复员、转业、退伍军人,如... 　村集体经济组 织在发放安置补助费之前,必须对发放对象、 方式、 范围进行严格...青苗和地上附着物的补偿范围应以征地调查确认结果为依 据,依法告知后,凡被征地... 　二是合理发放安置补助费。 安置补助费主要以户口 二是合理发放安置补助费。 和土地承包经营权为基础,对发放的对象、方式和范围 进行了严格界定,充分考虑在校大中专...通过“空权利”来“反权利”：集体土地所有权的本质及其变革 _ 国法网
|& 当前位置：&&>&&>&&>&正文
通过“空权利”来“反权利”：集体土地所有权的本质及其变革
&&&&&&信息来源：《法制与社会发展》2010年第5期&&&作者：李凤章
核心提示：集体土地所有权本质上是国家通过否定农民土地私有权而建立的资源摄取的权力管道。在重建土地个人财产权的时代背景下，既然无法恢复集体化之前的所有权，就只能以使用权的方式重建新的财产权体系。这就要求取消集体土地所有权，在尊重土地使用权益的前提下实现集体土地的国有化，由国家依法建立统一的土地财产权。
四、消解集体土地所有权的制度探索
其实，农民早就充分认识到集体土地所有权对自己的不利影响。依据笔者曾经进行的调查，1276份有效问卷中有1000人认为土地补偿纠纷的主要原因在于&补偿不是直接给权利人个人，而是给政府或者村委会，导致分配过程中大量截留&，占总数的78%。 [25]为此，他们或者努力地寻找其他的规避措施，或者直接对集体土地所有权发起挑战。例如，现实中大量存在的征地过程中突击盖房、种树等，除了房屋补偿数额较高外，另一个关键原因就是，土地补偿是支付给集体的，因此会被乡镇政府和村委会截留大部分，而房屋补偿和树木补偿却是直接给自己的。另一方面，各地均不乏要求取消集体土地所有权的事例。例如北京市昌平区北七家镇郑各庄村民在进行村庄整理时，因为集体土地有关不得出租、出让或转让用于非农业建设的规定，无法在集体土地上引进资金，将现有的平房住宅建设为集中居住的小区。村民集中感受到集体土地所有权的桎梏，他们强烈要求挣脱这一桎梏。挣脱的方式，他们最初考虑的是通过国家征收，消灭集体土地所有权后，依法从事土地开发。但是，征收面临着两个困难：其一，一般意义上的征收是土地使用人需要使用他人的土地，为使用自己的土地办理征收，没有法理依据，纯粹是瞎折腾。其二，按照现有的征收规定，农民消灭集体土地所有权后，还需要以出让方式获得国有土地使用权，为此，必须缴纳土地出让金。这部分费用，对于村民来说，无力承受。最后，他们召开村民大会，全体一致决议放弃集体土地所有权，希望村民在土地国有化后，能够获得类似划拨土地的使用权。虽然从法理上说，如果集体土地所有权是一项财产权的话，既然集体放弃了土地所有权，而个人和单位又不能拥有土地所有权，那么，土地所有权就当然地归属于国家所有。但可惜的是，决议方案被上报到北京市房地资源管理局后，北京市房地局却认为，郑各庄的做法是在规避目前法律对集体土地禁止用于非农建设的强制规定，因此拒绝批准。
一些地方政府实际上也认识到乡镇政府和村委会截留土地补偿款的弊端，开始探索土地补偿费直接补给被征地农户的做法。例如，《四川省人民政府办公厅转发省农业厅关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理的意见的通知》(川办函〔2005〕92号)规定，土地补偿费中直接补偿给被征地农户的部分不能低于80%，由农户自主安排使用。但是问题在于，如果集体土地所有权依然被认为是财产权的话，既然征收的是土地所有权，而集体是土地所有权人，凭什么不把土地补偿费给集体，而是直接给被征地的农民个人呢？四川规定不低于80%，理由是什么？集体拿了20%之后，是否对被征地的农户进行安置？如果安置，则被征地农户从集体获得了其他土地，凭什么另外又获得80%的补偿？如果不安置，农户土地被征收，本来补偿金就已经很低，农户已经为国家作出了牺牲，凭什么再克扣20%的补偿金，要让被征地农户为集体再做一次牺牲？如果说20%的补偿金，是留作集体积累，凭什么积累要由被征地农户承担，而不是那些未被征地的农户也平均承担？有人说，集体保留了所有权，虽然在本轮承包期内，被征地农户无法获得土地，但在下一轮承包时，却可以和其他农民一起承包土地，因此，只给与被征地农户部分补偿，是有道理的。但是，这无疑是一种以土地分配为内容的强制保险，而这一保险方式能否实现却是不可知的。因为，如果到期集体土地已经全部转为建设用地的话，被征地农户就不会有土地可供承包。而到时一旦该农户放弃农业生产，其也将一无所获。如果到时仅仅是金钱分配的话，为什么又非要通过集体实施这一保险职能，把补偿费全部分给被征地农民，由其根据自愿甚至根据法律的强制性规定，缴纳社会保险，不是一样可以实现将来的保障功能吗，而且还减少了中间环节的代理费用。可见，上述集体保留20%土地补偿费，被征地农户直接获得80%土地补偿费的做法，虽然相对于过去乡镇政府和村委会截留大部分土地补偿费的做法，对被征地农户是一个很好的保护，但是，它带来的问题会不会比它要解决的问题还要多，这是值得进一步深思的。
另外，日施行的《最高人民法院〈关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释〉》中第23条实际上也明显地支持了对集体土地所有权的消解。其明确规定：承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。但既然被征地农民有权要求发包方将收到的安置补助费全部给付给自己，那么，又为什么不规定国家直接向被征地农户支付呢？而安置费本质上不过是以特殊形式单独计算的土地价值而已。安置费如此，土地补偿费又有何理由不如此呢？
当然，对集体土地所有权最根本的消解，还是来源于土地承包经营权和使用权的强化。因为，承包权和使用权的权利大一点，集体土地所有权的权力就小一点，二者是一个反比关系。应该说，目前承包权和土地使用权正朝着不断强化的方向前进。特别是，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。土地承包权和使用权的流转也不断地获得承认和突破。当承包权或使用权被强化到无期限的限制，可以自由地流转，并且在用途上获得了法律限制之外的所有使用权利，承包权或者使用权就成了类似于大陆法系所有权的权利。
上述对集体土地所有权的消解无疑具有重大的意义。但是，只要立法上集体土地所有权还依然成为征收补偿的对象，其&财产权&的价值还在被强调，集体所有权就始终对承包权和使用权构成无法逾越的障碍。正如学者所说，&集体土地所有权问题如鲠在喉，是一个我们无法回避和无法绕过去的问题。所有权是主体对作为客体的物的支配的权利，是一切社会财产流转关系的前提，是物权法的起点，完善所有权制度较完善使用权制度更为重要。& [26]不从根本上消解集体土地所有权这一制度，使用权的强化和完善是无法彻底的。
五、集体土地国有化：通过国家重建土地财产权
土地财产权既然无法以所有权的形式恢复，就只能重建。实际上，农村土地的承包经营权和宅基地使用权，远非大陆法系的用益物权，而是在原来被否定了财产权的土地上重新为农民创设的新的财产权。只不过这一新的财产权形式不是以所有权而是以承包经营权和使用权的形式出现。一旦认识到这一点，我们就不会固执地坚持集体土地所有权，而是会更多地思考下列问题：集体创设财产权是否合适，如果不合适，又应该由谁来创设以及如何来创设才有利于财产权的稳定和自由。
(一)集体创设土地使用权，容易形成各种地方性陷阱。首先，通过集体创设财产权，不利于财产权的统一。我国作为大陆法系国家，坚持物权法定，物权的类型和内容及其变动方式均严格依照法律的规定，这是我国采纳物权登记生效主义的需要，也是保障土地交易安全的需要。国家基于统一的法令，依照法定程序创设统一的物权，有利于实现土地物权的统一。而集体在创设土地使用权时，难免受到自己的地方性知识的限制，在权利内容、权利主体、权利负担等各方面呈现出不同的特色。而不同地域的权利差异，无疑会加大交易当事人对交易风险辨识的困难，从而阻碍土地权利的交易，不利于土地市场的形成和发展。其次，集体创设土地使用权，也不利于土地财产权的稳定。集体创设土地财产权，面临着三个不稳定因素。一是同级的不同集体之间的土地争议。由于长期以来土地权利观念淡薄，特别是公社化时期&一平二调&严重，很多村与村之间、乡镇与乡镇之间的土地权属存在争议。二是不同级别的所有权人之间的权力争议。创设土地财产权，到底由哪一个级别的所有权人来行使？这两方面的争议，会使得土地使用权要么无法创设，要么在创设之后，争议不断，阻碍土地使用权人的使用。第三个不稳定因素是集体内部的决策程序。虽然法律规定了集体土地发包和分配等必须遵守法定的集体成员决议程序，但事实上，这些决议程序并没有很好的得到执行，集体干部常常并不能有效地组织决议，甚至是在集体成员毫不知情的情况下，就创设了土地的使用权。另一方面，集体成员中搭便车情形的广泛存在，也会使得决议程序无法正常发挥对集体干部的审查监督。民众的短视也可能会导致在创设土地使用权时无异议，而一旦土地使用人有利可图，则立即会借口当时的程序瑕疵，而要求撤销土地使用权。这无疑会严重危害土地的交易安全。相比而言，由国家出面，根据统一的立法，按照法定的程序，创设土地使用权，可以有效地克服上述地方性陷阱和不稳定因素。这一点也可以解释为什么《土地管理法》会规定农民集体土地由非集体成员的主体用于非农建设时，必须先办理征收再由国家出让给使用人。我们固然可以指责国家在这一过程中获取了巨额的出让金，但也要明白，国家在这个过程中其实用自己的公信力担保了使用人所获得的土地使用权的稳定性和安全性，无论此前的集体土地所有权有怎样的纠纷，土地使用权人都可以不予理睬，有异议的第三人只能向国家主张权利。于是国家在这里扮演了防火墙的重要角色。或许有一点值得思考，即使我们允许农民集体出让土地使用权，在地方性陷阱大量存在的背景下，又有多少人敢去投资呢？
(二)允许集体创设土地使用权，不利于遏制乡村基层干部在创设土地使用权过程中的腐败现象。近几年来，村官腐败已经成为严重的社会问题。《南方日报》曾经以&多吃多占小儿科，卖地敛财最疯狂&表述村委会干部在土地方面的犯罪行为。确实，&从广州黄埔社区干部用麻袋分赃款，到陆丰村民悬赏百万元征清官来扳倒腐败村官，从佛山禅城村委主任挪用公款2170万元，到汕头潮南村支书毁林占地200多亩建豪华墓地&，村官腐败的程度和广度已经触目惊心。 [27]在法律对集体土地的出让、出租有着严格禁止的情况下，村干部就可以如此嚣张地公然违法敛财，如果法律再明确授予其出让土地的权力，使其权力进一步合法化，那敛财的猖狂又会如何就可想而知了！
如果集体不适宜行使创设财产权的权力，那么这一权力由谁来行使更好呢？答案是国家！财产权本来就是国家和民事主体之间的一个约定，即国家同意并担保财产权人对某利益的享有不会受到第三人和国家自己的非法干涉。而如果要国家在集体土地上创设土地使用权，就必须首先实行集体土地的国有化。
实际上，集体土地国有化是可行的。
首先，目前集体土地的诸多处分权，实际上已经被国有化了。前文已经提到，集体土地的处分权，很大程度上并不在集体的手中，而早已被法律规定由国家行使了。首先，乡镇本身作为国家的基层政权，乃是集体土地所有权三级所有当中的最高级，对集体土地所有权的行使具有法定的支配权和干预权。其次，承包经营权，虽然是集体发包，但是承包权的内容、时间、收回等都是法律严格规定的，集体不得违反。再次，国家实施严格的土地用途管制制度，农业用地变为建设用地，必须经过严格的征收程序，经过依法审批方可办理。未经依法批准，集体不得擅自改变土地的用途。甚至本来就是建设用地的，集体也无从事商业开发的权力，如果需要进行商业开发，也必须由国家征收后另行办理出让手续。复次，根据《土地管理法》61条的规定，即使是乡(镇)村自己的公共设施、公益事业建设需要使用土地，也要经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。最后，对于农村村民住宅用地，也要经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。可见，集体土地的处分权利，主要不在村集体的手中，而是在乡镇和县级以上人民政府的手中。这也就意味着，即使按照现有的法律规定，抛开单纯的名义不讲，集体土地实际上已经很大程度上被国有化了。
其次，只要对现有的土地使用权给与承认和强化，对农村土地国有化，并不会损害农民和集体的利益。土地国有化不是要剥夺农民的土地，而是实现集体和个人土地权利的使用权化，消解集体土地所有权这一长期以来对集体进行资源摄取的管道。具体来说，首先，现有的土地承包权和宅基地使用权、建设用地使用权等，继续依法承认其合法有效。农民不但不会丧失其原有的权利，反而会因为国家的确认而使得既有的权利更加稳定，避免了集体干部滥用权力收回发包权现象的发生。其次，对于集体来说，如果还存在着尚未发包的农业用地或者尚未出让、分配的建设用地，则承认其使用权属于集体，集体可以依法转让或者抵押等。这样，集体虽然丧失了在将来收回土地使用权重新分配的权力，但是却赢得了对于那些未分配土地的财产权，可以极大地提高自己的土地融资能力。因此，所谓集体土地国有化的过程，实际上就意味着国家以使用权形式重新对农村土地进行权利化的过程，是农村土地财产权的再造和确定过程。
这一点，香港已经给我们树立了很好的榜样。香港本岛和南九龙由于是根据条约被割让给英国的，所以，英国认为其对这两块土地享有所有权。但是，新界地区的土地，则是租自中国，英国政府只有承租权。对于新界原土地所有权人的权利，港府最初仍然明确承认。这就导致一方面流通的是所有权，另一方面却是使用权，法律概念不统一，法律体系紊乱。于是，1910年港英政府颁布《新界条例》，明确规定新界土地自1900年起属于官地。但同时又规定，香港高等法院和地方法院有权认可并执行任何影响新界土地的中国习俗和传统权益。这就使得传统的私人所有权能够以使用权的形式保存下来。现在，新界的土地虽然是国家所有，但是，承租人可以续期，并不需要补交地价，更可以自由转让，凡属乡村自用范围，并且免交土地税。这样，最终改变的只是土地所有权的名称，而百姓的土地权益以使用权的形式大部分得到了保留。
最后，集体土地国有化不会受到民意的阻挠。大量的研究数据表明，所谓集体土地所有权，在民众眼里只不过是国家所有权。笔者的调查显示，在1294份调查问卷中，多达60%的人认为，自己耕种的土地属于国家所有。即使在土地经常被征的城市近郊区的408份问卷中，也有高达202人认为，属于国家所有。 [25]这一点，也被西安市委党校法学教研部的调查结果所证实，在回答&农村的土地依法属于谁所有&这一问题时，回答&属于国家所有、乡镇政府代表国家行使所有权&的乡镇干部竟有19人，占调查人数的32%；在农民中，选择&国家所有&的竟高达43人，占被调查人数的55．8%。 [28]而根据郭凯的调查，50%的农民认为土地应归农户和农民个人私有，25%的认为应归国家所有，24%认为应归集体所有。可见，集体所有是比例最小的。而农民最反对的恰恰是：土地归集体所有，集体可以重新收回。 [29](P104)
总之，通过对集体土地所有权形成历史的反思，我们发现，集体土地所有权的本质，不在于把一个空头的所有权赋予一个空头的集体，而在于借助于这样一个空概念，实现对个人土地所有权的否定，即通过&空权利&来&反权利&，从而有利于国家从农村进行资源的摄取。换言之，集体土地所有权是农民私人财产权被消灭，农民被集体化的结果，而不是集体化的结果。 [30]现在，随着国家经济实力的增强，国家要变掠夺农村为补贴农村，原有的资源摄取管道不再有必要，相反，保护耕地却成为我们的基本国策。而根据上述分析，集体土地所有权这一摄取管道的存在，以及农民个人土地财产权的弱小，无疑是导致大量征收无法遏制的根本原因。为此，国家必须重建并强化农民个人对土地的财产权。由于恢复到所有权，不仅会遇到历史的麻烦，还会遇到意识形态的障碍，中国最终选择了以使用权方式对土地财产权的重建，而这一重建，如果要达到稳定化和法定化的效果，就应该由国家加以创设和确认。为此，必须变现有的土地集体所有为国家所有，而个人和集体以使用权的形式保留现有的全部土地权益。这样，就可以最终使得国家所有权成为统一的主权，真正地退出市场活动，而使用权则成为统一的基础财产权，在使用权基础上实现土地资源的交易和市场化配置。这种制度话语体系的转变，就可以最终化解农村土地和城市土地的二元分割，国家只需要对土地实行用途控制，而完全不必考虑土地的不同身份，最终实现在用途管制基础上的城乡统一。
【作者简介】
李凤章，上海大学法学院副教授，硕士研究生导师。
[1]于建嵘． 农村集体土地所有权虚置的制度分析［A］． 蔡继明，邝梅． 论中国土地制度改革［C］． 北京： 中国财政经济出版社，2009．
[2]李凤章． 国家所有权的解构与重构［J］． 山东社会科学，2005，(3) ．
[3]尹田． 物权主体论纲［J］． 现代法学，2006，(2) ．
[4]中共中央党校党史教研室． 中共党史参考资料(八) ［M］． 北京： 人民出版社，1980．
[5]杨继绳． 统购统销的历史回顾［J］． 炎黄春秋，2008，(12) ．
[6]周其仁． 中国农村改革： 国家与土地所有权关系的变化［J］． 中国社会科学季刊，1995，(6) ．
[7]许赤瑜． 非制度化的决策过程&&&合作化时期面对农村的权力运作［EB/OL］． http： / /www． frchina．net /data /detail． php？ id =
－ 08 － 02．
[8]汝德． 人民公社化台前幕后［J］． 经济，1999，(1) ．
[9]Justin Yifu Lin and Dennis Tao Yang． Food Availability，Entitlements and the Chinese Famine of 1959 － 1961 ［J］． Economic
Journal，Vol． 110，2000，(1) ．
[10]中国经济网． 关于人民公社的十八个问题［EB/OL］． http： / /www． ce． cn /xwzx /gnsz /szyw//t606745． shtml，2009 － 09 － 10．
[11]薄一波． 农村人民公社化运动(四) ［J］． 农村合作经济经营管理，1994，(2) ．
[12]辛逸． 农村人民公社所有制述论［J］． 山东师大学报( 人文社会科学版) ，2001，(1) ．
[13]中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议［N］． 人民日报，1958 － 08 － 29 (1) ．
[14]罗平汉． 农业合作化运动史［M］． 福州： 福建人民出版社，2004．
[15]韩松． 论总同共有［J］． 甘肃政法学院学报，2000，(4) ．
[16]陈华彬． 外国物权法［M］． 北京： 法律出版社，2004．
[17]林端． 固有法与继受法： 公同共有的社会学考察(上) ［A］． 王利明． 判解研究． 2006 年第6 辑［C］． 北京：人民法院出版社，2007．
[18]Mason D． Morisset． Tribal Rights And Their Effect on Our Concept of Property Rights in the Northwest ［EB/OL］． http：/ /www． msaj． com/papers /TribalRights． htm，2010 － 06 － 10．
[19] 《大清律例》卷九《户律& 盗卖田宅& 条例》［EB/OL］． http： / /wenku． baidu． com/view/e3． html，2010 － 05 － 25．
[20]谭秋成． 集体农业解体和土地所有权重建： 中国与中东欧的比较［J］． 中国农村观察，2001，(3) ．
[21]陈锡文． 农民收入低位徘徊的制度因素［J］． 金融信息参考，2003，(5) ．
[22]周天勇． 增加农民收入，关键在哪里&&读中央一号文件［J］． 政策瞭望，2004，(3) ．
[23]温铁军，朱守银． 土地资本的增值收益及其分配&&县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题［J］． 中国土地，1996，(4) ．
[24]赵振军． 论农地集体所有制陷阱&&基于农地征用视角的分析［J］． 社会科学，2007，(8) ．
[25]李凤章． 从事实到规范： 物权法民意基础的实证研究&&&以土地问题为中心［J］． 政法论坛，2007，(3) ．
[26]颜运秋，王泽辉． 国有化： 中国农村集体土地所有权制度变革之路［J］． 湘潭大学学报( 哲学社会科学版) ，2005，(2) ．
[27]雷辉． 芝麻村官为何屡爆&惊天大案&［N］． 南方日报，2009 － 04 － 10 ( A12) ．
[28]中共西安市委党校法学教研部课题组． 西安部分社会阶层法律认知和法律意识状况调查 [J]．西安社会科学( 哲学社会科学版) ，2008，(2) ．
[29]刘俊，胡大武． 中国农村土地承包经营法律制度研究&&&以土地承包经营权为中心［A］．蔡继明，邝梅． 论中国土地制度改革 [C]．北京： 中国财政经济出版社，2009．
[30] 凤凰网． 中国土地改革争议升级秦晖透彻解读［EB/OL］．http：//phtv．ifeng．com/program/jjzgd/5_ ． shtml，2010 － 05 － 10．
【】【】【】&&
·&（）&&·&（）&&·&（）&&·&（）&&·&（）&&·&（）&&·&（）&&·&（）&&·&（）&&·&（）&&·&（）&&·&（）&&
上一篇文章： 下一篇文章： 没有了
··················
&|&&|&&|&&|&&|&&|&&|&&|&&|&
律师的甄别
律师的作用
如何选择律师
律师收费标准
All RIGHTS RESERVED&&&CNLAWWEB.NET &&|&&国法网版权所有，任何使用均得恪守，&&|&&
&&&&&&&&&&&&&
住宅小区的停车位问题，是目前我国物业管理中最具争议的问题之一，“车位之争”在房地产开发商、小
全国小产权房面积将近 60亿平方米，有的城市小产权房所占比例将近一半。然而政府却从始至终没有承}