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中小城镇及农村生活垃圾难题如何解决？
|来自: 水工业市场杂志
摘要: 生态环境保护上升至国家战略地位，固废处理，尤其是中小城镇及农村的生活垃圾处理已经成为当前生态环保工作的一大阻碍。积极有效地打破这一瓶颈，已经成为不少地区健康可持续发展的必由之路。
　　生态环境保护上升至国家战略地位，固废处理，尤其是中小城镇及农村的生活垃圾处理已经成为当前生态环保工作的一大阻碍。积极有效地打破这一瓶颈，已经成为不少地区健康可持续发展的必由之路。构建完全有效处理体系 打破村镇生活垃圾瓶颈　　近年来，党中央、国务院把生态文明和环境保护摆上了更加重要的战略位置，完善环境保护的立法和执法，开展环保专项整治和农村环境综合整治等行动，取得了一系列积极进展。但因缺乏针对性、完善性和规范性的环境管理，生活垃圾问题已成为制约中小城镇和农村地区建设和发展的重要因素。　　一、生活垃圾全过程处理处置　　生活垃圾处理处置过程如图1所示。目前，大部分中小城镇和农村地区的生活垃圾依旧处于混合收集、混合转运阶段，甚至部分地区连基本的垃圾收运都尚未实现，生活垃圾被随意倾倒和堆放在屋前房后、河道或路边，严重危害生态环境。常见的生活垃圾收运模式有：村收集—镇转运—县/市集中处理，村收集—镇/县集中处理。而在少数布局分散、经济落后、交通不便的地区，因垃圾转运费用过高，通常选择就地分散处理。最终进入中小城镇和农村地区生活垃圾清运体系的大部分是有机厨余垃圾和混杂无机废物，其可资源化程度相对较低，一般进行填埋、焚烧等最终处置，资源利用率低。　　二、村镇生活垃圾问题分析　　1.环境立法和规章制度较为粗放，系统性和针对性不高　　关于环境保护的法律法规众多，但专门针对小城镇和农村地区环境保护的立法、规章制度以及对环保责任主体、环境责任的系统定位仍处于待完善状态。2016年，《国家环境保护十三五规划纲要》中首次将生态文明建设写入五年规划目标，5月国务院出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》中也引入了绿色城镇化的概念和目标，而环保部《关于深化“以奖促治”工作促进农村生态文明建设的指导意见》无疑也是城镇和农村环保逐步完善的鲜明体现。但总的来说，现有法律法规性质较为粗放，而建立更系统、规范和可行的立法仍任重而道远。　　2.环境管理机构数量不足，职责不明，环境管理失灵　　根据国家统计局最新数据显示，2014年乡镇环保机构的数量在全国环保机构总数的占比为20.2%，达到历年最高。然而，中小城镇和农村现有环境管理体系仍存在结构洞和结构真空现象，环保机构数量严重不足，管理体系不健全。　　其次，现有环境管理部门的责任范围界限不明，环境监管职责缺乏规范、统一的定位，各机构间存在功能交叉和迭代现象，由此导致上下级环保部门管理脱节、监管不力，环保工作执法困难，中小城镇和农村地区环境管理的组织构架亟需体系化和正规化。　　3.资金投入不足，基础设施落后，垃圾资源化程度低　　中小城镇和农村地区的经济水平决定了其首要任务是发展经济提高GDP，对环境建设的重视不够。虽然中央财政下放了专项资金用于城镇和村庄的环境整治，但放眼全国也无疑是杯水车薪。归根结底，环保资金投入不足是造成中小城镇和农村地区环境建设滞后、环境管理失灵的主要原因。　　4.环境宣传教育不到位，垃圾源头分类滞后　　中小城镇和农村地区经济条件差，居民甚至领导干部受教育水平普遍不高，环境保护意识和法制观念也相对淡薄。强化环境维权教育，举办环境知识和垃圾源头分类宣传培训等措施是推进中小城镇和农村地区环境建设的重要前提。　　5.管理模式单一，居民参与度低　　传统运作模式下，中小城镇和农村地区生活垃圾的清运主要由各级政府统筹安排一线环卫人员直接负责，同时该过程还受到县、乡镇、村多级部门和干部的综合管制，能够适应我国中小城镇和农村特点的多元化环境管理模式尚需深入研究。　　三、村镇生活垃圾管理对策分析　　1.增加财政投入，完善基础设施建设　　根据经济发展水平和地区特点，适度加大财政环保投入势在必行，同时辅以合理的“垃圾收费”政策，完善包括垃圾分类收集、转运和处理处置等基础设施建设。此外，还应完善城镇和农村环卫人员配置，改善其作业条件。　　2.建立健全相关规章制度，完善环境组织架构，加强政策引导　　加强专项立法和地方性法律法规建设，使城镇和农村生活垃圾管理有法可依，完善生活垃圾污染防治的配套法律制度，加强生活垃圾管理法律制度的可操作性和适用性，并在地方环保组织体系承担和管理范围内，建立无偿或低成本提供法律援助的部门体系；完善中小城镇和农村环境组织架构，细化各级单位环境责任范围。　　此外，环境政策由管制性向引导性转变才是生活垃圾治理和地区环境建设的大趋势，如适当减免可回收垃圾收购市场的税收标准，为其提供可回收垃圾转运渠道；调控废品回收市场，适当提高废品收购价格等。　　最后，还应进一步加强环境信息的公开透明度，这不仅可激励居民直接参与地区环境建设，使其充分了解相关政策、质量、收费标准等，同时可对多方环境行为进行有效监督，促进环境治理。　　3.引入多元化管理模式，点面结合，稳步推进环境建设　　我国中小城镇和农村地区覆盖面积广、居住人口多，直接照搬城市生活垃圾治理理论或采用“一刀切”的管理模式对推进其生活垃圾治理可能导致事倍功半的结果。在我国大部分中小城镇及农村地区，生活垃圾收运及处理处置仍是一项依赖于政府的公共服务行为，通过政府的管制行为来推进生活垃圾源头分类及全过程处置。2013年开始受到中央和地方政府热推的PPP模式目前已被引入生活垃圾管理过程中。但总的来说，PPP作为一项新兴管理模式，在广泛应用于生活垃圾等环卫领域之前，还应通过试点试行，大量累积经验，建立长效、合理、完善的收费和运营机制，实现人员成功转型，以点带面、点面结合，最终解决中小城镇和农村地区生活垃圾难题。　　4.加强宣传教育和培训指导工作，全面推行垃圾分类　　全面普及垃圾分类等环保知识，鼓励和倡导全民环保，提升居民环保意识。生活垃圾污染严重的地区，还可聘请法律工作者对居民和干部进行包括方针、政策、法律法规等法律培训。对中、小学生进行垃圾分类教育，从小培养垃圾分类行为，同时带动其他家庭人员共同分类，使环境保护更深入人心。此外，在推行全民分类的同时，应加强对一线环卫人员的培训和指导工作，提高其自身素质，保护其人身安全，同时避免出现垃圾分类收集后被混合收运处置的现象。　　实施垃圾源头分类在日本、韩国、瑞士等国家已非常普遍，模式也非常成熟。对于中小城镇和农村地区而言，干湿分类法不仅操作简单、通俗易懂，也更容易强化居民分类积极性，便于大面积推广，所以部分地区已采用“垃圾源头粗分类 集中二次细分类”的模式。但总的来说，居民垃圾分类行为不能一蹴而就，而应按照“不分类→粗分类→细分类”的步骤深入，结合居民文化素质、地区生活习惯、各类垃圾产量以及分类模式的可操作性等因素，综合选取并因地制宜地推行生活垃圾源头分类，最终实现全民分类。　　综上所述，要长期有效地解决我国中小城镇和农村地区的生活垃圾问题，需要联合“政府、企业、居民”三方力量共同努力。首先政府应提高对生活垃圾问题的重视程度，加大环保宣传力度，完善环卫基础设施，并以先进的科学技术手段为支撑，采用集中和分散相结合、无害化和资源化并重的垃圾处理处置方式，同时，充分结合市场资源配置优势，鼓励企业承接生活垃圾处置公共服务，引进多元化运营管理模式，建立相对完善、低成本、因地制宜的生活垃圾管理体系。当前农村基层党建工作面临的难题及对策
白学贵&刘&勇
日10:01&&&来源：
宁夏作为地处西部内陆的民族地区，现有农业人口306.8万人，占全区总人口的46.39%。如何加强农村基层党建工作，是关系建设开放、富裕、和谐、美丽宁夏，与全国同步进入全面小康社会的重大问题。近年来，全区各地按照中央和自治区党委关于加强农村基层党建的部署，结合民族地区实际，充分发挥农村基层党组织在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐方面的领导核心作用，不断夯实党在农村的执政基础，为全区农村经济社会发展提供了坚强的组织保证。但与新形势新任务新要求相比，当前农村基层党建工作仍然存在一些不容忽视、亟待破解的问题。
一、当前农村基层党建工作存在的突出问题
（一）选优配强村党组织带头人的难度大。一是各地普遍存在村党组织书记“能者看不上、弱者干不了”的现象，在贫困地区尤为突出。虽然县（区）党委组织部和乡镇党委在想方设法选配能人担任村党组织书记，但仍有“一厢情愿”和“空筑凤巢凤不来”的无奈。二是现有的一些村党组织书记“领头雁”作用发挥得不好。有的不熟悉基层党务工作、不会抓党建；有的自己带头致富和带领群众致富能力不强，在推动产业发展方面思路不新、措施不多、办法不活、成效不佳；有的在调解纠纷、化解矛盾、维护和谐方面得过且过、应付塞责。三是一些乡镇不注重在村里发现和培养优秀年轻人，选人用人视野狭窄。有的村“两委”班子就几个人“走马灯”似地换来换去，后备人选不足，工作停滞不前。四是选派的第一书记质量参差不齐。有的市、县（区）部门舍不得派业务骨干去驻村；有的第一书记未按要求的时间驻村开展工作，对自身职责认识不清，只停留在送钱送物等常规性工作上，没有站在加强基层党建、推动产业发展和实施精准扶贫的层面来协助村上开展工作。
（二）农村党员发展管理和教育培训“跟不上趟”。农村多数青壮年劳动力常年外出打工，有的村党组织长期不发展党员，党员队伍青黄不接。有的村党组织发展党员程序不规范，操作不阳光，特别是一些地处偏远的贫困村，发展“家族党员”的现象时有发生。有的农村党员把党员身份不当回事，不履行党员义务，不参加组织生活，“口袋党员”依然存在。一些地方农村党员活动庸俗化、娱乐化，缺乏吸引力。一些“退下去”的老村干部不但不发挥“余热”，靠着说话有影响力、“熟悉村上的运行规则”，与村党组织唱“对台戏”，成了绊脚石。
（三）农村党建经费保障乏力。一是办公经费“解不了渴”。目前，各地村级办公经费依然按照“人口在3000人以上的村每年7500元、3000人以下的每年6000元”的标准执行。随着经济社会发展、物价不断上涨，许多村自身运转捉襟见肘、资金缺口较大。一位村干部给我们说，“为啥村上冬天没人了？因为那点经费除去订报刊、打电话、雇人打扫环境卫生，村上冬天就拉不起煤、架不起火炉子！”二是建设服务型农村基层党组织没有专项服务资金，使许多工作在村上“落空”。一些村基础设施薄弱，面对道路狭窄、动力电入户难、通水工程难等群众期盼解决的问题，党组织有心无力，服务长期在“嘴上”。三是村干部待遇补贴普遍偏低。目前，各地村党组织书记和村委会主任的年任职补贴标准按不低于该县（区）上年农民人均纯收入的1.5倍执行。山区一些村干部一年拿不到1万元补贴，许多村支书、村主任仅靠“奉献精神”“当村干部有面子”的虚荣心、多干一年多领一年养老金等想法干工作。四是村集体经济空壳化问题严重，且发展壮大村级经济缺乏资金支持。以行政村最多的西吉县为例，其行政村数占全区总数的近14%，而95%以上的村是“空壳村”，一些村干部虽然有发展村集体经济的想法，但苦于没有启动资金，只好望洋兴叹。
（四）已有农村基层党建载体没有抓到实处。一些从事农村基层党建工作的干部轮换频繁，对工作对象、工作现状和现有基层党建载体缺乏深入研究和理解，抓党建处于“被动应付”状态，“老办法不想用、新办法不会用、硬办法不敢用”，抓党建与抓发展“两张皮”的现象，找不到结合点。
（五）村务监督难奏效，有的甚至形同虚设。在有的村，推进基层民主治理的举措没有落实，如“五牙子章”民主理财、“四议两公开”民主议事，都是“纸上画画，墙上挂挂”。另外，在各级纪委“转作风、转职能、转方式”过程中，造成村务监督工作的主管部门出现空缺或混乱，有纪委牵头负责的，也有农牧部门牵头负责的，归口责任不清。有些地方对村监会定位不准、职责不明，不知道监督什么、怎么监督。群众反映，“除了在村部多挂了块牌子，再什么作用也没了”。由此，给一些村干部以权谋私，甚至集体违法乱纪带来可乘之机。十八大以来，仅固原市就有181名村干部违规违纪受到处理，其中贪污公款、挪用涉农补贴的占76%，违反财经纪律的占10.7%。
（六）党组织设置还不够规范。一些村党组织设置不科学、隶属关系不合理。有的农业合作组织、生产协会等党组织游离于所在村党组织之外，致使村党组织战斗堡垒作用得不到充分发挥。有的农村经济组织甘当“编外人”，不能及时成立党组织。个别跨村的经济社会服务组织隶属关系不明确。
二、农村基层党建工作存在问题的原因分析
（一）一些党务干部和村干部对抓农村基层党建的本质和规律认识不清、把握不准。以点带面本来是抓好农村基层党建的基本方法，打造“点”是具体措施，带动“面”是根本目的。但一些地方却以“点”代“面”、“点”到为止，只造“盆景”不“耕地”，将主要精力用在打造示范点上，疏于推动面上工作。相当一部分基层干部“抓好党建为中心、抓好中心促党建”的意识不强，就党建抓党建，抓不住本质。还有一些村干部错误地认为，农村党建“不是资料进盒就是制度上墙，不是装点村部就是搞搞活动”，把精力用在补资料、应付检查上。当然，这种观念的固化，也与一些地方不重实效的“检查评比”有关。
（二）一些地方对农村基层党建的重视程度远远不够，农村基层基础保障还不到位。习近平总书记强调，“要从巩固党的执政基础的高度出发，进一步加强农村基层党组织建设”。但是从全区来看，由于长期保持着民族团结、宗教和顺、经济发展、社会和谐的大好局面，一些地方弱化了下大力气抓好农村基层党建的紧迫感和使命感，人往基层走、钱往基层投、政策往基层倾斜的意识不强。一些市、县党委抓乡促村力度不够，缺少“真金白银”的硬招实招，人力、物力、财力投入明显不足，“把钱花在巩固党的执政基础上，是用得其所”的认识还没有切实形成。
（三）部分基层领导干部政绩观错位，抓基层党建缺乏“严”和“实”的作风。一些干部总喜欢做出名挂号、锦上添花的新鲜事，而不愿干打基础、利长远的实在活；总想标新立异、大放光彩，而不愿持之以恒、久久为功。一些干部急功近利、好大喜功，到任一方就想另搞一套，对农村党建的一些制度载体不能一以贯之地坚持下去，缺乏功成不必在我的担当和勇气，抓工作重形式、轻内容，只想着给领导看、却不琢磨如何真正落实到位。
三、加强农村基层党建工作的几点建议
（一）集中精力建设一支素质高、能力强的骨干队伍。
1. 选优配强村党组织书记。应打破城乡、地域、行业、身份界限，注重从优秀大学生村官、农村致富带头人、外出务工经商人员、复员退伍军人和在外工作的退休干部职工、乡村教师、乡村医生中培养选拔村党组织书记。对产业相近、风俗相同、关系融洽的相邻村，乡镇党委可安排强村富裕人才参加软弱涣散村党组织换届选举，实行跨村任职。鼓励大村、先进村党组织书记兼任小村、软弱涣散村党组织书记。选派第一书记要严把质量关，确保可用管用。制定相应的管理办法，严格第一书记的日常管理、监督考核和奖惩工作，确保待得住、干得好。
2. 改进村干部教育培训工作。区、市、县（区）应将村干部和第一书记的培训纳入干部教育培训规划，自治区每年举办村党组织书记示范培训班，地级市每年举办重点村和特色村党组织书记培训班，县（区）每年对村党组织书记轮训一遍；乡镇党委对其他村干部进行培训。培训采取多种形式，注重对村干部进行党的纪律和规矩、现代农业、市场经济、法律法规、实用技术以及民主管理、服务群众等方面知识技能的培训，不断提高村干部的思想政治素质和发展经济、服务群众的能力。注重将“互联网+”引入村干部教育管理，用好微博、微信、手机客户端、远程教育等新载体，提高教育管理水平。有计划地组织村党组织书记到发达地区开展实地观摩、现场学习等活动，提高培训针对性。
3. 精心培养村级后备干部。通过开展以“把优秀青年培养成党员，把优秀党员培养成村干部、致富能手、产业带头人，加强后备村干部队伍建设”为主要内容的“双培养一加强”活动，力争通过几年时间，为每个行政村培养和储备一定数量有思想觉悟、文化素质、职业特长和组织能力的带头人后备人选。建立村级后备干部定期考察调整制度，对表现优秀、条件成熟的及时补充进入村“两委”，对不合格的及时进行调整，做到备用结合、动态管理。
4. 抓好农村党员发展管理工作。积极引导懂政策、守法律、支持村级组织工作、示范带头作用发挥好的农村青年向党组织靠拢，使他们成为农村基层组织建设的骨干力量。组织农村党员学习党的理论和路线方针政策、法律法规、实用技术，不断强化党员意识和党性观念，提高带头致富、带领群众致富的本领。严格落实组织生活制度，切实把“三会一课”、组织生活会、党性分析、民主评议党员等基本制度落实好，把最基本的纪律规矩执行好。深入开展“评星定格”活动，每半年开展一次党员日常考评，定期与党员谈心谈话，对党员进行“党性体检、民主评议”，及时公布考评结果。加强农村流动党员的管理，引导流动党员为农村经济社会发展贡献力量。
（二）下大力气推动村级组织经费和村干部报酬待遇落实。
加大村级办公经费保障力度，各地应根据经济社会发展情况，及时提高保障标准，让村党组织有能力、有底气为群众办事；有集体经济收入的村，经村民同意，每年可从集体收入中拿出部分资金作为村级办公经费。进一步提高村干部的任职补贴标准，并随财政经常性收入的增长适时调整，绩效性补贴与农村基层服务型党组织评星定级等次挂钩，以便调动村干部工作积极性；对村集体经济发展好的，经村民同意，可根据村集体经济年收益情况，给村“两委”负责人和其他村干部一定奖励和补贴。根据人口数量每年给每个行政村一定资金专项用于为民服务，相应保障标准，为星级服务型党组织创建活动提供有力保障，确保农村有钱办事。区、市、县（区）建立本级村级集体经济发展专项资金，支持条件好、班子强的村发展壮大集体经济。自治区财政、农牧部门可结合全区实际制定关于扶持发展壮大村集体经济的实施意见，对经评估预期效益较好的村集体经济发展项目，通过专项资金扶持、担保贷款、股权投资等方式予以支持；指导农村党组织以项目化管理办法组织实施，扶持资金由县（区）、乡镇负责监管。
（三）通过准确定位和明确职责促使村务监督有形有效。
要将现有“村民监督委员会”规范为“村务监督委员会”，切实发挥其作用，不断加强对村务决策、执行、公开的监督。村务监督委员会要将监督贯穿于村民代表会议“提出议案、民主议定、公布告知、组织实施”全过程，主动收集和认真受理村民对村务管理的意见建议，特别是加强对村务决策、村务公开、村级资源资产资金管理、为民服务专项资金监管、工程项目建设、惠农政策措施落实和耕地保护、土地流转工作的监督，通过强有力的监督，确保村务工作公开透明、合法合规。自治区层面应明确统筹指导村务监督工作的职能部门，制定具体实施办法，建立健全村务情况分析、村务监督工作报告、村务监督评议考核制度，推进村务监督委员会建设。
（四）久久为功抓好现有党建载体和长效机制的落实。
1. 巩固运用农村基层党建已有载体。严格落实“村民诉求月月清”等农村基层党组织和党员联系服务群众“五项制度”，大力实施“连心工程”和“16+X”服务项目，不断提升服务水平。积极推行“四议两公开”“五牙子章”、村民代表会议等民主管理制度，实行党务公开，增加党务工作透明度，拓宽党员群众参与党内事务的渠道。按照“一室多用”和办公场所面积最小化、服务场所面积最大化原则，整合场地建好“六个中心”。注意培育和树立典型，积极开展“点赞百名好支书”活动，营造农村干部干事创业的良好氛围。
2. 创新完善农村基层党组织设置。要适应农民合作组织、农业企业、农业社会化服务组织快速发展的需要，推广“支部建在产业链上”“支部+协会”“支部+功能党小组”等做法，探索“村村联建”“村企联建”“村居联建”等形式，优化党组织设置方式，扩大党组织的有形覆盖和有效覆盖。结合城镇化建设和农村建设实际，及时设立、调整基层党组织结构，行政村党员人数较多、下设党组织较多的村，党支部可改建为党委或党总支。理顺组织隶属关系，凡是党的基层组织，都要明确有负责主管的上级。对农村经济社会服务组织中建立的党组织，由所在村党组织领导和管理。对跨村跨乡的经济社会服务组织中建立的党组织，要明确隶属关系。
3. 健全农村党内关怀帮扶激励机制。推行以“建立党员档案、关爱制度、关怀基金，关心党员思想进步、身心健康、家庭幸福和形象树立”为主要内容的“三建四关心”做法，建立党内激励关怀帮扶机制，促进党员教育管理与关怀服务并重。各市、县（区）应结合实际，通过党费划拨、财政拨款、党员捐款、社会捐助等方式建立党内关爱基金，制定党内关爱基金筹集使用管理办法，加大对农村生活困难党员、老党员的帮扶救助，积极解决实际困难。
（五）着眼长远建立农村基层党建责任制。
1. 强化农村基层党建责任。切实增强各级党委管党治党意识，把抓好党建作为最大政绩。党委书记要履行好“一把手”责任，把农村基层党建工作紧紧抓在手上。建立市、县（区）、乡镇党委书记抓农村基层党建问题清单、任务清单、责任清单，深入开展述职评议考核，推动党建工作责任落实，切实形成“书记抓、抓书记”的长效机制。建立“暗访督查、约谈问责”制度，对履行党建责任不到位的，进行严肃批评；对问题较多、长期打不开局面的，及时约谈通报；对抓党建不力、出现严重后果的，要进行组织处理。
2. 切实形成齐抓共管合力。各地应建立完善基层党建工作协调小组和办事机构。党委组织部门要负起具体的牵头抓总职责，加强工作指导和督促落实，抓好各方面任务的组织协调。各相关部门特别是涉农部门、经济综合部门应结合各自职能，加大服务和保障工作力度，积极推广切实可行的服务项目，支持和推动农村基层党建工作。市、县（区）要重视抓乡镇工作，积极为乡镇转变职能、履行职责创造条件，推动乡镇加强思想、作风、能力建设，提高做好农村工作的水平。乡镇要强化抓村的直接责任，落实好分片包村、入户走访、在村服务制度。继续抓好机关干部“下基层”、部门包村、企业联村、驻村帮扶等工作落实，促进城乡基层党建互融共进、整体提高。
（作者单位：自治区党委组织部）
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当前农村社会治理的突出问题及解决思路
日 14:33 来源：人民论坛
作者：程同顺
内容摘要：当前中国农村正在日新月异地高速发展，但是在高速发展的背后，也仍然大量存在着发展中的问题，尤其是在社会治理领域新老问题交织在一起，成为当前以及未来“十三五”阶段困扰农村健康发展的难题。
关键词：治理;农村社会;社会治理;农村地区;农村
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　　当前中国农村正在日新月异地高速发展，但是在高速发展的背后，也仍然大量存在着发展中的问题，尤其是在社会治理领域新老问题交织在一起，成为当前以及未来“十三五”阶段困扰农村健康发展的难题。十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，有助于我们全面、客观、正确地认识和解决当前农村的社会治理问题。农村的社会治理关系到农村地区的生存发展与和谐稳定，也关系到城乡之间的权利平等与公平正义，必须重视和解决。　　当前农村社会治理的特殊背景　　中国正处在一个高速发展的特殊阶段，农村在这个过程中更加特殊，在较短的历史时期要经历更多的深刻变化。这个特点构成了当前农村社会治理的背景，决定了当前农村社会治理的内容和特点。具体来说，考察当前农村的社会治理，以下三个方面的背景因素是必须要加以考虑的。　　第一，当前中国处于一个前所未有的快速城市化进程之中。当前中国发展最主要的时代特征是大规模的快速城市化，改革开放至今30多年间，中国的城市化水平已经从1980年的19.39%提高到了2015年的56.1%①，预计2020年还将达到60%，这个速度在当前世界排名第一。当前中国城市化的特点不仅是速度快，而且规模也非常大，涉及全国所有地区的数亿甚至十亿以上人口。当然，这么大规模的快速城市化，各级政府无疑起着主导和推动作用，政府主导是当前中国城市化的另外一个显著特点。　　当前中国处于快速城市化进程的这个时代特点，对于农村地区客观上产生了很大的影响：村落和社区形态经常处于变动不居状态，大量农村人口外出打工，使农村出现人口庞大的留守群体，社区公共生活缺乏活力，城市化和经济发展对于土地和其他农村资源的需要导致出现大量公共利益冲突和突发事件，家庭成员的分离在其他因素的作用下对于农村传统稳定的婚姻家庭结构造成了巨大的冲击等。这些影响在客观上制造了当前农村的社会治理问题，对农村社会治理形成了新的困扰和挑战。　　快速城市化进程的特点虽然不能涵盖农村社会治理的一切问题，但是客观上决定了当前农村社会治理的一些重要特点及未来发展趋势。根据城市化发展的一般规律，结合中国的实际特点，我们可以判断，中国快速城市化的进程仍会持续30~50年。在这样一个较长的发展阶段中，农村社区形态不断变化，人口流动日益频繁，家庭分离的状态难以迅速解决，公共利益冲突不断加剧。只有当大规模、快速的城市化进程趋于平稳之后，当前农村大量的社会治理问题才会趋于减少②。　　第二，信息技术的加速发展使现代信息媒介在农村日益大众化。由于信息技术突飞猛进的发展，现代化信息工具的成本大为降低，电脑、手机和平板电脑的价格已经能够为农村居民所接受，尤其是手机在农村年轻群体中日益普及。截至2015年12月，农村网民在中国网民中占28.4%，规模达1.95亿，较2014年底增加1694万人。农村网民在整体网民中的比例增加，规模增长速度是城镇的2倍③。这个现象具有重要的历史意义，将是未来改变农村文化和农村发展的巨大力量。但是现代化信息工具在农村的大众化既有显著的进步作用，也给农村社会治理增加了新课题。　　其积极进步和促进农村发展的作用是显而易见的，从加强亲友之间的感情联系和信息交流，到了解农业生产技术、掌握市场信息，尤其重要的是，现代媒体工具在农村的普及在不远的将来将会使电子商务和网上购物获得高速发展，既可以扩大工业品在农村的销售市场，也可以帮助农民实现特色农产品走向市场，促进城乡经济的互动和交流。　　现代信息工具和手段的大众化会对农村的社会治理带来哪些问题呢？一是由于城乡信息的同步，会增加农村居民对于发展的渴望和消费需要的过快增长。当这些渴望和要求在现有发展条件下不能很快得到满足时，就容易使人们产生焦虑和不满情绪，会对政府提出更多更高的公共服务要求，或者在某些事件的刺激下做出过激行为。二是信息工具的大众化容易使负面信息和虚假信息迅速扩散，产生放大效应。农村居民判断识别虚假信息的能力不强，容易互相强化错误或虚假信息。三是会冲击农村家庭的稳定。新媒体对于婚姻家庭的破裂起到了推波助澜的效果。四是为农村地区的电信诈骗等违法犯罪活动提供了便利。　　第三，部分半工业化农村地区突然出现的经济衰退。虽然当前中国经济的基本面总体来说是好的，但在全球经济总体下滑和国家对某些产业政策性调整等宏观形势影响下，近几年部分半工业化的农村地区很多企业由于产业结构老化、产能过剩、效益不佳或污染环境等原因而破产倒闭或关停转产，使这些半工业化地区突然陷入了大规模的经济衰退。这会对这些农村地区的社会治理带来意想不到的难题。一是那些经营不善而破产的企业往往都会拖欠农民工的工资，它们突然破产之后便会在当地产生农民工讨薪问题。由于涉及人员较多，往往会给当地基层政府带来很大压力，处理不好就会形成群体性事件。二是在这些企业就业的农民工对他们突然遭遇到的下岗失业问题缺乏思想准备，有的也没有其他的工作技能，一时难以找到新的就业渠道。三是突然失业下岗会使这些当地农村家庭失去收入来源，生活水平突然下降，使他们重新陷入穷困和失望的境地。　　虽然这类农村地区在数量和比例上总体不高，但往往都是集中连片的，对当地农村社会的负面影响是多方面的，会给这些农村地区增加很多社会治理难题。　　当前农村社会治理的重点难点　　在中国经济快速发展的大背景下，加上新世纪以来大量支农惠农政策的实施，中国农村取得的进步和发展是有目共睹的，尤其是东部沿海地区的一些农村的发达程度甚至超过了城市。但是由于历史形成的结果，农村地区总体的经济水平还不高，基础设施比较薄弱，公共服务相对不足，再加上快速城市化、现代信息工具普及化和部分半工业化农村地区的经济衰退等因素，造成农村地区的社会治理问题还比较多。需要说明的是，中国农村地区范围广大，不同地区具有极大的差异性，这些社会治理问题并不都是同时存在于所有的农村地区。经过不完全归纳总结，当前农村地区社会治理的重点难点问题至少有以下几个方面。　　第一，基本公共服务相对短缺。社会主义新农村建设以来，农村的基础设施和生产生活条件大为改善，基本公共服务得到大幅度提升。截至2015年，中国已经解决了所有农村人口的用电问题，基本实现了道路村村通，目前正在努力实现公交村村通。但由于各级政府确立提供公共服务意识的时间并不长，再加上历史欠账较多，所以目前由政府提供的基本公共服务在总体上仍然处于不充分的状态。由于经济发展水平的制约和历史上国家政策的影响，农村地区的基本公共服务就更加短缺。　　虽然从2006年起中国已经全部免除了农村九年义务教育阶段学杂费，甚至在有些地区还提供免费午餐和住宿。但是农村中小学的教学条件和师资力量仍然相对薄弱，难以在一个较高的水平上实现教育资源均等化。有的地区学校分布密度过疏，使得小学生回家和上学的距离过于遥远，既增加了家长的负担，也加大了安全隐患。另外，农村的托儿所和幼儿园目前仍然主要依靠民间力量举办，基本条件和教育水平参差不齐。如果说目前全国医疗资源短缺是个不争的事实，那么在农村地区就更是“缺医少药”了。农村地区县级以下的医院不仅医疗条件和设备短缺，而且一些基本的药品都会不时出现断档的现象，看病难的问题在农村地区仍然突出。　　农村基本公共服务不足是个老问题，但在经济快速发展和现代信息手段日益大众化的农村地区，农民对基本公共服务的需求和期望同时却在加速升级。当这种公共服务的需求无法得到满足时，农民便会产生失望和焦虑的集体情绪，还可能引发其他社会治理问题。　　第二，社会保障水平不高。进入21世纪以来，中国政府就不断重新编织农村地区的社会保障安全网，到现在基本上实现了农村社会保障全覆盖。但是这种社会保障全覆盖无疑处于一种低水平的状态，并不能帮助那些真正有困难的农民摆脱困境。以新型农村合作医疗为例，合作基金目前主要靠政府、村集体和村民三方出资，不同地区的政府和经济实力不同的村集体，出资比例大不相同，村民能够享受的报销比例和额度也大不相同。目前各地农村仍然有一些农民在面对巨额医疗费用的时候会选择放弃治疗，看不起病的现象在农村时有发生。看不起病和看病难反映的是两个方面的问题，看病难主要是医疗资源等基本公共服务短缺的问题，看不起病主要是由于医疗费用相对农民来说难以负担的问题。　　对于经济发展水平不高的农村地区来说，社会保障在较低水平上的全覆盖只是初步建立起了一个简易的防护框架，还不能对于所有农村人口起到有效的保护作用。这就使得一些意外的变故就可以使一个农民家庭重新陷入困境甚至绝境。十八届五中全会通过的十三五规划建议中提出，要实施精准扶贫，在未来五年使所有农村贫困人口脱贫。但是如果农村社会保障仍然在低水平上运行的话，这个任务就很难真正实现。　　第三，社区建设缺乏支撑。人是社会的动物，社区是个人、家庭在生活居住空间与他人紧密联系所形成的共同体，是个人、家庭与社会联系必不可少的空间和平台。在中国，社区还是城乡居民与国家、政府之间沟通的纽带和桥梁。因此，加强城乡社区建设就具有十分重要的现实意义。但是，在快速城市化进程的影响下，当前中国农村的社区建设面临很多困难，缺乏必要的支撑。这表现在三个方面：　　其一，农村大量劳动力出外打工使社区建设缺乏必要的主体。《2014年全国农民工监测调查报告》数据显示当年农民工出外打工人数为2.74亿，其中离开家乡到外地打工的农民工超过1.68亿。当前很多地区都有“空心村”现象，大批农民工长期举家外迁，房子、土地长期闲置在农村，青壮年常年在外、村庄常住人口大量减少，难以使农村社区公共生活保持生机和活力。有人估算，在当前城市化的过程中农村人才流失高达80%以上，特别是青壮年流失，已经成为农村经济、社会、文化、生态发展的严重障碍④。同时，大量的人口外流也使村级组织和村民小组缺乏必要的干部人选，使农村社区面临群龙无首的窘境。受城市化及市场经济的影响，不少年轻有为的村干部也外出务工了，不仅使村级组织出现干部老龄化现象，而且留守村干部对社区建设工作也持消极态度。　　其二，社区大规模调整使村民缺乏社区认同意识。新农村建设的进行和城市化进程的加快使很多地区的农村社区出现大规模调整，不论是撤村并点还是中心村建设，不论是宅基地换房还是“三集中”模式，抑或移民安居工程还是其他各种相关做法，无一不都是打破了原有村庄社区界限进行的重新调整。本来中国农村居民参与社区建设的意识就比较薄弱，现在不少农村社区进行的规模和社区成员的调整，使得他们难以对新社区产生认同感，因而参与社区建设就更难以想象了。　　其三，基层政府和村委会的经费支撑能力有限。社区建设需要一定的社区公共空间、活动场所和必要的公共设施，以及举办社区活动的经费支持。而很多经济发展水平一般的农村地区，基层政府自身背负巨额债务，村集体积累又比较薄弱，难以保障必要的经费支持。如即使处于东部地区的江苏省淮安市，直到2012年全市1536个行政村的集体经济才最终全部实现破零，并且相当数量农村的集体经济收入仍然不足十万元⑤。　　第四，村官腐败影响恶劣。村干部腐败是个老问题，至今党和政府仍然在努力探索有效监督村干部的体制机制，但是仍然没有从根本上解决问题。进入新世纪以来，随着支农惠农项目和财政投入的增多，在快速城市化的背景下，村干部腐败的形式在不断花样翻新。除了传统的贪占集体资产、公款消费、以权谋私等形式外，套取侵占国家专项资金、非法转让土地、截留征地补偿款、收受开发商贿赂等新的腐败形式日益增多。一般来说，在经济发达地区和城中村、城边村，村干部腐败主要集中在拆迁、征地和项目建设上，主要形式为隐瞒信息、侵吞补偿款、收受贿赂等，而在偏远和经济水平一般的农村，村干部腐败多表现为贪污集体财产，侵占和截留惠农补贴、五保金、低保金等项目。　　近年来村官巨贪的现象引起了媒体和民众的关注，这实际上是和这些农村拥有土地、矿山和林地等资源有密切关系，这类腐败可以称之为经济快速发展过程中的资源性腐败。据不完全统计，自2013年以来，全国各地公开村官违纪违法案件171起。其中，涉案金额超过千万的案件有12起，涉案总金额高达22亿。12起案件中，与土地、拆迁相关的有7起，其他案件则涉及安置房、贪污集体资金、国家农资补贴等领域腐败⑥。最近的典型案例有，深圳市龙岗区“村官”周伟思在旧城改造项目中坐地生财，涉嫌受贿5000多万元；北京市高立庄村陈伟杰受贿1625万余元等⑦。村干部腐败本身就是一个严重的问题，它又会引发一系列其他问题，增加农村社会治理难度。最常见的就是导致干群冲突，引发农民上访告状甚至出现群体性事件。如山东省泰安市批次控告类信访中，农民举报村干部违纪违法的就占了115批次⑧。　　第五，留守群体处境堪忧。在中国快速城市化的背景下，大量农村青壮劳动力常年在外打工，给农村留下一个数量庞大的留守群体。有关资料显示，目前全国农村留守老人约5000万，留守妇女达到5000万⑨，最严重的是留守儿童已经超过6000万。全国妇联于2014年发布了《我国农村留守儿童状况研究报告》，该报告算出目前全国农村有留守儿童6102.55万，占农村儿童的37.7%，占全国儿童的21.88%，其中0~14岁年龄段的留守儿童占留守儿童总数的60%以上。农村留守老人和留守妇女要承担主要生产劳动，还要承受与家人分离的精神痛苦，值得关注和关心。　　留守儿童遭遇的问题要更加严重，它已经不单是一个社会治理问题了，在某种程度上它已经演变为一个严重的人权问题。最近发生的关于农村留守儿童的一个事件特别令人震惊和惋惜，贵州省毕节市七星关区田坎乡茨竹村一家留守儿童四兄妹在日集体服毒自杀，而这并不是个案。儿童尚处于成长发育的阶段，身体、心理、性格、情绪以及安全和自我保护意识等正处在发育和培养的时期，特别需要父母的教育和培养，以及与父母感情上的互动交流。中国青少年研究中心在2014年5月对全国农村留守儿童状况的调查发现，农村留守儿童在成长中存在以下突出问题：遭受意外伤害的比例高于非留守儿童；学习成绩较差、学习不良行为较突出；获得的社会支持较弱，情感支持欠缺，经常感到烦躁、孤独、闷闷不乐、无缘无故发脾气的比例高于非留守儿童；母亲外出的留守儿童在各个方面的问题都很突出，他们生活习惯差，学校表现糟糕，遭受欺负的比例更高，网络不良行为更多，意外伤害更多，对留守生活的负面体验也更高。　　第六，环境问题日益突出。当前农村的环境问题已具有全新的表现和特点，更加具有复杂性和综合性，治理起来难度更大。农村环境问题的表现不仅仅是环境污染问题，而且还包括村庄公共环境卫生的问题以及对生态系统的基因污染问题。农村环境问题的污染源，不仅来自生活垃圾和工业生产排放，还有农业污染。农村环境污染造成的破坏，不仅会污染空气和地上水，还会危及地下水和土壤，以及农作物的基因安全。　　新农村建设以来，虽然农村的村容街貌大为改观，但是还有很多地区的农村对于生活垃圾仍然没有很好的处理办法。据测算，全国农村每年有1.2亿吨生活垃圾露天堆放，非常影响农村的生活环境和生活质量⑩。以前人们只关注乡镇企业的工业污染，但是来自农业生产过程中的污染同样严重。在养殖业中，有些养殖户滥用激素和抗生素，不仅会产生食品安全问题，而且也污染农村环境。种植业中，农民往往过量使用化肥、农药和除草剂，造成水体和土壤中有毒药物和重金属含量超标。据2014年环境保护部和国土资源部联合发布的全国土壤污染状况调查公报，全国土壤总超标率16.1%，本来就紧缺的耕地超标率为19.4%。环境问题对农村人口身体健康带来的危害非常显著，据测算，农村人口中与环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，已经从1988年的0.0952‰上升到2000年的0.1126‰。需要注意的是，不仅农村环境污染问题比较可怕，而且由此引发的农村群体性事件也正在逐年增多。更加值得警惕的还有，非法转基因作物在中国农村不时突破监管，暗中扩散。　　第七，失业问题开始凸显。如前所述，全球经济的衰退和大宗商品价格的波动，以及受经济结构调整的影响，半工业化农村地区的不少企业在最近几年纷纷破产。这些破产的企业又是以煤炭、钢铁和水泥建材等大型企业为主，在当地农村吸收的就业人数往往比较多。企业破产是市场现象，但是破产之后引发的失业问题就成了这些农村地区的社会治理难题。这些地区往往差不多每家都有人在这些企业上班，而在这些企业上班的农民工往往又是家庭收入的主要提供者，因此农民工的突然失业就意味着这些农民家庭的经济一下子就失去了收入来源，突然陷入困境。　　这些大型企业突然全体失业的农民工所遭受的困境是双重的，既有经济上的困难，更有心理上的挫折感。他们对于经济状况的恶化和自己收入水平的下降甚至突然失业完全没有心理准备。为了维持生活水平不致快速下降，重新就业是他们必须考虑的选择，但是当地的其他企业无法吸收这么多劳动力，他们多数只能外出打工，这就需要他们从长计议，重新安排生活。　　总之，这种现象有两个特点，一是在局部地区有普遍性，会出现大量农民工的集体失业；二是再就业的困难性，当地无法同时解决这么多人口的就业问题。这会使已经失去重要财政来源的地方政府和基层政府经受严峻挑战。　　第八，群体性事件多发。快速城市化和经济高速发展使各种利益冲突迅速增加，由此在农村地区产生的群体性事件也是密集发生。虽然各级政府对农村稳定高度重视，但是在当前中国农村快速发展的特殊背景下，群体性事件，仍然不时发生。透明中国网对各种媒体公开报道的群体性事件进行过一个列表汇总，指出2010年以来发生的农村群体性事件就多达二十余起。　　大体来看，最近几年农村发生的群体性事件，其原因主要有三大类型，第一类是村干部腐败引发的，这是从20世纪80年代就开始发生的一类群体性事件，可谓历史最悠久；第二类是由征地拆迁及补偿问题引发的，往往会引起暴力抗争甚至流血事件，可谓最激烈的一类群体性事件；第三类是围绕农村环境问题引发的，最近几年数量和比例都不断攀升。　　农村社会治理现代化的思路　　当前中国农村社会治理中的问题是由农村社会发展水平以及中国所处的快速城市化的进程所决定的。由于历史的原因，农村的经济发展水平相对较低，城乡差距较大，农村的基础设施和公共服务不足，这决定了农村地区在很长时期内存在民生方面的社会治理困境。更重要的是，中国目前正处于快速城市化时期，农村也正处于一个剧烈的社会转型过程之中，由此会引发一系列由发展产生的社会治理难题。中国要想实现步入中等发达国家的行列，完成城市化的目标，这个快速发展的过程还需要持续至少30~50年。这就意味着中国农村在未来的很长一个时期内仍将处于社会转型过程之中，在这个过程中国农村今后还将会长期面临着各种各样的社会治理困境。今后农村社会治理的完善和突破不能过于理想化，必须符合农村发展的客观实际，遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，科学稳步地推进。　　第一，要依靠发展提高农村社会治理的基础。与城市相比较，中国农村社会治理的经济基础明显比较薄弱，农村社会治理面临的很多难题都是由于农村的经济社会文化发展水平较低造成的，这是当前中国农村社会治理要面对和承认的一个基本前提。这个特点决定了只有依靠发展才是解决农村社会治理难题的长期战略选择。只有通过发展农村的教育文化事业，才能提高农民素质，增加农民收入；只有通过发展农村经济，让农民收入持续稳定增长，才能使农民安居乐业；只有发展地方经济，政府才能增加财政收入，才能为农村提供充足的基础设施和公共服务，也才能提高农村社会保障水平。农村基本的民生问题解决了，社会治理的经济基础提高了，才能提高农村地区社会治理的现代化水平。　　第二，要充分运用既有的组织网络作为农村社会治理的主体。党的十八大报告明确提出，中国的社会治理应该在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下进行。社会治理主体虽然多元广泛，包含基层自治组织、各类社会组织、企事业单位和人民群众，但是党委和政府依然是社会治理的核心主体。当前农村的社会治理，一定要充分发挥原有的各级党组织、基层政府、村民委员会和民间社会团体的作用，而并非一定要重新建立一套新的组织和机构。　　提到创新社会治理机制，人们很容易联想到要充分运用社会组织的力量参与公共管理，培育中国的公民社会。这个理解有一定的道理，农村社会治理就是要运用多种力量共同解决农村各类问题，但是不能矫枉过正，绕过党和政府，一味寻求社会组织和民间力量。有效的社会治理应该充分运用现有的组织网络，而不应该把希望寄托在建立更多的新机构和新组织上。　　第三，要在纵向上区分农村社会治理的长远目标和近期目标。当前农村社会治理面临的问题，都应该重视和解决，但是面对各类不同的问题，在有限的资源制约和时间条件下，我们必须要做出区分，确定哪些必须是要尽快解决的，哪些又是可以在近期解决的，哪些只能在更远的长期才有可能解决。所以，农村社会治理要在时间纵向上有划分阶段的意识，要区分长远目标和近期需要突破的重点。当前农村各类公共服务不足的问题尽管普遍存在，但不是在短期内可以迅速解决的，因此可以在解决那些燃眉之急问题的前提下，制定长期发展战略，分阶段设立目标，分期分阶段逐步解决。　　第四，要在横向上分类处理农村社会治理的不同问题。农村社会治理的现代化，除了在纵向上要有分期分阶段的意识外，还要在横向上确立分类意识，应该对农村社会治理面临的各种不同问题进行分类，从不同的角度进行科学分类，不同类型采用不同方案，分别进行处理。如根据社会治理内容的特点，可以将社会治理面临的问题划分为民生型、冲突型、安全型和政治型等几类；根据社会治理问题发生的频度可以区分为日常型、周期型和偶发型等；根据相关问题产生的原因又可以分为客观形成型、历史遗留型、人为制造型和体制缺陷型等；根据相关问题产生的原因又可以分为客观形成型、历史遗留型、人为制造型和体制缺陷型等。　　各种民生问题主要属于日常性社会治理工作，要采取治本之策，从提高政府服务水平、改善人民生活做起。农村村级两委换届主要属于周期性的社会治理工作，应该在换届选举前摸清状况、逐村排查，对于问题村提前做好各方工作和应急预案，将换届产生的矛盾冲突和不稳定因素降到最低。农村社会治理的偶发性问题是指突发性的群体性事件、各种生产安全事件、重大交通事故和各种公共安全事件等，可以进行更细的分类研究，确立不同的处理机制。　　【注释】　　①国家统计局：《2015年国民经济和社会发展统计公报》，http://www./tjsj/zxfb/3991.html，日。　　②程同顺：“村民自治的时代困境及未来趋势”，《人民论坛》，2013年第26期。　　③中国互联网信息中心（CNNIC）：《2015年第37次中国互联网络发展状况统计报告》，中国网信网，http://www./，日。　　④吴景双：“外出务工致农村人才流失超8成，职业农民培养难”，新华网，/，日。　　⑤齐东杰，周海生：“城市化背景下的乡村社会治理”，《农业现代化研究》，2015年第2期。　　⑥李丹丹，杨雨奇，赵欢：“12起村官巨腐案涉22亿”，《新京报》，日。　　⑦曹溢：“‘村官巨贪’戏码缘何不断上演？”，《中国纪检监察报》，日。　　⑧刘苗苗，宋明爽：“社会治理理论视域下的农村基层信访探析”，《山东农业大学学报》，2015年第1期。　　⑨叙岚：“反家暴更须关注留守妇女权益”，中国青年网，/，日。　　⑩潘岳：“环境不公加重社会不公”，《瞭望》，2004年第45期。　　苏扬：“农村现代化进程中的环境污染问题”，《宏观经济管理》，2006年第2期。　　程同顺：“快速城市化进程中的农村社会管理”，《学术界》，2013年第1期。
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（责编：孙志香）
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