强中央 保地方——以事权和支出责任划分推进财税改革
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　　光明日报记者 杨亮（整理）
　　财税改革牵一发而动全身。合理划分中央与地方财政事权和支出责任，是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。
　　改革将适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同的财政事权。同时，明确中央财政事权由中央承担支出责任，地方财政事权由地方承担支出责任——近日，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下称《意见》），这是国务院第一次比较系统提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件，也是当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件。
　　如何看待这一文件出台的背景？中央与地方事权和支出责任将如何划分？未来如何推进落实？针对有关热点问题，记者采访了专家学者。
　　日，山东省德州市税务机关精心准备，迎接新纳入增值税管理的纳税人。“营改增”优化了税制结构，但也使得地方政府税收与财政支出的差距逐渐扩大，重构地方税体系迫在眉睫。光明图片/视觉中国
　　1.短板：地方事权压身、财权不足
　　【现状】一段时间以来，各地再现“卖地热”，地方平台债务融资也出现扩张趋势，地方债务风险被视为中国未来发展面临的最大挑战之一。地方债的风险隐患不容忽视，但其背后折射出的问题更值得深思。地方政府大量借债，固然与投资驱动型的传统发展模式有关，但也反映出在事权不断增加情况下，地方财政捉襟见肘，只能靠卖地或借债筹集资金。
　　为改变二十世纪八九十年代中央财政在国民收入和全国财政收入比例过低、财政支出过大的局面，1994年的分税制改革，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。分税制改革后，中央财政收入逐年提高，地方财政占全国财政总收入的比例不断下降。同时，随着地方政府事权范围不断扩大，承担的职能越来越多，支出日益增长。进入经济发展新常态以后，地方财政压力更加明显。
　　“县里权力芝麻一样小，责任西瓜一样大。”一些基层工作人员经常如此抱怨。“财税体制改革，说白了是利益的调整。”江西省于都县财政局长管宏说，目前各级财政压力最大的是县级，承担事权最多，支出压力最大，背负大量债务，而全面推开营改增也让地方失去最大的主体税种，基层财政困难问题亟待解决。
　　在南京大学经济学院院长沈坤荣看来，中央和地方财税关系问题并不是比例多少的问题，而是财权和事权的对等问题，“所承担的事权跟应有的财权不匹配，政府行为就会走向异化”。
　　根据现行中央与地方的事权划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。但在实际工作中，政府间事权划分并不明确。目前，中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任多数未明确，而少数明确支出责任的事项，上下级政府又交叉安排支出。事权划分不清，导致有些事没人管，有些事多头管，行政效率低下。
　　我国政府五级机构中央、省、市、县、乡中，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府。“这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。”沈坤荣称，基层政府只能在省内充分发挥“灵活性”，用争项目、争资金、跑贷款、举债增加财政收入。
　　2.破题：重在事权与支出责任相匹配
　　【探索】近日，天津市北辰区都旺新城小区旁的高峰路改造工程开始动工。工程完工后，周边10个小区居民的出行环境将得到改善。负责该项目的北辰区城投公司经理杨淑鑫也明显感觉到新变化：“以往光项目审批就要半年多时间，如今压缩至2个月，效率提升了1倍多。”与高峰路改造同时开工的还有60个市政建设项目，这是天津市调整政府间财政关系，建立事权与支出责任相匹配、做事与花钱相统一新机制的首次尝试。
　　天津市把事权与支出责任相适应改革的突破口，选择在支出“盘子”最大的城市基础设施建设领域，通过财政管理体制改革，调整市与区县事权划分，加快简政放权进程，带动综合配套改革。
　　在中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌看来，由于目前事权和财权不匹配，一些地方政府面临着该干的事情没钱干，不该干的事情借钱干，严重影响了经济的可持续发展，财政体制改革已到了不得不改的关键时刻。
　　“对于单纯是中央的财政事权、地方的财政事权，这些相对比较明确。但是对于中央与地方共同财政事权，有时会出现职责不清造成互相推诿的情况。”张斌说。针对中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，此次发布的《意见》要求，必须逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责。
　　财政事权划分由谁决定？《意见》指出，要坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威。中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定。
　　对于大家普遍关注的义务教育、高等教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、就业等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务，《意见》确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。
　　“中央与地方共同财政事权的划分，仍将是今后财税改革推进的重点和难点。”张斌说，每一个财政事权都很复杂，比如基本养老保险，局部地区如东北部分省份出现缺口，而一些东部省份，由于人口大量涌入，养老金每年会有结余，这就需要统筹机制的建立，从这个层面来讲，基础养老仍然只能是中央与地方共同财政事权。
　　3.落地：合理划分财政事权推进改革
　　【方案】《意见》要求，财政事权由中央决定，适度加强中央财政事权，逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等确定或上划为中央财政事权；加快研究制定中央和地方收入划分总体方案，进一步理顺央地财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制等。《意见》提出，年基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。
　　分税制实行已整整22年，一些地方、领域的利益格局已经固化、“硬化”。推进中央与地方财政事权和支出责任划分，是一项拆除既得利益樊篱的艰难改革。改革若能成功，最直接的受益者是亿万城乡民众和各类企业。
　　中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇指出，财政事权和支出责任划分改革要落地，既要做好顶层设计，也要加强与相关改革的协同配套。
　　为此，《意见》明确了财政事权和支出责任划分改革的主要内容：适度加强中央的财政事权,保障和督促地方履行财政事权,在现有基础上减少并规范中央与地方共同的财政事权等。
　　此外，《意见》还提出了分领域推进的工作安排：2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革；年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展；年推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。
　　当前，以营改增为引领，我国正在加快构建更加公平有效简洁的税制结构。除营改增改革，还将加快消费税、房产税、个人所得税以及资源税等重点税种改革，从源头解决地方财政短缺之困。“在现行五级政府框架下，要做到每级政府都有地方主体税种和完整独立的预算权有很大的困难。”张斌说，未来应进一步加快推进“乡财县管”和“省直管县”改革，以财政管理“扁平化”为基础逐步实现政府级次由五级变为中央、省、市县三级。
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　　近期部分财税政策一览
　　?2016年9月
　　财政部、教育部发布意见，从2016年秋季学期起，免除公办普通高中建档立卡等家庭经济困难学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生）学杂费。
　　?2016年8月
　　为落实国务院关于金融资产管理公司股份制改革和商业化转型的工作部署，财政部30日组织召开中国东方资产管理股份有限公司创立大会，东方股份公司正式成立。
　　?2016年8月
　　国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系。通知提出系列政策措施，涵盖教育、医疗、社保、就业等基本公共服务主要领域。
　　?2016年7月
　　中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，从经费比重、开支范围、科目设置等方面提出了一系列“松绑＋激励”的措施，以体制机制改革激发科研人员创新创造活力。
　　?2016年7月
　　自今年7月1日起，我国全面实施资源税改革，将逐步对水、森林、草场、滩涂等自然资源开征资源税。河北省于7月1日实施水资源税改革试点，在总结试点经验基础上将扩大试点范围，条件成熟后在全国推开。这是继5月1日营改增试点全面推开后，我国推出的又一重大税制改革。
　　?2016年5月
　　日起，全面推开营改增试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳入试点范围。2011年10月，国务院决定开展营改增试点，逐步将征收营业税的行业改为征收增值税。截至2015年年底，全国营改增试点纳税人共计592万户，累计实现减税6412亿元。
　　?2016年3月
　　财政部、科技部、国资委印发《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》，决定从日起，将国有科技型企业实施股权和分红激励试点政策推向全国。
　　?2016年2月
　　财政部、科技部发布《关于中央财政科研项目使用公务卡结算有关事项的通知》，自日起执行科研项目经费使用公务卡结算，从严控制现金支出事项，减少现金提取和使用。
　　?2016年1月
　　财政部印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，合理确定地方政府债务总限额，对地方政府债务余额实行限额管理。
　　?2015年12月
　　12月25日，由中国倡议成立、57国共同筹建的亚洲基础设施投资银行在北京正式成立，全球迎来首个由中国倡议设立的多边金融机构。
　　《光明日报》（ 日 13版）[责任编辑:石佳]
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《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》
　　为了适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权!国务院日前印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》)，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。
　　《意见》提出，科学合理划分中央与地方财政事权和支出责任，形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式，落实基本公共服务提供责任，提高基本公共服务供给效率，促进各级政府更好履职尽责。2016年，有关部门要按照本指导意见要求，研究制定相关基本公共服务领域改革具体实施方案。选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。同时，部署推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。
　　专家表示，随着税制改革不断深入，中央与地方之间的财政体制发生了变化，因此必须要进行调整，推进财政事权和支出责任划分改革，有利于理顺各级财政关系，并正确引导政府投资行为，促进经济社会均衡发展。
　　坚持财政事权由中央决定
　　《意见》指出，坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威。要切实落实地方政府在中央授权范围内履行财政事权的责任，最大限度减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。
　　坚持法治化规范化道路。要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治国、依法行政。
　　坚持积极稳妥统筹推进。要从积极稳妥推进中央与地方事权和支出责任划分改革的全局出发，先在财政事权和支出责任划分上突破，为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件。要处理好改革与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，加强中央与地方之间以及各部门之间的协同合作，形成合力，确保改革扎实推进，务求实效。
　　中央财经大学国防经济与管理研究院副院长张广通认为，在全面营改增后，之所以要进行央地财政事权和支出责任划分改革，是因为增值税是税制体系中最大的一个税种，而营业税是地方税收收入最主要的部分。营改增后，地方财政收入明显减少，预算稳定和地方财政的平衡受到影响。随着税制改革不断深入，中央与地方之间的财政体制发生了变化，因此必须要进行调整，重新划分财政事权，稳定地方财政收入，给继续推进税制改革提供动力。
　　完善中央与地方支出责任划分
　　《意见》指出，改革的主要内容，一是推进中央与地方财政事权划分。适度加强中央的财政事权。要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。
　　保障地方履行财政事权。要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。减少并规范中央与地方共同财政事权。建立财政事权划分动态调整机制。
　　二是完善中央与地方支出责任划分。中央的财政事权由中央承担支出责任。地方的财政事权由地方承担支出责任。中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。
　　三是加快省以下财政事权和支出责任划分。省级政府要根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。
　　在时间安排方面，《意见》指出，2016年有关部门要按照本指导意见要求，研究制定相关基本公共服务领域改革具体实施方案。选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。同时，部署推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。年，相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，结合实际、循序渐进，争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。参照中央改革进程，加快推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。年，基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。及时总结改革成果，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。督促地方完成主要领域改革，形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。
　　专家建议，在推进事权和支出责任划分改革的过程中，一方面要做好事权和支出责任的顶层设计工作，另一方面要通过试点发现实施此项改革的难点和问题，协调好中央政府和地方政府的共同利益，实现二者的&激励相容&。该项改革还应与税收制度改革相配合，做好地方主体税种的培育和确定工作。
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本文已影响人《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》点评：中央财政给力 稳稳的幸福
事件：2016 年 8 月 24 日国务院印发《 关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》指出要适度加强中央的财政事权、 保障地方履行财政事权、 减少并规范中央与地方共同财政事权， 建立财政事权划分动态调整机制。《意见》还提出时间计划表： 2016 年要选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。
年在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。
年基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。观点：《意见》主要有四大利好：一是中央财政加强全国性公共物品提供,中央政府的宏观调控能力也随之增强。预期国防、军工、国家级的教科文卫投入会增加。二是中央政府与地方政府合力保障居民基本公共服务权益，地方政府的失灵将由中央政府来补充。 三是加大老少边穷地区的转移支付平衡区域差距， 未来中西部欠发达地区或迎一系列激励的财税政策。四是供给侧体制创新或成亮点， 基层政府的治理模式有望更接地气，其成功经验可能会全国范围推广。1.中央财政加强全国性公共物品提供《意见》指出要逐步将国防、外交、国家安全、国防公路、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等确定为中央的财政事权， 中央的财政事权由中央承担支出责任。 中央财政加强对于全国性公共物品的提供，有利于居民享受更高质量的基本公共服务，增强居民的幸福指数。在欧美国家频频遭遇恐怖袭击的区域动荡中，我国人民享受着稳稳的幸福，安全感来源于强大的中央财政提供的国防、外交、全国性疾病防治。这体现了中央政府对于国民安居乐业的承诺和保障，随着我国综合国力的增强，安定的中国必将吸引全世界的精英涌入中国的发达城市， 预计未来的北京不仅是亚洲中心，还有望成为世界中心。2.中央和地方政府合力保障居民基本公共服务权益《意见》指出要逐步将义务教育、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业等基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权。 表明中央政府在民生领域会加大倾斜力度，与地方政府共同参与到教育、医疗、社保、就业等公共物品供给。该类供给为居民的基本生存型公共服务，关切到居民的生存和生活质量。中央政府的介入不仅有利于弥补地方政府财力的不足，还有利于对地方政府形成监督和约束，保障地方政府提供基本公共服务的效率与公平。中央财政和地方财政的合力，有助于在财力和执行层面保障居民的基本公共服务权利。预期区域性的教育、文化、医疗、就业等领域的政府投资会逐年加大力度，尤其中西部等欠发达地区的基本公共服务会有较大的赶超。3.加大老少边穷地区的转移支付平衡区域差距《意见》指出完善中央对地方转移支付制度，增强财力薄弱地区尤其是老少边穷地区的财力。 目前我国区域经济失衡，东中西部间区域经济失衡，区域间基本公共服务质量差异性很大。在经济全球化时代，我国北上广和东部发达地区的居民享受优质的教育、 医疗、就业等服务，区域的失衡导致全国出现了大规模的流动人口迁徙，大量的务工人员涌向北上广，导致大城市出现了大爆炸，中小城市的鬼城以及农村中的空心村。中央财政加大对老少边穷地区的转移支付有望平衡区域间的差距。4.供给侧体制创新或成亮点《意见》指出要落实地方政府在中央授权范围内履行财政事权的责任，最大限度减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。 中央政府减少对微观事务的直接管理，地方政府的信息和地理优势将充分发挥。预期地方政府在社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务方面有机制创新的空间，地方政府可征询居民的建议来完善社会治安以及城乡社区事务的治理，比如地方政府可聘用志愿者参与到城乡社区事务方面的治理， 顺带解决居民的就业问题。因此政府在供给侧体制方面的创新将会是一大亮点。结论：《意见》主要有四大利好：一是在欧美国家频频遭遇恐怖袭击的区域动荡中， 中央财政加强全国性公共物品提供， 体现了中央政府对于国民安居乐业的承诺和保障，安定的中国必将吸引全世界的精英涌入中国的发达城市。二是中央财政和地方财政的合力，有助于在财力和执行层面保障居民的基本公共服务权利。预期区域性的教育、文化、医疗、就业等领域的政府投资会逐年加大力度。三是中央财政加大对老少边穷地区的转移支付有望平衡区域间的经济失衡。四是预期地方政府在社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务方面有机制创新的空间，地方政府可征询居民的建议来完善社会治安以及城乡社区事务的治理，政府在供给侧体制方面的创新将会是一大亮点。
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财政部谈中央与地方财政事权和支出责任划分改革
为建立现代财政制度筑牢基础&&财政部有关负责人谈中央与地方财政事权和支出责任划分改革
新华社记者韩洁、申铖
近日，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，这是国务院第一次比较系统提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件，也是当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件。
如何看待这一文件出台的背景？中央与地方事权和支出责任将如何划分？未来如何推进落实？针对有关社会关注的热点问题，财政部有关负责人２５日接受了记者采访。
央地财政关系存五大问题倒逼深化改革
中央与地方事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。
财政部有关负责人说，当前之所以要推进财政事权和支出责任划分的改革，主要因为在新的形势下，财政事权和支出责任划分与推进财税改革和国家治理现代化要求相比，越来越不适应。
这种不适应主要表现在：一是政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多；三是不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；五是有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。
这位负责人表示，推进中央与地方财政事权和支出责任划分，是落实党的十八届三中、四中、五中全会精神、加快财税改革的重要举措，并列入中央全面深化改革的重点任务。《意见》的出台将有力推动此项工作开展。
从合理划分财政事权入手推进改革
政府间事权划分不仅涉及行政权划分，还涉及立法、司法等广义公共服务部门，是&大事权&的概念。
财政部有关负责人说，我国完善社会主义市场经济制度、加快政府职能转变、推进法治化还需要一个过程，短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟，因此这次改革选择从财政事权入手。
这位负责人表示，财政事权是政府事权的重要组成部分，从合理划分财政事权入手破冰中央与地方事权划分改革，先局部后整体，既抓住了提供基本公共服务这一政府核心职责，又能够为全面推进事权划分改革积累经验、趟出路子。
这位负责人指出，合理划分中央与地方财政事权和支出责任、建立事权与支出责任相适应的制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。《意见》出台有利于加快实施依法治国、依法行政的步伐，也为建立现代财政制度提供了重要支撑，标志着财税体制改革进入了深化阶段并迈出了实质性步伐。
[责任编辑：王卓怡]国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》
第01版：要闻
重大疑难案件，为公安机关“出谋划策”
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国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》
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国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》
　　据新华社北京8月24日电　近日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出总体部署。《意见》明确，一是推进中央与地方财政事权划分。二是完善中央与地方支出责任划分。三是加快省以下财政事权和支出责任划分。}