政府信息公开范围研究
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【期刊名称】
政府信息公开范围研究
【副标题】 依据《中华人民共和国政府信息公开条例》展开
【作者单位】
【中文关键词】 ，，【期刊年份】
【期号】 1【页码】 110
【摘要】 政府信息公开范围是政府信息公开的核心内容。《中华人民共和国政府信息公开条例》实施过程中产生了信息公开范围较窄；立法层面上的原则模糊，配套性法律不协调；执行层面上的自由裁量权滥用，形式主义严重等问题。当前，必须重视我国政府信息公开范围的完善，这既需要确立相关原则和制度，亦需要公众和政府提高信息公开理念和知情权意识，并依靠完善立法等相关措施，进一步完善政府信息公开制度。
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　　作为政府信息公开制度中最为核心的部分，政府信息公开范围反映着一个国家民主法治发展水平，直接关系到行政相对人权利的大小以及能否有效参与行政程序的问题。在过去长期的行政管理实践中，我国政府信息公开范围过窄，保密范围过大，政府机关被神秘化，政府垄断信息，阻隔信息流通，普通公民往往无法正常使用政府信息，导致部分公民对政府产生不满情绪，影响社会安定。与此同时，一些社会公共事件（如SARS疫情与“7 .23”动车事故）都暴露了我国政府及有关官员长期以来形成的封锁消息的思维定式和习惯做法，也使我国信息公开制度的缺漏凸显出来。因此，为保障公民知情权，促进社会和谐，对政府信息公开范围进行相关研究，很有必要。
　　一、我国政府信息公开范围的制度考察
　　我国现行的政府信息公开范围的规定，集中体现在《》（以下简称《条例》）中。具体而言，政府信息公开范围由应当公开的信息和应当豁免的信息两部分构成。政府所掌握的涉及公众利益的公共信息应当公开，主要有政府部门职权行使的信息、行使职权过程中所产生的信息、政府部门组成人员的相关信息等。应当豁免的信息又称信息公开的例外，主要包括隐私信息、机密信息和与公众利益无关的机关内部信息等。因此，除了信息公开内容之外，“政府信息”与“主动公开”及其例外情形的界定也是《条例》的基本特色。
　　在“政府信息”的概念上，《条例》采取了之前地方政府规章中相似的名词解释性的方式，从中对政府信息的性质、产生与形式进行了规定。[1]而在信息公开的范畴上，《条例》第6条中指出“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”，实际上规定了“主动公开”信息的要求。在这一方面规定“主动公开”，主要是受传统管理方式和行政理念所限，沿袭政务公开的实务，操作方式仍为主动公布、列举重要信息。从深层次上讲，这是“为民做主”的传统行政观念在政府信息公开中的反映，将政府机关的重心放在主动行政和自律监督方面。《条例》强调“主动公开应当是政府信息公开工作的主要方式”，既有抽象概括性的规定，又分别对三级政府主体应当主动公开的政府信息予以列举。[2]这样“应当主动公开”的政府信息，对行政机关的责任起到了明示的作用，增强了政府信息公开的主动性、时效性和针对性，也限制了政府信息公布的随意性。与此同时，《条例》还规定了信息公开的“例外”情形的规定，根据第8条总则条款和第14条第4款的具体规定，即涉及国家秘密，涉及商业秘密或涉及个人隐私的信息一般不公开，但并非绝对不公开，这鲜明地体现出国外政府信息公开立法中的“利益平衡原则”，即政府公开信息时应当在信息公开所保护的国家利益、公共利益和信息不公开所保护的个体利益之间寻求一种平衡。[3]
　　然而，值得注意的是，在其他政府信息公开的立法例中均未出现“主动公开”的规定，因而有理由认为“应当主动公开”的政府信息可以被认为是我国政府信息公开制度的独创，是与《保密法》中“保密为原则，公开为例外”的不同规定，实际上是政府在信息管理上采取了新的立场。这种做法尽管适应了现代政府治理模式的潮流，但也为《》与《保密法》等法律的冲突埋下伏笔，这在下文会进一步阐述。
　　二、我国政府信息公开范围存在的主要问题
　　尽管《》对政府信息公开范围作出了初步界定，但这一范围实际上仍较为狭窄，一些规定不符合现代政府治理的要求，这与一些深层次的问题紧密相关，具体而言，有以下几点：
　　一是政府信息公开观念落后。一些行政机关和领导干部信息公开的意识单薄，官本位思想根深蒂固，往往把信息公开看成自己决定的权力，而不是必须依法履行的义务。[4]同时，这种观念也影响了我国信息公开立法的步伐，信息公开立法不健全、责任追究制度缺失的情况长期得不到根本改善。虽然近年来要求政府信息公开的呼声越来越高，但公众在生活中仍然没有形成一定的信息意识，不仅不能及时掌握自己需要的信息，甚至没有认识到信息之于自己的重要性。因此，观念的改变比规范的改变需要更长的时间。因此，我国现阶段行政人员和普通群众的信息公开观念比较落后，这是构成政府信息公开范围较窄的深层原因。
　　二是政府信息公开立法体系存在缺陷。首先是我国信息公开缺乏宪法的明确确认。宪法仅规定了公民的批评、建议、申诉、控告和检举的权利，但一般情况下并不必然引申出公民享有知情权，政府有公开的义务。[5]其次是《条例》的立法观念仍较为落后，不但没有明确规定“公开为原则，不公开为例外”的原则，而且用列举而非概括或禁止式条款规定了政府信息公开范围的方式，实质上限定了信息公开的推定范围，使公开范围过于狭窄，[6]因此其立法原则还是延续了《保密法》以来的“不公开为原则，公开为例外”的规定。再次是我国信息公开立法层级较低，没有在基本法律层面制定相应的法律规范，而仅是由国务院制定相关的行政法规；更重要的是，在法律效力上，《条例》低于《》与《保密法》，而《》与《保密法》在政府信息公开范围上又与《条例》有着较多冲突，这势必影响信息公开的程度和范围。
　　三是信息公开相关制度不协调。首先，《保密法》“保密为原则，公开为例外”的立法原则不符合“公开为原则，不公开为例外”的信息公开理念。在这方面，除了法律位阶的原因所产生的效力层级干扰之外，保密事项过多，标准参差不齐，[7]保密范围偏宽，定密数量庞大，定密随意，密集偏高，[8]都直接导致信息公开范围过小。其次，我国档案制度的建构目的与信息公开制度有所矛盾，不是为了保障其利用，保障其公开，而更多是在于档案的管理和保护。这样都大大缩小了政府信息公开的范围。
　　四是具体信息公开的情形尚不明确、具体、完整。有国外学者指出，“司法实践表明，在豁免性文件的范围问题上，法律规定得越具体，越有利于保障公民的知情权”。[9]但反观《条例》的规定，其内容相对模糊和单薄，标准过于原则，缺乏客观性和可操作性，实际上各级政府及其部门对各自公开的内容享有很大的自由裁量权。相对于危及政绩的负面信息，政府显然更愿意公布那些有助于树立政府形象的正面信息，这样的例子在现实中不胜枚举。实际上，这种选择性公开政府信息的做法极大地损害了公众的知情权，也最终不利于维护政府形象和公信力。
　　五是在操作层面，《条例》的执行有形式主义泛滥之嫌，特别是政府网站和官方微博等电子信息发布呈现火热态势的情况下，一些地方的政府网站信息发布迟缓、陈旧，并没有群众关注、关心的内容，有的甚至形同虚设，将政府信息公开作为政绩工程一部分，仅仅成为官方宣传而非保障公民知情权的工具。这种做法带有极其浓厚的形式主义色彩，一旦遇到不利于维护政府自身利益或冲突的地方，就不愿意公开。因此，有必要在现有机制上提出进一步完善我国政府信息公开范围的相关建议。
　　三、完善我国政府信息公开范围的建议
　　在现代民主政治国家，公开透明是公众对政府的必然要求，保密思维已远远落后于时代的发展。因此，基于我国政府信息公开的现状，笔者在此提出完善相关政府信息公开范围的建议：
　　（一）增强政府信息公开意识，提高公民知情权理念
　　扩大政府信息公开范围，必须注重行政公开理念的培育和塑造。因此，政府信息公开的实行既要克服文化和心理变迁的障碍，又要破除既得利益产生的制约因素。为此，需要在政府内部广泛、深入地开展教育和动员工作，促进政府职员破除保密思维，强化公开意识。只有行政机关意识到信息公开是自身的法定义务，政府信息公开范围才会切实得以扩大。与此同时，政府应当积极作为，尊重公民的知情权，提升公民知情权意识，[10]使公民应该认识到，政府信息公开是其义务而非恩赐，如果应该公开的信息没公开，就是对公民知情权的侵犯。只有在政府与公众间建立相互信任的关系，才能唤起广大民众参与政治的热情。不仅如此，政府部门、新闻媒体、非政府组织等也应当通过宣传，唤醒公众的权利意识，从而转变长期重保密轻公开的旧观念。
　　（二）修改《条例》
　　当前，能够更为实际地考虑完善政府信息公开范围的措施，是尽快修订《条例》，使之能够符合现代政府治理模式的要求，并为进一步制定《政府信息公开法》提供条件。因此，笔者提出以下修订建议：
　　1．明确“公开为原则，不公开为例外”的原则
　　国外政府信息公开立法较为普遍的做法是采取“排除法”的立法模式，即概括规定行政机关应当公开的信息，列举规定不予公开的信息，这体现了最大限度地公开这一立法原则。在我国《条例》中，针对政府主动公开的范围，采取了列举的方式，这种方式有它自身的弊端，因为政府信息相当的繁多而且在行政过程中也会产生新类型的信息，这就导致了列举不可能面面俱到，从而影响了政府信息公开的范围。对于我国这类具有悠久保密传统的国家，明确规定“公开为原则、不公开为例外”有其针对性。实践中，许多不能纳入《条例》规定的公开范围的信息，恰恰可能是公众更希望获取的政府信息，只要其不属于法定“例外”，公众就可以根据原则性规定请求行政机关公开。所以，在今后完善政府信息公开制度中，应当细化例外规则，根据“公开为原则，不公开为例外”的原则，明确“例外”事项，那么属于信息公开的范围就扩大了，从而更好地把握政府信息的范围。
　　2．完善信息公开范围制度设计
　　（1）反思“例外”事项的内容，权衡政府信息公开与个体权益
　　政府信息公开法律制度中规定保护私人利益的“例外”，主要包括个人隐私和商业秘密，但是我国至今没有一部法律或法规对“隐私”做过明确的规定，仅有一些专门性的法律法规，从其他角度规定了个人隐私的部分内容。如果立法上无明确的公开标准，那么实践中侵犯公民隐私权的事件将不可避免地发生。对于商业秘密亦存在准确界定的问题。虽然我国在《》中明确了商业秘密的法定含义，但在政府信息公开实践中能否援引《
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个人隐私，著作权的，依法核定为机密或其他法令规定保密事项等。该办法对信息公开范围的规定，与前述各国信息公开立法主要对公开的除外内容进行列举式规定有所不同，其比较显著的一个特点是，在对公开的除外规定进行列举式规定的同时也对公开内容进行明确的列举式规定。
我国关于信息公开范围的规定
地方立法的规定
我国信息公开立法实行的是先地方后中央的立法进路。从 2002 年开始，政府信息公开地方立法工作逐步推进。广州市政府 2002 年 11 月通过，2003 年 1 月 1日施行的《广州市政府信息公开规定》是我国第一个关于政府信息公开的地方政府规章。该规定对信息公开的原则、内容、程序及救济等做了明确规定。
第二章从政府主动公开（又包括政府主动对社会公开、政府职能部门主动对社会公开、对行政相对人的公开、对行政机关内部的公开四层次），政府依申请公开和不予公开的政府信息范围三个方面对政府信息公开范围作出规定，第十四条明确下列信息不予公开：（1）个人隐私。（2）商业秘密。（3）国家秘密。（4）除需要预公开的事项以外的在审议、讨论过程中的政府信息。（5）法律、法规禁止公开的其他政府信息。2004 年 5 月 1 日实施的《上海市政府信息公开规定》中列举了政府机关应主动向社会公开的政府信息，如管理规范和发展计划，与公众密切相关的重大事项等方面，并明确规定了部分免于公开的事项有权利人或者相关当事人同意公开的限制规定，公开的公共利益超过可能造成的损害的，法律法规规定可以公开。同时对尚未决定的行政行为以及与行政执法有关的行为，如果公开具有明显的公共利益并且公开不会造成实质性损害的，政府机关可以决定予以公开。深圳市的《政府信息网上公开办法》中政府主动公开包括公用事业和公益事业的投资、建设情况、城市规划的实施情况、中考和高考的准考证号码及考试成绩、工商注册登记资料等。从我国现有政府信息公开的地方立法来看，大多采广州、上海立法模式。广州、杭州、河北、湖北等省市的规章均明确规定了“政府信息以公开为原则，不公开为例外”。上海、昆明、杭州、河北、宁波都几乎完全一致地规定如果“公开该政府信息所涉及的公共利益超过可能造成的损害的”或“具有明显的公共利益并且公开不会造成实质性损害的”，政府机关均可决定予以公开，而不受种种例外限定（国家秘密除外）。这体现了地方政府更多地强调公共利益应当成为公开的理由，而非禁止的理由。综合考察发现，对于政府信息公开范围，各地的信息公开规定或办法基本都规定了以下信息可以公开：
（1）管理规范或发展计划方面。（2）与公众密切相关的重大事项方面。（3）政府采购方面的内容。（4）法律、法规、规章规定应当公开的其他政府信息。不能公开的信息主要包括：（1）国家秘密，个人隐私，商业秘密。（2）正在讨论、研究尚未作出决定的政府信息。（3）法律、法规规定免予公开的其它情形。地方立法中免于公开事项的范围基本一致，但略显简略，一般包括国家秘密、商业秘密、个人隐私，尚在审议讨论中的信息以及法律、法规禁止公开的其他政府信息。此外，浓厚的保密文化传统给信息公开立法的范围打上烙印，如有的地方将“规章禁止公开的政府信息（成都）”“公开可能造成社会重大负面影响（大同）”也纳入免于公开的范围，值得商榷。因为对公众获得政府信息权利的限制只能由全国
人大及其常委会所制定的法律加以规定，其他层级的规范性文件不得限制获得政府信息的权利。
中央立法的规定
在地方立法的大力推动下，2002 年 5 月中国社会科学院法学研究所信息公开课题组受国务院委托起草《政府信息公开条例专家建议稿》，其中第三章专门规定了政府信息公开的例外，第十九条不予公开的例外信息包括：（1）国家秘密。
（2）其他法律规定。（3）纯粹机关内部人事规则与事务。（4）商业秘密。（5）公开后能确定特定个人身份的个人信息，但法律法规规定公众可以查阅的个人信息，有必要公开的个人信息，与政府机关工作人员履行职务义务机关的个人信息，个人信息记录对象同意公开的除外。（6）政府机关决策过程中的建议、讨论等。
（7）与刑事执法有关的信息。《专家建议稿》还就获得个人信息和信息公开条例的排除作出规定。五年后的 2007 年 1 月，广受关注的《中华人民共和国政府信息公开条例》由国务院常务会议通过，4 月向全社会公布条例全文，规定从 2008年 5 月 1 日起实施。政府信息公开范围是《条例》的核心内容。按照公开的方式，条例将可以公开的政府信息划分为主动公开信息和依申请公开信息。为了切实保证人民群众的知情权、参与权、监督权，《条例》从我国实际出发，总结国内部分地方政府信息公开立法的经验，从三个方面对政府信息公开的范围作了规定：第一，明确了行政机关主动公开政府信息的范围。行政机关对符合下列基本要求的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。各行政机关要按照上述要求，确定主动公开政府信息的具体内容。同时，为了保证主动公开的要求能够落到实处，《条例》还根据县级以上各级政府及其部门、乡（镇）政府的工作职责，分别规定了其应当重点公开的政府信息，原则性与确定性相结合。第二，确立了依申请公开政府信息的制度。政府信息量大面广，涉及社会生产生活各个方面。其中，有相当一部分政府信息只涉及部分人和事，对特定公民、法人或者其他组织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊的作用。为了保证公民、法人或者其他组织获取所需要的政府信息，《条例》规定：除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息。对政府信息公开申请的形式、答复方式和时限要求，《条例》也作了规定。第三，明确了不予公开的政府信息范围。这是国外政府信息公开立法普遍采取的做法。《条例》从我国实际出发，根据地方政府信息公开立法的经验，规定行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
行政信息公开范围比较分析
公开的政府信息范围
各国信息公开范围的划分方式不一，确定政府信息公开的范围，通常有以下几种方式：1、肯定列举。指对信息公开范围以肯定的方式列明，此种方式公开的范围很明确，比较容易操作。如我国台湾地区的《行政资讯公开办法》在对公开的除外事项进行列举式规定的同时，也对公开内容进行了明确的列举式规定。由于公开是原则，不公开是例外，这种方式对于确定公开信息的范围来说太繁琐，不利于达到政府信息公开法律制度的目的，并且行政管理活动是一个动态的过程，行政信息在不断的产生，肯定列举的方式在这种条件下会显得机械性和滞后化，不利于满足人们对政府信息的需要。2、综合概括。所谓综合概括是以综合概括式的描述，说明公开的信息的范围。这种方式对不公开的范围没有明确规定，容易导致自由裁量权的滥用，不利于公众对政府信息公开的监督。3、肯定概括和否定列举。肯定概括和否定列举是概括描述公开的信息，并且列举不公开的信息。这是各国信息公开法在界定公开的政府信息范围时普遍采用的方法，比较科学。各国信息公开法的立法目的是“尽可能地公开政府事务，促进多数市民参与政策的制定过程。”国外立法中关于信息公开的范围一般不采取公开事项列举的方式规定，而采用原则公开和不予公开内容进行列举相结合的方式。我国地方立法和政府条例却具体规定了应当公开的信息范围。公开的政府信息主要包括主动公开和依申请公开的信息。第一，行政机关主动公开的政府信息。一般包括行政机构的机构设置、职能；程序规则；本机构制定的一些政策性文件、涉及公共利益的一些重大事件的处理过程、结果以及一些一般性决定；本机构获取的反馈意见或提供有关咨询的相关部门的联系方式。这些应公开的信息都应通过官方出版物或在便于公众查阅的公共场所以各种方式主动公开。第二，依申请公开的信息。此类信息适用的范围很广，是各国信息公开法中要求公开最多的政府信息。从可操作性角度来讲，各级行政机构都应该具体划分本机构信息公开内容的范围、接受申请的部门及与有关业务流程相关的材料，以便指导公众有针对性地向行政机构申请自己所需要的信息。
不公开的政府信息范围
研究政府信息公开和免除公开的范围，主要是研究政府信息免除公开的范围。综观世界主要国家和地区关于信息公开范围的相关规定，虽然免除公开的范围并不完全一致，但对信息公开的限制主要都来自以下几个方面：第一，涉及公共利益、国家秘密的行政信息。这类信息因其本身的性质通常影响国家和社会的安全和利益而不能公开。主要包括：（1）国防和外交政策中符合国家保密标准的文件。美国以保密文件规定此类例外信息，而大多数国家都直接在信息公开法中以列举方式规定。（2）涉及政府工作的一些内部规则、内部联系及政府执法记录和信息。这主要是为了保证行政主体执法目的顺利实现，防止来自外部的不当干涉或压力而损及政府机关裁决的中立性、客观性和公正性。第二，涉及私人安全利益的信息，这类信息的公开可能会对私人造成不利后果。主要包括：（1）商业秘密。政府信息公开法中的商业秘密主要指私人向政府提供的涉及贸易、金融等具有商业价值和私人利益的秘密信息。如果行政主体公开这类信息会严重损害信息提供者的竞争地位并妨害行政主体以后取得必要信息的能力。此类信息也并非一律绝对不公开，从利益平衡角度，若公开的利益优于不公开的利益时，则可以考虑公开。（2）涉及个人隐私的人事、医疗档案或类似的个人信息。政府在履行行政职责时收集了大量的个人隐私信息。这些隐私信息不但受到隐私权法的保护，也要受到信息公开法的保护。但各国信息公开法对确立个人隐私的标准并不
一致。美国以是否明显侵犯个人隐私权作为划分是否公开个人信息的标准，被称为“隐私权型立法例”；而日本则以该信息是否能够识别特定个人为标准，被称为“个人识别型立法例”。第三，行政特权信息不公开。政府信息公开法主要是保障公众获得政府信息的权利，但是也保障政府在信息上的行政特权，即保障政府为了维持其正常运转实现其职能，以及适当的实现其决策功能而具备的不公开某些信息的权力。有关行政特权的政府信息主要包括：（1）机关内部人事规则与制度。行政机关内部人事规则与制度的特点是内部性或与公众的利益无关。（2）政府机关内部联系。美国和日本都将此类信息列为不公开信息。此类信息适用较多的是讨论程序特权。设置这一例外的目的，是为了防止在行政决定的过程中过早地披露信息。（3）以保密为前提获得的信息。这是英国《信息公开法》规定的有关行政特权的不公开信息。行政机关从他人处获得的某些信息是以保密为前提的，公开这些信息有损于行政机关正常的行政管理职能的实现，违反行政机关的保密义务，而且也将给信息的提供者造成损害。与信息公开法相对应，各国制定了一系列的保密法律，如美国的《商业机密法》、英国的《公务机密法》等。其他法律规定的保密事项也应纳入公开例外范围。 除此之外，各国还从本国特点出发，划定了一些特殊的例外信息范围，如美国的地质信息；英国的与女王陛下、其他王室成员及其家族通信的有关信息等。
需要指出的是，信息公开法中豁免公开范围并不是绝对的，在满足一定条件的情况下也应当公开。根据利益平衡原则，当发现公开例外信息有明显的公共利益而不会造成实质性损害时，则应决定公开。第一，美国和日本都有信息裁量公开的相关规定，授权政府机关可以根据自由裁量权拒绝公开有关信息，即某些信息虽然属于豁免公开的范畴，但行政长官认为公开后对社会有益时可以决定公开。第二，在私人利益例外信息中不能援引个人信息例外对抗信息申请人申请关于自己的信息，且如果涉及个人隐私的信息公开后的公益优越于因不公开而受到保护的私益时该信息应该公开，如公职人员隐私权的减免。第三，有限公开的信息，即根据可分割性原则，信息中含有豁免公开的内容，在删除这部分信息后，将剩余部分向请求人公开。第四，免予披露的信息属于信息公开例外范围中特别例外信息，行政机关向请求者表明某行政文书是否存在即可构成泄密时，行政机关有权对该文书的存在与否不予确认，从而拒绝公开该信息的请求。
我国行政信息公开范围的现状分析
行政信息公开观念落后
行政机关缺乏信息公开意识
传统的政府信息保密观念导致行政机关信息公开意识淡薄，信息公开观念的落后又制约了行政信息公开范围的扩大。我国经历了二千多年的封建君主专制统治，为了维护皇权，统治者强调“法藏官府，威不可测”、“民可使由之，不可使知之”。在他们的观念中，人民知道得越少，则越容易管理，越有利于实现他们统治的目的。新中国成立以来，出于维护社会主义国家政权的安全和利益，保证社会主义事业顺利进行的需要，对国家机关在经济建设中的活动强调的是保密。政府官员在长期的封闭环境中形成了保密的习惯，他们是保守秘密的最大的受益者或既得利益阶层。因此一些行政机关和领导干部信息公开的意识淡薄，往往把信息公开看成是自己决定的权力，而不是必须依法履行的义务。他们以本部门甚至某些个人的利益为评判标准，把向公民公布政府信息视为一种“恩赐”行为，公开什么，公开多少，公开到什么程度等等，一切由行政机关决定，而不是按照法律法规的规定履行公开职责。这种观念长期得不到改变，也与我国信息公开立法不健全，没有建立信息公开的强制性规定和责任追究制度有关。
公民缺乏知情权意识
虽然近年来要求民主的呼声越来越高，公众却缺乏要求政府公开相关信息的知情权意识，对行政信息公开制度在思想上缺乏应有的认同感，一定程度上导致政府将许多应该公开的信息锁在了抽屉里。一些传统的、落后的封建残余思想在人们头脑中还难以一下子洗刷干净。再加上行政管理工作领域中一些权力的运行还蒙盖着一层神秘的面纱，人民群众成为政府管理下的从属体，权利意识薄弱，对遮遮掩掩的行政活动虽有不满，却只限于发发牢骚，还谈不上行使权利，要求政府公开行政信息。在这种情况下，公民的知情权难以实现。观念的改变比制度规范的改变需要更长的时间，由于我国现阶段行政人员和普通群众的信息公开观念还比较落后，政府不愿意公开信息，社会大众对知情权的要求还不强烈，这些都导致了行政信息公开范围比较窄。
行政信息公开立法滞后
立法模式以权利为基础
根据国外信息公开立法经验，立法模式可分三种：第一，先地方后中央，先建立地方性法律规范，再制定信息公开法，如日本。第二，先有统一的信息公开政策性规定，时机成熟时制定信息公开法，如英国。第三，直接制定全国性的信
包含各类专业文献、幼儿教育、小学教育、应用写作文书、中学教育、专业论文、外语学习资料、各类资格考试、关于我国行政信息公开范围的研究34等内容。　
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