完善土地征收审批制度的思考_中国法网Law.net
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完善土地征收审批制度的思考
中国是一个地少人多的国家，为了保证中国的粮食安全和经济安全，必须采取有效的措施严格地保护耕地，其中之一就是需要制定比较完善的土地征收审批制度。考察现实，我们无奈地发现，地方政府非法批地案件所涉及的土地面积占所有违法案件所涉及的土地面积的80%，主要是地方政府和涉及到地方政府的违法案件所涉及的土地面积占所有违法案件所涉及的土地面积的80%。［1］面对地方政府大量违法批地和占地的事实，我们需要冷静地反思我国当前的土地征收审批制度存在的缺陷，并予以完善。　　一、分离农用地转用审批和土地征收审批　　根据《土地管理法》第45条第3款规定，征收农用地的，应当依照《土地管理法》第　　44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农民地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照《土地管理法》第45条第1款规定另行办理征地审批。根据以上规定，当建设单位使用农民集体所有的耕地时，在大多数的情形下，农用地转用审批和土地征收审批手续可以同时办理。　　这两种审批同时办理的做法存在着缺陷。首先，从理论上看，这种做法忽视了农用地转用审批和土地征收审批之间的区别。农用地转用和土地征收审批的最后结果虽然相同，即导致农民集体所有的耕地被转让给建设单位用于非农业建设，但是，这两种审批的功能、宗旨和实施方式应当不同。农用地转用审批的功能是为了防止土地的所有人或使用人随意变更土地用途，从而危及到国家的粮食安全和经济安全，宗旨是为了保护整个社会的未来长远发展利益，在实施时，程序可以从宽、但在数量上要从严，可以不针对具体的个案实施动态控制；而土地征收审批的功能是为了防止法律授权的组织或个人随意将农民使用的土地转变为建设用地，从而危及到被征地农民的生产和生活，宗旨是为了保护被征地农民的土地财产权和生存权，在实施时，程序应当从严、但在数量上可以从宽，必须针对具体的个案进行控制。正因为两者之间存在着差异，所以，西方国家一般将两种审批分开实施，审批的程序、条件和机关都各不相同。其次，从实践上看，这种做法的效率不高，没有达到预期的目的。国家将土地征收审批权上收到国务院和省级政府的手里的目的是为了有效地保护耕地。可是，当农用地转用指标不是按照某一个周期下达时，在农用地转用和土地征收审批同时办理的情形下，导致农用地转用指标的使用没有灵活性，结果是，当建设单位需要征收耕地时，工程所在地的县级政府就需要在当年下达的农用地转用指标范围内提出征收方案，向上申报，不能自主决定征收事项，从而不能满足地方政府快速发展经济的需要，一些地方政府为了快速发展经济，非法批地和占地，导致了耕地的大量减少。［2］另外，当建设单位需要用地时，需要从县级政府层层往上报，层层审批，行政效率低下，影响了建设单位的建设，从而影响了经济效率的提高。　　为了平衡耕地保护和地方政府发展经济之间的利益冲突，需要将农用地转用和土地征收审批分开。在两者分开的思路下，农用地转用审批不针对具体的个案，审批的重点在于保证全国的耕地能够保证我国的粮食安全和经济安全，按照一个周期（例如，3年）下达农用地转用指标，在期末进行考核，看该地是否补充了同等数量和质量的被允许转用的耕地，保证了占补平衡。如果考核不合格，追究该地方政府的行政首长的责任。土地征收审批则针对具体的个案，发生一起，审批一起，审批的重点在于保证被征地农民的生产和生活能够得到保障，占用的耕地数量在下达的农用地转用指标之内。　　为了减少审批环节，提高行政效率，日发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。根据该通知的规定，国土资源部于日发布了《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》，具体地规定了落实措施。虽然该建设用地审批模式的改革减少了审批的环节和建设用地指标控制的僵化性，有利于行政效率的提高，增加了地方政府用地的灵活性和统筹性，但是，由于该改革依然没有将农用地转用和土地征收审批分开，所以，农用地转用和土地征收审批同时办理的做法所导致的缺陷依然存在。例如，日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，国土资源部副部长鹿心社透露，国家土地总督察徐绍史部长根据全国第八次卫片检查的情况，最近约谈了9个城市政府的主要负责人，对该市的违法批地和占地的行为进行了面对面的批评。实践证明，建设用地审批模式还需要进一步改革。　　二、下放土地征收审批权到县级政府　　根据《土地管理法》第45条规定，当前的土地征收审批权集中在国务院和省级政府手　　中，权力的具体划分是：在征收基本农田、超过35公顷的基本农田以外的耕地和超过70公顷的其他土地时，由国务院审批；反之，征收35公顷以下的基本农田以外的耕地和70公顷以下的其他土地时，由省级政府批准，并报国务院备案。根据《土地管理法》第21和44条规定，农用地转用审批权的具体划分是：省级政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市，在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，为实施该规划而占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准；在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省级政府或其授权的设区的市、自治州人民政府审批；其他的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省级政府批准。通过比较，可以发现，当前的土地征收审批权比农用地转用审批权更加集中。一是拥有土地征收审批权的主体更少。拥有土地征收审批权的主体只有国务院和省级政府，而拥有农用地转用审批权的主体除了国务院和省级政府之外，还包括省级政府或其授权的设区的市、自治州人民政府。二是省级政府在土地征收审批权方面拥有的权限更小。在土地征收审批方面，明确地限定了省级政府可以审批的土地的数量，而在农用地转用方面没有明确的土地数量限制。　　土地征收审批权比农用地转用审批权更加集中的规定存在着缺陷。首先，在理论上与土地征收审批权和农用地转用审批权本身的要求不符。根据上述，本来应当是，土地征收审批在数量上可以从宽，而农用地转用审批在数量上应当从严，可是，根据当前的规定，却是农用地转用审批在数量上从宽，而土地征收审批在数量上从严了。本来应当是通过控制农用地转用来控制土地征收，可是，根据当前的规定，却变成了通过控制土地征收来控制农用地转用了。其次，在实践上导致国家不能有效地协调发展经济和进行城镇建设与耕地保护之间的冲突。当前及未来的30多年内，我国处于大规模城镇化建设的阶段［3］，在该阶段，不可避免地需要占用大量的耕地，特别是一些城镇周围的耕地。我国的土地征收审批制度需要做到，既能保证发展所需要的土地，又能保证维护我国粮食安全和经济安全的耕地数量。遗憾的是，当前的土地征收审批制度不能有效地协调这个冲突。一是关注耕地保护有余，而满足建设用地需要不足。为了加强对耕地的保护，将土地征收的审批权集中在国务院和省级政府手中，为了加强对耕地中的基本农田的保护，更是将审批权集中在国务院的手中。这种规定，导致具体实施征地和供地的县级政府需要经过层层申报和审批才能获得建设所需要的土地，效率低下，不能满足市场经济条件下的注重经济效率的要求。二是保护耕地的刚性有余，而弹性不足。只要建设项目用地涉及到基本农田就需要上报国务院审批，如此规定，体现了国家加强基本农田保护的刚性，但是，该规定却缺乏弹性，特别是当一些建设项目只涉及到数量很少的必需的基本农田时，省级政府就需要上报国务院审批。　　根据上述，为了提高土地征收的审批效率和地方政府用地的灵活性，国家在2006年调整了城市建设用地审批方式。该调整虽然在形式上没有根本改变《土地管理法》赋予国务院的土地征收审批权限［4］，原因在于各地仍然需要按年度将土地征收方案经省级政府汇总后上报国务院审批，但在实际上将《土地管理法》赋予国务院的土地征收审批权下放给了省级政府［5］，原因在于各地在国务院批准的范围内需要实施具体的征地工作时，需要经过省级政府审核。不过，该调整没有从根本上改变土地征收审批效率低下的问题，也还不能有效地协调发展经济和进行城镇建设与保护耕地之间的冲突。原因在于，具体负责征地工作的县级政府仍然需要上报省级政府审批，环节依然过多，地方政府依然缺少足够的用地自主权。　　既要保护好耕地，又要调动地方的积极性，需要我们进一步改革土地征收审批制度，进一步下放土地征收审批权。在大力发展经济的背景下，占用现有的耕地用于建设，不可避免，所以，保护好耕地的重点不在于严格控制地方的征地行为，保护现有的耕地，而在于动态地保护我国耕地的总量和质量，保证地方政府征地后不危及我国的耕地总量和质量，从而影响我国的粮食安全和经济安全。当我们将征收审批权上收到国务院和省级政府，而不能有效地遏止地方政府的违法批地和占地行为时［6］，上收征收审批权不仅不能达到真正地保护耕地的目的，反而导致了地方政府的大量违法行为，败坏了政府形象。我们需要将仅仅只是事前严格控制县级政府征地行为的做法，调整为让县级地方政府在国务院下达的一定期限内的农用地转用指标范围内自主决定征地事项，同时实行严格的责任追究制，以确保地方政府在一定期限内补充相同数量和质量的被批准转用的耕地。这种做法，既可以让地方政府根据当地的实际需要，灵活地和快速地决定征地事项，从而可以调动地方的积极性，又可以保证被占用的耕地得到补充，从而可以真正地保护好耕地。　　三、赋予拟被征地农民参与决定土地征收方案的权利　　国土资源部2001年发布的《征用土地公告办法》第9和10条规定，在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内，被征地农村村民对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，可以向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出，土地行政主管部门应当研究被征地农民对征地补偿、安置方案的不同意见。对被征地农民要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农民的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。根据上述，可以得知，现有的规定赋予了被征地农民参与决定征地补偿、安置方案的权利。　　遗憾的是，现有的规定没有赋予拟被征地农民参与决定征收土地方案的权利。也就是说，拟被征地农民对于自己耕种和使用的土地能否被征收，不能在征收审批机关作出决定之前发表意见，从而影响征收审批机关的决定，只能在征收审批机关决定征收土地后，就征地补偿、安置方案发表意见。很显然，对拟被征地农民而言，参与决定征收土地方案更有意义。如果拟被征地农民能够通过参与决定征收土地方案，避免征收审批机关作出同意征收土地的决定，就可以保证自己耕种和使用的土地而不被征收，自己的生产和生活就不会因征收而受到干扰。同样，对国家而言，赋予拟被征地农民参与决定征收土地方案也具有重要作用。通过赋予农民参与决定征收土地方案，就可以收到以权利制约权力的作用，可以在权力制约权力之外另外加上一种限制，从而能够更有效地保护耕地。鉴于此，为了有效地保护耕地和农民的生产和生活，需要赋予拟被征地农民参与决定征收土地方案的权利。　　在国外，许多国家都赋予了拟被征收土地的权利人参与土地征收审批的权利。国外许多国家一般规定，申请征收土地的当事人需要事先公告准备征收土地的事实，告知拟被征收土地的权利人可以在规定的期间向审批机关提出异议，要求进行听证。例如，英国规定，当申请征收土地的当事人不是主管大臣时，除了具备条件，可以采用书面审理的方式来裁决异议之外，如果不具备采用书面审理的方式的条件或审批机关决定不采用该方式的，可以在拟被征收土地所在地举行一个公开听证，或者给予每一个提出了异议的人在审批机关任命的工作人员面前陈述理由的机会。［7］加拿大联邦规定，提出异议的期限满了之后，如果负责审批的公共工程和政府服务部部长收到了一份异议，应当命令就该异议以及已经收到和可能会收到的其他异议进行公开听证。［8］这时，该部长可以立即请求总检察长任命一个在非公共服务部门工作的人为听证官员主持听证，总检察长应当立即任命一个适格的听证官员。［9］日本规定，在提出异议期限内，当有人依据国土交通省的规定请求召开听证会时，负责审批的国土交通主管大臣或都道府县知事必须召开听证会征求一般的意见。［10］　　它山之石，可以攻玉。我们可以借鉴国外的规定，在将土地征收审批权下放到县级政府的情形下，赋予被征地农民参与决定土地征收方案的权利，要求县级政府在作出征收土地决定之前，就征收事项进行公告，并规定一个合理的时间，允许被征地农民就征收事项提出异议，要求召开听证会。如果县级政府不召开听证会的，作出的决定无效。延伸阅读：
·······大力争取土地报批指标
来源：项目服务中心
发布时间： 16:47:54
& & & & &为保证我区今后满足项目建设需要，我办积极推进开发区物流、十里村、雨润剩余地块等10宗1510亩农用地报批计划，比2012年增加754亩，增长近1倍。为此，我办一是安排专人每天去国土局跟踪，及时了解会商结果和上报结果；二是会同区和国土局领导去省国土厅协调农用地点供指标，为重点项目下步征地拆迁和快速推进奠定基础。
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征地审批环节存在的问题及原因
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　　（一）土地利用规划基础普遍较差，对建设项目用地预审效率形成较大制约。
　　目前全国各地执行的土地利用总体规划是1997年开始组织编制的。这个规划是我国建立土地用途管制制度后第一次编制土地利用总体规划。受当时技术手段、人员素质的限制，以及人们对土地利用总体规划在经济社会发展中的地位作用认识有限，规划的科学性和可操作性普遍不足。相比其他地区，西南地区规划编制更显粗糙。交通、水利、产业布局等专项规划与土地利用总体规划在规划期上不一致，对经济社会发展形势和速度预计不足，导致各专项规划与土地利用总体规划衔接不够；为了确保基本农田在数量比例上达到80%以上的要求，简单地在图纸上涂颜色，将质量较差的耕地甚至非耕地包括不可利用的山崖、深沟等涂成基本农田。按照《建设项目用地预审管理办法》规定，国土资源管理部门对建设项目的用地预审，主要是对建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理、规定的条件等情况进行审查，但由于单独选址项目基本不符合土地利用总体规划，几乎每个项目涉及修改规划，甚至需要调整基本农田，而且要涉及多个部门，一般完成时间需要几个月，大大影响了预审的速度和效率。
　　（二）政府审批层级多，审批时间总体上较长。
　　完成整个征地审批最多的会涉及县、市、省、中央四级政府及相关职能部门，相关文件逐级上报审查，各级政府间及政府相关职能部门审查重点未严格区分，审查责任未分清，由此造成对同一报件材料重复审查的情况大量存在。
　　基层政府及相关职能部门承担着整个征地报件基础材料准备工作，工作量大、涉及部门多、审查责任重，加之熟悉业务的工作人员不足、专业素质有待提高，信息化管理程度不高等，造成审批效率普遍低下。如，从单独选址项目征地审批平均耗时来看，重庆市总耗时547天，其中区（县）审查需244天，占总耗时的45%；四川省总耗时620天，其中县级审查需299天，占总耗时的48%；云南省总耗时1002天，其中县级审查需728天，占总耗时的73%.
　　部分地方反映，地级市审查环节仅在整体统筹和确保报件规范、申报内容真实合法等方面发挥了一定作用，这些功能完全可由省级和县级审查环节分担实现，而地级市审查耗时往往较长。
　　（三）政府部门间协调不够，影响审批效率的提高。
　　征地审批主要涉及发展改革、国土资源、城市规划、环保、林业等行业主管部门。由于办理顺序不明确，征地申报事项在各部门办理的顺序往往根据具体项目需要临时决定，没有固定、明晰的流程，用地单位不清楚到各部门办理的先后关系，往往绕很多弯路，耽误过多时间。部门间审批权限不清，致使超越职权范围审查和重复审查时有发生。如某地国土资源部门在对某输变电工程用地审查过程中，还对企业法定代表人身份和税务登记等内容进行了审查。有的规定互为审批前置要件，让申请者无所适从。如个别区县规划部门核发规划红线图要求须先有国土资源部门同意用地预审意见，而国土资源部门则要求须先提供规划部门出具的规划红线图，否则不予受理。有的部门间审查标准不统一，导致审查结论相左，如国土资源部门与林业部门关于地类的认定标准不一。
　　城市规划部门选址、发展改革部门立项、国土资源部门勘测定界和地灾评估耗时长，是制约预审效率提高的突出因素。在县级审查上报环节中，重庆市区（县）政府平均总耗时197天，耗时较长的3个环节是：规划选址及规划红线图确认耗时67天，占总天数34%；发展改革部门立项耗时46天，占总天数23%；地灾评估耗时29天，占总天数15%.四川省县级政府平均总耗时265天，耗时较长的3个环节是：规划选址及规划红线图确认耗时85天，占总天数32%；勘测定界耗时73天，占总天数28%；地灾评估耗时51天，占总天数19%.云南省县级政府平均总耗时623天，耗时较长的3个环节是：发展改革部门立项耗时240天，占总天数39%；地灾评估耗时150天，占总天数24%；勘测定界耗时120天，占总天数19%.
　　（四）农用地转用及土地征收审批阶段与预审阶段重复审查比较严重，降低了审批效率。
　　预审和农用地转用及土地征收审批基本需要同样长的时间，两个阶段在审查内容上存在大量重复，严重制约了审批效率的提高。从单独选址项目用地审批情况来看，重庆市完成预审和农用地转用及土地征收整个程序最短需要191天、最长1475天、平均547天，其中预审耗时最短需要111天、最长989天、平均320天，分别占最短、最长、平均时间的58%、67%、59%；四川省完成整个征地程序最短需要127天，最长2566天，平均620天，其中预审耗时最短需要88天、最长1134天、平均328天，分别占最短、最长、平均时间的69%、44%、53%；云南省完成整个征地程序最短需要585天，最长2199天，平均1002天，其中预审耗时最短需要490天、最长1595天、平均783天，分别占最短、最长、平均时间的84%、73%、78%（见图1）但由于政府及相关部门对预审的重视程度不够，甚至有的地方发展改革部门立项在前，国土资源部门预审在后，预审成了&走程序&，预审的权威性还需加强。
　　（五）对不同性质、不同规模项目用地审批程序要求一致，影响整体审批时效。
　　现行征地审批办法没有体现差别化管理，不论规模大小、轻重缓急，所有项目几乎执行同样的审批程序。须经国土资源部用地审查的能源、交通、水利等基础设施项目，在经国家发展改革委等部门核准，有关部门批准立项或者确认工程建设后，一般项目工期比较紧，留给国土资源部门审查的时间并不多，有的甚至立即要求动工建设。而重点项目往往占地面积大，跨地区用地情况普遍，在基础资料准备、部门之间沟通协调、向被征地农民做工作等方面需花大量时间。如向家坝水电站建设项目整个报批程序在几乎没有补件、退件等情况下，也用了422天才完成。
　　在确保中小项目及时落地方面，由于实行无差别化的农用地转用和土地征收审批政策，审批时效性不高。一些民间投资、占用耕地面积较小、市场时效性很强的项目，由于必须走完所有程序，没有重点项目所拥有的政府支持，审批周期并不比重点项目短。如重庆市云阳县云开加油站项目征地审批耗时近4年，这不仅增大了行政管理成本，也使申请人错失获得最优经济效益的良机。
　　（六）报件资料复杂且要求变化频繁，增加了大量额外负担。
　　报件材料要求比较复杂繁琐，既有文字、图表，又有数据、图纸，还有各种证书、申请、批复文件。据不完全统计，一个完整的单独选址项目用地报件，需要提供28类46件资料，几乎涉及所有政府、职能部门和中介服务机构的相关材料都要上报，且要提供10份以上分送相关部门。如省级以上政府及国土资源部门要求提供的听证、社会保障方案等材料，仅能对其进行形式审查，根本不能保证材料的真实性，而审查后还要承担相应责任。
　　农用地转用和土地征收审批报件国家有统一规定，各地也有相应细化要求。但实施不了多久，认为效果不理想，又重新下发新的报件要求。要求变化频繁，让基层无所适从。由于报件资料要求较高，只有具体经办的人员清楚。如未及时对基层具体经办人员进行培训，一遇基层具体经办人员工作岗位变动，对新的要求连基层的国土资源部门都不能及时获知，国土资源部门以外的单位更不清楚，不管这种改进是否对简化报件程序和材料有利，但新要求实际上给基层国土部门和用地单位造成了&麻烦&。
　　（七）西藏的特殊困难。
　　西藏地域广、交通不便、信息化水平低，很多地区国土资源部门机构设置不独立，工作人员业务水平不高。某些全国统一的基础性工作无条件开展，无法提供审批需要的前置性要件。各地区信息化水平较低，不具备网上申报条件，自治区国土资源部门只能将报件资料扫描转成电子档后报部，工作量大、耗时长。多数项目为援建项目，无力缴纳新增建设用地土地有偿使用费。无条件开展报国务院审批单独选址项目用地以外的勘测定界工作，不能提供建设用地供应备案数据。
　　总体来看，审批层级多、前期工作准备不充分、部门协调不够、重复审查是制约审批效率最为突出的问题，也成为当前最容易取得改革突破的关键环节。
　　土地批后实施情况及原因
　　分析四省（区、市）2005年～2007年批准征收土地后的批而未征、征而未供、供而未用的情况，主要呈现以下特征：
　　（一）2005年～2007年实际使用土地占批准征收土地普遍不到三分之二，挖潜空间巨大。
　　重庆市3年经批准征收土地31902.05公顷，实际使用面积23510.54公顷，占批准征收土地总面积的74%；未使用面积8391.51公顷，占批准征收土地总面积的26%.四川省宜宾市中心城区经批准征收土地1387.31公顷，实际使用面积880.55公顷，占批准征收土地总面积的64%；未使用面积506.76公顷，占批准征收土地总面积的37%.云南省3市经批准征地面积15271.56公顷，实际使用面积7977.02公顷，占批准征收土地总面积的52%，未使用面积7294.54公顷，占批准征收土地总面积的48%.（见图2）即便扣除不可利用地和边角插花地等，仍有较多批准征收的土地未实际投入使用，有的地方3年未利用土地甚至超过了平均每年新批土地面积。
　　从征、供、用三个环节分别来看，主要呈现以下特点：
　　批而未征在部分地区少量存在。在单独选址项目中，除云南省三市有25.67公顷（占批地面积0.4%）未实施征地外，其余3省（区、市）均没有批而未征情况。在城市批次用地方面，四川省3市中心城区有批而未征土地499公顷，占批地面积9%；云南省3市有批而未征土地871.91公顷，占批地面积10%；重庆全市不存在批而未征情形。
　　征而未供普遍存在，城市批次用地中相对突出。重庆市3年共有征而未供土地1914.12公顷，占征地面积31902.05公顷的6%.在单独选址项目中，四川省3个抽样项目中只有广巴公路有征而未供土地123.31公顷，占征地面积1483.95公顷的8%；云南省3市共有征而未供土地341.77公顷，占征地面积6362.12公顷的5%.在城市批次用地方面，四川省宜宾市共有征而未供土地506.76公顷，占征地面积1387.31公顷的37%.云南省3市共有征而未供土地3017.16公顷，占征地面积8011.87公顷的38%.
　　供而未用比较严重，单独选址项目中相对较多。重庆市供而未用土地5877.63公顷，占供地面积的20%.在单独选址项目中，四川省中昊晨光化工项目有20%土地未使用；云南省3市共有供而未用土地1649.57公顷，占供地面积的27%.在城市批次用地方面，四川省宜宾市没有供而未用情况；云南省3市共有供而未用土地1388.46公顷，占供地面积的28%.
　　四省（区、市）共有近5000公顷闲置土地。根据四省（区、市）给国务院报告的闲置土地清理数据，重庆市共有闲置土地1201.36公顷，四川省2051.17公顷，云南省1139.58公顷，西藏自治区117.17公顷。
　　（二）造成批后实施情况普遍不好的主要原因。
　　个别地方政府领导以地生财的理念，使土地供应总量大大超过城市发展的实际需求。个别地方政府领导将经营城市土地的目标片面地定位于扩大土地供应，寄望于通过出让土地直接获利或者利用储备土地融资，不顾发展实际土地需求，致使大量已供土地闲置。
　　批后实施阶段监管力度薄弱。目前，农用地转用及土地征收环节已较规范，而供地后土地使用监管工作还未引起普遍重视，管理措施未能及时跟上，土地出让合同管理工作还需加强，批后实施情况的考核评估未能严格进行，相应的激励约束机制没有建立。
　　征地实施难是造成批而未征的主要原因。农民认为征地补偿标准低、安置不合理，导致阻挠征地的现象不同程度存在，征地工作难以顺利进行。单独选址项目跨行政区域普遍，不同行政区域征地补偿安置标准不一致，甚至相邻地块补偿安置标准差异较大，涉及对象多（有的还涉及城镇居民拆迁安置），加之水利等基础设施安置补偿标准较低，补偿安置难度大。
　　客观实际导致征而未供难以避免。部分地区（尤其是边远少数民族地区）经济发展水平较低，新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等缴纳不能及时到位，无法取得合法土地手续而不能动工建设。城市规划道路及公共绿地未计入已供地面积统计。不可利用地、边角插花地无法供应。重点项目分年供地。城市批次供地程序较单独选址复杂，因此存在较多的征而未供。
　　用地环节管理政策滞后、适应性不强使供而未用不能得到有效处理。政府为融资而大量储备土地，少数人囤积、炒卖土地。土地使用者对自身实力和市场风险判断不足，融资无法及时到位，资金短缺导致不能按期开发，也有个别开发商为等待更好的市场机会而推迟开工。受地方政府发展指导思想的影响，城市规划调整频繁，导致部分项目无法落地。个别地方仍进行&毛地&、&生地&出让，加大了土地使用者开发成本和周期，部门间协调不够，供地、规划、开工许可等环节衔接不畅，导致项目无法按期开工。另外，抵押及司法查封也造成了部分土地闲置。
　　改革征地审批制度的政策建议
　　（一）加快土地利用总体规划修编，提高规划的科学性和可操作性。
　　加快推进新一轮土地利用总体规划修编，统筹保护耕地与保障发展，在防止&两减一增&（减少耕地保有量和基本农田保护面积指标，增加建设用地规模指标）的前提下，合理调整各类用地布局；充分利用现代科技手段，充分调动地方各级政府及相关职能部门的积极性，使新一轮土地利用总体规划的编制科学、合理，确保土地利用的图、数、实地一致，耕地尤其是基本农田保护要落实到地块，水利、交通、能源、产业规划和经济社会发展中长期规划等专项规划与土地利用总体规划相衔接；加强基层土地利用规划编制，统筹新农村建设、耕地保护与土地整理，统筹田、水、路、林、村布局，提高规划的精细化程度；建立土地利用规划动态评估和规范修改制度，改变规划多年一成不变、不符合发展现实的状况，利用修订《土地管理法》的契机，将土地利用规划动态评估和规范修改制度用法律形式固定下来。
　　（二）加强建设项目用地预审，逐步建立土地利用规划许可制度。
　　近期，可考虑将农用地转用及土地征收审批阶段的部分审查内容调整到预审阶段进行，进一步加强预审的实质审查功能，减少农用地转用及土地征收审批阶段的审查内容，将重点项目用地的大部分审查内容放在预审阶段进行；明确划分预审阶段、农用地转用及土地征收审批阶段的审查内容，预审阶段审查通过的内容，如无重大变更，在农用地转用及土地征收审批阶段不再审查。进一步，可考虑将建设项目用地预审与农用地转用审批合并，建立土地利用规划许可制度，并提前至立项审批之前完成，立项批准后国务院只审批国家重点项目土地征收，城市分批次用地和其他单独选址项目用地均下放地方审批，利用修订《土地管理法》的契机，将土地利用规划许可制度用法律形式固定下来。
　　（三）理顺各级政府间土地审批关系，合理设置审批职能。
　　根据各级政府在宏观调控和微观规制方面所发挥的不同作用，科学、合理确定各级政府的审查职能，明确划分审查内容，属于下级政府审查并且通过的事项，没有重大变更不再重复审查；建立起与各级政府审批权力对等的责任体系，强化意见签署及责任追究；逐步取消地级市审批层级，将相关审查职能分别划归省级及县级，紧密结合省管县试点工作的开展，赋予试点县（市）项目用地不经过地级市直接报省级政府审批的权力，同时加强县级政府及有关职能部门从事审批工作人员的力量配备和业务培训；设计使用难度低、串联各级政府及有关职能部门、标准统一的土地审批信息系统，实现智能化管理，减少人员素质对工作效果的影响；加快管理职能、管理方式的转变，在国土资源部门设立专门机构（事业单位），负责建设用地预审和审批事项的技术性审查，缓解行政机关的审查压力。
　　（四）理顺部门间审批关系，健全部门间沟通协同机制。
　　国土资源部在充分协调国家相关职能部门的基础上，制定涉及征地审批程序、办事顺序、各部门审查重点的国家级规范性文件；明确各部门的审批职能和部门间审批顺序，对各部门审查时间进行严格限定并规定相应责任，逐步推行国土资源部门牵头，相关部门参与的征地并联审批制度，加强批后实施阶段部门间的协调配合，落实部门共同责任；精简报件的材料种类和数量，保持制度的稳定性和连续性。
　　（五）实施差别化管理，对重点项目和用地规模小的项目建立土地审批快速通道。
　　在做好用地预审的基础上，对国家重点项目中控制工期的单体工程，以及有工期要求和季节影响的工程，经省级国土资源管理部门审核同意后，可以向国土资源部申请先行用地；不涉及调整基本农田的省级重点项目，有上述情形的，可以由省级国土资源管理部门批准先行用地，报国土资源部备案；建立占地规模小的项目便捷审批机制，精简材料与程序。
　　（六）完善征地补偿制度，探索多种形式的征地安置方式和途径。
　　考虑土地所有权及其经济属性，逐步提高补偿标准；统一征地补偿计算方式，消除因用途等因素带来的补偿不公，逐步实现同地同价；实行征地补偿安置资金前置制度，对所有土地征收项目，必须在准备足够征地补偿安置资金的情况下，才能下发土地征收批文，确保对被征地农民的补偿安置及时足额到位；定期开展全国性专项检查，研究建立跟踪监控信息系统，加强对征地补偿费发放、农民安置等落实情况的跟踪监控，严肃查处侵害农民利益行为，保证中央政策真正惠及农民；研究建立征地补偿协调裁决机制，授权独立的监督检查机构承担征地补偿协调裁决工作；探索以经营性资产安置为主，包括货币安置、就业安置、住房安置、社保安置、投资性安置在内的多种安置途径，妥善解决群众的长远生计问题。
　　（七）实施建设用地全程管理，加大批后监管力度。
　　开展确定城市建设用地年度规模指标体系研究，从源头上控制新征土地超过实际需求的情况；加大建设用地动态监督管理制度落实力度，加快构建&批、供、用、补、查&统一网络监管平台；改进土地供应面积统计办法，使以前未纳入统计的面积能得到体现；探索边角地、插花地的盘活利用机制；研究制定细化的闲置土地认定标准及分类处理政策；建立并落实批后实施情况定期考核评估制度，完善奖惩机制；强化土地利用的合同化管理及违约责任追究，减少市场主体的盲目行为。
　　（八）加大对西藏等落后地区的支持力度。
　　考虑西藏等落后地区实际困难，适当放宽报部审批的建设用地审批事项要求。继续加大全国国土资源干部援藏力度，为西藏国土资源干部提供更多的培训机会。加强基础业务上的指导及设备、技术上的援助。可允许自治区政府授权个别偏远地区行署在保证不突破计划指标、完成耕地保护目标的前提下，自行审批，相关情况定期报自治区政府备案。争取党中央、国务院的支持，多部门联合研究出台对西藏等落后地区在新增建设用地土地有偿使用费征缴上实行差别化政策。
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