今年上半年，我国经济运行整体回升向好，创新动能持续增强，但受国内外诸多复杂因素的影响，推进高质量发展仍面临一些挑战和压力，内需不足成为当前我国宏观经济运行的主要矛盾。7月24日中央政治局会议提出“积极扩大国内需求，发挥消费拉动经济增长的基础性作用，通过增加居民收入扩大消费，通过终端需求带动有效供给，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。进一步提升扩大内需的效果，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，需要厘清八个认知误区，优化扩大内需的思路和措施。“单纯投资或消费拉动（主导）”的认知误区长期以来，学界一直存有“投资拉动”和“消费拉动”的争论，尤其是近年来有观点提出要走“以消费为主导的发展（增长）模式”。这些观点的理论根基是“三驾马车”理论，即投资、消费和进出口是拉动经济增长的三大动力。其实这三个方面，体现的是统计意义上的GDP的构成来源，它们在经济增长中的作用并不相同，也不形成必然的拉动逻辑。中央明确指出，“要着力扩大国内需求，充分发挥消费的基础作用和投资的关键作用”。消费对经济增长具有基础性作用，直接影响经济循环质量。投资不仅形成即期需求，而且是增长的真正动力，是技术进步和产业结构升级的前提基础，决定经济增长的速度、质量和供给水平，进而决定人们的收入状况和消费能力。因此，我们要摒弃那种靠“单纯投资或消费拉动（主导）”的认知误区，从国民经济循环系统的视角看待二者关系，不能将其割裂开来。消费能力的提升和消费需求的扩大，在一定程度上依赖于投资的扩大，是投资的结果。应根据宏观经济形势，尤其是总需求的变化，统筹考虑促进投资和消费的一揽子政策。只有将两者有效结合起来，才能实现扩大内需战略。“投资过多、消费过低”的认知误区投资过多、消费过低，常常被认为是我国经济结构失衡的一个重要表现。如果按照这一逻辑，不重视或抑制投资，将会给我国经济社会发展带来巨大的负面效应，影响一系列发展目标的实现。我国投资之所以占比高，是由我国的发展阶段、发展任务和居民储蓄率所决定的。投资的高速增长是过去几十年我国经济快速发展的重要原因，如2003—2011年固定资产投资年均增长25.6%。投资多不多，关键看发展的目标和任务、资源条件以及宏观经济运行状况，而不能只是简单的国别类比。此外，还存在因统计口径原因出现的消费被低估、投资被高估的问题。当然，我们也看到目前存在的消费不振的问题，成为影响经济循环质量和活力不足的重要因素。解决这一问题，要从提升消费能力和消费意愿入手，而不能限制投资。扩大投资，其实也是扩大消费需求和提升人们生活水平的前提和基础。2022年，我国人均GDP仅为美国的16.7%左右。无论是推进高质量发展，促进产业结构转型升级，还是改善人民生活水平，实现共同富裕，都要发挥好投资的关键作用，尤其是更好发挥政府投资带动作用。“投资效率不高”的认知误区“投资效率不高”，常常成为把脉我国经济增长的一个重要问题。从增量资本产出率指标来看，单位资本的边际产出是逐步下降的。这一趋势与我国资本持续增长的状况相对应，符合经济发展规律，但这不代表我国投资本身的效率问题。据测算，我国与相同经济发展阶段的其他国家比较，效率是高的。我国单位GDP增长所需要的投资，不仅比美国、日本或西欧少得多，也比相同经济发展阶段的其他国家少。为扩内需、稳增长，需要继续优化投资结构和方式，加大符合产业发展方向和趋势的投资，进一步提升投资效果。同时，处理好房住不炒与稳定房地产投资的关系。近些年来，我国坚持“房住不炒”，经济增长对房地产的依赖明显减少，成绩来之不易。从中长期基本面看，房地产市场仍然有健康发展的空间，今后需要保持房地产投资的合理规模和增速，积极推动“城中村”改造和“平急两用”公共基础设施建设投资。“基础设施过剩浪费、空间有限”等认知误区破除“基础设施过剩浪费”“推进基础设施就是走老路、与高质量发展不符合”“空间有限”等观点，需要从国民经济发展整体来充分认识基础设施投资的作用。基建投资，不仅以总需求的扩张产生经济联动效应，有利于稳定经济运行，而且可以提升宏观经济效率和改善民生，有效支撑高质量发展。基础设施总体上不存在过度的问题，反而存在制约国民经济效率和人民生活水平提升的短板。我国人均基础设施资本存量只有发达国家的20%—30%，农民人均公共设施投入仅为城镇居民的1/5左右，投资空间非常大。加大基础设施投资，不是一个临时、短期的需求管理工具，而是应贯穿于党的第二个百年奋斗目标实现全过程的重要举措。同时，基础设施建设，每个时代的内涵都不一样，不必过度强调新旧之分，但基建内容需要推陈出新，根据发展和人们生产生活需要及时调整。当前的新基建，大部分属于产业投资范畴，因此，要处理好传统基建和新基建的投资关系。“政府投资挤出私人投资”的认知误区虽然在经济理论中存在“挤出效应”，但这具有严格的前提和条件，并且也与政府投资的方向和时空条件有很大关联。我国的政府投资以基础设施建设投资为主，带有显著的正外部效应。在社会投资动力不足、意愿不强的情况下，这不仅不会出现挤出效应，而且能够产生弥补效应和引致效应。一方面，弥补企业投资不足而形成的需求缺口，弥补关系居民生活质量和企业发展环境等方面的投资“短板”，保持合理的投资需求；另一方面，间接提高社会资本的投资回报率，产生引致效应，吸引社会投资，扩大社会总需求。当然，需要坚持市场在资源配置中的决定性作用，优化政府投资方向，使其重点为经济社会发展提供基础性和战略性的支撑和引导作用，避免政府投资与民争利。“居民消费与公共消费割裂”的认知误区在观察和分析扩大消费需求时，不少观点和主张在围绕“个人或家庭”的消费打转转。诚然，这是扩大消费需求的主要内容，但若仅着眼于此或局限于此，就会影响扩大消费需求的效果。经济是一个系统，消费也不应被割裂。广义上的消费包括居民消费和公共消费等。公共消费不仅包括教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务，也包括基础设施等实体国有资产的消费。从消费视角看，基础设施投资形成未来的公共消费。公共消费从消费能力和消费意愿两个方面都对居民消费产生影响。因此，提升扩大消费的效果，一方面要促进居民个人的实际消费；另一方面，要通过公共消费，加快公共服务和基础设施建设，改善消费环境，疏通消费堵点，提升居民的消费意愿和能力，带动个人的消费。“发钱促消费”的认知误区有观点认为，我国应像一些国家那样直接发放现金，刺激消费需求。这种方法虽能起到一定作用，但成本太大，在我国根本不可行。我国的居民消费和储蓄习惯、发展水平等与美国等发达国家有很大不同。假如每人发1000元现金，则需要约1.4万亿元，但这对刺激消费能起到多大作用呢？这不仅形成了巨大的财政负担，而且居民的消费习惯、消费结构和消费意愿也制约了其效果，尤其是疫情在一定程度上使居民的预防性动机增强，消费更趋保守，这样势必造成宝贵财政资源的低效使用。其实，在国外这一方式也出现了成本过高、效率不佳、浪费严重的诸多问题。从提升财政资源使用效率角度而言，鼓励居民消费，更应着眼于加强社保体系建设，让老百姓有个稳定的预期，解决好住房、养老、育儿、医疗等制约消费需求的主要问题，提升居民的消费意愿和能力。“没有政策空间”的认知误区当前社会上出现“财政压力大，扩大内需，没有政策空间”的观点。虽然财政收支矛盾依然比较突出、地方债问题广受关注，但财政政策加力提效的主基调没有变，我国依然具有扩内需的政策空间。我国一些地方确实存在地方债的结构问题，但并不构成经济的主要矛盾和问题，不增长或低增长是我国应防范的最大风险。从实践层面，通过财政政策和资源优化组合，盘活资产，以及制定实施一揽子化债方案，可以释放一定的政策空间。从理论层面，应站在国民经济发展整体看财政空间。财政赤字和政府债务问题的实质是增长与风险的平衡问题。能否形成债务风险关键在于债务资金使用的方向和效率。只要债务资金能够使经济恢复或提升潜在增长水平，财源基础得以增强，就不会出现大的债务风险。当然，我们也需要重视防范化解个别地区的地方债流动性风险。}

为进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，国务院办公厅近日转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《意见》），对政府和社会资本合作新机制（以下简称“新机制”）提出具体要求。政府和社会资本合作（PPP）模式在我国实施以来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也存在一些亟待解决的课题。新机制会带来哪些新变化？记者采访获知，新机制与以往PPP政策的差异主要有三方面：聚焦使用者付费项目，优先选择民营企业参与，全部采取特许经营模式。聚焦使用者付费项目能形成稳定的现金流预期，从源头上防范新增地方隐性债务根据《意见》，PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。国家发展改革委投资司有关负责人表示，从国际经验看，PPP主要分为基于使用者付费的特许经营、基于公共部门（政府）付费的私人融资计划两种模式。此前，部分以政府付费为主的PPP项目收益不足甚至缺乏收益来源，政府方向社会资本承诺固定回报或保障最低收益进行补足，提前锁定、固化政府未来支出责任。国家发展改革委投资研究所融资室副主任李泽正表示，新机制强调“聚焦使用者付费项目”，要求项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，从源头上防范新增地方隐性债务。清华大学投融资政策研究中心助理研究员王盈盈认为，具有使用者付费基础的项目通常符合社会公众实际需求，能形成稳定的现金流预期，聚焦这些项目，有利于挤出可能过度超前建设或者相对滞后的项目。《意见》提出，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。“新机制并不完全排除政府投资支持和政府付费，但严格限制了政府支出条件。”中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任徐成彬表示，按照新机制，政府投资支持主要是在项目建设期，可通过政府资本金注入或建设投资补助等形式实现，如果涉及政府资本金注入，应按照《政府投资条例》要求，纳入政府投资项目管理；政府付费是在项目运营期间，“按规定补贴运营”通常采用行业或区域规定的统一运营补贴标准，与项目是否采用PPP模式不直接相关，也不会因为采用PPP模式而新增政府支出责任。优先选择民营企业参与坚持初衷、回归本源，将进一步调动民间资本参与项目积极性业内专家表示，过去实施的PPP项目中，不少中央企业和地方国企作为社会资本角色参与，尽管发挥了积极作用，但对民间投资形成一定程度的挤出效应。《意见》提出，要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与PPP新建（含改扩建）项目。“新机制明确了优先选择民营企业参与。”国家发展改革委投资司有关负责人表示，《意见》提出要最大程度鼓励民营企业参与PPP新建（含改扩建）项目，并根据不同项目公共属性强弱，将PPP新建（含改扩建）项目分为三类，同时制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》）。徐成彬表示，《清单》实行分类管理：一是市场化程度较高、公共属性较弱的项目，如垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目，应由民营企业独资或控股；二是关系国计民生、公共属性较强的项目，如城镇供水、供气、供热项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；三是涉及国家安全、公共属性强的项目，如具有发电功能的大中型水利项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。“三类项目的投资规模、公益属性、建设难度逐渐递进，民营股权参与比例总体趋减，但第二、三类项目并不排除有能力的民营企业独资或控股。”徐成彬说。《意见》还明确，对《清单》所列领域以外的PPP项目，也可积极鼓励民营企业参与；外商投资企业参与PPP项目，按照外商投资管理有关要求并参照相关规定执行。国家发展改革委将及时收集、整理各方面对清单实施过程中的意见建议，并结合投资管理新形势新要求，对项目清单进行动态调整。国家发展改革委投资司有关负责人表示，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，均有助于提升民间资本参与项目积极性。全部采取特许经营模式风险可控、监管严密，将保证PPP项目规范发展阳光运行《意见》提出，PPP应全部采取特许经营模式实施，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。受访专家认为，特许经营模式风险可控、监管严密、投资回报路径清晰，新机制提出PPP项目应全部采取特许经营模式实施，有利于形成更好的政策和市场环境，防止出现不规范的模式和潜在的风险。为规范推进建设实施，《意见》从严格审核特许经营方案、公平选择特许经营者、规范签订特许经营协议、严格履行投资管理程序、做好项目建设实施管理等方面提出一系列措施。“为公平选择特许经营者，新机制明确将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并关注项目运营管理经验、专业运营能力、企业综合实力和信用评级状况。”徐成彬说，这些公开竞争条件不再像以往过于强调融资和施工能力，有利于优秀的民营企业脱颖而出。根据《意见》，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的以及后续新实施的PPP项目，均应按照新机制执行。国家发展改革委投资司有关负责人表示，地方各级政府要规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法依规明确特许经营项目实施机构，切实负起主体责任；社会资本方和咨询机构要全面准确理解新机制内涵，客观合理地从专业角度推动具体项目。}