山东省济南市中级人民法院

原告济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会，住所地济南市。

法定代表人杨建生，主任。

委托代理人Z某某，山东诚信人律师事务所律师。

被告济南市人民政府，住所地济南市。

法定代表人孙述涛，市长。

出庭负责人刘霞，济南市国土资源局副局长。

委托代理人Z某某，济南市国土资源局市中分局工作人员。

委托代理人Z某某，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。

第三人济南市军队粮油供应中心，住所地济南市。

法定代表人张红滨，主任。

委托代理人H某某，山东平正大律师事务所律师。

第三人济南市军粮供应站，住所地济南市。

法定代表人栾树涛，站长。

委托代理人S某某，济南市军粮供应站职工。

委托代理人J某某，山东博翰源律师事务所律师。

原告济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会（以下简称七贤庄村委会）不服被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）于2017年12月26日作出的《关于七贤庄村委会要求的再答复》（以下简称《1226再答复》），于2018年8月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告济南市政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。因济南市军队粮油供应中心、济南市军粮供应站与被诉行政行为或案件处理结果有法律上的利害关系，本院于2018年9月12日依法通知济南市军队粮油供应中心、济南市军粮供应站作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年10月23日公开开庭审理了本案。原告七贤庄村委会的委托代理人Z某某，被告济南市政府的出庭负责人刘霞及其委托代理人Z某某、Z某某，第三人济南市军队粮油供应中心的委托代理人H某某，第三人济南市军粮供应站的委托代理人S某某、J某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2017年12月26日，被告济南市政府作出《1226再答复》，主要内容为：“根据济南市中级人民法院（2017）鲁01执684号执行通知书要求，现向你单位再次答复如下：山东金元实业有限公司作为你单位村办企由你单位依法申请，经市政府批准合法取得了你单位所有的涉案土地使用权，该公司于1999年未经批准与济南市军队粮油供应中心签订《房屋地产买断协议书》，济南市军队粮油供应中心为该转让行为向山东金元实业有限公司支付235万元，该行为系非法转让土地行为。你单位作为山东金元实业有限公司的上级主管部门对山东金元实业有限公司非法转让土地行为存在不可推卸的责任。鉴于此，请你单位与济南市军队粮油供应中心处理完毕涉案土地相关款项等民事争议，再行研究处理收回涉案土地事宜。”

原告七贤庄村委会诉称，原告因撤销、收回集体土地使用权一案经济南市中级人民法院审理作出了(2015)济行初字第114号行政判决,责令被告在判决生效后60日内就收回集体土地使用权的问题重新作出处理决定。被告未在法定期限内履行批准收回土地的职责,为此原告向法院申请强制执行。2017年12月26日被告作出了《1226再答复》。原告对该《1226再答复》不服,认为该答复违反法律规定和(2015)济行初字第114号行政判决,应当撤销。由于被告再三的拒不履行职责,请求法院直接判决被告履行其批准收回集体土地使用权的职责。一、该答复不构成对(2015)济行初字第114号行政判决的履行,违反了该判决的精神原则。原告因收回集体土地使用权一事,于2013年7月向被告提出申请,被告济南市政府在法定期限内未履行法定职责,为此原告向山东省人民政府提起行政复议。2014年1月山东省人民政府作出鲁政复决字(号行政复议决定,责令被告济南市政府在60日内给原告答复。被告在复议决定书规定的期限内,没有对原告的申请事项进行答复和批准。为此原告于2014年5月向济南市中级人民法院提起诉讼。济南市中级人民法院于2014年12月作出(2014)济行初字第67号行政判决,责令被告在判决生效后60日内就收回集体土地使用权的问题进行处理。2015年1月19日被告作出《关于的答复》,对原告要求撤销土地使用权登记的申请不予撤销;对原告要求收回集体土地使用权的请求仍未明确答复。原告对该《答复》不服,于2015年3月再次向法院提起诉讼。法院经审理认为“七贤庄村委会(原告)有权申请市政府批准收回涉案土地,市政府具有法定职责依法对七贤庄村委会的申请作出处理决定。山东金元实业有限公司主体资格存在与否不影响原告行使提出收回土地使用权申请的权利,也不影响被告履行批准收回土地使用权的职责。山东金元实业有限公司与济南市军队粮油供应中心签订的房地产买的协议书不具有法律效力,对涉案土地使用权的争议被告应当依法予以处理。”遂判决:1、撤销被告济南市政府2015年1月19日作出的《关于撤销、收回土地使用权申请书的答复》中第二项答复内容;2、责令被告济南市政府于本判决生效之日起60日内对原告要求批准收回市中集建(97)字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的申请重新作出处理决定。被告的上述答复不构成对(2015)济行初字第114号行政判决的履行,违背了法律和生效判决的原则、精神。1、在形式上,判决事项为“责令被告……重新作出处理决定”，而被告只是给了一个违法的答复,没有对原告的申请进行处理,更没有作出处理决定；2、判决书中明确载明了被告有职责和义务对原告收回土地使用权的申请进行处理,但被告却以山东金元实业有限公司与济南市军队粮油供应中心存在民事争议为由不予处理,在内容上更是违背了法律和生效判决的原则、精神。二、认定山东金元实业有限公司为原告村办企业,原告为该公司的上级主管部门错误。山东金元实业有限公司是由山东艺能百货销售中心,中国蓝星化学清洗总公司山东联合公司分别出资70万和90万于1995年10月30日成立的,企业类型为有限责任公司。该公司并非村办集体企业,其既不是七贤村出资设立的企业,也不是七贤村与他人合伙、合作、联营、投资入股的企业,与七贤村没有任何关系,更不是它的上级主管部门。这个问题从山东省工商局的工商档案登记中可以非常明确的证实。被告作为副省级单位的人民政府,对这个常识性的问题不可能不清楚,只是为了掩盖其违法颁发集体土地建设用地使用权证的事实和为了拒不履行其批准收回土地使用权的法定职责的托词。三、民事争议是否存在和是否处理完毕不是被告履行法定职责的前置条件和法定事由。行政机关的行政权利和职责是由法律赋予和设定的,并不以民事争议是否存在和是否处理完毕为履行法定职责的前置条件。被告要求原告与济南济南市军队粮油供应中心处理完毕涉案土地相关款项等民事争议为前提条件,拒不履行批准收回土地使用权的法定职责的行为,没有法律依据，构成行政不作为。况且,原告与济南市军队粮油供应中心之间没有民事争议,原告并非山东金元实业有限公司的主管部门和出资人,没有职责和义务对山东金元实业有限公司的债权债务负责。鉴于济南市军队粮油供应中心与山东金元实业有限公司之间的房地产买卖行为已经被生效判决认定为无效。由于该行为违反了土地管理法的规定,被告作为政府机关应当依法对该违法行为进行查处,责令济南市军队粮油供应中心停止违法用地,没收非法交易款。因此济南市军队粮油供应中心支付给山东金元实业有限公司的款项应当给予没收,而不是返还。他们二者之间的民事问题与被告行使行政许可行为,批准收回集体土地使用权的职责无关。四、违反了《行政许可法》第三十七条、第三十八条的规定。原告要求被告批准收回集体土地使用权属于行政许可的范畴。根据《行政许可法》第三十七条、第三十八条的规定,被告对原告要求收回集体土地使用权的申请应当作出明确的“批准”或者“不予批准”的决定而不是“答复”,对不予批准的应当说明理由并告知申请复议和提起诉讼的权利。然而被告在给原告的答复中,对原告要求收回土地使用权的申请并没有作出“批准”或者“不予批准”的决定,仅仅是要求原告与案外人先处理完毕涉案土地相关款项等民事争议,再研究处理收回土地事宜。明显违反了法律的规定,未履行其应当履行的职责。五、被告应当批准原告要求收回集体土地使用权的请求,鉴于被告再三的拒不履行职责,法院应当直接判决被告履行其批准收回集体土地使用权的职责。依据《土地管理法》第65条第一款第(二)、(三)项的规定和《山东省土地登记条例》第40条的规定,鉴于本案中涉案土地存在不按照批准用途使用土地和原土地使用权人山东金元实业有限公司停止使用土地的事实,原告向被告提出收回土地使用权的申请合法有据。被告作为原批准用地的人民政府,根据《土地管理法》和《行政许可法》等相关法律法规的规定,有职责和义务履行批准原告要求收回涉案集体土地使用权行政许可义务。但被告却再三的拒不履行职责,法院应当根据《行政诉讼法司法解释》第91条的规定,直接判决被告履行其批准收回集体土地使用权的职责。综上所述,被告作出《1226再答复》违法,没有事实根据和法律依据,对原告要求收回土地使用权的申请应当履行批准的行政许可职责。诉讼请求：1、依法确认被告作出的《1226再答复》违法并予以撤销；2、依法判令被告履行法定职责批准原告收回集体土地使用权的申请。本案诉讼费由被告承担。

原告七贤庄村委会向本院提交了以下证据：1、济南市中级人民法院（2015）济行初字第114号行政判决；2、《1226再答复》；3、企业信息；4、中国蓝星化学清洗总公司山东联合公司非公司法人吊销情况、山东省艺能百货销售中心非公司法人吊销情况。

被告济南市政府辩称，一、被告作出的《1226再答复》，程序合法。2016年3月10日，济南市中级人民法院作出（2015）济行初字第114号行政判决，要求被告“于判决生效之日起60日内对原告七贤庄村委会要求批准收回市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的申请重新作出处理决定”。2016年6月2日，被告重新作出《关于七贤庄村委会的答复》并送达原告。2017年6月9日，原告不服从上述答复，向济南市中级人民法院申请强制执行。2017年10月17日，济南市中级人民法院作出（2017）鲁01执684号《执行通知书》，要求被告“立即履行生效法律文书所确定的义务”。被告收到上述《执行通知书》后，被告于2017年12月26日作出《1226再答复》，并由法院送达原告，程序合法。二、被告作出的《1226再答复》，实体合法。经调阅山东金元实业有限公司的土地确权卷宗，可以确定，山东金元实业有限公司名下土地系经过非法占地违法查处后补办手续而得到。在补办手续的过程中，原告均多次为山东金元实业有限公司出具书面证明，证明该公司系村办企业，并要求将市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证办理在该公司名下。根据《土地管理法》第六十五条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”的有关规定，在“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”情况下，农村集体经济组织可报原批准用地的人民政府收回土地使用权。但本案中，涉案土地仍有人在使用，不符合上述“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”的情况，且七贤庄村委会与济南市军队粮油供应中心之间存在民事合同法律关系。原告须先解决与济南市军队粮油供应中心之间就民事法律关系产生的民事争议，待具备收回土地使用权的条件后再提出收回申请。因此，被告作出《1226再答复》，请原告与济南市军队粮油供应中心处理完毕涉案土地相关款项等民事争议，再行研究处理收回涉案土地事宜，并不违反法律规定。综上，请求法院依法查明事实，维持被告作出的《1226再答复》。

被告济南市政府向本院提交了以下证据：1、撤销、收回土地使用权申请书、关于《撤销、收回土地使用权申请书》的答复；2、济南市中级人民法院（2015）济行初字第114号行政判决；3、（2017）鲁01执684号执行通知书；4、《1226再答复》；5、济政土字（1997）76号《济南市人民政府关于同意市中区七贤镇七贤村村委会补办用地手续的批复》；6、地籍调查表；7、市中土监处字（96）第2号《土地违法案件行政处罚决定书》；8、罚款收据；9、违法用地检查、申请用地报告；10、房地产买断协议书。

第三人济南市军队粮油供应中心述称，一、原告的第一项诉求已经超过起诉期限，应当驳回。本案具体的行政行为是2017年12月26日作出的，原告于2018年8月1日向贵院提起行政诉讼，依据《行政诉讼法》的相关规定，已明显超出起诉期限；二、对于原告的第二项诉求，上次审理中原告已提出过，系重复起诉，应当驳回；三、第三人济南市军队粮油供应中心作为本案第三人主体不适合。原济南市军队粮油供应中心应主管部门要求分为第三人济南市军队粮油供应中心和济南市军粮供应站。第三人济南市军队粮油供应中心是2005年成立的实行差额预算管理的事业单位，职能是管理全市军粮供应工作。现第三人济南市军队粮油供应中心已成为市发改委直属的事业单位。原济南市军队粮油供应中心的工作由济南市军粮供应站具体负责。济南市军粮供应站已于2017年6月14日划归济南市国资委管理。现第三人济南市军队粮油供应中心所处的工作场所用地为5090.7平方米，7亩多，共有3个单位。更何况其他单位已将涉案土地问题报请了上级主管单位请求解决，所以第三人济南市军队粮油供应中心作为本案第三人主体不适合；四、第三人济南市军队粮油供应中心认为被告作出的《1226再答复》程序及实体均合法。综上，请求法院依法查明事实，驳回原告诉讼请求。

第三人济南市军队粮油供应中心向本院提交了以下证据：1、（2016）鲁0103民初6750号民事判决（当庭提交）；2、地籍调查表（当庭提交）。

第三人济南市军粮供应站当庭述称，第一，本案原告所诉求收回的集体土地使用权目前仍然登记在山东金元实业有限公司名下，本案应当将山东金元实业有限公司列为第三人；第二，被告所作出的行政行为符合法律规定，应予以维持；第三，第三人济南市军粮供应站与原告之间存在民事案件，尚未审理完毕，因第三人承担着我市军粮供应的重要职责，在民事案件尚未解决完毕的情况下，如果收回涉案土地的使用权，势必影响我市军粮供应工作的开展。因此，第三人认为本案应当在原告与第三人之间民事争议解决完毕后再行审理。

第三人济南市军粮供应站向本院提交了以下证据：1、山东金元实业有限公司吊销情况；2、（2016）鲁0103民初6750号民事判决及上诉费收费单据。

经庭审质证，被告济南市政府对原告七贤庄村委会的证据3、4认为是复印件，真实性无法确认。第三人济南市军队粮油供应中心同意被告的质证意见。第三人济南市军粮供应站同意被告的质证意见，还对证据3的证明目的不予认可，认为山东金元实业有限公司主体资格仍然存在，应当作为本案当事人。原告及两第三人均未对被告提交的证据提出异议。经审查，各方当事人提交的证据能够反应案件的真实情况、与本案待证事实相关联，证据来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据。

经审理查明，2015年3月11日，原告七贤庄村委会以济南市政府为被告，向本院提起行政诉讼，要求“1、依法确认被告作出的《关于撤销、收回土地使用权申请书的答复》违法并予以撤销；2、依法判令被告对原告《撤销、收回土地使用权申请》作出处理。……”2016年3月10日，本院作出（2015）济行初字第114号行政判决，判决：“一、撤销被告济南市人民政府2015年1月19日作出的《关于撤销、收回土地使用权申请书的答复》中第二项答复内容；二、责令被告济南市人民政府于本判决生效之日起60日内对原告济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会要求批准收回市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的申请重新作出处理决定。”2017年10月17日，本院作出（2017）鲁01执684号执行通知，载明：“被执行人：济南市人民政府2016年3月10日本院作出（2015）济行初字第114号行政判决书后，申请执行人七贤庄村委会向本院申请强制执行，2017年6月9日本院作出（2016）鲁01行审12号行政裁定，裁定准予执行。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十条之规定，责令你单位自本通知书送达之日起立即履行生效法律文书确定的义务。……”2017年12月26日，被告济南市政府作出《1226再答复》。2018年5月31日，原告七贤庄村委会的委托代理人在本院领取《1226再答复》。原告七贤庄村委会仍不服，于2018年8月1日向本院提起行政诉讼。

另查明，1996年11月5日，济南市市中区土地监督管理局作出市中土监处字（96）第2号土地违法案件行政处罚决定书，载明：“……7、对1992年建设山东金元实业有限公司占用的非耕地3713.67平方米（合5.57亩），按每平方米0.5元罚款，合计罚款1856.24元……”1996年9月6日七贤庄村委会申请补办用地手续，济南市市中区土地局在充分调查取证基础上，对其进行罚款处理，并上报济南市土地局为其补办合法用地手续。1997年8月14日，被告济南市政府作出济政土字[1997]76号《关于同意市中区七贤镇七贤村村委会补办用地手续的批复》，主要内容为：“同意将涉案土地改为村办企业用地，土地权属不变，并按规定在30日内办理土地用途变更登记，未经批准，不得转让、出租和抵押。”经山东金元实业有限公司申请，市政府于1997年12月将涉案土地使用权登记至山东金元实业有限公司名下，并为其颁发市中集建（97）字第1619002号集体土地使用证。1999年10月29日，山东金元实业有限公司与济南市军队粮油供应中心签订了《房地产买断协议书》，由济南市军队粮油供应中心出资235万元买断涉案土地及地上建筑物。济南市军队粮油供应中心使用至今，一直未办理相关土地及房产过户手续。2001年10月30日山东金元实业有限公司被吊销。2013年7月10日，原告通过邮政特快专递向被告市政府提交一份《撤销、收回土地使用权申请书》，要求被告根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定撤销山东金元实业有限公司名下的市中集建（97）字第1619002号集体土地建设用地使用权登记，批准原告收回相应集体建设用地。2015年1月19日被告市政府向原告作出《关于的答复》，载明：“一、我机关向山东金元实业有限公司颁发的市中集建（97）字第1619002号《集体土地使用权证》，符合登记发证要求，不应予以撤销，济南市中级人民法院也已经判决驳回你村委会要求撤销该土地使用权证的诉讼请求。二、关于你村委会请求批准收回市中集建（97）字第1619002号《集体土地使用证》所载土地使用权的问题，经研究，该宗土地不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（三）项“因撤销、迁移等原因而停止使用土地”的情形，建议你村委会与济南市军队粮油供应中心通过民事法律程序予以解决。”

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”《山东省土地登记条例》第四十条规定：“未按注册登记的用途使用土地的，由土地登记机关责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上人民政府依法收回土地使用权，注销土地登记，并没收土地使用证。”本案中，根据（2015）济行初字114号行政判决查明的事实，涉案土地使用权证登记在山东金元实业有限公司名下，证号为市中集建（97）字第1619002号集体土地使用证，证载用途为工业用地。1999年10月29日，山东金元实业有限公司与原济南市军队粮油供应中心签订房屋买断协议，将涉案土地使用权转让给济南市军队粮油供应中心。此时，涉案土地被济南市军队粮油供应中心实际占有使用。由于济南市军队粮油供应中心并非原告七贤庄村委会的村办企业，其使用涉案土地的行为属于上述法律中规定的“不按照批准的用途使用土地的”情形。原告七贤庄村委会作为涉案土地的所有权人，有权报经原批准用地的人民政府，即本案被告济南市政府批准，收回涉案土地的使用权。根据上述法律规定，被告济南市政府作为集建（97）字第1619002号集体土地使用证的批准机关，具有对涉案土地使用权作出处理的法定职权，其应当依据原告七贤庄村委会的申请，对涉案土地使用权的收回问题依法作出处理。原告七贤庄村委会与济南市军队粮油供应中心之间关于土地款项等问题的民事争议，并不影响原告七贤庄村委会主张其收回涉案土地使用权的权利，亦不能成为被告济南市政府对原告七贤庄村委会的主张不予处理的抗辩理由，且本院已经在（2015）济行初字第114号行政判决中指出：“市政府在《答复》中称‘关于七贤庄村民委员会请求批准收回市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的问题，建议七贤庄村民委员会与济南市军队粮油供应中心通过民事法律程序予以解决’，该答复内容不当，不具有法律依据，依法应予撤销。”被告济南市政府于《1226再答复》中再次提出要求原告应先行处理与济南市军队粮油供应中心的民事争议的主张，本院不予支持。因此，被告济南市政府作出的《1226再答复》内容确有不当，且不具有法律依据，应予撤销。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：

一、撤销被告济南市人民政府于2017年12月26日作出的《关于七贤庄村委会要求的再答复》；

二、责令被告济南市人民政府于本判决生效之日起60日内对原告济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会要求批准收回市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的申请重新作出处理决定。

案件受理费50元，由被告济南市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。