国土资源部规划司副司长董祚继谈宏观调控背景下的用地预审工作

    建设项目用地预审制度的产生和发展，与国家从严土地管理的决策密切相关。建设项目用地预审首次在中央正式文件中提出是1997年，也就是那份被喻为“土地管理治本之策”的中央1997年11号文件。文件明确提出，在建设项目可行性研究报告评审阶段，土地管理部门就要对项目用地进行预审。

    在1998年修订的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，建设项目用地预审以法的形式规定下来。2001年，国土资源部出台《建设项目用地预审管理办法》，即国土资源部7号令，对建设项目用地预审的原则、依据、范围、内容、权限、程序、效力等作出详细规定，建设项目用地预审制度正式建立。

    2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的出台，进一步改变了预审的命运。根据《决定》和国家投资体制改革的要求，国土资源部对原来的预审办法进行了修订，出台部27号令，也就是现行《建设项目用地预审管理办法》，进一步强化了预审制度，提出了加强预审管理的重要措施。

    在建设项目审批、核准、备案阶段，国土资源管理部门通过对建设项目用地进行审查，为项目立项审核发放第一张通行证。建设项目用地预审，是用地审批的第一道“闸门”。在土地参与宏观调控的大背景下，用地预审的作用更显重要。

    记者走访时，谈起预审这个话题，作为主抓这项工作的负责人之一，国土资源部规划司副司长董祚继的语气和目光中，都明显地透露出一种紧迫感。

    2005年仅国土资源部就受理预审项目近600个，从2004年到现在，共有100多个项目被用地预审卡在门外，使有保有压的供地政策落到实处

    记者：作为一项新的制度，建设项目用地预审的规定从出台到实施不过几年时间。但是近年来，随着宏观调控的不断深入，用地预审频频进入人们的视野。在用地审批中，预审究竟起着怎样的作用？

    董：预审不仅是审批建设用地的第一个环节，而且是审批或核准建设项目的先决条件，起着控制建设项目与用地第一道“闸门”的作用。依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（即国发28号文件）修订的《建设项目用地预审管理办法》明确规定，项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；凡不符合土地利用总体规划，没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目预审；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。

    这样的职能决定了预审是落实土地政策参与宏观调控的一个重要手段。近年提出的土地政策参与宏观调控，其中很重要的手段是规划、计划和预审，而预审又是以规划和计划为依据的，所以就进一步发挥了规划和计划的作用。目前我国土地利用规划实施管理制度主要由三项基本制度构成：一是年度计划。这是一个总量的控制，包括用地结构的控制和用地区域布局的控制。但是具体到土地利用项目的控制，主要靠第二项制度，即用地预审。它主要关系到对具体项目是否符合规划、是否符合国家产业政策、是否符合用地标准等项的审核。三是农用地转用审批的规划审查，主要是审核预审意见是否落实。因此，预审是在具体项目这个微观层面，从落实土地用途管制的角度保障规划的实施。

    记者：实际执行过程中，用地预审的“闸门”作用是否能得到保证？

    董：从2004年到现在，国土资源部在预审环节中，共有100多个项目因不符合有关政策规定没有通过预审。预审已成为落实国发28号文件最有力的手段之一，有力地支撑了宏观调控。同时，各级国土资源部门也积极采取措施，严把建设用地预审关，在预审阶段主动与有关部门联系，严格审查新上项目是否符合国家产业政策、环境保护等有关规定。对不符合国家供地政策，不符合土地利用总体规划，没有农用地转用计划指标的建设项目，坚决不予通过。相当一部分不合理的建设项目得到了抑制，还有一批项目调整了选址，压缩了规模。

    现在大多数项目都按规定进行了用地预审，但相当一部分预审还停留在形式上。有些项目虽然经过了预审，但在用地中又被随意调整，预审的权威性受到挑战

    记者：预审作为用地审批的第一道“闸门”，对项目落地有着至关重要的把关作用。但据了解，一些地方的用地预审流于形式，并没有真正起到“关口”的作用。我们应该怎么看待这种现象？

    董：用地预审开展以来，收到了很明显的效果。许多地方利用这个手段卡住了不少不符合国家产业政策的项目，在社会上产生了较大的影响，现在用地预审已经引起地方政府的高度重视。但是在实际工作中，也存在一些比较突出的问题。

    一是一定程度上存在着预审重形式、轻实质的倾向。应该说现在大多数地方、大多数项目都按规定进行了预审，但是相当一部分还停留在形式上。也就是说，预审在某种程度上还没有真正起到把关的作用。比如说选址，选什么地方？往往是企业先提出来了，或者是城市规划等部门先定了，国土资源部门再去审核。虽然也有调整的余地，但毕竟比较被动。比如说用地的规模，多大合适？许多地方的预审主要是看是否符合规划、是否有计划指标、是否符合产业政策，但是对于用地规模本身是大是小、是否合理，缺乏实质性的审查把关。又比如说建设项目要占用一部分农用地特别是耕地，因此需要补充一部分耕地，那么补充耕地的地点、面积、质量是否可靠，预审是否做到了严格审核，从目前来看，相当一部分预审还做不到这一点，往往是“纸上谈兵”，缺乏实地的调查论证。

    二是有的项目预审滞后。一部分项目是在城市规划部门的选址意见书出来以后再去搞用地预审，虽然是在项目立项审批之前，但还是被动。人家已经选好了地方，甚至把面积都划出来了，国土资源部门再去履行一下手续。还有一些项目，当然是比较少见的，就是某些领导干预的项目，项目都批了，发现没有履行预审手续，再回过头补办一下。这就削弱了预审的控制作用。

    三是预审的权威性和严肃性有待提高。有些地方，包括报国务院审批的项目，预审过后，用地调整的幅度很大。有的用地总规模不但没有减少反而增加了，有的增加了耕地占用，有的甚至还大大增加了基本农田占用。有的在通过预审之后明显改变了项目的线路和建设方案。这些问题必须引起高度重视。经过预审，占地规模、选址、补充耕地以及基本农田等基本上就确定了，到正式报批用地的时候不应该有显著的变化。也有些地方预审过后，自行修改规划。通过修改规划，首先把基本农田抹掉了。这样带来的一个严重后果是，你不知道用地审批的时候他占了多少基本农田。

    四是预审的覆盖面不足。这里要特别指出的是，在国务院和国务院有关部门审批核准项目之前，国土资源部做到了所有项目都进行用地预审。但是从地方来看，确实也存在该预审的没有预审，有的在项目审批时再来履行一下预审程序，走走形式；有的甚至走形式也不好好走。

    记者：那么，到底是什么原因导致出现上述这些问题呢？

    董：预审出现的问题，有多种原因。用地预审总的来说还是个新生事物，出现才几年，过去的惯性做法还在起作用。很多人报批项目时忽略了预审这个程序。有的地方政府在批项目的时候只求快，越快越好，根本没有考虑预审这个环节，到报批用地的时候才发现没有进行用地预审，于是再去补做。

    也有故意越过的。这是指导思想上的问题。因为项目有问题，或者不符合规划，或者不符合国家产业政策，“做贼心虚”，不希望用地预审过早介入，对项目产生影响。有些地方，项目来了，政府领导先领着开发商去转一圈，开发商说哪块地好就是哪块地，回头再来要求国土资源部门履行预审手续。这种以牺牲资源来求发展的错误做法，是绕过预审关的根本原因。

    记者：据有关方面反映，有时候预审工作时间拖得太长，还有的过细过严，已经达到征地审核程度。这是否也是造成建设单位规避用地预审的一个原因？

    董：预审工作也确实需要提高效率。比如一些线形工程，跨省的铁路、公路等，是分段来进行预审的，一省一段，甚至还有分得更细的，由于各省的要求不一样，往往不能协调开展，容易对项目施工造成延误。另外也加大了预审工作量。再有就是审查过细过严。有些地方在预审阶段，把报批用地的一些工作都提前做了，比如说补偿、安置等，这就超出了预审的职能，加大了预审的难度，也给建设单位带来了麻烦。因为在预审阶段，项目能不能上还没有最终确定，只能在用地的选址合理性、规模合理性和补充耕地能否落实等方面对土地利用的合法性、合规性和合理性把关。因为这些原因，可能导致某些项目规避预审程序。

    另外，预审制度毕竟刚刚实施几年时间，现在还缺少专业的机构和专业的人员。从事预审的人员也没有进行资质管理，还保证不了预审人员的基本素质。预审没有一个专门的经费渠道，有关管理办法、技术规范还不够完善，一定程度上也影响了预审工作的质量。

    从长远看，用地预审作为严格土地管理的一项基本制度，需要不断强化，在土地参与宏观调控中的作用也将进一步显化

    记者：针对用地预审中存在的问题，有没有加强和改进的措施？

    董：几年来，建设项目用地预审从无到有，不断发展。但在加强宏观调控和改革投资体制的新形势下，预审管理还存在工作介入滞后、工作深度不够、覆盖面有限、预审效力不足等问题，必须进一步加强。

    从近期看，一是要扩大预审覆盖面。做到具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内外的土地，都要进行用地预审。也就是说，所有建设用地项目必须进行预审，既包括非农业建设项目，也包括农业建设项目。

    二是要正确把握预审时机。城市规划区内的项目应该在规划选址意见书出来之前就介入。对于城市规划区之外的项目，也应该尽可能地提前，而不能等到建设单位把所有用地都定下来之后再来进行。

    三是要加强实质性审查。加强对选址、占地规模、补充耕地、占用基本农田等前期工作的论证。今后凡是由部里预审的项目，超过一定规模的，我们要组织有关专家到实地进行调查论证。只有经过专家论证的才能进入预审程序。

    四是要强化预审的严肃性、权威性。如果进行了实质性预审，占地规模、选址、补充耕地以及基本农田等基本上就应该确定了，到正式报批用地的时候不应该有明显的变化。如果有，一定要说明原因。调整幅度大的，要重新进行预审。

    预审工作效率也要提高。比如说，对于跨省的线形工程，以后要加强组织和协调。如就这个项目成立一个小组，来统一要求、协调进度。不属于用地合理性的要求，不要放在预审阶段。

    还有一些问题要加紧研究。例如对独立选址的项目和城市分批次的项目，怎么针对它们的特点来分别进行预审。城市分批次的项目现在是让城市所在的地方政府进行预审。有一个问题，就是怎样从总体上控制一个城市年度的用地规模，预审在其中怎么发挥作用。另外，对于省里批准的，要到国务院报批用地的这部分项目，就是批准立项和批准用地不是同一级政府的，怎样加强和改进预审，也是我们要进一步思考的。

    记者：据了解，部里正在深入研究土地审批制度改革，预审这项制度将会朝着怎样的方向发展？

    董：从长远看，预审作为实施土地利用总体规划的一项基本制度，肯定是要强化的，在土地管理工作中的地位也要进一步强化。改革土地审批制度，我们认为要加强预审这个环节。改革要强化前期工作，减少后期审批的环节。预审是落实规划和计划的重要保障，是属于加强宏观管理这个范畴的。将来还要通过立法，来进一步巩固预审的地位，明确预审的要求，规范预审的做法。同时进一步研究改革预审管理方式，强化科学、民主决策，建立起公开、透明的用地预审管理制度。（记者