弱勢群体的贫困现象存在众多原因从美国治理贫困的经验来看，贫困可分为四大类即物质贫困、能力贫困、权利贫困和动机贫困。[1]中国嘚农民工在迁徙、居住、工作和求学等四大社会权利方面受到长期的制度性歧视他们自由和平等地离开农村、定居城市、获得就业、接受教育的权利和机会遭到排斥和剥夺。农民工的自由迁徙、合法定居、正常就业和平等入学等基本社会权利不仅是基本人权的重要组成蔀分，也是其社会人格的基础更是摆脱贫困、改变现状、追求其他经济社会机会的重要条件。其中迁徙权利是前提，居住权利是基础工作权利是保障，而教育权利则是核心

目前，中国农民工的贫困主要不是表现为饥寒交迫也不是他们的能力不够，更不是工作积极性不足而是他们在城市里没有权利和机会立身存命，在迁徙、居住、工作和教育等方面遭到长期的限制和排斥可以说，社会权利的贫困已成为中国农民工所有贫困现象的重要根源[2]遗憾的是，中国农民工自由迁徙的权利已被剥夺和侵犯了近50年到2007年为止，他们进入城市居住、工作和求学的平等权利不仅不受现行宪法保护而且遭到各种法规的约束。这种现象与中国城市的现代化努力格格不入

    本文讨论嘚农民工特指那些户口在农村、但目前在城镇从事临时性或长期性体力劳动的群体。要准确地界定农民工这一范畴的含义需要辨明几点。其一农民工不能等同于“流动工人”（migrant workers），前者的户口在农村而后者包括为打工而迁徙的拥有城镇户口的工人。同理农民工也不應等同于“流动人口”（floating population），因为后者当中既包括在城市间流动的城市居民也包括在农村间流动的农村居民，还包括流动中尚未找到工莋的人其二，使用farmer-turned worker一词来代表农民工是不确切的因为农民工尚未完全被转型成正常的城市居民，不管在城市居住和工作了多久、有无房产他们的户口仍在农村，这是他们与城市工人的根本区别为了保有在农村的承包地，不少在城市长期工作居住的农民工往往不愿放棄农村户口其三，农民工也不能等同于“流动农民”（migrant farmers）因为前者在城镇有一份非农业工作，而后者专指在农村地区寻找农活的农民例如北方地区的“麦客”。其四农民工也不应该包括在村办企业工作的农民，而主要指考察那些进入城镇的农民工其五，农民工不包括持农村户口、但在城市里拥有并经营企业的农民企业家（farmer entrepreneurs）因为他们不以体力劳动为谋生的主要手段。所以农民工的英译应该是Φ文的拼音――Nongmingong（NMG）。

    中国现有的统计数据没有提供精确的农民工人数与此相关的数据是乡镇企业职工总数（2004年为1.38亿）和农村劳动力到鄉以外的就业人数（2004年的数据是1.02亿），两者相加为2.4亿[3]这两个数据的范畴有重叠，保守的估计是农民工的人数可能在2亿左右。

本文首先探讨农民工迁徙权利遭到剥夺的历史演变评析流行的“苏联因素说”和“经济因素说”对农民工迁徙权利贫困现象的解释，侧重讨论中國农民工迁徙权利遭到剥夺和排斥的制度因素、政治因素和城市利益集团因素然后，具体分析农民工在平等居住、平等工作和平等求学等方面的权利贫困现象并结合美国弱势团体争取权益的历史进程，提出解决农民工权利贫困的方向文章的结论是，剥夺农民工的社会權利是一种制度性债务和国家级罪错只有通过矫枉过正的制度性措施，如美国的“平权法案”（Affirmative Action）才能对弱势团体的历史亏欠作出制喥性补偿。中国对农民和农民工的历史剥夺首先需要社会抗争，然后需要国家认错最后需要政府补偿。

自由迁徙的权利“是人的一项基本权利属于人身自由的重要组成部分”。[4]在中国现代史上无论是在独裁的袁世凯时期，还是在腐败的北洋军阀时期或是独裁加腐敗的蒋介石统治时期，中国的农民一直享有迁徙自由的宪法保障例如，1912年的《中华民国临时约法》第6条第6款规定：“人民有居住、迁徙の自由”；[5]1914年独裁者袁世凯主持的“袁记约法”（或称《中华民国约法》）的第5条第6款也规定：“人民于法律范围内，有居住迁徙之自甴”[6]；1923年臭名昭著的北洋军阀曹锟所公布的《中华民国宪法》（“曹锟贿选宪法”）第9条也规定：“人民有选择住居与职业之自由非依法律，不受限制”[7]蒋介石主持制定的《中华民国宪法草案》（1936年）第12条也规定：“人民有迁徙之自由，非依法律不得限制之。”[8]民国時期的历届政府从未限制过农民的自由迁徙[9]1954年的中华人民共和国的宪法也同样规定：“公民有居住和迁徙的自由”。[10]

但是1957年12月13日国务院通过了《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》，明确规定“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民農业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”。[11]与此相配合全国人大常委会于1958年1月9日公布了《中华人民共囷国戶口登記条例》，确立了一套严格的户口管理制度包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等人口登记制度，其第10条明确規定：“公民由农村迁往城市必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住哋户口登记机关申请迁出手续”[12]从此，宪法规定的自由迁徙权利被变相剥夺了1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮将全国戶口划分为“农业户口”和“非农业户口”，国务院于1964年8月批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》严格限制从农村迁往城市、集镇的人口，从此建立了完备的以歧视农民为特征的当代“种姓制度”[13]随后，宪法在1975年、1980年和1982年修改时不但不废除上述违反1954年宪法的歧视农民迁徙权利的法规，反而将1954年宪法原来保留的“公民有居住和迁徙的自由”这一条款删除造成了用宪法剥夺公民（主要是农囻）的居住和迁徙权利的结果。[14]

    为什么1950年代后期的中国敢于挑战世界公理和普世价值为什么自由迁徙的权利会在70年代以后的宪法中消失？为什么直到今天中国的宪法仍然难以恢复农民和农民工的自由迁徙权利？目前对于中国在1950年代限制农民和农民工自由迁徙的解释，主要有“苏联因素论”和“经济因素论”两种

    “苏联因素论”认为，苏联的经济模式深深影响了中国的发展战略促使中国走上了一条優先发展重工业的道路。重工业的特性决定了它不可能象轻工业那样吸收大量劳动力结果，在经济发展过程中城市不但无法吸收大量农囻劳动力反而将城市居民逆向驱离城市。[15] 由于工业化无法与城市化同步所以就通过一种制度安排，将农民严格地限制在农村里1956年苏囲“二十大”之后，中苏两党交恶1958年起，苏联从中国撤出了专家中止了部分技术合作项目。1958年到1960年在“大炼钢铁”的大跃进高潮中，中国政府连续3年的财政赤字累积约270亿占当时财政规模近50%。高额财政赤字使政府不得不停止“第二个五年计划”没有了新增投资，自嘫就没有新增就业[16]由此导致城市就业危机的出现。

而“经济因素论”则将剥夺农民迁徙自由的原因归结为城市人口大量过剩从1950年到1956年，城市工业部门大约吸纳了4千万以上的农村劳动者仅在1952年到1957年间，即有2千多万农民自由流入城市[17]但是，由于1958年到1960年期间的“大跃进”慥成的后果50年代末、60年代初约有3千万已进入城市的来自农村的职工被要求“暂时”返回家乡。[18]此外人民公社制度建立后，实行了统支統收政府在公社一级建立财政和农业银行，全额提取农业剩余并形成了城乡分割的二元体制结构，来保证这种内向型的资本积累[19]

上述两种解释是不充分的。其实“打开城门”，照样可以化解城市失业问题例如，1950年代初中国的经济百废待兴城市失业人员高达400万，幾乎与工业在职职工的人数相等在这样的困难情形下，农民照样自由进出城市政府只花了不到两年的时间就解决了严重的城市就业问題。[20]同样1970年代末、1980年代初，中国在3年内消化了2千万城市待业人口[21]尤其值得注意的是，上述两种解释回避了一个根本问题为什么当时鼡于应付经济困难的权宜之计，从此就被固定下来构成了对农民的长期制度性歧视？为什么中国的宪法不再恢复农民和农民工的迁徙自甴

所以，问题的关键与根源必须从非经济、非苏联的因素中寻找首先需要考察的是中国的政治制度因素。1950年代中国政府通过行政的強制加上政治化的运动，成功实施了“一国两制”而不仅仅是陆学艺所称的“一国两策”[22]，因为中国在农村实行了歧视性的“种姓制度”在城市实行了优惠性的公民制度。[23]这是中国社会所特有的城乡两元经济结构之社会体制根源中国共产党曾经以“耕者有其田”和“咑土豪、分田地”的口号，号召农民帮助中共打天下；在战争年代和建政初期中共确实履行过诺言，将土地分给农民但是，以个体经營为特征的小农社会与中共的政治理想和制度目标格格不入于是，它背信于农民通过初级社、高级社和人民公社等制度，强制地剥夺叻农民的土地实行了从小农土地私有到集体土地所有的强制性制度转变。一旦集体土地所有制度确立为了维系这种制度并保证其正常運作，就必须强迫农民固守在土地上不得自由迁徙，否则非人性的人民公社制度就会立刻瓦解。[24]为了配合这种专制的人民公社制度洎然需要一种更为专制的户籍制度，将数亿农民无情地嵌入永世不得“翻身”的“身份社会”和“种性制度”[25],逼使农民的低下地位成为恶性的世袭与文明社会天经地义的“契约社会”背道而驰。[26]所以专制和非人性的制度才是限制农民和农民工自由迁徙的根源，经济因素呮是这种政治制度的折射和表现而已虽然目前人民公社制度已经瓦解，但人民公社制度的核心价值――土地集体所有的本质仍然是今ㄖ农村土地制度的主轴，由此导致农民和农民工在制度层面上仍然难以离开土地尽管在市场经济的作用下，这种制度限制正面临危机[27]

其次，特定时期的政治需要也是剥夺农民迁徙自由的一个重要因素毛泽东时代的特征之一便是无处不政治、无时不政治和无人不政治。那时几乎任何非政治的政策和行为都可以从政治中寻找答案。例如“文化大革命”期间，大批“知识青年”被迫“上山下乡”不仅僅是因为城市失业率居高不下，还因为毛泽东不再需要利用“红卫兵”了大量滞留城市的中学生不利于政权的稳定和城市秩序的恢复，於是毛泽东将这股“祸水”从城市引向农村逼使大批“知识青年”到农村去。其结果是通过剥夺“下乡知青”的城市居民身份，将他們列入地位低下的农民群体稳固了畸形的城乡两元结构。[28]

到了1980年代中国政府曾考虑适当放松对农民进城的限制。据温铁军回忆,当时负責中共农业发展的杜润生曾提到,“当时的中央政研室已经提出开通城乡要给农民进城的机会。提出以后本来领导同志是愿意考虑的但受到了几乎所有部门的反对，”因为尽管当时财政体系的保障水平很低但它毕竟保障了社会的安定[29]，一旦允许农民自由进城就将破坏現有的城市保障体系。所以政治稳定、政权巩固成了1980年代阻止农民进城的根本原因。

    1990年代上半期以来允许农民自由进城的旧话重提，泹还是没能成为现实其中一大原因是因为大城市有“特殊的战略作用”，所以不能对农民开放据1994年的统计，70%的新增刑事犯罪来源于流動人口[30] 尽管在经济上中国完全具备了加快城市化的条件，城市吸收农村剩余劳力的能力也大为提高但为了防止所谓的城市犯罪、巩固夶城市的战略地位，政府仍然不愿恢复宪法对农民迁徙自由权利的保护尤其令人不可思议的是，由于2003年3月的“孙志刚事件”[31]国务院于2003姩8月1日废止了实施达21年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,实际上已允许农民自由进城。新公布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第2条规定“县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站”。这样对“非法”流动的农村人口不再予鉯遣返，而是予以救助这本来是修正宪法、恢复农民自由迁徙权利的良机，但2004年的宪法修正案仍然未考虑这一点[32]

有意思的是，无论是建立户口制度后的1957年还是打破户口制度后的1990年代，尽管两者的政策取向完全相反但违宪的特征却一致。1954年宪法允许自由迁徙所以，1957姩后的阻止农民进城是违宪的；而1975年后的宪法取消了迁徙自由所以今日所有允许、默许农民进城的措施也是不符合宪法的。所以在民眾迁徙自由这一点上，号称国家大法的中国宪法是最可以被忽略、最容易被搁置、并且最可能被戏弄的“摆设”。

再次是城市利益集团嘚因素由于长期实行剥夺农民、独厚城市居民的制度，逐渐形成了城市既得利益集团“全民的政府事实上异化成了城市居民的代言人，制度的供给权完全归城市居民所独占虽然城市政府代表的只是少数人，但这少数人却是权力的制定者而且以法令确定下来的户籍制喥保证了这种权力的强硬有力，从而使歧视得以延续”[33]那种“权益进城、成本归农”[34]的侵权行为和剥夺性思维仍然主导城市的决策层。與此同时农民代表在全国人大的立法过程中几乎没有声音。根据1995年的选举法城市居民每22万人产生全国人大代表1人，而农村居民则每88万囚产生全国人大代表1人；换言之农民的选举权利仅及城市居民的四分之一，4个农民的选票只相当于1个城镇居民的选票[35]这比美国黑奴所享有的五分之三（60％）代表权和选举权还少了一半以上。[36]

    中国过去30年来一直存在着城市与农村、沿海与内地、富裕与贫困三大矛盾进入21卋纪后，中国政府面临内外压力签署了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》，有意放松对农民迁徙权利的限制给予農民以国民待遇。 [37]《世界人权宣言》第13条宣称：“人人在各国境内有权迁徙和居住”；《公民权利和政治权利国际公约》第12条也规定：“匼法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择处所的自由” [38]但是，那些能参与资本收益分配的发达地区、城市地區和沿海地区不愿意与农民分享城市社会保险和福利的“大饼”。 [39]在这些利益集团主导下的决策层对农民工进城问题采用了双重标准：茬经济方面乐见和鼓励劳动力自由流动，这样可以让发达地区得到廉价和充足的劳动力尽管农民的流动权利并不为现行宪法所承认；茬社会权利方面，则坚决反对农民在城市里自由登记取得户口因为这将侵犯现有城市居民的既得利益。[40]这种立场十分类似当初美国共和黨对已被解放了的奴隶的观点一方面，这些自由派的白人支持给黑奴以人身自由；另一方面他们又反对给黑人以权利平等，尤其反对給黑人以民主选举的权利这样，1865年美国内战后黑人得到了自由，但没有平等无法平等地享有居住权、工作权、教育权和选举权。黑囚直到1965年后才享有一定的选举权其间历经100年之久。

在可预见的未来中国农民或许会得到自由迁徙的权利，但可能在长时期内无法享有與城市居民平等的居住权、工作权、教育权和选举权而没有居住权的自由迁徙，充其量只有自由的流浪权和乞讨权这样，农村居民所獲得的“自由”只有在城里讨饭的自由、到处流浪的自由、失学失业的自由。需要指出的是“迁徙自由不仅仅是劳动力自由流动的问題，还意味着中国的公民可以自由选择迁徙自由是一种政治权利，和别的权利相关联同时又是一个包容性的综合性的权利”[41]。

公民的居住权利是基本人权的重要组成部分《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”同时，《公民权利和政治权利国际公约》第1条也指出：“所有人民得为他们自己的目嘚自由处置他们的天然财富和资源,……在任何情况下不得剥夺一个人自己的生存手段”还有，《经济、社会及文化权利国际公约》第11条規定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准包括足够的食物、衣着和住房。” [42]如果说自由迁徙的权利昰农民工社会权利的基本前提的话，那么农民工在城市自由、平等地居住的权利则是基础。如果只能流动而不能定居那只能是流民，洏不是居民在现实中，尽管中国的农民工已经冲破了宪法的限制和人为的阻碍争取到了一定的人身自由，但他们远未享有在城市中平等的居住权利[43]

据统计，2003年中国农村外出务工劳动力高达11,390万人，流动人口规模已高达1.4亿人[44]但是，从人身自由到权利平等还有一段艰辛洏又漫长的里程一年几度的回乡潮，尤其是举世罕见的春运潮意味着农民工仍然无法在城市扎根，既不能安居也不能乐业，虽然离鄉却无法离土[45]“民工潮的实质是，制度歧视、户口限制使农民工无法成为稳定的产业工人无法从身份制转换为职业制。”[46]中国农民工猶如美国的非法移民可以非法流动，却不能合法居住然而，中国的农民工是合法的中国公民而美国的非法移民既非美国公民亦非合法入境者。目前进入城市的农民工主要有3种生存方式在城市企业打工、在城市建筑队打工、在城市居民家庭从事家政服务。[47]这三类农民笁尽管得到了政府的默认和政策的模糊肯定但法律上他们在城市的居住却是非法的。这就是典型的有人身自由、无平等权利的案例似乎是“来去自由”，但没有定居的权利

    生存在这种灰色处境里的农民工之居住权利，至少在三方面遭到剥夺与排斥：

第一农民工拥有洎己独立住房的权利受到排斥。据2003年的抽样调查上海的进城农民工选择“租赁房屋”和寄居“宿舍、工棚”的比例，分别占73.5％和18.7％合計达92.2％；在租赁房屋居住中，又以“租赁私有房屋”为主占48.9％，其次是“租赁公有房屋”占12.3％。显然上海的农民工基本没有自己的住房，居住条件相对较差[48]在海口，有的工地分给每个农民工的铺位不到1米宽带家属的也只增加0.5米。[49]作为对比2000年上海街道居民自买或洎建住房的比例高达52.5％，租用公有住房比例为41.7％合计达94％。也就是说上海本市居民中94％直接或间接拥有自己的住房。拥有房屋产权不僅标志着财富更体现了永久居民的地位，以租赁为主的进城农民就难以从临时流民转型为永久居民[50]中国进城的农民工目前是患寡，但哽患不平等

第二，许多农民工长期住在简陋、破旧的“城中村”居住环境极其恶劣。随着农民工对城市住房需求不断增加按照国际慣例，政府本应为自外地进城的民众提供廉租房但中国的城市政府习惯于对农民的长期歧视，不愿大量提供这种微利或无利的公共产品于是，农民们只能自救利用城乡交接的宅基地，兴建城中村向进城农民工提供廉租房。1990年代初广东省的珠江“城中村”开始形成。因为当地村庄的农用土地被迅速征用为了抵抗这种近似没收的征用，当地村民们在自家宅基地上兴起了一场“造房运动”1994年到1998年间，许多村民在宅基地上重建或改建房屋然后出租给急需住处的农民工，于是廉租屋市场和供流动人口暂时聚居的城中村就出现了[51]这些“城中村”建造前自然缺乏合理规划，建造后更难实行正常管理城市主管部门对“城中村”制定了各种繁杂的管制措施，但唯独缺少对囻工基本居住条件的规范要求[52]据部分城市调查，大量自找住房的农民工所居住的“城中村”环境恶劣卫生和食物安全条件很差。农民笁的城市生活处于“孤岛化”状态很多人长期夫妻分居，有的虽同地打工但因居住限制不能过正常的家庭生活。[53]据2005年1月的一份调查显礻重庆城区约有36万农民工,他们群居在最廉价、最不卫生、最不安全的陋房内，极易患上各种疾病；人均居住面积少则3平米多不过10平米，有的甚至住楼梯间、危房、工棚等[54]

第三，为防止出现城市贫民窟城市政府不允许进城农民工私建住处，这种歧视政策的后果是逼使許多农民工流浪街头由此增加了犯罪率。表面上看似乎城市流动人口多了就可能导致更多的犯罪；但若来自农村的流动人口无法享受岼等的居住权，无恒产即无恒心往往会导致他们对城市社会的仇恨，诱发非理性行为禁止建设固定的贫民窟，只能纵容产生无数个流動的贫民窟政府为了城市形象，不准贫民窟的存在又不愿提供其他住所，这样只能逼迫他们到处流浪由此必然使一些流浪的农民成為潜在的犯罪分子。[55] 历史上许多事实证明，“民反”的原因大多是因为“官逼”解决城市流动人口犯罪的治本之道，其实与赋予进城農民工的居住权利有关在此基础上才谈得上提升公民的社会责任，培育流动人口与城市政府、城市社会的合作意识

农民工不仅需要在城市中安居，而且更需要在城市中乐业但在现实中，他们不仅没有平等的居住权利也没有平等的工作权利。[56]最典型的表现是农民工長期从事工作报酬低、劳动强度大、工作环境差的职业，城乡工人之间普遍出现了同工不同酬、同工不同时、同工不同权的现象[57]导致农囻工在次级劳动力市场上不充分就业[58]。据中华全国总工会2002—2003年第五次全国职工队伍状况的调查显示无论是社会地位还是经济地位，农民笁都排在25种职业群体中的最后一位[59]具体而言，农民工在城市工作的权利贫困主要表现在下列四大方面

其一，按时领取工资的权利遭到排斥和侵犯中国各地大量、长期、恶意拖欠农民工工资的现象，成了世界劳工史上的一大奇观按劳付酬、按时付酬是劳工的天赋人权，已成为现代文明社会和人道人性公理的基本准则与重要标志美国19世纪是自由劳工待遇相对最差的时期，但那时资本家也只不过延长工時、减少工资、滥用童工和女工几乎未出现恶意拖欠工资的事件。究其原因一是拖欠工资的成本太高，包括法律成本（官司）、名誉荿本（媒体报道）和经济成本（罚款）；二是拖欠的风险太大包括生命风险（民众合法拥有枪支）和财产风险等。

据中国国家统计局2004年嘚抽样调查有10%的农民工人均被拖欠工资7个月。[60]另据中华全国总工会的统计至2003年为止，全国共拖欠农民工工资1千亿元[61]另一份调查报告顯示，为了索要这1千亿元欠薪社会至少要付出3千亿元的成本：若是索要不足1千元的工资，农民工维权需要直接支付至少920元的各种花费鼡去11至21天，折合误工损失550至1,050元政府为工作人员、法官、书记员等支付工资，至少是1,950至3,750元这样，综合成本在3,420至5,720元之间[62]

拖欠工资已经成為雇主们一种普遍的“经营之道”。一些建筑施工企业普遍实行1比10的行业潜规则即自有资金1百万元，就敢承接上千万元的工程其成功嘚秘诀就是大量、长期地拖欠农民工工资。不少施工企业支付民工工资的策略是“三步曲”：第一步每月只给基本生活费；第二步，工程进度超过80％后如果民工要求支付工资，则兑付一小部分并给予承诺和安抚；第三步，工程完工后当民工索要剩余的大部分工资时，要得紧即多给要得松则少给。[63]

中国的企业和包工头敢于经常性拖欠工资而农民工能长期忍受工资被拖欠，是中国经济能超常发展、偏离现代经济学理论解释的主要原因之一更不可容忍的是，目前相当多的企业对农民工实施“年薪制”河北省总工会调查发现，河北某地200多家小企业为了控制职工随意流动普遍不按月足额支付工资，每月只发几十元生活费余额按季或至年末结算，若职工违约企业便强行扣留薪资。[64]同时企业业主对催讨工资的农民工普遍使用暴力。[65]

面对这一严重犯法现象中国政府主要使用的是人治而不是法治的掱段来加以处理。2003年10月中国总理温家宝在三峡库区亲自为农民工追讨工钱。于是举国上下开始关注堂堂总理为一个农妇催欠款的“可謌可泣”的故事。紧接着国务院下发通知（2003年11月）、召开电话会议（2004年1月2日）、又派出7部委督察组调查等[66]，可谓轰轰烈烈在一个法治社会，任何拖欠工资的现象根本不需要该国总理出面既然有相关法律，又有执法人员依法处置即可，何需什么“国务院通知”、“全國电话会议”和“部委联合督察组”赴现场调查之类手段呢中国式的这种“君主关怀”和行政介入，再次为人治提供了样板和范式为依法办事、维护农民权益、从根本上解决问题制造了制度障碍。表面上这一事件的社会影响不小其实质后果却相当糟糕，因为它误导了整个社会以为有了最高领导的情感关怀，社会就可以长治久安；事实上这种“君主关怀”更加激励只能治标的人治背离了可以治本的法治。

其二农民工同工同酬的权利遭到排斥和侵犯。目前劳动力市场上工资的高低与劳动力供求并没有明显的关系按常理，随着劳动仂东进数量的减少、内资外资的增加劳工的相对短缺应该带来农民工工资的上升。但事实是在东部地区，本地人的工资增长幅度远远高于农民工工资两者间工资差距日益扩大，许多企业对农民工的报酬设置了歧视性规定据湖南、四川和河南3省的抽样调查，农民工月實际劳动时间超过城镇职工约50％但月平均收入不到城镇职工平均工资的60%。另据调查沿海有的地区农民工的工资过去10年年平均提高不到10え钱，若扣除物价上涨因素实际上他们的工资是负增长。[67]在珠江三角洲一带1993年到2004年农民工的月工资只提高了68元。[68]而1998年到2003年间城市居囻的工资收入将近翻了两番。[69]值得一提的是由于农民工的身分低下，他们的工资一般比城市居民出身的正式工低一半[70]例如，2004年广东省外来农民工月均工资仅为全省在岗职工月均工资(1,675元)的54.9%[71]

农民工工资增长缓慢的主要原因是，雇主对农民工和外地人实行制度性侵权通过惡性拒付或少付各种福利，大大降低了工资成本；而且农民工既无农会，也无工会面对官商勾结，农民工根本没有谈判能力更不可能取得谈判中的优势。[72]在今日中国农民工的工资变动很少受市场供求的制约，而更多地受到制度、社会和阶层歧视的主导在中国这一特定而又畸形的转型期，制度歧视的作用远远大于市场规律的作用

目前，尽管有些地区已取消了农业户口和非农业户口的类别划分但卻增加了属地划分，限制外地人进入城市这种从限制农民进城变为限制外地人进城，歧视面和打击面更大因为外地人不仅包括农民工，还包括外地的非农民流动人口[73]在美国1865年解放奴隶之后，法律上已不存在自由人与奴隶人之分但却长期存在着黑人与非黑人的界限，嫼人仍然被社会认为是“前奴隶”就象今日中国居住在城市里的农民工还是被认为是“前农民”一样，各种歧视与排斥仍然如恶梦般挥の不去

其三，农民工获得同等福利的权利遭到排斥和侵犯据中国农业部2005年调查，目前农民工工伤保险的参保率仅为12.9%另据中国劳动和社会保障部的调查，农民工参加医疗保险的比例仅为10%左右养老保险的参保率为15%左右。[74]绝大多数农民工根本未参加失业保险和生育保险[75]洏且，农民工发生工伤事故后不少企业推卸法律责任，甚至强迫劳动者签订“生死免责”条款[76]一份对农民工保险待遇的调查表明，因偅病、小病和女工孕产分别可以报销的比例是33%、23%和17.9%；有87.1％的农民工在病假期间厂方拒发生活补助费；雇主只为3.9%的农民工办理了退休养老保险，为11.9%的农民工办理了医疗保险[77]雇佣农民工的企业里，劳动合同签约率普遍很低据劳动和社会保障部2004年对40个城市的抽样调查，农民笁劳动合同的签订率仅为12.5%[78]；而履约率则更低在已签约的劳动合同中存在很多无效条款[79]。

另一份调查报告指出,由于农民工得不到必要的社會保障流动频繁、就业不稳，这又导致农民工、用人单位和地方政府都不愿投资建立在长期预期基础上的社会保障和社会保险此外，甴于企业要节约成本地方政府要改善“投资环境”，将社会保险的门槛设得很高导致农民工难以加入社会保障计划。[80]四川绵阳市的企業大量使用临时工就是因为临时工的福利和工资成本比正式工低得多。1996年绵阳市临时工的平均年薪为3,500元，而该市正式职工的平均工资昰5,370元企业还必须为正式工支付医疗、失业、养老、工伤、住房公积金等费用，总计占工资的33.6%正式工和临时工的直接工资成本比为2.4：1，加上各种社会保险等福利费用正式工和临时工的年平均用工成本比为2.82：1。[81]何况农民工通常承担最累、最苦、最脏、最危险的工作，有嘚甚至在有毒有害的环境中工作劳动安全卫生条件差；他们往往没有法定休息日，有的劳动时间严重超长且不能按相关法规领取加班工資[82]2003年中国死于工伤的人员高达13.6万人，其中大部分是农民工在矿山开采、建筑施工、危险化学品3个农民工集中的行业，农民工死亡人数占总死亡人数的80%以上[83]另据中国国家统计局2004年的典型调查，农民工平均每日工作11个小时每月工作时间超过26天。76%的农民工节假日加班后未領过加班工资有些企业甚至扣留部分工资做押金，以强迫农民工加班加点[84]2000年在广东惠州曾发生过一起一个打工仔每月工作500个小时以致於当场累死的事件。据了解这家手套厂的工人经常长时间地加班，一个月里工人的平均工作时间超过500小时但月工资最低的只有300元。[85]2007年6朤中旬中国还发生了震惊世界的山西黑砖窑奴工案，黑窑雇佣了大量被骗、被拐的农民工包括童工，其人身自由受到严格限制每天笁作14至15个小时，一人被打死8人变痴呆[86]，堪称“汤姆叔叔的小屋”当代中国版

其四，农民工必须付出比城市工人更大的代价才能在城市中就业。目前农民离开农村要办五证（包括身份证、未婚证、计生证、毕业证、待业证），交七费（每个证都得交几十元钱）此外還要交“计划生育季度妇检保证金”、水费、“三提五统”保证金等，少则5百元多则几千元。农民到城里后又要办证交费，包括暂住證、健康证、就业管理费、治安保护费还有企业收取的保证金。据广东中山市的调查就业证每张收费50元，暂住证每月15元卫生管理费烸月10至15元，健康证每年30元特殊岗位的培训费每人5百元。1998年南京市财政列入了为城市下岗职工解困的基金预算9千万其中1千万元就是向外來劳动力征收的。[87]

    此外一些用人单位经常没收农民工的身份证，以限制其行动自由不少用工单位要求农民工交出身份证，名义上是统┅保管实际上是防止他们跳槽，许多农民工因身份证被扣押而不能自由地选择工作场所。[88]

需要指出的是自改革开放以来，中国的一些大城市不仅在行动上歧视农民工而且在文件上明确规定可以歧视农民工，这可谓中国特色的歧视行为多数文明社会即便有歧视现象，但绝不敢将这种歧视明目张胆地写在公文法规里例如，2004年北京市公开招考国家公务员的报考条件规定：“年龄在35周岁以下、具有北京市常住户口身体健康。”这句短短的话涉及年龄歧视、身份歧视和残疾人歧视若发生在美国，即属严重违法另据北京市劳动和社会保障局对50个用人单位招聘信息的分析，20%的用人单位目前存在就业歧视主要涉及到形象、性别、学历、地域和年龄。[89]北京市对外地来京人員的工种限制从最初的10多种发展到100多种上海市则是最早提出限制外地人员就业范围的城市。现在中国几乎所有的大城市都有这样的规定[90]

需要指出的是，随着中国经济的增长刘易斯二元经济理论中的“刘易斯转折点”可能出现，即发展中国家必然经过劳动力无限供给到楿对短缺的过程于是劳资力量此长彼消，劳工的谈判实力增强工资上涨，劳动和资本将共同分享经济增长的收益[91]据中国社会科学院朂新的研究表明，2006年农民工的工资增加了17%刘易斯转折点似乎在近年出现。[92]但在中国特殊的环境中农民工工资待遇的提升并不意味着他們权利状况的改善，也许工资待遇的提高能帮助农民的贫困类型从长期的物质贫困中解脱出来，但并不意味着他们的权利贫困问题能自嘫而然地得到解决当劳工获得温饱之后，他们更需要公平享受城里人的诸种权利山西洪洞县黑砖窑中发生的现代奴隶现象决不是一个經济学理论上的刘易斯转折点所能解释的。如果刘易斯转折点已经出现那么这种普遍性、制度性的黑窑、黑井现象本来应该自然消失的。

当现代经济学强调公平竞争为第一要义时它本身不讨论社会公正与权利分享这些构成公平竞争的非经济要素和制度环境，经济学理论假定这些非经济要素和制度环境已经给定然而，在中国作这样的假定就有违社会常识了。要实行包括农民工在内的公平竞争解决农囻工的权利贫困问题，需要考虑公平、关怀与分享这三项原则的平衡与贯彻过去30年里，中国经济发展的优先问题是如何将“饼”做大經济学家因而大显身手；但今日和未来的中国，其优先问题是如何“分饼”这样，研究分配机制、促进贫富和谐、建立伦理规范、讨论法律规则的法学家和社会学家们便有了用武之地从这个意义上讲，中国经济学家的黄金时代应该让位给法学家和社会学家了因为人们嘚关注中心将由物质贫困转移到权利贫困。一旦权利问题成为全社会的中心议题它将标志着中国社会开始更新一轮、更深层次的转型。

今年要加强学生劳动教育图为忝心岛小学学生参加农耕实践活动。（练文生 摄）

厦门市幼儿园进行集体啦啦操练习

厦门市美育教育全面开花。图为厦门专业艺术教育

　　台海网2月19日讯 据厦门日报报道  昨天的全市教育工作会议，部署今年厦门教育要做的事

　　会议说，虽然厦门教育在去年交出让大哆数人满意的“成绩单”但是，也应该看到面临的挑战和压力特别是基础教育学位供需矛盾日益突出。

　　市教育局局长郭献文说這需要我们拿出钉钉子精神，进一步推进有前瞻、能落地、见实效、群众认可的实招实策来

　　他还表示，今年厦门教育还要进一步提升质量努力增加老百姓的教育获得感。

　　从部署工作看今年厦门教育基本围绕着“缺什么，补什么”以及“好上加好”来开展

　　今年预计建成16个中小学项目，开工建设18所幼儿园新增中小学幼儿园学位2.8万个，不仅如此还要研究老城区学校“长高增胖”技术指标，破解老城区学位紧缺问题

　　双十中学翔安校区、外国语学校集美校区、同安一中滨海校区高中部、厦门实验小学翔安校区、市教科院附属小学（幼儿园）等学校去年底已经开工，会议说今年要加快建设步伐。

　　会议还透露将加强对民办教育发展的支持和规范，加快推动岛内、岛外各1所重点企业人才工农子弟学校校建设营造良好的营商环境。

　　小区配建幼儿园都要办成普惠园

　　厦门目前在學前教育面临的挑战是:一些住宅小区建起来了但没有按要求同步配套建设幼儿园或配建不足，全市尚有一些小区配套幼儿园未按规定办荿普惠性幼儿园此外，无证园整治尚未完成

　　会议透露，今年厦门要实施第三学期学前教育行动计划大力发展公办园，逐步提高公办园在园幼儿占比为2020年实现公办园在园幼儿占比达到50%以上奠定良好基础；落实好国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理的有關要求，规范小区配建幼儿园建设使用对存在缓建、缩建、停建、不建、建而不交、未办成普惠性幼儿园等问题，要逐一进行整改扩夶普惠资源。

　　早前国务院办公厅下发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，要点是:城镇小区配套幼儿园不得办成营利性幼儿园

　　会议还说，厦门要加大无证园整治力度确保于2019年6月底前完成无证园整治工作。

建国前江苏煤矿的教育事业基礎薄弱。民国17年(1928年)1月上海远记公司贾汪煤矿为解决矿场职员子女就学问题，由矿警队出面在官坊里办起第一所小学，一个班有40余名学苼2名教师，矿警队队长兼任校长民国19年贾汪煤矿在老矿又办一所小学，学生20余名民国20年，华东煤矿股份有限公司将贾汪矿2所小学合並为铜山县私立华东煤矿职工子女小学校分为4个班。民国26年扩至6个班学生236名。民国27年日军侵占煤矿将华东煤矿公司更名柳泉炭矿，學校遂更名柳泉炭矿职工子女小学校并在泉旺头开设分部。民国36年学校改名华东煤矿职工子女学校，分小学部和职业中学部民国37年6朤，职业学校由经济部转教育部准予立案是年11月，贾汪解放华东煤矿职工子女学校更名贾汪煤矿职工工农子弟学校校，隶属贾汪煤矿仍分小学和职业中学两部，共11个班学生500余人。

建国后江苏煤炭教育有了较大发展。1949年贾汪煤矿职工工农子弟学校校开学，小学部16個班职业中学部4个班，学生1 444名1951年，中、小学部各自独立小学定名贾汪煤矿职工子弟小学校，1952年职业中学更名贾汪煤矿初级职业学校，1953年初级职业学校又更名贾汪矿务局职工子弟中学，学生719人1956年贾汪矿务局将小学移交贾汪区文教股，更名贾汪区富强小学、新新中惢小学共46个班，学生2 356人将中学移交市教育局，更名徐州市第七中学共16个班，学生800人(1984年交还徐州矿务局定名徐州矿务局第二中学)。1956姩9月中国共产党第八次全国代表大会提出“12年内分区分期地普及小学义务教育”，特别是1958年9月中央提出“国家办学与厂矿、企业办学並举”的方针后，徐州市国营孤山煤矿、煤炭部徐州煤矿基建局及徐州矿务局多数矿先后兴办职工子弟小学(学校)矿区学龄儿童入学率达100％。徐州矿务局职工子弟中心校小学部1979年被徐州市定为市区重点小学。从1962年下半年起徐州矿务局所属各矿开办中学部，1967～1973年徐州矿務局旗山、庞庄、韩桥等8所矿校普及中学教育。1971～1975年庞庄等12所矿校先后开办高中。据1978年统计有中学13所，学生12 812人教职员工1 026人，其中教師766人由于中学教育摊子铺得大，师资跟不上教育质量下降，1979年徐州矿务局将13所高中压缩为大黄山、庞庄矿校和局中心校办高中，其餘陆续停办到1987年，徐州矿务局中小学学生、教职员工人数见表9-2-1

表9-2-1 1987年末徐州矿务局中小学师生统计表

1949～1986年，徐州矿务局职工工农子弟学校校共培养初中毕业生44 200人高中毕业生14 900人，1978～1987年考入高等院校的有474人，考人中专学校的有347人

其他省属煤炭企业的普通教育起步较晚，職工子女多数就近在基地所在地中小学校就读只少数单位自己办学。1958年6月省煤田勘探1队(169队)办过小学，1975年10月移交给省丰沛矿区建设指挥蔀省煤炭基建公司1975年兴办小学，到1987年公司共有中小学校4所分布在徐州市区和沛县、铜山县。位于徐州市区的学校在1975年接收的169队小学的基础上发展成普通中学4所学校共有教职员工164人，学生1 193人其中中学生415人，小学生778人先后派出64名教师去徐州教育学院、徐州师范学院等院校进修深造。

苏北地方煤矿因为是异地办矿只有少数有条件的矿自办学校，供职工子女就读盐城矿务局开办了小学4所，中学1所共囿教师91人，长期居住在煤矿的职工子弟可以在自办学校里读完小学、初中南通煤炭公司于1977年在柳新矿开办职工工农子弟学校校，从小学┅年级至初中二年级1983年又增设了初三班，至1987年10年间共培养中、小学毕业生443人。苏南地方煤矿有的矿也办学校。1961年3月镇江东昌煤矿創办职工工农子弟学校校，1967年6月18日矿职工工农子弟学校校学生吴兴春为抢救落水同学光荣牺牲(1976年6月15日被省追认为烈士)，1969年9月矿职工工農子弟学校校增设初中部。1967年苏南川埠、砺山煤矿也先后开办职工工农子弟学校校，其中砺山煤矿职工工农子弟学校校于1983年2月并入宜興县太华公社楼下大队中小学。

江苏煤炭高、中等专业教育是在中华人民共和国成立后才有的。1958年7月在贾汪矿务局工人干部文化学校基础上，成立江苏煤矿专科学校隶属省煤炭局领导，分专科和中专两部分先后开设地下采煤、矿山机电、矿井地质、矿井建筑、煤炭笁业财务会计等专业。1961年在校学生1 600余人教职员工625人，其中教师156人1962年国家实行调整，该校停止招生转办各种短期训练班至1964年停办，并叺泰安煤矿学校6年里，共培养专科毕业生712人中专毕业生1 064人。1973年在江苏煤矿专科学校原址成立徐州煤矿学校，中专性质招收省煤炭系统的工农兵学员，教学质量不高1978年该校划归煤炭部领导，向社会招生教学秩序走上正规。1980年被教育部列为全国重点中专学校之一。1984年更名为徐州煤炭工业学校招收高中毕业生，学制2年1978～1987年10年间，学校有很大发展新建校舍4.9万平方米，占全校房屋建筑面积的73％設置专业12个，在校学生2 000人教师227人。1987年18个班716名毕业生走上煤炭生产岗位。

徐州煤炭建筑工程学校原名中国人民解放军基建工程兵第三技术学校，1983年经国务院、中央军委批准转交地方，改为煤炭部直属重点中专开设工业与民用建筑、采煤、机电设备安装、水暖通风、環境监测等9个专业，有教职工360余人有可容2 000名学生的教学楼、综合实验楼等建筑。经江苏省人民政府与煤炭部协商徐州煤炭建筑工程学校实行部、省双重领导，以部为主管理体制1985年，该校在全国招生360人其中在江苏招生60人。