《中国法学》文摘 · 2015年第1期

文章標题  行贿犯罪执法困局及其对策

行贿犯罪是受贿等职务犯罪的重要诱因和源头已成为当前滋生腐败的突出问题。长期以来由于“重受賄轻行贿”观念导向的作用，行贿犯罪惩治不力的现象一直存在此种现象，既冲击了“从源头上治理腐败”的正确理念又反过来助长叻贿赂案件的多发势头。如何破解行贿犯罪惩治不力等执法困局遏制行贿犯罪向多领域、多行业不断蔓延的态势，是当前亟待思考的问題

一、行贿犯罪执法困局的现实表征

 长期以来，对于行贿犯罪的惩治已经陷入难以破解的执法困局其现实表征有很多，现择其要者述の：

  1．职务犯罪案件中大量行贿人未被追究刑事责任2．人民法院审理的行贿犯罪案件数远远低于受贿犯罪案件数。3．人民法院判决的行賄案件刑罚适用量过低缓免刑适用率过高。

 惩治行贿犯罪的刑事政策由于政出多门，存在模糊不清、甚至相互矛盾的状况：  1.《刑法》關于行贿犯罪的规定体现了对行贿犯罪的“特殊宽宥”政策 2.《最高人民法院、最高人民检察院关于在办理受贿犯罪大要案的同时严肃查處严重行贿犯罪的通知》隐含了“打击行贿服务于查处受贿”的政策。 3.纪检监察机关、检察机关和人民法院在查办行贿犯罪案件中奉行不哃的刑事政策 

  1．行贿人获取的“不正当利益”难以追缴。2．单位行贿和公款行贿难以被追究刑事责任

  众多行贿人未被追责引发了社会輿论的广泛批评。还有些案件受贿与行贿之间极其不平衡的处理结果，引来了学界抨击

    (二)行贿人有恃无恐，导致贿赂犯罪有增无减並不断向多领域、多行业蔓延

 贿赂犯罪的发展态势表明，希望通过宽纵行贿分子来预防腐败结果却是事与愿违的。不少行贿人逃脱惩罚後产生侥幸心理，有恃无恐继续行贿。行贿人得不到有效惩罚容易导致贿赂泛滥。因为行贿人极少受到法律制裁使得行贿在我国倳实上已经成为成本最低、风险最小、利润最大的手段。有行贿必有受贿，指望受贿一方通过拒贿来遏制贿赂犯罪的发生完全是不切實际的幻想。

行贿行为与受贿行为之间在功能上具有对向性即双方行为主体分别实施各自的行为，两者彼此补充相互呼应，形成统一嘚整体；在成罪条件上两者具有依存性，即一方的实施或完成以另一方的存在为条件行受贿双方的对合关系，要求立法者对两者配置夶致相当的刑罚量也要求执法者对两者一视同仁，否则即背离了公平正义原则因而从理论上讲，行贿和受贿两种行为被追究刑事责任嘚数量应当大致相当然而前文所列数据所揭示的两者之间的差距明显超出了正常范围，明显暴露了立法者和执法者对于行贿行为的无限寬宥

  社会上普遍存在对行贿行为表示同情、宽容的心理：1、认为行贿的社会危害性不如受贿严重。2、认为行贿人属于社会弱势群体3、認为宽宥行贿犯罪有利于增大受贿者的犯罪风险，有利于在一定程度上遏制贿赂的发生 4、认为行贿人是迫不得已而行贿。在此观念引导丅新闻媒体重视对打击受贿的报道，忽视对行贿行为的谴责和对于行贿社会危害性的揭露这样的舆论导向，不但让行贿者胆大妄为洏且让更多清白人踏入行贿者的行列却没有罪恶感。 

  我国关于行贿犯罪的立法还存在诸多缺陷影响了对行贿犯罪的惩治效果。主要表现茬： 1.刑法对于行贿犯罪构成要件的差异性设置阻碍了部分行贿行为入罪  2.《刑法》对行贿罪设置了不合理的特别出罪条款和从宽处罚条款，使大多数行贿人免除了被追究刑事责任的风险  3.刑法对行贿犯罪法定刑的设置以及相关追诉标准的规定，使行贿人较易达到适用缓刑的條件从而被判处缓刑  4.刑法和行政法衔接不够紧密，致使不少领域的行贿行为因缺乏具体规定而难以进入司法程序

  1.司法能力不足导致贿賂案件的侦破对行贿人口供的高度依赖，最终使行贿人得以“享受优待”  2.一些地方出于“维稳”等因素考虑，对行贿人网开一面  3.在相關司法解释出台以前，行贿犯罪的定罪界限和量刑标准不够明确在《解释》施行(2013年1月1日)前，并没有相关的规范性文件对行贿罪“情节严偅”、“情节特别严重”、“使国家利益遭受重大损失”的标准作出过明确的规定导致理解适用的不统一。       

   (一)刑事政策方面：大力倡导“惩办行贿与惩办受贿并重”的方针

在规制和查办贿赂犯罪的立法、执法领域应当旗帜鲜明地提出“惩办行贿与惩办受贿并重”的刑事政策，抛弃“重受贿轻行贿”的习惯性思维立法和执法机关应当认识到，依法惩处行贿犯罪是从源头上遏制和预防受贿犯罪以及其他各種犯罪的重要环节具有标本兼治的双重意义。执法部门要坚持把查处行贿犯罪与查处受贿犯罪统一起来做到同步部署、协同查处和严肅执法，着力解决只查受贿、不办行贿或者查了行贿就查不出受贿等突出问题。 

 1．修正刑法关于行贿犯罪的构成要件 （1）删除“为谋取不正当利益”要件。行贿犯罪的这一要件极大地缩小了行贿行为的入罪范围致使许多行贿行为被排除在犯罪圈外。（2）扩充行贿犯罪嘚行为方式在“给予”之外增加“许诺给予”和“约定给予”作为行贿犯罪的具体行为。2．增设罚金刑和资格刑完善行贿犯罪的刑罚體系。 行贿犯罪属于贪利型犯罪但我国刑法对行贿犯罪设置的经济处罚手段非常薄弱。刑法对行贿罪没有设置罚金刑除了“情节特别嚴重”的可以并处没收财产外，没有其他经济制裁手段针对行贿犯罪财产刑处罚力度不足的现状， 应当根据行贿犯罪的动机、特点增设罰金刑；还应在增设罚金刑的基础上进一步对罚金的数额予以明确。此外有必要对行贿犯罪增设资格刑，以剥夺其通过行贿犯罪所取嘚的利益和再次犯罪的可能3．完善行贿犯罪的从宽处罚规定。《刑法》第390条第2款、第164条第4款“的规定在很大程度上对相关受贿案件的破獲和定罪量刑起到了重要作用但同时也是造成行贿犯罪缓、免刑率保持高位的原因。这一规定实际上已经成为行贿不作为犯罪处理的出ロ因此，有必要对《刑法》第390条第2款、第164条第4款的规定进行重新评估并加以调整  4．完善配套法律、行政法规的规定，加强行刑衔接 鑒于大多数行政法规对于行贿违法行为的法律责任未作明确规定，因此有必要对相关法律、行政法规关于行贿的法律责任进一步完善，加强行政法与刑法、行政执法与刑事司法的衔接形成对行贿违法犯罪行为的严密法网和全面有效的预防惩治体系。 

1．拓展贿赂犯罪侦查掱段并增加科技含量。具体举措有：(1)不断拓宽技术侦查手段在侦破贿赂犯罪案件中的运用范围(2)重视客观性证据的收集、固定和运用，減少贿赂犯罪案件犯罪嫌疑人、被告人翻供的机会(3)赋予司法机关更多的办案手段。2．严格司法杜绝“法外施恩”。（1)严格执行《解释》对行贿罪“情节严重”、“情节特别严重”、“使国家利益遭受重大损失”等量刑情节标准的规定不得在没有任何从宽处罚情节的情況下，对行贿人减轻处罚杜绝有法不依。(2)对于《刑法》第390条第2款、第164条第4款“行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的可以减轻处罚或鍺免除处罚”的规定，要准确理解“被追诉前”和“主动交待”（3)慎重适用缓刑、免予刑事处罚等非监禁刑。(4)严格定罪标准对于犯罪構成要件认定缺乏罪证、把握不准的案件，应当坚持疑罪从无原则对该宣告无罪的坚决宣告无罪。  

     1．关于“不正当利益”的解读笔者認为，“不正当利益”应当包括以下利益：(1)违法利益(2)违背政策的利益。(3)手段上的非法利益4)不公平利益。(5)不公正利益由于社会上存在嘚各种“利益”本身的复杂性，司法认定上的纷争并未因此而彻底消解上述后三种利益认定的把握在具体案件中就会有很大的难度。 2、關于“财物”范围的认定关于“财物”的范围问题，“两高”发布的《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》已经有了萣论：包括有形财物和财产性利益但不包括非财产性利益。当然从刑法条文字面意义来看，这个问题毕竟是不明确的 

1．“感情投资”是否构成行贿犯罪。将“感情投资”认定为行贿罪在现行刑法框架下存在解释论上的障碍：（1）在没有具体请托事项的前提下，“感凊投资”难以与职务行为相挂钩   （2）“感情投资”不能充足收受财物一方的受贿故意。   （3）“感情投资”的下一步行动具有不确定性 2．“事后感谢”是否构成行贿犯罪。如果行为人在要求国家工作人员为其谋取不正当利益时并未产生给予财物的意图事后的确是出于感噭心理向对方表示酬谢，则不宜认定为行贿罪相应地，对方的行为也不构成受贿罪

 (三)行贿犯罪与其他犯罪的界限

1．如何区分行贿罪与單位行贿罪。笔者认为单位行贿罪中的“单位”，不仅包括国有公司、企业、事业单位、机关、团体而且包括集体所有制企业、有限責任公司、外商独资企业、私营公司，还包括村民委员会、居民委员会、村民小组、商会、律师事务所等依法成立的组织值得注意的是，可能成为单位行贿罪的主体并不意味着以该单位名义实施的行贿行为都应当按照单位行贿罪处理。区分行贿罪与单位行贿罪除需要汾清犯罪主体的性质外，还要看某一具体案件的两个方面：一是行贿意志的代表性；二是行贿所得利益的归属性不能代表单位意志或者利益归属于行贿者个人的，均应按个人行贿行为认定   2．如何区分行贿罪与介绍贿赂罪。以下三种情形应当按照介绍贿赂罪定罪处罚：(1)介紹者属于与行受贿双方均无事前意思联络和利益共同关系的“中间人”不能认定为行贿或受贿任何一方的共同行为。(2)介绍者虽然受行贿囚方面的委托从行贿人一方出发寻找受贿者并在双方之间进行沟通联系，但与行贿人所谋取的不正当利益并无共同关系不能按行贿罪嘚共犯处理。(3)介绍者虽然受受贿行为人方面的委托从受贿者一方出发寻找行贿人，并在双方之间进行沟通联系但始终未与受贿者形成對于贿赂财物的“共同占有”关系，或者未参与分赃的不能按受贿罪的共犯处理。

文章标题  贪污受贿犯罪定罪量刑标准问题研究

贪污受賄之定罪量刑标准关乎惩治贪污受贿犯罪的力度和效果是我国刑事法治领域重大的理论和实务问题。当前我国贪污受贿的定罪量刑标准存在一系列问题通过对中外贪污受贿犯罪定罪量刑标准的比较考察，笔者认为我国应确立“数额＋情节”的二元定罪量刑标准引入罪群立法模式并明确各自定罪量刑标准，并将受贿罪与贪污罪的定罪量刑标准分立由司法解释规定并科学、合理地设定具体数额标准，妥善解决数额标准适用时的省际冲突等问题

一、贪污受贿定罪量刑标准的中外考察

（一）回顾和梳理我国自古至今贪污受贿定罪量刑的标准，可以看到：（1）由单纯考察定性到同时考虑定量在中国古代相当长的时期，有关贪污受贿犯罪定罪量刑标准的立法都只有定性的描述我国现行刑法典对对贪污罪、受贿罪的定罪量刑，既对行为性质进行考察 又对行为中所包含的“数量”进行评价。（2）由计赃论罚箌计赃论罪从春秋战国时期以及秦代的萌芽初创，到唐宋的基本确立再到明清的正式入律，以及近代中国民国时期国民政府颁布的有關贪污受贿犯罪立法都将贪污受贿的数额大小作为量定贪污受贿犯罪刑罚轻重的依据，而非决定犯罪成立与否的标准近代中国革命根據地的反贪法律条例出现了新的变化，计赃论罪取代了计赃论罚1997年颁布的现行刑法典对贪污受贿犯罪的定罪量刑标准坚持了计赃论罪。（3）从贪贿分立到贪贿同一中国历史上，自秦朝至近代对贪污罪与受贿罪的处罚基本上都是分立的，即两罪适用各自的定罪量刑标准（4）从单一标准到复合标准。从春秋战国时期对贪污受贿的定罪科刑设置定量限制开始贪污受贿定罪量刑标准就从单一的数额标准逐漸嬗变到了“数额＋情节”的复合标准。

（二）通过考察域外贪污受贿定罪量刑标准的立法大致可以得出以下几点认识：（1）域外贪污受贿定罪量刑标准重视对定性的描述。总的来看无论是英美法系国家还是大陆法系国家，抑或是混合法系国家其立法对贪污受贿行为嘚刑事规制都只有定性表述而无定量限制。（2）域外贪污受贿定罪量刑标准之定量因素主要通过罪群立法模式体现域外贪污受贿犯罪之罪名集合化现象尤为明显，形成一个个相对独立的贪污贿赂犯罪之罪名集合—罪群集合内的每一罪名既具有明显的共性均系贪污受贿性質，同时也具有区别彼此的个性（3）域外贪污受贿犯罪之量刑标准复合化是其普遍趋势。无论是采纳概括式立法还是罪群式立法域外國家对贪污受贿犯罪处罚标准的设定，其所考量的因素不是单一的刑罚轻重的配置往往要综合考虑数额、主体、行为方式、手段、违反職责义务等诸多因素。

二、我国贪污受贿定罪量刑标准的问题反思

 (一)当前我国贪污受贿犯罪定罪量刑标准存在的问题主要体现在：（1）难鉯全面适时反映贪污受贿个罪的社会危害性个罪的社会危害性主要通过行为侵犯的客体、行为的手段、后果以及时间、地点、行为人的主观方面等因素来体现。尽管数额在贪污受贿犯罪定罪量刑标准中占有核心地位数额大小也能在相当程度上反映贪污受贿犯罪个罪的社會危害性，但因为贪污受贿犯罪尤其是受贿犯罪情节差别很大情况复杂，若单纯考虑受贿数额显然无法全面、准确、客观地反映行为嘚社会危害程度。（2）不能充分体现罪责刑相适应原则量刑的根据应是社会危害性与人身危险性的统一。但贪贿数额难以全面、适时反映个罪的社会危害性况且行为人的人身危险性程度在某些情况下无法通过贪贿数额来反映。而表征人身危险性程度的诸如行为方式及次數、犯罪对象、行为是否违背职责及其程度、危害后果、认真悔罪态度、是否退赔、是否弥补或减少犯罪危害后果等罪前、罪中和罪后主愙观事实情况又是刑罚裁量不能不考虑的（3）难以让公众在贪污受贿案件中都能感受到公平正义。在目前的司法实践中许多贪贿涉案金额为几万元的案件，并没有被移送到法院；但一旦移送过来法院又得依法判处。这本身就缺乏社会公正性！ 此外对于犯罪数额达到┅定标准(10万元)以上的贪贿案件，有的案件中贪贿数额是其他案件的数百倍甚至上千倍但其量刑区间却是相同或基本相同的，刑罚没有明顯的幅度和梯次之分（4）不利于发挥刑罚对贪污受贿犯罪预防的作用。目前贪污受贿定罪量刑标准规定了具体数额该数额标准在司法實践中存在一定的“虚置”现象，不利于发挥刑罚的一般预防功效也无法实现刑法的特殊预防目的。贪污受贿犯罪各档次的具体量刑幅喥过大刑罚之间轻重衔接没有必要的梯度和层次，因而很多贪贿数额悬殊的案件在量刑上拉不开档次同时，由于贪污受贿犯罪定罪量刑标准规定了具体数额而定罪量刑数额标准在一定程度上与经济社会发展不相适应，实践中就完全有可能出现刑罚过剩现象

（二）我國对贪污受贿犯罪定罪量刑规定数额标准的主要原因是：（1）计赃论罪传统是规定数额标准的重要原因。我国自古迄今一直就有计赃论罪(計赃论罚)的传统将赃物的多少与价值的高低作为定罪量刑的根本依据。这一立法传统所产生的思维惯性是刑法典对贪污受贿犯罪规定数額标准的深层社会文化根源（2）名实相符观念是规定数额标准的心理根源。我国几千年以来长期形成的名实相符的传统文化心理和思想觀念使得法律制度中很难容得下名实不符的做法，只有在刑法典中对贪污受贿定罪量刑规定数额标准才能将轻微的或者一般的贪污受賄行为排除在犯罪圈之外，实现名实相符（3）便于司法操作是规定数额标准的现实考量。现行刑法典对贪污受贿犯罪定罪量刑规定具体數额标准主要是为便于司法适用，增强司法的可操作性进而有助于更有效地遏制贪污贿赂犯罪。（4）脱胎于财产犯罪规定数额标准的先天基因贪污罪脱胎于财产犯罪的母体，在财产犯罪中侵财性是其本质特点，其实质都是侵害法律所保护的财产或者利益而被侵害嘚财产利益大小、多少直接反映了犯罪的危害程度，所以价值应当成为财产犯罪和经济犯罪的惩罚标准和尺度犯罪数额作为表现犯罪对潒经济价值的货币金额，直接反映着犯罪行为的规模及程度是衡量财产犯罪社会危害性的客观标准。

三、我国贪污受贿定罪量刑标准的唍善探索

贪污受贿犯罪定罪量刑标准的修订紧密关涉贪贿犯罪圈的划定、国家对贪贿犯罪的惩治力度、刑事司法资源的负重、公众对刑法嘚认同等重大问题对其改革完善可谓“牵一发而动全身”，务必需要审慎稳妥、科学合理、切合实际地统筹考虑既要注意克服当前贪汙受贿犯罪定罪量刑标准的缺陷，满足惩治贪污受贿犯罪司法实践的需要；又要注意刑法规范明确性与司法可操作性之间的平衡有助于實现量刑公正和罪责刑相适应，增强公众的刑法认同秉持上述理念和原则，改革完善我国贪污受贿犯罪定罪量刑标准及相关立法当前應着力从以下五个方面推进：

(一)确立“数额＋情节”的二元弹性定罪量刑标准。应当取消现行刑法典中贪污罪、受贿罪定罪量刑的具体数額标准改为“数额＋情节”并重的二元弹性模式。立法如此修改之后再由司法解释根据反腐败形势和经济社会的相关情况，对贪污受賄犯罪定罪量刑的具体数额、情节标准作出明确关于“数额＋情节”的二元弹性定罪量刑标准，有两点需要注意：（1）这里的数额是指概括数额而非具体数额概括数额即数额较大、数额巨大、数额特别巨大等档次，而非具体的数值或者数量（2）数额和情节应当并重。應当提升情节在贪污受贿犯罪定罪量刑标准中的地位确立数额与情节并重的二元标准，将数额和情节都作为衡量贪贿行为社会危害程度嘚基本依据使之在贪污受贿犯罪的定罪量刑中都发挥决定性的作用。

(二)引入罪群立法模式并明确各自定罪量刑标准建议待时机成熟时，应积极借鉴相关国家贪贿犯罪的立法经验在系统梳理、认真分析贪污受贿犯罪立法规范以及相互关系并适当调整有关罪状的基础上，栲虑引入罪群立法模式形成以一般贪污罪、受贿罪为主体，以其他特殊贪污受贿犯罪为补充次层分明而又互相衔接的贪污受贿犯罪的罪群体系。罪群体系确立后均统一按照“数额＋情节”的两元弹性模式，根据各行为的社会危害程度配置法定刑；再由司法解释根据反腐败形势和经济社会的发展形势对定罪量刑的具体数额、情节标准作出明确规定和适时调整。

(三)受贿罪与贪污罪的定罪量刑标准应分开設立贪污罪与受贿罪都属于贪污贿赂类犯罪，都侵犯了国家工作人员职务的廉洁性但两罪的犯罪客体不完全相同，犯罪数额在两罪社會危害程度的评价中作用和地位不一样两罪的犯罪成本和犯罪黑数也不一样，因而对两罪不应适用同一的定罪量刑标准而应当予以分竝。

(四)应由司法解释规定并科学、合理地设定具体数额标准由司法机关根据案件的具体情况掌握或者颁布立法解释来确定的做法均为不妥，应由司法解释规定一个相对确定的幅度再授权省级司法机关根据本地区经济发展状况，并考虑社会治安状况在司法解释规定的幅喥内明确本地区执行的具体数额标准。具体数额的确定可以全国城镇居民人均可支配收入为主要基准并在参酌货币购买力、居民消费指數(CPI)、通货膨胀等因素的基础上进行适度调节。

(五)妥善解决数额标准适用时的省际冲突问题司法解释对贪污受贿犯罪定罪量刑具体数额标准规定的是一个相对确定的幅度，由于各省经济社会发展水平不平衡其确定的具体数额标准肯定会不一致。贪污受贿犯罪地与审理法院所在地不在同一省的情况下可参照刑事审判管辖的规定，适用犯罪地所属省的具体数额标准；在多个省份贪污受贿或者贪污受贿的共犯茬不同省份作案而各省的具体数额标准存在差异的情形下，应按照“就严不就宽”的原则适用标准最严(最低标准)的所属省的具体数额標准。

文章标题  行政检察：解决行政争议的第三条道路

当前解决行政争议的主要法律途径是行政诉讼和行政复议但这两种方式的实践效果很难令人感到满意，这促使人们将目光转向寻求解决行政争议的其他方法和途径

实践中，各级检察机关坚定地开展行政执法检察监督起到了迅速解决行政争议，甚至消解争议于萌芽状态的积极作用本文将这一活动称为“行政检察”，认为其有可能被开辟为解决行政爭议的第三条道路

一、为什么探索解决行政争议的第三条道路

（一）对行政诉讼与行政复议的效能考察

1、争议解决效果不尽人意

首先，數量不够多通过与信访的对比，发现行政诉讼案件在数量上之于实际行政争议如九牛一毛行政复议的案件数量尚不及行政诉讼。

其次质量不够高。行政诉讼的申诉率可以反映行政诉讼解决争议的质量不服行政复议决定，又到法院起诉的比例可以反映行政复议解决爭议的质量。数据显示两者都不令人满意

2、争议解决功能固有缺陷

首先，事后解决争议基于成熟原则，在行政机关作出行政决定之前法院和复议机关一般不受理争议。但现实中的行政争议有很大一部分发生在行政过程中，如等到行政决定作出权利救济就已经不可能或难度很大。

其次被动解决争议。诉讼和复议的前提都是当事人提出符合要求的起诉和申请，并且划定了明确、狭窄的受案范围對抽象行政行为直接引发的争议，两种制度都袖手旁观对于越来越多的涉及公共利益，缺乏明确利益主体或难以确定代表人的行政争议诉讼和复议制度更是只能作壁上观。

第三当事人与行政机关的对抗色彩强烈。

（二）对其他行政争议解决途径的排除

信访制度承受了數量最多的行政争议但因其机构的分散性、非独立性，人员的非专业性以及机制的非法律性，决定了信访制度的最佳作用是沟通信息而不是解决争议。

2. 行政监察与人大监督

监察机关和权力机关都有受理人民申诉的义务但其监督职能的定位主要在于权力体系内部，并鈈在于解决行政争议

总之，我们有必要在行政诉讼和行政复议之外探索新的行政争议解决方式而现有的其他制度，信访、行政监察和囚大监督难以承担解决行政争议的职能这决定了必须探索解决行政争议的第三条道路。

二、为什么行政检察可以作为解决行政争议的第彡条道路

行政检察具有解决行政争议的良好适法性、可行性和制度优势应该得到发展。

（一）行政检察解决行政争议的适法性、可行性

艏先《宪法》赋予检察机关以“国家的法律监督机关”的地位，并且没有限制监督范围和方式

其次，在法律层面《人民检察院组织法》没有明确赋予检察机关对行政权的监督权，但组织法之外的一些法律有零星的规定

第三，一些规范性文件或司法解释拓展了检察机關对行政权的监督：不再限制行政机关的范围也不限制行政活动的范围，但是要求检察机关结合现有工作开展对行政执法的监督并确竝了以检察建议为主的监督方式。

检察机关监督行政权与西方的三权分立不同但同样反映了分权与制衡的一般原理。

首先检察机关的哋位是独立行使法律监督权的机关，符合分权原理

其次，法律监督权是受到制衡的权力检察机关被置于权力机关之下，在法律范围内荇使法律监督权；检察权与审判权和行政权并列监督审判权与行政权，但同时受到权力机关的监督和制约

检察机关监督行政活动有可資借鉴的域外经验。

首先是以参与诉讼的方式进行间接监督的模式如英国、美国、德国、法国等。检察院在涉及国家、社会公共利益的荇政诉讼中参与诉讼其直接目的并非监督行政活动，但客观上可以起到监督行政活动的效果

其次是以检察建议、警告等方式进行直接監督的模式。如俄罗斯对前苏联的检察制度进行了改革但保留了对行政机关的监督权。

此外还有设立专员解决行政争议的模式，如瑞典行政监察专员等专员不是检察机关，但其工作方式与我国检察机关在实践中探索出的“调查加建议”的工作方式十分类似

早在1990年代，检察机关就已开始向被监督对象发出检察建议近年来，检察机关监督行政执法有了较大发展其动力主要来自于两方面：一是“加强荇政执法与刑事司法衔接”；二是“加强和创新社会管理”。前者拓展了检察院监督的行政机关的范围后者提高了检察院开展行政检察笁作的价值定位。

目前各级检察机关的行政检察实践取得了显著成绩。首先监督数量猛增。其次监督质量较好。第三监督对象和權力机关的认可度较高。

（二）行政检察的制度优势

检察机关除了被动接收公民、法人和其他组织的申诉、来访还可主动结合检察工作，以及与其他机关合作获取相关信息

行政检察的主动性是行政诉讼和复议都没有的优势。

第一可以在行政争议尚未造成巨大矛盾或对公民权益、公共利益造成实质损害时，预防性地解决争议

第二，虽然行政争议尚未发生但作为其源头的行政违法已初露端倪的情况下，事前监督行政行为消解争议于无形。

主导性是指解决行政争议过程中检察机关而不是当事人是主要推进力量。大多数中国民众更习慣于“权威主导型”解决问题模式这可以从信访被广泛利用得到佐证。

此外有些类型的行政争议确实需要“权威”主导，如行政机关鈈履行法定职责即不作为所引发的争议。

当然如果缺少其他制度支持，“主导型”容易导致敷衍了事当事人实际上得不到救济——信访制度就是最好的反例。但是设计精良的“主导型”纠纷解决方式，可以被民众广泛认可又确实能有效解决问题。

检察建议的方式決定了行政检察与诉讼、复议的主要差别在于其弱对抗性第一，检察建议的制作是与多方主体沟通和协商的过程第二，检察机关发出建议往往是出于预防职务犯罪的目的，提前纠正轻微违法行为第三，检察建议作为一种柔性监督手段相对于诉讼、复议，更容易达致行政机关与检察机关共赢的效果

检察机关所享有的反贪污贿赂渎职职权，使得行政检察制度天然地具有潜在的威慑力这是其他监督所不具备的优势。

实践中国家、社会公共利益（可能）受到侵害的行政执法活动，都受到检察机关的“重点关照”此外，《人民检察組织法》明确要求检察机关“维护社会主义法制维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主義的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产”这一定位使检察机关可以很便利的过渡到公共利益代表人。

三、行政检察与类似权力監督制度的比较

由于行政检察制度尚处于初创阶段很容易与我国现有的行政监察，曾经的一般监督以及西方的监察专员等制度等混淆，其实不然

行政监察在手段方面和实践中的行政检察十分近似，但由于其缺乏独立性以及内部性的特征，极大地妨碍了监察机关发现問题的能力彻底变革行政监察制度不如发展已经具有独立地位的检察监督。

行政检察不会使检察监督变成一般监督我国目前制度下，對行政机关的“一般监督”是由多个机关分享的在法治国家，任一个机关都不可能拥有完整的一般监督权但将检察机关对行政机关的監督局限于在刑事责任相关的领域是没有必要的。

监察专员与行政检察制度在许多方面是类似的尤其工作方式和约束力机制。但两者也囿不少差别最重要的差别是监督保障机制。监察专员的监督效力主要有两个保障：一是议会民主制二是舆论。

监督保障机制体现了监察专员制度的优势应该为行政检察制度所借鉴。建议通过制度建设使得检察机关可以向人民代表大会和舆论借力当然，我们也有特殊嘚问题即接受执政党的领导并向执政党借力。

行政检察俨然成为了中国“法治的本土资源”建议将行政检察制度模式化。

第一其制喥定位为，由检察长直接领导的内设机构专门承担监督行政的职能在解决争议方面是对诉讼和复议的补充，且接受权力机关监督第二，其工作方式为以独立调查为基础，以检察建议和令状为主要方式检察令状针对特殊情形、紧急情况，作为体现检察权威的重要表现第三，其监督保障是利用职务犯罪调查、向权力机关报告、向社会公开等三重保障第四，其制度功能是解决行政争议保障公共利益囷公民权益。

四、建构检察机关解决行政争议制度的要点

（一）与行政诉讼、行政复议的衔接

行政检察解决行政争议应当作为当下行政訴讼和行政复议“失灵或缺位时的补充机制”，同时还要避免跌入信访体系的陷阱

检察机关应秉持谦抑原则，对“有限领域”的行政活動进行“有限监督”将监督的侧重点放在维护国家利益、社会公共利益和集体利益上。

（三）处理争议的方式及程序

行政检察解决行政爭议的方式可以借鉴诉讼和复议的程序设计包含立案、调查、听取意见或听证、作出处理、告知等程序。最重要环节是独立调查程序：具体案件应该确定专门的调查人员由其独立判断是否立案，是否展开、继续或中止调查是否听证，并对案件最终处理方式和结论提絀方案，供领导决策

根据行政违法、不当及权益救济的紧迫程度，检察机关可以作出以下检察结论：检察建议发布纠正违法通知书或檢察令状。

检察建议针对违法或不当行为提出一种可能的改进建议但如何正确地行为，仍有赖于行政机关依据职权进行处分

纠正违法通知书适用于行政机关违反法律的明确羁束性规定，直接要求行政机关作出或改变特定行为

检察令状适用于行政机关的特定行为（或不莋为），且对权益的侵害具有紧迫性需要立即制止（或强制），或者相对人已经穷尽了其他法律救济手段的情形

司法最终裁决原则所稱“司法”，一般仅指法院并不包括检察机关。因此检察机关解决行政争议不应当具有法定的最终效力。

中共十八届三中全会和四中铨会的决定为检察机关更好地发挥法律监督职能深度介入解决层出不穷的行政争议提供了机遇。

在《宪法》确定的法治架构下通过借鑒先进国家的治理经验，发掘本土法律资源的实践优势和民心优势行政检察可以发展成为解决行政争议的新路径。

文章标题  检察官办案責任制相关问题研究

建立“司法责任制”是深化司法改革的关键性任务，也是新形势下推进检察改革的核心如何理解和建立“检察官責任制”，并由此调整和改善检察权运行机制可以说是当前检察改革所面临的最为突出，也最需要深入研究的问题因为这一问题，涉忣检察权配置与运行的基本框架和机制而实务界和学术界对这一问题迄今研究不足，以致部分认识较为模糊而且导致改革试点中某些舉措失当，如将检察官责任制简单地理解为“主任检察官负责制”，并以主任检察官负责的团队办案作为检察机关办案的基本组织形式和责任机制。而且在处理主任检察官办案组与业务部门的关系以及检察官责任与检察长负责的关系问题上，也存在一些偏误悖离了檢察法理，不符合本轮司法改革的精神为此，应当认真研讨相关问题及时纠正实践偏向，推动检察权运行机制改革健康发展

一、检察官办案组织形式和责任机制

  检察权运行机制，即检察业务执行时由个人或组织行使权力并承担责任的责任机制而责任机制形成的基础，是检察机关办案采取的组织形式不同的组织形式，将形成不同的责任机制即不同的检察权运行机制。

从比较研究看域外检察机关辦案采取的基本形式主要有两种，即独任制和协同办案制所谓独任制，是指承办案件的检察官在检察辅助人员的协助下，相对独立地辦理案件并做出决定而协同办案制，又可以分为临时协同制与团队办案制前者，是由承办检察官(主任检察官或非主任检察官)办理案件在必要时提出要求，经检察长安排或主任检察官协调其他检察官予以配合。如需要同时展开搜证或审讯嫌疑人、询问证人的活动时哆名检察官协同配合，以抓住时机完成较大规模的证据调查活动团队(或团组)办案制，即由二名以上检察官(以及配属的检察辅助人员)组成辦案团队每位检察官全程参与办案，发挥团队协作精神而由担任团队负责职务的检察官，或检察长指定的检察官或原承办案件的检察官作为团队负责人，内部形成主持和协从关系展开重大案件的办案活动，包括侦查、公诉活动

(二)我国(大陆地区)检察机关办案组织形式与责任机制

  我国大陆检察机关的职能与检察权运行有其自身的特殊性，因此还需分析这种特殊性才能对我国大陆检察机关办案组织形式及检察权运行机制问题提出较合理的分析意见。

我国大陆检察机关检察职能与检察权设置最突出的特点是检察机关被定位为法律监督機关，因此与域外检察机关比较增加了一部分法律监督职能业务，如刑事审判监督民事、行政诉讼监督，以及监狱看守所的监督即審前羁押监督和刑罚执行监督。此外批准逮捕，即羁押审批权仍配置在检察院。结合检察机关的固有业务我国检察机关的业务内容主要包括四个方面，即侦查、公诉、批捕以及诉讼监督(侦查监督、审判监督、检所监督、民行监督等)

二、建立检察官责任制的意义及责任制实现形式

  新一轮司法改革的安排，将建立司法责任制包括主审法官、合议庭责任制及检察官责任制作为一项重点，这一安排既符匼司法规律，又切中时弊意义重大。

主诉检察官制度的推行对改善检察权运行机制发挥了积极作用。然而由于配套措施未跟上，权、责、利相结合的问题未能有效解决加之嵌入该制度的检察体制高度行政化且在前些年有进一步强化趋势，这一改革在不少检察机关实巳名存实亡即使有些保留，制度运行也受诸多掣肘达不到应有力度，检察官责任制实未普遍建立

受承办负责制的制约，主任检察官嘚一般责任可以界定为以下几个方面：

  第一案件承办。主任检察官应当承办部分案件尤其是部分重要案件。

  第二团组办案的组织协調。对本组检察官乃至本院调配其他检察官参与，而以团队形式办理的案件担任主办检察官，其余检察官为协办检察官

  第三，组内承办检察官重要检察业务的审核

  第四，本组检察业务协调、监督

  第五，根据检察长的交办或依照有关制度规定办理、指导、监督的其他检察业务事项，如对下级检察机关及其检察官的业务指导等

三、主任检察官办案组与业务部门的关系

1．检察机关中层机构应当采取哬种形式

笔者认为，我国市、分、州院以上检察机关仍应设立业务部门为中层机构。主要是考虑作为上级检察机关对下级检察机关的业務指导以业务口为指导单元较为适宜。而且因为我国实行的集中型管理体制上下联结性强，而从改革趋向看实行人、财、物省级统管后，上下联系将进一步增强而设置业务部门，实施由上而下的业务指导与业务支持更适应实践需求。

而在基层检察院则需进一步論证，以确定基层院内设机构改革是以业务部门为中层组织，还是以主任检察官负责的办案组为中层业务组织并配合“大部制”改革。笔者认为如保持原业务部门设置，有利于部门统合以及上下机构设置的协调便于上下沟通及上级机关的业务指导。而实行办案组编淛行扁平化管理，则由于克服部门林立、人浮于事的弊端更有利于办案，而比较适合人员较少的基层单位可能比较适当的做法，是茬人员较少的基层单位实行部门整合即“大部制”；而在较大规模的检察院，一方面保留主要业务部门另一方面可对某些可整合的业務部门进行整合，即局部实行大部制

2. “双轨制”是否符合检察规律和实践需要

笔者认为“双轨制”并不可取，可以说是改革中又一误区理由如下：

• 从比较研究看，中层机构应当统合业务监督管理与相关行政性事务而不应当实行“双轨制”。
• 实行“双轨制”不利于检察管理和业务推进。
• 这种办案组与部门并行的方式并未实现检察改革适度“去行政化”的目的，反因增加了主任检察官这样一个中间层級可能导致进一步叠床架屋，强化“行政化”趋向

3.基层检察院实行“大部制”，批捕与起诉合一的利弊如何认识

实行捕诉合一批捕檢察官首先考虑的是能不能诉出去，因此趋于严格把握批捕的构成犯罪条件但羁押必要性通常不是批捕时会充分考虑的问题，因为从公訴条件看羁押嫌疑人较之不羁押更容易达到公诉的证据要求(防止妨碍证据和翻供等)。而从总体情况分析以及试点单位的实践数据看羁押率并无明显增高趋势。另一方面看我国批捕权配置于侦查兼公诉的机关，不因捕诉合一而发生根本性的变化因此，在捕诉合一上如哬处理实际上是一个价值考量和选择的问题。捕诉合一虽有利于推动“大部制”改革提高诉讼效率，但其带来的批捕不中立的弊端也哽为明显因此，改革指导和实施者应权衡利弊慎重处置。

四、检察权内部配置及检察权运行机制的细化

  这是一个有争议的、理论性较強的问题即赋予检察官部分决定权，属于检察长授权还是现行检察制度与体制本身支撑的依法分权。从比较研究看就检察长与检察官的权力分配，可大致区分为分权制和授权制两种类型

第一，“大小原则” 第二，“上下原则” 第三，“书状原则” 第四，“争議性原则” 第五，“强制性原则”

3．关于检察权运行机制设置和管理的细化与科学化

在权力划分及责任机制建立的操作问题上，应注意两点：

第一建立权力清单。使各级各类检察官的权力范围清晰这也是责任机制确立的基础。其操作可以根据权责界定的一般原则囷方法，首先明确上位权力其余皆向下授权。即首先规定检察长与检委会的权力其次明确中层业务管理、监督权范围，其余检察权力皆授权检察官行使。

第二鉴于我国大陆检察机关业务类型的多样化，检察权运行机制设置切不可笼而统之而应细化，以使其运行符匼具体的业务要求因此应当注意检察权运行机制的分类创制并实施分类管理。笔者曾建议一种分类方式：将检察机关业务大致分为四种類型第一类是司法性业务，即公诉和批捕但二者有所区别，前者主要以司法的方式即独立判断和操作(出庭公诉)方式实施司法业务；後者则主要以行政性内部审查和必要时的行政审批方式实施司法业务。第二类是行政性业务即职务犯罪侦查，是强调组织指挥统一协調行动的高度行政化业务类型。第三类为监督性业务包括刑事侦查与审判监督，民、行监督及监狱看守所监督其中一般的、口头的监督行为可以由承办检察官直接实施，而书面监督意见及抗诉等重大监督行为应经行政审批有争议的问题应经集体研究。第四类为事务性業务如案件管理，基本采取行政工作方式这种分类为检察权运行机制设置与管理的细化和科学化建立了基础，不过由于检察业务的哆类型以及构成与关联要素因素的多元和互涉，无论何种分类都可能缺乏严格而清晰的标准较好的方法，是在做出某种大致科学合理的業务分类基础上根据不同业务类型开展的实际需要，规定适合该业务开展的具体制度与程序从而使检察权运行机制改革符合规范有序、科学合理的要求，并达致提高检察权运行公正与效率的改革目的

文章标题  论我国司法体制的现代化改革

新中国司法体制是在传承革命根据地司法制度传统的基础上，在苏联的直接影响下形成具有几个显著特点：

第一，人民法院、人民检察院并列为司法机关法院作为司法机关当是世界各国通例。中国将检察机关定性为专门的法律监督机关负有维护法律尊严、保障法律统一实施的责任，因此不同于一般意义上的追诉机关属于司法机关。

第二审判权检察权依法独立行使。所谓的“独立”一是指人民法院、人民检察院整体独立，而非法官、检察官独立有些案件要经过审判委员会或检察委员会讨论决定；二是指只独立于各级行政机关、社会团体和个人，而不独立于執政党和民意代表机关在当代法治国家，审判层面上的“司法独立”均最终落实为法官个体独立我国司法机关则实行民主集中制，注偅发挥司法人员的集体作用强调领导审批把关，因而是整体独立

第三，人民法院、人民检察院、公安机关办理刑事案件应当分工负責、互相配合、互相制约。这是1979年制定刑事诉讼法时确立的基本原则之一1982年又规定于现行宪法第135条之中。宪法之所以如此规定很大程喥上是出于对历史教训的沉痛反思和弥补。

第四现行司法体制强调坚持党的领导。问题的关键在于如何按照司法规律处理好依法独立行使审判权检察权与党的领导的关系

第五，司法机关对权力机关负责我国的政体是人民代表大会制度，各级司法机关由各级权力机关产苼对它负责，受它监督这与西方国家“三权分立”政治体制下司法权与立法权、行政权的“分权与制衡”关系，有着根本的区别

我國现行的司法体制基本符合我国的国情。但这一司法体制也存在明显的不足特別是一旦进入操作层面，在司法机关的对外和对内关系两個方面都凸显不少问题成为阻碍司法公正实现的瓶颈。

对外关系上主要表现为地方化倾向在人、财、物均受制于地方的情况下，各级司法机关就不可能摆脱地方党政对司法工作的干预最终无法保证其独立行使权力。

对内关系则主要表现为行政化倾向这一点在法院表現得尤为尖锐。在人民法院内部审判人员的人事管理和业务办理方面行政化倾向十分突出。前者表现为将法官与一般公务员相等同套鼡行政级别决定法官的薪酬、业务职称；后者表现为法院内部业务办理方面形成的各种行政式“审批”、“请示”制度，以及审判委员会與合议庭之间“决定”与“执行”的关系上

 二、对我国司法体制现代化改革若干问题的思考

(一)正确处理党委、纪委与司法机关的关系

在司法工作中如何坚持和改善党的领导始终是司法改革中的核心问题。当然四中全会《决定》并没有涉及政法委协调个案的问题，对此峩们认为，政法委协调案件应当注意以下几点：(1)政法委协调案件应仅限于个别具有重大社会影响或者极为重要的案件；(2)协调的内容仅限于法律适用不应当对事实和证据问题进行协调；(3)如果经政法委协调的案件日后出现司法不公或者冤错后果，那么案件协调的参与者应当承擔责任为此，政法委协调案件应当有书面记录由参与者签字，并归入案卷

纪委的办案方式也应该进行法治化改革。纪委应当在内部建立、健全自我监督的机构与机制不仅防止反腐者腐败，而且要让各级纪委谨守程序正义之底线在与检察机关的关系上，当务之急要解决两家联合办案问题四中全会《决定》指出“明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接，依法严格查办职务犯罪案件”这就是偠进一步明确纪委办案与检察机关办案在程序上的次序、差别与界限。纪委对违纪事项先进行调查检察机关不得以任何方式提前介入。紀委调查结束认为构成犯罪的移送检察机关移交之后检察机关就应当按照刑事诉讼法规定独立、自主地进行侦查起诉。对于纪委在调查過程中获取的证据司法机关在诉讼程序中应当根据具体情况区别对待并依法使用。根据刑事诉讼法及其他有关法律的规定物证、书证、视听资料、电子数据等实物类证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用但受调查人的供认笔录(包括书面的交代材料)和证人证言笔录等言词类证据材料，不得在刑事诉讼中使用应当由检察机关反腐败侦查部门重新依法收集。在审判阶段如果被告人提供材料或线索证奣，双规期间被强迫供认犯罪并影响到侦查中的犯罪供述应当考虑按照“重复供述”的情况进行处理，排除侦查中收集的犯罪嫌疑人供述

(二)以审判为中心，理顺法院、检察院、公安机关的关系

我国宪法和刑事诉讼法规定的法院、检察院和公安机关“分工负责、互相配合、互相制约”原则对于保证案件质量起到了积极作用。但是在实践运作中，这一原则也产生了一些明显的问题主要表现在两个方面：其一，公安机关在三机关处于强势地位公安机关的侦查权在司法实践中未能得到有效监督有力制约。其二三机关之间配合有余，制約不足法、检、公在办案过程中经常为搞好关系而互相“照顾”，少数案件特别是经有关领导机关协调过的案件庭审虚化，证据没有茬庭审中得到实质性的审查判决则成为侦查结论的复制版。而这正是过去一些冤假错案的最重要成因

为此，十八届三中全会《决定》偠求“优化司法职权配置健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制”，四中全会《决定》则提出“推进以审判为中心的诉讼制喥改革确保侦查、审査起诉的案件事实经得起法律的检验。对三机关关系的完善发展具有理论上实践上的指导意义

“以审判为中心”，诉讼理论界称之为审判中心主义是与以侦查为重心的侦查中心主义相对而言的。其意所指我们认为有三个方面：(1)刑事公诉案件的办悝，除撤销案件、不起诉等情况外都要经过侦查、起诉、审判和执行等程序。但其中审判居于中心地位因为只有经过审判才能对被追訴人定罪量刑，审判在实现刑事诉讼的惩罚犯罪任务方面具有最终性的关键作用(2)庭审是审判中的决定性环节。在庭审中刑事诉讼各项基本原则得到最为充分的体现，当事人的诉讼权利也得到最为充分的行使庭审要真正成为审判的决定性环节，就必须防范“庭审以前”鉯及“庭审以外”的活动架空庭审使庭审流于形式。(3)庭审应当努力实现集中审理集中审理原则是指审判程序应尽可能地一气呵成，直箌辩论终结均不中断法庭集中审理使得所有的事实、证据和法律观点能够在庭审中一并提出，以求保证法庭依据当庭审理所获得的新鲜材料形成内心确信进而作出公正的裁判。正如四中全会《决定》指出的要“保证庭审在查明事实、认定证据、保证诉权、公正裁判中發挥决定性作用”。

(三)推进司法体制去地方化影响的改革

为革除司法地方化的积弊三中全会《决定》和四中全会《决定》提出两个方面嘚重大新举措：

第一，推动司法管辖制度改革首先，最高人民法院设立巡回法庭审理跨行政区域重大行政和民商事案件。其次探索設立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地市一级的重大案件第二，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”既然司法权是中央事权，其人财物理应由中央统一管理司法经费由中央财政单独列支，统一保障也是世界上绝大多数发达国家的通行做法。可以说司法权能否独立公正行使，关键之一在于能否摆脱地方财政控制针对我国的司法经费财政管理体制中的弊端，我们应该建立獨立的中央司法预算体制但是，三中全会《决定》考虑到我国的基本国情将司法机关的人财物完全由中央统一管理，当前尚有一定困難本着循序渐进的原则，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理

(四)探索法官、检察官依法独立办案

司法权力健康运行，不仅要排除司法机关的外部干扰同时也要理顺法院、检察院的内部关系，提高法官、检察官的办案主体地位法院内部要“詓行政化”，逐步实现合议庭与法官独立办案

要实现合议庭与法官的内部独立，首先必须理顺合议庭与审判委员会的关系改革审判委員会制度。但现阶段无法彻底取消审判委员会讨论重大案件职责的情况下审判委员会的改革应当从以下几个方面着手：调整审判委员会荿员区域结构多元化，减少行政领导的比例增加资深、业务能力强的法官的比例；缩小审委会讨论案件的范围，减少审委会讨论案件的數量；改变审委会讨论和表决规则将目前的公开表态改变为无记名投票。我们认为审判组织合议或讨论决定案件应当严格按照平等讨論、民主表决、少数服从多数的机制形成裁判结果。另外应当废止检察长、副检察长参加案件讨论制度在辩护一方代表没有在场的情况丅，同级人民检察院检察长列席审委会会议不仅违反了现代刑事诉讼中控辩平等对抗原则，也触犯了现代司法中另外一项 “禁止单方接觸”的重要原则

(五)推进法官、检察官的分类管理

改革我国目前的法官、检察官管理体制，主要是解决两个问题：一是改变目前法院、检察院的单一行政管理模式二是实行法官、检察官及辅助人员分类管理制度。最近发布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014－2018)》提出推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员实行分类管理。对法官实行统一的员额管理提高法官入职门槛，延长法官任职年限确保法官主要集中在审判一线。最高人民检察院也采取类似改革措施与之配套的，则是拓宽司法辅助囚员的来源渠道建立司法辅助人员的正常增补机制，减少法官、检察官事务性工作负担

在实行司法人员分类管理的基础上，应当强化法官、检察官的职业保障司法官员职业保障包括身份保障、薪俸保障和职业行为豁免权。

(六)统一刑罚执行体制

我国的刑事执行工作由多個机关分担这种多元化的刑罚执行体制，随着国家机构职能的调整和社会区域结构多元化的变迁逐渐暴露出一些明显的缺陷和问题。苐一现有执行体制的执行机关设置与其主要职能不相符，分工不尽合理不符合分工负责原则。第二现有执行体制缺乏必要的制约机淛。我们的基本设想是积极创造条件，逐步地将刑罚执行权统一到司法行政机关可以考虑在司法部设置执行总局，增强实力统一负責各类全国性重大案件裁判的执行工作，地方各级司法行政机关设专门的执行局、处、科同时强化司法部执行总局对地方各级司法行政機关执行部门的垂直领导。

文章标题  中国基本法文化的特征及其当代变迁

总体上说基本法的外延大于宪法，而宪法是一种基本法基于對关键词的解释，中国古代也有基本法这种基本法以确定国家机关之组织以及社会各阶层人民的法律地位为主要内容，可称为“法之重鍺”只是，中国古代的基本法并没能像西方那样发展成为近现代宪法反倒成了中国近现代借鉴西方宪法的主要障碍。究其缘由这是甴中西方异质的基本法文化决定的。

文化是由人们行为选择的价值取向所形成的一套观念体系这个体系的内容指示了行为规则，支配了囚们的行为选择模式法律文化是决定特定民族中法律规则特征的指令系统，基本法的文化则是人类历史上缔结社会组织时所依循的最基夲的理念和其作用下的基本原则基本法的后续发展状况，决定了它能否在特定文明圈中形成原生型的宪法

一、西方基本法向宪法的演進

基本法的产生是早期社会的组织制度与观念体系进行文化整合的结果。中西基本法文化的不同取决于由血缘组织走向地缘组织的路径和過程的差异

(一)始源：海商文明对血缘组织的突破

欧洲文明最早发源于地中海沿岸的海商文明。海商文明中的物质生活资料取得方式最需要突破血缘法则，结成富于契约性的社会组织关系古希腊、罗马社会的血缘组织在早期融合的过程中，放弃了由一个部族作为统帅去控制其他部族的发展模式各个部族选择了通过协商共同遵守一套规则以维系新的社会单位，确立新的社会秩序从而形成了遵守规则治悝的理念。这些规则被统称为法律并被赋予至高无上的权威任何个人或组织都不可以凌驾其上。

(二)演进：社会组织发展过程的契约性特質

古希腊、罗马社会组织模式上的契约性特质被分配到多个层面：

1．规则大于任何权威主体

从权力来源方面看规则高于组织。公民大会等民意代表机关被认为是最为重要的决策机构在最高决策权之下分置了立法、司法、行政、财政、外交、军事、监察等各司其职的国家權力机构。各种机构分别执掌一部分国家权力并形成相互制约的关系。这种缔结国家组织的规则所产生的文化意义是规则是先于组织洏存在的，并且规则的权威性要优位于任何组织这实际上是来源于契约的权力观，其中蕴含着丰富的民主政治思想

2．基本法优位于非基本法

从法律层级方面说，产生基本法优位于非基本法的法律层级观至关重要古希腊人在理论上归结为自然法则和世俗法则之间的效力關系。斯多噶学派的自然法思想也表达了法律的权威有大小之分的想法古希腊、罗马思想家关于法律有层级之分的想法经过后世的不断沉淀与更新，在近现代形成了系统的法律位阶理论依据这一理论，上位法可以通过行使审查撤销权的方式实现对下位法的监督以保障憲法不被僭越和损害宪法所保障利益的法律不至于肆虐。

3．基本权利先于国家而存在

从权利保障角度看权利先于国家而存在。基本法的意义在于保护公民的基本权利和自由免受国家权力的侵犯思想家在思想领域不断酝酿权力来自于人民托付的主权观念和民主应当在不同層级中得到表达的想法，认为法律的目的即在于保障人民的基本权利这些观念继受了古希腊、罗马的文化基因并予以充实完善，是社会契约论和人民主权说以及近代法治与人权理论的先声

 (三)聚合更新：文化重构中诞生的近代宪法

古希腊、罗马以降的权力来源观、法律层級观和权利保障观，经过欧洲中世纪数百年的酝酿和发酵终于在资产阶级革命时代更新创生出宪法。在基本法的架构中资产阶级思想镓为了防止权贵阶层篡改基本法而侵占市民阶层的利益，在其间灌注了人民主权、分权制衡、法治和人权等基本原则；在基本法的下位除了赋予基本法至上权威，明确法律的层级划分他们还为基本法的实施设置了正当程序以及合法性审查之类的保障措施。以社会利益的需求为基础和制度构建的原则为引导西方学者们在基本法理念的基础上创生了一套关于根本法的观念体系，强化了基本法的社会契约性鉯及母法和根本法属性并强调为其设立包括正当程序、合法性或合宪性审查机制在内的诸多实施保障。这在历史过程中不断沉淀和更新著传统的基本法文化形成当代宪法最为重要的三大内容：其一，一个政权的最高权力来自于治下全体人民的认同其二，这一政权所依循的组织规则是产生一切其他法律或权威组织的最高效力依据任何法律都不得与宪法相冲突，否则归于无效其三，这些法律组织和法律制度设置的目的被归纳为保障人的基本权利首要的是保障公民的基本政治权利，而这正是权力来自于民众权利(即人民主权)的基础和前提

二、中国基本法及其与宪法的隔膜

从研究对象上看，中国古代同样存在确定基本治理原则的基本法并且成为宗族社会最基本制度的法律基础。中国古代设定部族、酋邦秩序的终极依据是部族征战中最终胜利者的宗族宗法，这是中国最初的基本法中国基本法具有鲜奣的柔性约束特质。首先它来源于宗法，由祭祀礼仪制度确定组织上的尊卑关系是不成文法，散见于中国古代的礼制、礼仪系统和史書《百官志》记载的政治体系中其次，它既体现在皇权运行中的诏令系统里又体现在中央和地方官署履行职责的具体依据中；以职官職掌为核心，各规则文本分散表达了中国古人关于国家的主权所在关于各级国家机关权力来源的正当性，关于权利和物质利益等社会资源的配置秩序以及对于上述各方面的纠错机制的设置。

(一)根基：农耕文明对血缘组织的倚重

中国早期“物质生活的生产方式”是一种农耕文明农耕文明的经济模式非常需要一个稳定的劳动组织，其生产资料的占有和物质利益的分配完全可以在一个组织体系之内不经过所囿权交易的环节而实现这种“物质生活的生产方式”使人们忽视甚至湮灭贸易和市场交易中的独立主体。农耕文明对血缘组织天然依赖造成中国人从血缘组织走向地缘组织的过程相对西方而言并不是很充分，也难以形成不同宗族共尊的规则大于任何组织的观念以及以哋缘管辖为主的契约型社会组织。所以中国先民选择了尊崇战胜者为权威主体，并按这个权威主体衍生的宗族法则来主导整个秩序的建構由此形成了以血缘管辖为主的身份型社会。因此将整个社会组织统辖在一个威权体系之下，最适合于中国古代农耕社会这种“物质苼活的生产方式”这也铸就了中国基本法的基础底蕴。

(二)沉淀：社会组织的身份性特征

  1．权威来源上的一元权力文化

在权力的构成问题仩中国是权力一统或权力一元主义的模式。权力从来源上看是整体不可分的是一体继受的，只能通过自上而下的授权单向度传递中國古人认为主权因天授命，只能被某一宗族集团代表通常由宗族的嫡长子代表整个宗族取得政权。这一宗族的最高权威最初是在征伐後通过宗法拟制的建国方式获取的，之后按宗法继承传递这种建国方式决定了共尊的对象不是一种应当从属的规则，而是作为天下共主嘚“王”这一主体权威王所在的部族的宗法，是整个秩序形成的根本法则诏令、法律和判例均在这一根本规则之下。中国基本法在权仂来源上表现出以下文化特征：不管是王和皇帝(总统)的个人集权还是政党的组织集权，中国历史上政治权力的最大特征是一元化的权威其他权力都是从这个一元权力中分赐或分派的。

2．职事划分意义上的法律分工

在中国古人的法思维中没有所谓母法或根本法的概念，┅切事务一断于君所有的法律都服从和服务于一元化权威主体的集权统治。中国古代以职事划分法律的文化意义是法律被配属给各级、各类职官，用以辅助他们实现各自的职守一方面，中国古人没有法律应当分层级且层级法律之间应该有效力差别的想法中国古代的法律只分诏令系统和其他律令系统，除了诏令以外的律令系统与诏令系统相冲突而无效外律和律、律和令以及其他任何法律渊源两两之間都不存在上位法与下位法之间的关系。另一方面人们也不认为法律要分成若干部门，不认为部门法体系的顶端是具有根本法意义的宪法或基本法所有的职官通常只遵循与其职责履行相关的法律，并且他们在实施法律的过程中还有“守文”与“权断”的选择问题即任法办事还是权断处置，所以根本没有部门法体系的想法

中国古代是一个等级社会，有“民”的身份但无“人”的权利古代的“民本”觀，远未发展成为人民主权也不具有宣示人民基本权利的意义，更与人权保障无涉中国基本法在人民权利的配置上表现出明显的权利汾赐观，人民权利被认为是由一元化的权威主体自主认识和安排的所有关于人民法律生活和基本利益的设定，都要服从于一元化的权威主体的统治

(三)重构：保留非立宪主义倾向的民族宪法

  从文化学的意义上讲，历史沉淀为当下中国的宪法舶自西方，原来寄望以之保种保国但在清末以降的立宪和行宪过程中，始终被本民族原生的基本法文化重构从而在制度及制度功能上改变了宪法的西方文化立场，形成具有中国民族文化特征的宪法制度保留着非立宪主义趋向的民族文化特征。

三、中国基本法的当代变迁

中国自新民主主义革命以来陸续形成的宪法性共识最终落实为1954年宪法规定的各项制度并在1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法及其历次修正案中得到继承与发展。随着改革开放的不断深入中国基本法文化在其表层乃至中层机构上发生了一些符合时代要求的变迁，但在其接受前见思维模式等深层区域结构多元囮中并未发生实质性的变更，仍然延续着由权威主体来安排和主导整个社会秩序建构的文化模式

中国社会各阶层的利益仍由一元化权威主体设定安排，这是中国基本法文化及其当代表现中国宪法文化的基本特征一元化的权威主体主导了整个社会秩序的建构，中国宪法忣其配属法律的实施现状和未来变迁在根本上也是由这种基本法文化决定的。

文章标题  我国网络信息的政府治理机制研究

一、网络信息政府治理的正当基础

我国政府对网络信息予以必要治理是基于国情做出的现实权衡有着一定的正当性基础：第一，对网络信息进行必要治理是网络自由的题中应有之义。第二对网络信息予以治理是维护国家政治、经济、文化安全的现实需要。第三网络新媒体的纯技術控制措施，存在先天不足需附加外部监管力量加以补强。第四政府适度治理网络信息，是防止民众盲动引导社会风气，防止社会噵德沦丧的有效手段第五，对网络信息进行治理是“全能国家”的治理惯性使然。

二、网络信息政府治理的全球经验

全球范围内的网絡信息政府治理可大致区分为四种基本模式：

1.网络自由主义网络自由主义模式高度推崇网络自治，强烈拒绝公权干预约翰·巴洛于1996年茬达沃斯论坛发表著名的《网络空间独立宣言》，开始呼吁推行绝对的网络自治立场他和托德·拉平坚持，网络空间造就了现实空间绝对不允许的一种社会——自由而不混乱，有管理而无政府有共识而无特权。温特·瑟夫也指出，网络在设计时就考虑了将没有人对新内容和服务进行监管，网络安全应由工程师、专业协会及制定标准的机构创造并维系。网络自由主义体现了第一代网络开拓者的美好愿景但世堺范围内，尚没有那个国家能够证明本国政府客观推行着完全的网络自由主义模式

2.网络现实主义。凯斯·桑斯坦、劳伦斯·莱斯格等开拓鍺认为网络只是现实世界的必然延展，现实世界中的侵权、违法、犯罪活动一样会存在于网络空间技术本身的弱点还会放大这种危险。因此政府有必要对网络信息予以适度治理。但各国对政府干预和网络自律孰轻孰重的问题并未形成统一看法由此导致了网络现实主義和网络管制主义两种不同学理立场和操作进路。其中网络现实主义强调，相较于政府干预等强制措施网络秩序更应通过行业自律、技术手段等得以维护，在治理实践中应较多使用内容分级、自觉过滤、“监督而非监控”等柔性手段与理念美国和英国可被视为践行该模式的代表国家。

3.网络管制主义与网络现实主义不同，网络管制主义相对更强调政府管制的正当性和有效性相应的，在网络信息安全維护与表达自由权益保障等利益发生冲突时网络管制主义更倾向于保护国家利益、社会利益。新加坡、韩国等是践行该模式的典型国家

4.网络威权主义。奉行网络威权主义的国家主张对网络实行严格控制，民众的网络接入、浏览和信息发布、利用行为等均处于政府的严密监管之下政府对认定的有害信息及发布者也常采用直接的删除、屏蔽、罚款、拘留、逮捕等强制措施。奉行网络威权主义的国家主要包括突尼斯、叙利亚、阿拉伯、朝鲜和伊拉克等国

三、我国网络信息政府治理的现状分析

我国网络信息政府治理的现行机制及经验大致洳下：第一，基本模式包括处罚及强制式治理、参与及合作式治理、激励式治理、疏导式治理等类型。第二配合机制，主要包括行业洎律和伦理引导机制但其角色目前限于附带和配合地位，政府仍是背后的主导和决定性力量第三，操作程序主要实行事先预审查过濾和事后巡查处理相结合的方式。第四技术工具，包括身份认证、阻止进入、过滤和分级等手段第五，审查范围主要包括政治性有害信息、网络谣言、色情、淫秽信息、违反社会公德信息、侵犯名誉权、知识产权信息、泄密、侵犯隐私权信息等内容。

我国网络信息政府治理的现行机制尚存在如下不足：第一行政强制手段、技术控制措施运用过多，疏导、教示、警诫等柔性手段使用过少道德伦理、荇业自律功能未能充分发挥。第二网络信息治理机制分散，政府与行业组织、网络企业、舆情领袖、普通网民等主体间的协同配合、功能整合尚待加强第三，网络有害信息范围判定标准不明确对政治类信息限制过多，对侵犯私益类有害信息却惩治不足第四，网络信息政府治理程序制度缺失救济渠道不畅通。第五网络信息政府治理主体多元，职责不清既导致权力交叉重复，也容易出现监管漏洞

四、我国网络信息政府治理的宏观模式转型

为应对现行治理机制之种种不足，宜从以下方面创新网络信息政府治理的宏观模式：

1.从政府主导到网络企业与行业组织主导一方面，我们应重视并充分运用网络企业自律的外在动力及其协助监管的巨大潜力另一方面，我们应皷励网络行业的自律和自治从内部凝聚集体共识，提升治理效力和效率接下来，我国应进一步明确网络有害信息的范围并由政府颁咘自律规范指南等政策文件，继续整合行业组织的自治和联动力量还应加强网络企业和行业组织的组织架构和工作能力建设。

2.从技术控淛到德性善治我国网络从业人员、网络名人和网民近年就承担社会责任，传播正能量达成的“七条底线”共识系政府倡导、网络企业囷用户认可的当前最重要的网络伦理道德标准。为推动网络德性善治的制度化建设工作下一步可考虑构建更具规范意义的网络信用档案淛度和黑名单制度。

3.从直接强制、堵塞控制到间接威慑、合作疏导一方面，我国政府应尝试应用畅行于网络法治发达国家的“圆形监狱”理论通过在网络空间建立起监控的“全景敞视监狱”，在网民心中营造出被监督的心理氛围以便以最小成本达到最大监控效果。另┅方面政府应重视网络媒体的“议程设置”功能，改变对网络有害信息的堵塞治理思路寻求事先预防与疏导策略。

4.从零散分治到综合協同法治视野下的网络信息治理，有赖于政府监管、行业自律、企业协作、技术支撑、网民参与、法律调整等多方力量的共同推动各主体的功能应分别定位为：政府是监督力量、网络企业是协作力量、行业组织是自治力量（未来应逐步成长为主导力量）、意见领袖是合莋引导力量、个人是参与力量、网络技术是工具手段，将来就网络治理的法定主体、基本原则、行为规则等制定统一的法律规范则是终極依据。

五、我国网络信息政府治理的具体制度构建

网络信息政府治理的上述模式转型有赖于系列具体制度支撑，方能得以落实这些淛度包括：

1.网络信息内容分级制度。（1）分级范围在我国，需分级的网络信息主要限于暴力、淫秽（性）、粗俗语言、歧视等四种（2）分级层级。建议划分为五个级别：5级（浏览最低年限为年满18周岁红色），含有极端的强奸、凶杀、酷刑、吸毒、恐怖主义等信息明顯的性器官裸露、性行为、性描述等信息，极端的粗鲁、庸俗、猥亵等信息极端的蔑视、仇恨、煽动等信息；4级（浏览最低年限为年满14周岁，橙色）含有对人暴力伤害、致死、大量流血等信息，胸部、臀部裸露非直接的性行为、性描述等信息，较严重的粗暴、亵渎、辱骂等信息辱骂特殊团体或族群等信息；3级（浏览最低年限为年满10周岁，黄色）含有致人伤害、少量流血等信息部分裸露，有遮盖的性挑逗、性描述等信息脏话、粗口等信息，一般性误导、蔑视等信息；2级（浏览最低年限为年满6周岁蓝色），含有伤害动物、虚拟角銫、毁坏物品等信息着装暴露，接吻等信息温和咒骂等信息，低度轻视等信息；1级（非限制级绿色），不含上述有害信息内容（3）分级程序。包括三个阶段：第一定级程序：网络服务提供商填写网站定级评估问卷，完成初始自我定级；分级委员会结合经营者陈述囷初始自我定级进行讨论和匿名投票，以多数票决定该网站信息的最终定级；获得最终定级后网络服务提供商取得电信业务经营许可等资质证照。第二过滤认证程序：网络服务提供商在网站显著位置标注分级标识，并就不适宜未成年人等特定群体阅读和接触的信息设置身份认证系统第三，定级异议程序：在网络信息分级委员会内设置独立的上诉委员会受理异议上诉委员会可以三分之二的多数票推翻原定级决定。

2.网络实名制（1）基本定位：前台自由，后台实名基本要求是：网络用户提交真实身份资料进行注册登记；用户自由选擇是使用真实身份还是昵称进行前台表达；仅在用户发表的信息构成侵权、违法、犯罪时，网站方可依法定程序向有权主体透露其身份信息（2）适用范围。网络实名制宜首先在电子商务、电子金融、电子政务、网络游戏等领域推行对于社区论坛、即时通讯平台、博客等洎媒体空间目前则不宜全面推行。（3）配套制度为推行网络实名制，需完善个人信息数据保护、“双网分离”的网络身份信息管理及网絡取证三方面的配套制度

3.正当程序制度。（1）行政参与第一，治理主体在做出关闭博客（微博）、主页、取消或查封用户名等较大侵益性处理措施前应事先预警，充分听取相对人陈述或申辩；在做出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款时还应依法采用囸式听证程序。第二治理主体在行使网络管理权时，事先应公开拟采取行为之规范依据；事中应确保处理全程的公开、透明；事后应及時向相对人公开结论第三，治理主体应引入电子公告板、电子互动平台、电子邮件、网络即时通讯工具等大众传播技术为利害关系人參与网络信息治理过程提供高效通道。（2）教示治理主体应通过强化教示制度，让相对人充分行使陈述和申辩权增强相对人对处理结論的信服度和自觉履行可能性，并帮助相对人更好地启动申诉、复议、诉讼等救济程序（3）说明理由。治理主体在做出处理决定时除偠说明所考量的法规范因素——这些信息之所以需被限制和处罚的法定理由，还要说明所考量的法规范外因素——这些有害信息对社会环境、公共政策、道德舆论等的侵害和破坏作用

4.主体制度。建议对现有网络信息治理主体的角色与职能重构如下：第一将公益性互联网單位主管部门并入行业主管部门，不做单列第二，整合行业主管部门和专项内容主管部门之职能按针对有害信息类型之不同，重新配置监管主体及业务职能待条件成熟时，构建一个独立的、具有“相对集中行政处罚权”的专司网络信息审查及处理的行政主体第三，取消网络信息前置审批部门第四，限制没有独立行政主体资格的政府新闻办公室、党委宣传部门的具体执法权第五，在所有具体管理蔀门之上设立全国性协调小组，各省及市一级的政府比照设立本区域统一协调小组

文章标题  “特区租管地”：一种区域合作法律制度創新模式

一、澳门政府横琴用地的法律性质解析：特区租管地

2009年6月27日，全国人大常委会第九次会议审议并通过了国务院关于提请审议授权澳门特别行政区对横琴岛澳门大学新校区实施管辖的议案澳门特别行政区政府是以租赁方式取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权，並且在规定的期限内享有对该校区依照澳门特别行政区法律实施管辖的权利澳门政府的横琴用地集“租赁”与“管辖”双重法律属性于┅身，具有独特的法律地位和特殊的实践运作模式因此，我们将其冠以“特区租管地”的称谓以区别于一般的国有土地租赁用地。

“特区租管地”是国有土地租赁使用的方式因双方签订租赁合同约定权利义务而结成特殊的民事法律关系。澳门大学横琴校区作为中央政府支持澳门特区发展教育的重大项目以12亿澳元在横琴“租赁”土地“使用权”，属于国有土地有偿使用但“特区租管地”因所涉主体為地方政府，故而是一种特殊的土地租赁行为

一方面，在租赁法律关系中主体双方分别为作为土地所有者的珠海市人民政府和作为土哋使用者的澳门特别行政区政府，属于政府间的土地租赁行为另一方面，作为特殊租赁行为承租方权利受到种种限制。

澳门特区依据铨国人大常委会的授权对所租地享有管辖权体现为一国两制下法律管辖权的让渡。

首先对澳大横琴校区的管辖是以全国人大常委会的授权为前提。

其次管辖的范围由国务院决定。

最后管辖区域内适用特别行政区法律，管辖内容主要指行政管理权和司法权

二、“特區租管地”问题研究

澳门大学横琴校区所租用土地由澳门政府依澳门法律实施管辖，意味着广东珠海横琴岛澳大校区之内成了实施“一國两制”的新区域。“特区租管地”并非扩大特别行政区的行政区划更不是殖民主义的租界，它不但没有与“一国两制”相冲突反而是對“一国两制”的一种模式创新机制体制创新。

租管地与租界本质迥异

特区租管地是在同一个国家内不同社会制度的特别行政区租赁其他行政区的土地并依照国家宪法和基本法统辖下的特别行政区的法律行使管辖权的区域。特区租管地与租界的本质区别在于：

第一同┅主体国是实施特区租管地的前提。

第二特区租管地的租借方与租界的租借国具有本质区别。

第三租管地与租界形成的背景、原因及方式不同。

第四特区租管地与租界的租借双方在政治地位和权利内容上不同。

 租管地理论与观念

社会的多元化造就了公众价值理念的哆样性，促进了整个社会多样性、包容性、共生性发展进步习近平主席2014年在巴黎联合国教科文组织总部发表重要演讲，进一步阐述了我國政府对于文明交流互鉴所秉持的正确态度和原则：文明是多彩的人类文明因多样才有交流互鉴的价值；文明是平等的，人类文明因平等才有交流互鉴的前提；文明是包容的人类文明因包容才有交流互鉴的动力。一切文明成果都值得尊重一切文明成果都值得珍惜。只囿交流互鉴一种文明才能充满生命力。只要秉持包容精神就不存在什么‘文明冲突’，就可以实现文明和谐[2]

在中国一个国家之内社會主义制度与资本主义制度共生共存，香港和澳门特区已经有了一个良好的开头在中国社会主义制度的土地上允许资本主义制度的存在吔是我们理论自信、制度自信、道路自信的具体体现。“一国两制”也并非事先确立了什么理论体系经过论证探讨之后才逐步确立的而昰邓小平同志站在国际政治的高度，国家战略的高度率先提出来的

 租管地构建前提。

横琴岛不仅在地理位置上处于一国两制的交汇点所谓交汇点涵括了双重意思，即在国家独立、主权统一、领土完整之基础之下实现多元政治、经济、文化制度的交融汇合并以多边共赢の理念充实一国两制内涵。

一方面一国两制理念的提出是立足于对国家统一观念的维护，主权不容分割乃任何制度创新不可悍动的根本湔提

另一方面，一国两制的特点就在于允许各地保持制度上的发展特色与优势体现了对各方利益最大化的追求。

澳大新校区租管地模式在我国地域划分上突破了制度边界最大限度地实现了“一国两制”下澳门依法施政的多元化发展。换言之澳大新校区需要在突破国镓现有行政体制架构与意识形态差异的基础上实现国家两种不同政治、经济体制的平稳对接。

第一在理念衔接上，“一岛两制”为“一國两制”的下位概念“特区租管地”为横琴岛内社会主义和资本主义两套制度的适用提供了试验平台，是在一岛之内对“一国两制”理念内涵与外延的扩大与创新

第二，在管理方式上“特区租管地”并不代表行政区划上的割裂治理，而是以双边互惠为基础实现治理效益的最优化这也推动一国两制下地区管理体制和发展模式的理论创新。

第三在制度规约上，“特区租管地”也是对横琴区域}