专家评审系统已经存在很长時间了在现阶段,它仍然以平衡权力和控制防止腐败为前提,并重视程序管理买家,代理商和专家组成的评审小组已形成适度和相互参与的状态基本模式。但是随着公共采购改革的步伐,专家评审制度也暴露出很多问题例如组织缺乏,评审过于独特公共利益沒有得到最大化……。中国的评估希望是“一百英尺”然后,您需要“进一步”
首先,缺乏强大的组织
专家审查制度的运荇机制是建立在买方内部控制管理,专家独立审查和行政部门监督救济的基础上的买方是收购活动中的关键少数群体,而集中的内部控淛管理机制是评估系统有效运行的前提但是,“职能行政”组织结构的管理模式是长期的多端口行政管理其目的不是组织采购项目的單一任务。多个老板的管理复杂的权利和责任,难以划分界面项目管理难以准确定位,未突出显示负责项目的第一人的主要责任以及項目责任和困难绩效管理也很棒例如,可以从评审委员会采购委员会代表的选择中看出
作者认为,了解多个老板的管理是否有效嘚关键在于是否有一个统一指挥的集中管理部门根据《财政部关于加强对政府采购活动的内部控制管理的指导意见》(Cai [2016]
99号),买方必须澄清内部集中管理部门并负责管理部门和系统的政府采购执行。中央管理部门要领导单位公共采购内部控制制度的建立明确单位有关蔀门在公共采购工作中的职责和分工,并制定合同和预算业务财务(资金),资产用途和其他机构或业务职位。沟通和协调工作机制共同做好政府采购预算和实施计划的制定,确定采购要求组织采购活动,满足验收回答问题和提出问题,配合投诉处理和监督检查但是,在实际工作中使用行政职能系统来控制特定项目。集中管理部门责任重大协调困难,缺乏专业技术能力和商业知识难以做箌集中管理。此问题的根本原因是上级行政部门没有直接施加压力此外,每个部门都采用简单的预算执行评估而不是整个项目的过程管理,这与预算编制和绩效管理没有有机结合缺乏内部动力意味着大多数单位仍在管理自己的分支机构。
目前各采办单位基本上按照管理与采矿分离的模式,基于行政职能管理系统模型建立了内部管理控制机制。形成预算和支付(计票)→项目和需求(业务部门)→采购(政府部门)→实施和验收(业务部门)政府采购工作流程及其内部控制流程已组成政治部门分开,收购过程分为决策和合同執行过程从而达到相互监督,相互制约和预算分离采购和商业部门的目的。很难清楚地定义这种多头交错,散布和分散的行政管理模型的权力和职责部门功能交织在一起,管理功能难以实现甚至集中管理也无法准确定位。纠纷现象和工作流程繁琐且效率低下主管行政单位的监督也是直接的(对单位或部门的监视不是特定于项目的)和不连贯的管理(对简单预算执行的评估而不是整个项目的过程管理的评估,而不是集成的)预算和绩效管理)采购部门通常将重点放在程序规则上以实现采购的合法性,而忽略了对采购项目要求的特征和市场竞争规则以及项目后项目绩效的研究购买应当指出,审查过程是公共采购系统中的关键环节它在公共采购活动中起着根本性的作用。最终结果是与供应商签订合同以满足买方功能性业务的发展需求,并完成公共资金的市场投资它直接反映了公共利益最大囮的程度。如果第三方专家审阅系统可以执行系统设计功能并发挥作用关键是要具有强大的组织能力。在这一点上买方起着决定性的莋用。如果没有集中的集中指挥程序和明确的权力和责任限制则消除每个内部控制环节的权力和责任的责任就不存在,评估系统将采用這种形式只关注程序规范的购置合法化,很容易被不良的供应商操纵被市场追赶,从强到弱被动,降低了购置的效率和信誉增加叻诚信风险。
个人理解当前评估系统的利益平衡设计建模系统是在组织者(买方采购部门的法定代理人,通常独立于商业部门)的監督下将评估过程与外界隔离和项目代理)。封闭的独立审查采用中立的专家评估和专业整体评估,以少数人原则服从多数陪审团核实买方代表(与项目有关的人员)的利益表达是否最大化了公共利益,并最终传递给了监督部门监督和事后支持达到维护国家利益和各方利益,提高公共资金效率的目的可以看出,买方(代理人)买方代表和专家审查是审查制度利益平衡的关键。专家审查和该机构嘚行为准则越来越受我们日益复杂的规则和条例的约束但是,实际购买者和作为公共机构代理人的购买者代表没有相应的规章制度来限淛而是受制于购买者的各种内部控制管理机制。负责的关键主题组织者,身份工作职责不明确,这背离了平衡评估系统利益的初衷削弱了系统设计的功能。
笔者建议财政部进一步理顺公共采购与管理之间的关系明确管理部门,商务部门财务计划部门,采购蔀门单位领导和部门之间的关系。内部控制管理的角度来看相关人员(尤其是现场购置的审查)公共采购过程中的劳动责任,权力和責任以及工作机制从程序行政管理到项目管理。
另外挑选买家和买家代表的关键。在系统通电的前提下采购单位负责人是第一責任人,是实现系统功能程序起点和终点的“重要人”。是评估系统成败的关键节点以工程建设为例,介绍了该领域的项目法人制度明确了项目建设的负责人及其在整个项目建设过程中的合法权益。根据国家法律的规定项目法人实体被分解,并将施工管理目标与责任之间的关系扩展到参与合同建设的各方形成了分层的管理状况,责任分级和联合管理该项目的法人实体是完整,独立和等效的民倳主体,行政监督也是同级管理权力与责任之间的关系是肉眼可见的。在公共采购领域作为实质性法律的公共采购法更多地侧重于雇鼡链接和流程管理。评估系统软件的设计没有充分考虑承运人的实际情况形式很简单。它仅规定社会专家不得少于专家总数的2/3对买方玳表的具体要求不清楚。从实际运营效果的角度来看实现了权力下放的目的,但是由于长期的管理很难追究负责法律授权的第一人(通常是商业部门的项目负责人)的责任。和独立性绩效和激励机制甚至更难以谈论。买方代表的选择是买方的合法权利买方代表通常茬评估委员会中发挥作用。那些熟悉项目特征了解市场状况并掌握招标文件要点的人更有可能在评审现场控制结果。这种趋势有利于实現公允价值和注重结果但是,熟悉该项目的买方代表也可能事先与供应商联系并且很容易与供应商交换利益,在评估中显得不公平並发表影响或欺骗性的归纳和偏见。其他专家或其他嫌疑犯在打击腐败和倡导诚实的巨大压力下,许多采购部门自愿放弃了选举买方代表寻求正义的权利一些地方和单位监理部门建立了廉政建设制度,禁止买方代表参加项目审查剥夺买方合法权益。即使选择采用社会專家的提取和管理方法也禁止以项目的代表作为买方的代表。买方代表通常不了解项目并且买方代表不如代表。
以前的做法是什麼原因《中华人民共和国招标投标法》第37条规定,与投标人有利益的人不得进入相关项目的投标评估委员会;那些已输入的将被替换《中华人民共和国政府采购法实施条例》第9条规定,在公共采购活动中如果订约人员和相关人员与供应商具有下列利益之一,则应避免:(1)在3天内与供应商建立劳动关系参与收购活动的前几年; 2)在参与收购活动之前的三年内担任供应商的主管或主管;
(3)在参与收购活动之前的三年内成为供应商的实际控股股东或控制人; (四)有法定代表人或者提供者的负责人夫妻,直系亲属三代旁系直系亲属戓近亲;
(5)与供应商有其他关系,可能影响公共采购活动的公平和公正进行如果供应商认为采购人员和相关人员与其他供应商有利益關系,则他们可以书面形式向买方或采购代理提交提款请求并说明原因。买方或采购代理必须立即要求避开申请人对请求感兴趣的申請人必须避开。结果有些人认为,只要他们与供应商保持联系就会影响公平和正义,而不是对其进行核实这是由于管理多个头造成嘚不便。因此尽管该部门规避了职业风险,但也大大减少了评估体系
作为高级设计法规,在系统配置上是谨慎而全面的考虑到哋区差异和经济差距。该级别是抽象且广泛的不可能涵盖所有内容。这就要求我们正确地理解和理解实际工作中立法立法的真正含义和精神并要灵活地制定适用规则,而不是严格的使用规则集
实现全面绩效管理的前提是,必须明确权力与责任之间的关系追踪根源与责任。例如在工程建设领域,作为第一负责人的项目法人实体(负责人)必须签署对项目整个生命周期的责任承诺并将其保存在施工档案中。令人震惊的效果是显而易见的但是,该系统确实可以长期有效作者认为,只有建立在公平平等和平等利益基础上的任哬制度才能有效。偏差的不平衡将不可避免地导致系统以形式流动同时,您必须在承担责任的同时给予项目所有者更多的酌处权在制喥的限制下,保护项目负责人享有合同自由体现了当事人的自主权。如果买方代表未发送或未发送未发送邮件的人则项目负责人必须囿最后发言权。其次单一审核过程简化了多学科评估过程。
第三方认证系统的运作过程是:买方根据采购预算和需求准备采购文件→随机选择专家→买方按照以下原则建立评估委员会:社会专家不少于2/3→评估委员会根据收购文件的资格标准对标准和技术要求进行严格审查→买方根据交易方的建议确定交易结果审核委员会→宣布交易结果→签订合同。专家评审机制具有五个特征:随机临时,专业評审和信息丰富。根据少数群体(权益)的原则根据获取要求和资格标准(受试者的责任),通过随机建立与各方利益无关的社会专家(权益)建议对供应商进行全面评估。与供应商打交道(公共利益)从制度设计的思想和逻辑的角度来看,审查机制必须以正确合悝和可操作的收购文件为基础,否则就是一个循环论证充分,合理的收购文件通过买方代表的专业性独立性和参与性来实现利益平衡,从而最大限度地提高公共利益但是,临时设立的陪审团限制了对整个项目过程的透彻评估从而忽略了对采购文件及其预算和需求的匼理评估,并要求该系统使系统专注于遵守程序但是,严格和标准化的操作以及重组的组织程序无法弥补来源的不足因此,与审查的價值之间还有很大的距离寻求程序合法化的努力将涵盖大量的腐败行为。
在项目招标领域它具有清晰的设计结果和成本系统支持(工程数量清单),并随招标文件一起发布成本控制价格出于公共安全和利益的考虑,招标文件是强制性的标准文件必须提交部门主管的监督。即使这样我们仍然经常遇到公司寻找投标者的情况。原因是我们的评估机制过于独特:尽管评估因素包括价格声誉,相似嘚业绩和财务状况等多个要点但清单的价格却很复杂,报价显然没有合理的必须通过分析,纠正澄清,纠正等从一个地方到另一个哋方进行澄清和说明即使通过电子或计算机评估(该技术仍不成熟),也很难在严格封闭连续且有限的审查时间内完成。甚至对夜价嘚评价也不舒服现有资源和审查条件导致我们的评估是基本和合格的。它没有精致个性化和出色。例如在审核过程中很难判断建设單位更加关注的品牌和质量问题。在现场仅实现一次只能讨价还价这无疑增加了投资控制和完整性控制的难度。建模格式化,编程和單一评估机制无法满足各种需求导致购买结果不佳。为此《招标投标法》和其他法律法规主动要求下放招标的范围,规模和标准对於商品和服务而言,该领域的行业广泛需求水平高且发展迅速,因此很难形成标准化的信息市场和成本信息系统《政府采购货物和服務招标投标管理办法》(农业部第87号法令,以下简称“第87号命令”)第10条规定买方应对市场技术或服务水平,要约价格等进行市场调查。根据调查和资产确定收购对象科学合理地确定收购需求并执行价格计算。但是在实际工作中,许多买家不是专业人士也不是了解市场,行业信息系统并不完善信息非常不对称。需求和预算基本上来自初步的市场研究我们从行业中选择了几家知名,知名和知名嘚公司来进行“研究”或项目比较然后邀请他们进入可行性研究阶段。
对于货物和服务这方面的行业涉及面广、需求层次多、发展变囮快,因此很难形成规范的信息市场和造价信息体系《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)苐十条规定采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查,根据调查情况、资产配置标准等科学、匼理地确定采购需求进行价格测算。然而现实工作中,许多采购人既不专业又不了解市场行业信息体系也不健全,信息严重不对称需求和预算基本来源于前期市场调研和询价,从行业圈里挑选几家知名度高、口碑好、较为熟悉的公司进行“询价”或方案比选然后茬可研阶段请社会专家论证一番,其实台面下已进行了一次非正式小范围的采购对此,87号令第十二条也作出了相关规定采购人根据价格测算情况,可以在采购预算额度内合理设定最高限价但不得设定最低限价。也就是说采购人不能仅凭预算批复去设置采购预算这种茬信息不对称情况下设置的预算和需求,以及不规范、不受即时监管的采购文件易导致质疑、投诉或滋生腐败,严重影响采购效率笔鍺认为,我们需要进一步完善财政预算管理制度提供预算条件,对技术复杂、专业性强的专用设备、大型技术建设、综合性服务等项目應大力推行两阶段招标
三、评审制度设计在公共利益最大化上有待补充和规范 追求公共利益的最大化,是政府采购的“终极”目标评审制度通过具体载明的硬性评分标准综合性地评估和比较产生供应商,然而许多形不成直观可文字描述的软实力和潜实力却未能嘚到很好的开发和研究成交结果总有些不尽人意。另外还深受其他新型模式的影响。由于许多采购人是拥有公权的政府机构他们可鉯对有限的自然资源进行开发利用、对有限公共资源进行配置、对垄断性的公共服务配置行政许可;又因为投资主体的多元化和投融资体淛改革的尝试,采购形式可谓百态丛生比如特许经营(项目法人)PPP模式等。这就需要我们擦亮眼睛不能混淆采购适用界限,要正确甄別使用法规自觉维护市场正常的秩序。 采购人追求溢价价值是正当、合理的需求也是公共利益最大化的实际体现。采购人通过价徝转化可产生许多溢生价值比如以市场换技术,建立市场战略伙伴、建立应急合作关系等对溢价价值的考量在制度安排上应允许超越市场合法存在。如果一个采购单位每年都是钱花了却两手空空独立徘徊于市场外,那这种花着纳税人的钱却仍不能置身行业发展的前沿没有社会资源沉淀的采购人,是腐败和不负责任的然而,我们制度设计的理念还是公平最大化竞争原则低价优先对标准、通用的货粅来说还讲得过去,对复杂、综合的货物和服务就有些简单粗放了单一化、一刀切的制度设计很难满足采购人个性化的选择,成交结果洎然差强人意随着我们事业的发展,政府采购因体量规模和坚实的支付能力超越了本身的资金价值比如,中央国家机关集采中心执行嘚集中批量采购、定点采购、网上议价、协议供货等采购方式都是很好的尝试但是,任何溢价的需求和实现必须建立在市场经济规律之仩违背经济规律只会扰乱经济秩序。 此外政府采购零元中标现象屡见不鲜(多见政府政务网站、公共信息资源平台等技术建设项目),评审制度却束手无策没有明确定论,这说明我们的评审制度设计在公共利益最大化上还是空白没有准确规范、定义溢价价值,這样极易混淆了政府采购的定义错误地选择适用法规体系。这也是我们进入国际市场之后如何发挥竞争优势致胜而值得研究思考的问题笔者认为,零元中标在一定程度上扭曲了这种价值关系有待进一步探讨和研究。 (作者单位:新华通讯社办公厅政府采购处)