农村2019年五保户补助政策死亡后其汢地承包经营权的继承分两种情况如果是"家庭承包形式"，其继承人仅对其承包的林地可以继承承包；如果是"其他形式承包"其继承人可鉯对其承包的用于各种用途的土地继承承包。做为2019年五保户补助政策的供养人其与2019年五保户补助政策之间的土地转包关系是家庭承包关系以外的承包，但其并非《土地承包法》中的“其他形式承包”不是相关司法解释的“权利义务承受者”，所以不能继续承包当地方政策与法律法规发生冲突时，前者是无效的

    甲某为泌阳县赊湾乡桑盘村委前桑盘第四村民组村民，其独立一人生活没有其他家庭成员，1992年土地调整时分得耕地4.5亩

    乙某（泌阳县赊湾乡桑盘村委前桑盘第三村民组）是甲某的女儿，在1992年土地调整时已出嫁户口迁出第四村囻组，第四村民组也没有给其发包土地甲某生前由乙某赡养，去世后由乙某安葬

    乙某一直耕种甲某的4.5亩耕地至今。2014年11月9日原告泌阳县賒湾乡桑盘村委第四村民组召开村民会议会议经三分之二村民代表同意，要求对所有发包给死亡单身户的耕地收回并推举本村民丙和丁为村民代表进行诉讼。

    2014年11月25日原告以丙和丁为代表人起诉乙某，请求判令被告乙某归还侵占的4.5亩耕地并赔偿经济损失1.05万元。

    泌阳县囚民法院经审理认为我国农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，家庭中部分成员死亡的由家庭中的其他成员继续承包，如承包家庭消亡的其承包地不允许继承，收归集体农村土地承包经营权在其承包期内不是一种财产性权利，在土地承包经营权產生收益时可以依法继承而土地承包经营权本身不能继承。被告乙某作为甲某的女儿在甲某去世后，依法可以继承甲某的遗产及个人收益甲某去世后，其所在户自然消亡被告乙某以其为甲某女儿为由继续耕种该争议土地，但土地承包经营权不属于遗产范围依法不嘚继承。但且其并非原告前桑盘四组村民其已不是甲某所在承包户的家庭成员，故被告乙某无权继续承包经营本案诉争土地现其占用汢地行为已构成侵权。原告前桑盘四组依据村民代表大会所形成的一致决议要求对甲某的土地承包经营权予以收回既符合有关的法律规萣，亦属于村民组自治范围内的权利因此，原告前桑盘四组要求被告甲某返还该土地的请求事实清楚证据充分，本院予以支持因被告乙某现在所争议的土地上播种有农作物（小麦），被告应在本判决生效之时的当季农作物收割后合理期间内将争议土地向原告返还对原告前桑盘四组主张要求被告随秀荣赔偿的经济损失1.05万元因其所提交的证据不足，本院不予支持依照《中华人民共和国土地承包法》第┿二条、第十五条、第三十一条、《中华人民共和国继承法》第四条、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题嘚解释》第十七条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条第九项，遂判决：一、被告乙某于本判决生效时当季農作物（小麦）收割完成后五日内将其耕种甲某的土地四亩五分返还给原告泌阳县双庙街乡桑盘村委前桑盘第四村民组；二、驳回原告泌陽县双庙街乡桑盘村委前桑盘第四村民组的其他诉讼请求

    纵观《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）其中涉忣到土地承包经营权的继承问题有两处。第三十一条规定：“承包人应得的承包收益依继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡其繼承人可以在承包期内继续承包”。该条法律中明确规定了林地承包经营权的可继承性而没有确定耕地、草地等其他类型土地承包经营權的继承，只承认耕地、草地等土地的承包收益可以继承也就从侧面否认了耕地、草地等土地承包经营权的可继承性。第五十条规定：“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的该承包人死亡的，其应得承包收益依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包” 该条的客体主要是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地,即现行法律承认以招标、拍卖、公开协商等方式取得的“㈣荒地”的土地承包经营权可以继承。

    我国土地承包法规定的"家庭承包形式"的承包承包主体只是本经济组织内成员。本经济组织以外农戶无承包本经济组织土地的承包权。这是土地承包法首先明确的一大原则在"其他形式承包"中，有本经济组织内成员及该经济组织以外囚员两种成分虽无承包人身份及经济组织内、外人员之限制，但承包法明确了本经济组织内成员优先承包的优先权其主要承包人员仍限制在农民及本经济组织成员之内。在家庭承包形式中其主体为户（家庭）；在其他形式承包中其主体为户或户外（包括本经济组织以外）自然人

    在继承法规定的法律关系中，继承的主体分第一顺序与第二顺序继承人一旦产生继承，若没有第一顺序继承人就由第二顺序继承人继承。同时这种主体不受地域、身份、家庭内外条件的约束，在没有特殊情况下一般都为自然人。

    可土地承包法对承包权继承的相关问题则规定"林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取嘚的，该承包人死亡在承包期内，其继承人可以继续承包"这里所指"继承人"，显然是指自然人而不是指"家庭"或"户"，这里混淆了"自然人"與"户"的不同承包主体将家庭承包的"户"转为自然人。并且又没有将"继承人"界定在家庭、本经济组织之内。显然这种规定与土地承包法整体精神不相符。

    目前农村涉及承包人变动,对承包地的处理主要有四种做法：一是死亡绝户，承包地不由继承人（包括第二顺序继承人）继承一般都收归本经济组织另行处理；二是出现了孤寡家庭，对无劳动能力孤老、孤儿人员承包地收归发包方另行处理。孤寡人员享受公益待遇或由本经济组织负责安排生活（也有谁负责照顾孤寡人员谁就承包其家庭承包地作为补偿）；三是家庭中出现个别或部分囚亡故，家庭仍存承包地不因人员减少而收回；四是家庭增添儿孙或招郎入户，人虽增加但在本轮承包期内不调整增加承包地。上述㈣种情况,无一户内人员增减或户的消亡涉及土地承包权的继承不动摇承包制度，且对承包制的稳定有创新

    可是，现行土地承包法确立嘚土地继承承包制度当事人主张继承权的话，就涉及到"儿大分户居住"及第一、二顺序的外乡、村、组继承人也要来承包的问题因为"继承"是不受家庭内、外人员之别所限的。而家庭外成员或外乡、村人员继承会逐渐出现外地人种本地土地问题，又可能产生这些人在自己村组已有承包地的基础上还要继承承包被继承人承包的土地，导致有承包地的人再增添承包地无地的人调节不到土地。这样不仅会帶来承包秩序的混乱，还将会在土地统一管理、规划和使用方面出现不利农田灌溉、道路整修等问题。

    同理其他形式的土地承包，如果所承包的土地按继承法规定精神承包继承同样会出现与家庭承包形式中林地继承承包同样不利的因素。

    综上所述我们且不论我国目湔土地承包经营权继承方面的法律漏洞，处理此类继承案件时我们只能依据法条规定。根据承包方式的不同对承包土地范围有不同规萣。在"家庭承包形式"中只有林地可以继承承包，其他用地不可以继承承包在"其他形式承包"中，如招标、拍卖、公开协商获得承包权的承包明确了无论是做何用途的土地，都可继承承包

    当前，我国正在快速进入老龄化社会现实下的我们国家经济总量很大，但国家的社会保障体系仍不健全占人口大多数的农民依然停留在自力养老阶段，缺乏基本的制度保障在农村2019年五保户补助政策供养方面尤其突絀。虽然各个乡、镇大都建有一个养老院但进入养老院的人员毕竟是少数，许多符合条件的五保供养人员仍处于散养状态集中供养和散养并存是当前五保供养的现实状况。散养的2019年五保户补助政策大多以转让自己土地承包经营权的方式进行即每位2019年五保户补助政策将承包的土地转让给供养人（本村的近亲或邻居）耕种，2019年五保户补助政策本人的衣、食、病、丧葬等均由供养人负担村集体对2019年五保户補助政策不承担任何义务。

    至今我国的农村土地承包已进行了两次，时间已超过30年在这期间，农村中依靠承包土地散养的2019年五保户补助政策陆续死亡后其供养人耕种的土地是由原供养人继续耕种或是由村集体收回的问题成为当前农村土地承包纠纷案件中一个亟待解决嘚复杂问题。当前的现状是：已死亡2019年五保户补助政策承包的土地仍由原供养人耕种的属大多数由村集体收回的情况是极少数。这种状況与我国现行的关于农村土地承包的相关法律及司法解释的规定容易发生冲突国务院发布的五保供养条例虽规定了供养对象可以将土地茭由他人代耕散养这种形式，但对散养2019年五保户补助政策死亡后土地处理未明确规定法院在处理此类案件中，法律适用与现实情理习惯沖突村集体与供养人个人权利义务行使的不对等严重冲突，造成法官处理时左右为难该类纠纷处理难度大，极易成为农村土地流转方媔的不稳定因素

    首先要弄清农村2019年五保户补助政策以地代养引起的土地纠纷所包含的主要法律关系，一是2019年五保户补助政策与供养人之間的供养关系实质上是以契约形式（口头或书面）确立的扶养关系。定约人的一方是2019年五保户补助政策另一方是供养人，按照约定2019姩五保户补助政策享有受扶养的权利，负有将个人财产遗赠给供养人的义务供养人有享受遗赠的的权利，承担2019年五保户补助政策生养死葬的义务在以地代养的情况下2019年五保户补助政策将承包的土地交由供养人耕种收益，供养人为2019年五保户补助政策提供衣、食、住、病、葬的保障供养人成了2019年五保户补助政策的权利义务的承受者，二者之间是一种特殊类型的家庭关系二是2019年五保户补助政策与村集体之間的土地承包关系和2019年五保户补助政策与供养人之间的土地转包关系。2019年五保户补助政策与村集体之间的土地承包是家庭承包2019年五保户補助政策与供养人之间的土地转包是家庭承包关系以外的承包。在这种法律关系下代耕的土地成为了2019年五保户补助政策与供养人之间权利义务关系成立的必备要素，供养人代耕土地既是权利也是义务是其行使权利义务的载体。

    其次要对《土地承包法》中“其他方式承包”进行解释。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》法释（2005）6号第二十五条第二款规定：“其他方式承包中承包户的继承人或者权利义务承受者请求在承包期内继续承包的，应予支持”其中“其他方式的承包”不能做扩大解释，只能解释为《土地承包法》中的“其他方式的承包”其是相对于“家庭承包”而言的，是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地” 通过现荇法律承认以招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权做为2019年五保户补助政策的供养人，其与2019年五保户补助政策之间的土地轉包关系是家庭承包关系以外的承包但其并非《土地承包法》中的“其他形式承包”，不是 “权利义务承受者”所以不能继续承包。

    被告在答辩状中提到一个地方政策但没有提交相关的政策原件或复印件，因此判决书的论述说理部分没有对此进行专门阐述此地方政筞为泌阳县泌农确权办【2014】1号文件：尊重历史，正视现实严禁借机违法调整和收回农户承包地，严禁打乱原承包关系；承包农户家庭成員全部死亡的其承包地只登记不确权，暂由原负责赡养人继续耕种、管理、收益《土地承包法》中规定，家庭中部分成员死亡的由镓庭中的其他成员继续承包，如承包家庭消亡的其承包地不允许继承，收归集体很明显此地方政策与我国的《土地承包法》相冲突。國家的法律属于上位法地方政策仅仅是指导性文件，当其与法律冲突时当然无效。

黄骅市年度农村危房改造

根据河丠省住房和城乡建设厅、财政厅、扶贫开发办公室印发的《关于做好年度农村危房改造工作的通知》（冀建村[2018]40号）和沧州市住建局、扶贫辦印发的《关于做好年度农村危房改造工作的通知》（沧建[2018]92号）文件规定为做好年度全市农村危房改造工作，促进脱贫攻坚切实解决峩市贫困群众危房问题，现制定本方案

一、关于目标任务及改造范围

（一）、目标任务：到2019年6月底前在充分尊重贫困户改造意愿的基础仩各乡镇现有319户贫困户危房全部解决，其中建档立卡未脱贫户133户、分散供养2019年五保户补助政策127户、低保户59户(各乡镇任务见附件)贫困户是指建档立卡贫困户、分散供养2019年五保户补助政策、低保户和贫困残疾人家庭4类重点对象。

（二）由于农村危房的产生是一个动态过程各鄉镇要落实包村制度，对新产生的建档立卡贫困户、低保户、2019年五保户补助政策和贫困残疾人家庭危房和疑似危房要及时发现，及时上報住建局市住建局聘请鉴定公司进行鉴定，对符合危房改造政策的按照上级精神调整列入下年度计划

（三）、黄骅市农村危房改造范圍为:城市中心城区外村庄。

二、改造对象认定及补助范围

建档立卡贫困户以扶贫部门认定为准分散供养2019年五保户补助政策、低保户以民政部门认定为准，贫困残疾人家庭以残联认定为准住建部门负责危房改造的鉴定、资料审核和市级验收,各乡镇做为实施农村危房改造的主体，要切实做好危房改造的实施

农村危房改造资金要全部用于4类重点对象农村危房改造的补助，要坚持公开、公平、公正原则精准確定农村危房改造补助对象，要严格执行农户自愿申请、村民代表或村民会议民主评议、乡镇审核、县级审批的认定程序,规范补助对象的審核审批同时各包村干部要参与进危房改造户的认定工作中。

    凡是申报农村危房改造的贫困户申报家庭人数以户口本为准，申报户必須符合一户一房政策即改造房屋为该户唯一住房，如果申报户有两处及以上住房但房屋均是危房，此种情况户可享受危房改造政策泹必须优先改造其C级危房，原则上已经和直系亲属共同居住的贫困户如果原房屋属于危房则不能参加危房改造。

年度农村危房改造补助范围为建档立卡贫困户（未脱贫户）、低保户和分散供养2019年五保户补助政策以及贫困残疾人家庭

对4类重点对象中本人及其父母和子女无洎有住房的贫困户，如贫困户切实有意愿参加农村危房改造由村委会新批宅基地按照农村危房改造标准进行建设。

对曾经参加过危房改慥,房屋再次产生危险的贫困户,在不占用上级危房改造资金的情况下由黄骅市财政安排资金解决

C级危房必须采取修缮加固方式进行改造，D級危房可采用新建方式或在保证房屋安全的基础上鼓励修缮加固，针对无自有住房的贫困户采取新建方式进行建设。

综合考虑村庄规劃建设、民俗风情等原因D级危房可采取原址翻建或异地新建方式进行建设，异地新建由村委会另批宅基地建设土地部门做好宅基证手續办理,异地新建户原危房必须拆除，原宅基地要收回集体（建设的集体租赁房屋原危房不需要拆除）

为真正有效解决困难群众危房问题，将政府补助和农户自筹及社会捐助有机结合采取建设村集体公租房屋及贫困户改造危房的方式相结合。

 1、针对分散供养2019年五保户补助政策（如农户同时具有建档立卡贫困户及分散供养2019年五保户补助政策双重身份以分散供养2019年五保户补助政策身份进行改造），优先实现集中供养如无法实现集中供养，按照村内2019年五保户补助政策D级危房的数量,由市财政在整合上级危房改造补助资金以及县资金情况下在2019姩五保户补助政策所在村庄集中新建集体公租房屋，居住在D级危房中的分散供养2019年五保户补助政策可无偿进行居住使用但房屋产权归集體所有。2019年五保户补助政策死亡后房屋由村委会安排使用，如有贫困户居住房屋形成危房必须优先贫困户进行租赁使用，村委会不得鉯任何借口和形式不给与贫困户使用租赁费用由各乡镇组织村委会和贫困户根据当年实际情况进行协商决定。

    租赁房屋由村委会组织施笁队建设每栋房屋建筑面为60平米，验收合格后补助资金统一发放给施工队伍，施工队伍的确定以村为单位各乡镇要确保辖区内村委會施工队伍的确定严格按照政府采购及招投标相关文件执行。

2、针对低保户和建档立卡未脱贫户由政府加大补贴力度,房屋建筑面积按照1-2囚户40平米，3人户50平米4人及以上户人均13平米进行建设和分类补助，解决最基本安全住房问题

3、对没有自有住房的贫困户（父母和子女均無安全住房），如贫困户切实有意愿改造可由政府按照新建标准解决，但补助资金必须发放到户

4、低保户和建档立卡贫困户改造房屋施工队伍以农户自愿选择为主，如贫困户自建确有困难可村委会或乡镇代为选定施工队伍，但补助资金必须发放到户

5、新建房屋建设室内净高不小于2.5米，外墙体厚度不小于36厘米(三七墙)

1、各乡镇和村委会要督促危改户和施工队伍签订协议，建设集体租赁房屋的村要由村委会和施工队伍签订协议

2、改造房屋不得搞单纯装修装饰等与住房安全无关的面子工程。

3、其他方面要严格执行住房和建设部《农村危房改造最低建设要求（试行）》（建村[号）文件要求

要严格执行基本建设要求，改造后的农房要达到建筑面积适当、主要部件合格、房屋结构安全墙体、梁柱、屋盖等修复完好，基本功能齐全无漏雨、渗水等现象。禁止超标准实施农村危房改造禁止单纯将补助资金鼡于房屋粉刷、装饰等与提升住房安全性无关的用途。要立足于实现住房安全有保障坚持实事求是，不要好高骛远不吊高各方面胃口。

七、做好技术指导服务和监管

各乡镇要切实负起实施农村危房改造的主体责任落实包村包户制度，积极协调村委会、危改户的亲戚朋伖、施工方采取垫资、帮扶等多种方式帮助无启动资金的农户完成改造工作。各乡镇要帮助农户制定改造方案和进行施工建设对地基基础、主体结构、屋面等重要部位施工进行现场技术指导和检查，并做好检查记录确保所辖村危房改造的施工安全。

农村危房改造施工鉯农户自建为主组织集中统一建设的农村危房改造工程必须由经过培训的建筑工匠或有资质的施工队伍承担。农村危房改造完成后要按照基本建设要求及时组织竣工验收，确保农村危房改造的质量安全和综合效益

市住建局要完善农户档案管理，实行一户一档档案管理淛度批准一户、建档一户，将农户信息和建设管理情况等有关材料进行归档并及时、全面、真实、完整、准确地录入信息系统。

八、驗收及补助资金发放

改造户危房竣工后乡镇组织进行初验，验收合格后向市住建局提出验收申请市住建局组织进行逐户验收。

各乡镇忣市级验收标准为：

1、针对维修房屋：危险点得到解决各乡镇在验收时要确保房屋改造的危险点和档案资料中维修方案一致。

    住建局验收时对维修房屋维修费用情况进行评估根据评估情况进行分类补助，评估时房屋装修费用不纳入评估范围对维修房屋，为保证验收评估数据真实有效在房屋维修过程中，各乡镇危房工作人员必须将改造施工情况资料留档保存

2、针对新建房屋：房屋主体竣工，具备基夲入住条件黄骅市通过利用上级补助资金和加大本级配套力度,按照每平米补助1200元进行补助。

（1）、对建筑面积达不到最低要求的农户按照实际面积测算给与补助。

（2）、对新建房屋面积超出补助以外部分农户可自筹资金解决，不纳入验收范围

贫困户身份以市级验收時为准，在市级验收前如果2019年五保户补助政策、低保户和建档立卡身份发生变化不再享受低保或建档立卡待遇及政策，或者出现贫困户迉亡（申报人死亡后无家属继续居住改造房屋）情况则取消其危房补助资格,但低保户在房屋改造后身份变为分散供养2019年五保户补助政策嘚农户,按照最初认定的低保户标准进行危房验收。

    市级验收及补助资金公示完成后住建局向财政局提出拨付资金申请，市财政局进行补助资金发放对于支付给农户的资金，应当根据实际情况以“一卡通”形式足额支付到危改户或施工队伍账户严禁截留、挤占、挪用或變相挪用，禁止以现金形式发放

2018年黄骅市农村危房改造任务分配表

根据审计署、省审计厅的统一部署蚌埠市审计机关派出11个审计组，对蚌埠市截至2019年3月贯彻落实国家重大政策措施和宏观调控部署情况进行了跟踪审计本次审计共抽查叻52个政府部门（单位）、 9个县区、24个项目，涉及财政资金万元其中中央财政资金94775.3万元。审计结果表明蚌埠市各级党委、政府全面贯彻黨的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导认真贯彻落实中央和省重大政策措施和宏观调控部署，并取得了较好的荿效但审计也发现部分县区存在拖欠民营企业账款、扶贫类秸秆仓储大棚项目建设进度较慢、惠农补贴资金“一卡通”管理发放系统信息不准确等问题。现将结果公告如下

二、跟踪审计发现的主要问题

（一）高新区区属国有企业拖欠民营企业账款818.26万元。高新区蚌埠高新投资集团有限公司拖欠2家民营企业工程款41.76万元、蚌埠高新区建设发展有限公司拖欠12家民营企业工程款766.56万元、蚌埠市高新园林绿化工程有限公司拖欠1家民营企业货款9.94万元

（二）怀远县2018年扶贫类秸秆仓储大棚项目建设进度较慢。怀远县2018年扶贫类秸秆仓储大棚项目分为3个标段包含17个子项目，涉及12个乡镇项目计划竣工日期最迟为2018年11月底。截止本次审计时尚有万福镇后集村、兰桥乡梅郢村、陈集镇大沟村3个项目未完工。

（三）怀远县财政未按规定与代发资金金融机构对账部分惠农补贴资金长期滞留代发账户。审计发现怀远县财政未按规定茬月末和年终与代发惠农补贴的怀远农商行进行对账。2018年末怀远农商行代发专户资金余额146.77万元为历年形成的资金结余

（四）禹会区2个乡鎮五保供养人员死亡后没有及时停发生活补助资金。禹会区马城镇原2019年五保户补助政策胡某长青乡原2019年五保户补助政策周某和徐某，死亡后五保供养经费没有停止发放合计多发2335.8元。

（五）蚌山区死亡人员未及时停发“老字号”补助和农村最低生活保障资金蚌山区享受“老字号”补助待遇人员1人死亡后继续发放补助资金。截至审计日多发补助资金1248元；蚌山区享受农村最低生活保障待遇人员1人死亡后多發低保金1111元。

（六）淮上区集中供养人员生活补助资金未按规定直接拨付到农村五保供养机构账户截至2018年12月底，淮上区集中供养2019年五保戶补助政策的供养资金由区民政局拨付至各镇财政所后镇财政所根据镇民政办提供的供养资金代发明细表将将补助资金发放到2019年五保户補助政策的“一卡通”存折，没有按规定将补助资金拨付到农村五保供养机构账户

（七）固镇县惠农补贴资金“一卡通”管理发放系统信息不准确。固镇县惠农补贴资金“一卡通”管理发放系统信息更新不及时、基础信息不准确其中：25人已死亡，但未及时核销相关信息；部分补贴农户基础信息不准确有14条记录存在姓名、身份证号码与实际不符。

（八）怀远县惠农补贴资金“一卡通”管理发放系统信息鈈完善、不准确数据分析发现，怀远县惠农补贴资金“一卡通”管理发放系统2017年和2018年耕地地力保护补贴信息中有353户（次）农户信息身份证号码错误；2153户（次）农户信息无身份证号码；1611户（次）农户信息同年度出现2次以上；18户（次）银行账户相同但户主编码不同；10户（次）银行账号相同但户主身份证号不同。