华中师范大学 硕士学位论文 构建峩国多层次住房保障体系问题研究 姓名：胡渊 申请学位级别：硕士 专业：区域经济学 指导教师：邓宏乾

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住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分它在政府解决由住房引起的社 会问题的过程中得以形成。建立住房保障制度既是住房商品自身特性的必然要求 同时又是解决相关的社会政治问题、增进社会公平、维护社会安定和促进社会经济 健康稳定发展的重要手段。隨着住房制度改革我国开始逐步建立与市场经济相适 应的商品化、市场化的住房保障制度。依据规定我国目前实行的主要是三层次的 住房保障体系，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房中低收入家庭 购买经济适用住房，其他高收入家庭购买、租赁商品住房经济适用房和廉租房政 策虽然在实施的过程中虽取得了很大的成绩，但也出现了不少问题导致保障政策 的实施效果与预期存在一定差异，也使得一些应该得到保障的人没有真正地享受到

保障待遇 本文在目前我国的住房保障体系的基础上，结合世界发达国家、地区在住房保 障领域所取得的成功经验认真分析了目前住房保障体制存在的问题。通过运用计 量模型利用房地产市场有关统计数据，对在保障体系中被认为是政府为解决中、 低收入家庭住房问题而出台的重要政策的经济适用住房的发展及价格走势作了相 应的预测和判断本文還提出将限价房制度列入到住房保障体系中，形成“高收入 家庭购买商品房中等及中等偏下收入家庭购买限价商品房，低收入家庭购买戓租 赁经济适用房、困难家庭租住廉租房”的一个完整的、多层次的保障住房新体系 同时，本文还探讨了政府在住房保障体系建设中的責任以期早日能在我国构建一 个符合我国城市特点的多层次住房保障体系。 关键词：住房保障制度；廉租房；经济适用房；限价商品房；

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起到推动住房保障制度发展完善、拓展原有理论体系的作用 （２）政策意义 住房保障政策既属于经济政策，又属于社会政策因此，通过本文的研究以 及对于我国住房保障制度特别是住房保障体系的设计，希望能对有关政府有关部门 和实践工作者在深入研究和制定完善的住房保障淛度和科学的公共住房政策方面 起到抛砖引玉的作用 （３）社会意义？ 住房保障问题实质上是为了解决中低收入阶层及特殊群体的住房問题通过本 文的写作，希望中低收入阶层群体的居住问题能够进一步得到政府和社会各界的关 注在解决方式上博采众长、群策群力，加快我国社会保障体系的进一步完善加 快多层次住房保障体系的建立，同时促进住房地产业持续、稳步、健康的发展

１．３研究目标囷研究方法

１．３．１研究目标 本文的主要目标就是通过对我国目前住房保障制度的分析，在借鉴部分发达国 家和我国一些住房保障政策囷运行机制成功的地区的经验并运用计量模型科学预 测的基础上，结合我国住房保障的背景和特征构建我国多层次住房保障体系。从 悝论和实践两方面为政府住房保障体系的建立和政策的完善提供科学的依据 １．３．２研究方法

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２．我国住房保障体系现状及问题

２．１．１廉租房制度的产生与发展 １９９８年，我国确定了廉租房政策随后国务院专门出台了２３号文件，即《國 务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设通知》，提出应对不同收入 的家庭实施不同的住房供应政策高收入家庭按市场价購买商品房中低收入家庭购 买经济适用房，最低收入家庭租住政府或单位提供的廉租屋１９９９年４月，建设部 会同财政部等中央主管部门出台的《城市廉租住房管理办法》规定市县房地产行政 主管部门负责制定本地区廉租住房的具体实施方案并负责廉租住房的管理工莋 ２０００年１０月，全国进入“建立廉租住房制度’’的实际操作阶段到２００３年发布的 《国务院关于促进房地产市场持续健康發展的通知》，全国各个城市结合本地实际 情况对建立和完善廉租住房制度进行了积极探索。２００７年底建设部等几大部门 下发《廉租住房保障办法》，规定廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租相结 合国家在廉租房政策的选择上经历了从以实物配给为主到以發放租赁补贴为主， 货币补贴和实物配租相结合的过程这是在不断的实践探索中做出的选择。 ２．１．２廉租房制度发展的现状 自廉租房政策出台以来我国的廉租房制度建设已取得较大成效。数据显示 截至２００７年６月底，全国６５６个城市中已有５８６个建立叻廉租房制度，占总数 的８９％２００７年计划安排廉租房资金达到７９．４亿元，超过２００６年之前廉租房资金 总额全国累计已囿５４．７万户低收入家庭，通过廉租房制度改善了住房条件仅 ２００６年，新增的受益家庭就达２１．９万户①不少城市已在实践Φ形成了一套可操作 的廉租房运作机制和程序，主要包括：集民政低保和居住困难为一体的“双困＂准 入机制以租金补贴为主、实物配租为辅的配租形式，以政府公共财政预算资金为 主的资金筹集渠道以及公正规范的复核退出机制，有些城市还建立了市、区、街 道三级廉租办公室民政、公安、街道、社区等协调联动的工作制度圆。但总体说 来廉租住房在各地区的发展是很不平衡的。在保障力度上沿海发达地区和经济 发达城市走在了前列，有的城市己经建立了相对完善的符合本地实际的廉租房制

Ｄ数据来源于中华人民共和国建设部網站廉租房建设专题引自ｂ逝；幽墨翻壁：ｇＱ蔓ｇ世．

＠牛风瑞：‘中国房地产发展报告＞，北京：社会科学文献出版社２００５年．
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度并通过实物配租、租金减免和租金补贴等多种方式解决了许多中低收入家庭住 房问题。相比较而言Φ部地区较为落后，部分城市已经开始了初步的探索而西 部的部分贫困地区更是因为各方面的困难还没有起步。同时各个地方在补贴對象 的标准与补贴水平上存在较大差异，经济实力较强保障力度较大的城市已提出把 补贴对象调整到１２平方米以下的住房困难户，而夶部分城市只能先行解决６平方 米以下、甚至是４平方米以下的双困家庭住房问题特别是租金补贴标准差异更大， 有些城市只补到１０岼方米有些城市已补到近３０平方米。这些差距的原因除了有 各地经济发展的不平衡外还有一个主要原因是廉租住房建设还没有建立穩定的资 金来源渠道。虽然按照廉租住房管理办法的规定应以财政公共预算资金为主，但 除少数城市建立了制度性的财政资金供应计划外相当多的城市都是依靠住房公积 金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。由于这部 分资金灵活性较大后续资金没有保证，致使很多城市不敢推行租金补贴的保障方 式只能是筹集一次资金，建设或购买一批廉租住房这更加剧了资金供應不足与 保障面过窄的问题。此外廉租房供给每增加５％，就会迫使房价下降３％一４％房 价降低有可能放缓本地经济发展速度。因此廉租房政策在实际操作中没有得到真 正的落实，其实施效果也与政策预期有所差距 ２．１．３廉租房制度存在的问题 我国廉租房制喥自制定并实施以来，已经取得了一定的成效但是目前改制度 在整体的发展态势上，都与政策的目标和居民的期望有一段不小的差距顯现出一 些不容忽视的问题。 （１）制度方面存在问题 ①缺乏明确目标和长远规划 根据建设部２００３年下发的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》建立城市 廉租房制度是为了保障城市最低收入家庭的住房权利，但文件对于一段时期内廉租 房建设的具体目标并没有做進一步的安排忽视了住房消费具有长期性持久性的特 点，不同的经济发展阶段各类收入的人群对于住房消费的情况有所不同。因此国 镓要从持续发展的角度在不同的经济阶段，制度出相应的制度安排及管理办法 同时要明确政策最终的目标和发展方向，保障人们安居樂业的良好社会环境 ②住房法律、法规建设滞后 我国至今还没有关于居民住宅的有关法律、法规，只有建设部颁布的２００４年 ３月１ㄖ开始实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》等部门规章这与全 社会都来关心弱势群体住宅问题的目标是不相适应的。我国是法制国家只有有法

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可依，才能使廉租房的资金、建设、使用等问题得以根本解决目前，我国相关法 律、法規建设比较滞后同时也缺乏明确的惩治措施。十届六中全会上民盟中央 在《关于发展完善我国住房保障体系的提案》中建议，尽快制萣《住房保障条例》 明确我国住房保障的基本目标、基本定位，将住房保障工作列为各级政府的职责范 围并明确划分各自的权利、义務与责任明确我国住房保障基本的保障方式、保障 标准、保障资金、保障机构、保障房源等。 （２）具体实施方面存在问题 ①保障覆盖面過于狭窄 根据目前的规定和各地的做法廉租房的分配对象主要是具有城市户口的双困 难户家庭，即享受低保同时人均居住面积低于某一標准的家庭在廉租房体系的建 设初期这种比较狭窄的范围规定对社会的稳定起到了重要的作用。但从低收入群体 的定义以及我国目前居囻的居住情况看这一保障范围无疑是十分狭窄的。另外 随着社会的转型，城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征后的农民是一個不 可忽略的新的住房弱势群体而且随着城市化进程的加快，这个群体还将不断地扩 大不解决这个群体的住房问题，将会给社会带来巨大的隐患也会直接影响到住 房保障政策实施的效果。 ②廉租住房房源不足 根据｛：城镇廉租住房管理办法》的有关规定我国目前可提供的廉租住房，主 要有三个途径即空置的或现由最低收入家庭承租的符合廉租标准的公有住房，廉 租对象在社会上租住的符合廉租住房标准的住房政府或单位购置或兴建的廉租住 房。但目前的现实情况却与当初设计的情况存有偏颇实行住房制度改革以后，城 镇绝大哆数公房己经出售给个人可用作廉租房的公房少之又少。政府和企业由于 受到资金瓶颈的制约难以建设适当规模的廉租房。而社会捐贈这一块受经济发展 水平、居民收入的制约也是难有作为随着城市危旧房屋改造规模的加大和改造步 伐的加快，城市中适宜作为廉租房絀租的房源更是大面积减少廉租房房源严重缺 乏己经成为制约着廉租房保障制度实施的一个瓶颈。

我国实施住房保障的突出困难在于财政资金有限我国目前的经济、社会发展 水平还比较低，而且发展也不平衡地方政府的保障能力与社会实际需求之间还存 在很大差距。從已开始实行廉租房政策的城市来看目前的资金来源主要包括：财 政预算、住房公积金增值收益、直管公房出租或者出售收入、社会捐贈等。但实际 运行中由于社会捐赠、公房出租或者出售收益难有作为，财政预算资金缺乏连续

性因此，廉租住房资金主要依赖于公积金增值收益和财政拨款但由于住房公积 金投资渠道受到限制，其增值收益较少且不稳定在支付一定额度的管理费、提取 风险准备金以後，剩余资金不足以支持廉租房制度因此，廉租住房资金的匮乏是 目前廉租房进展缓慢的又一个瓶颈 ④收入标准划分困难 现在各地的廉租对象一般为最低收入家庭。最低收入家庭是指家庭人均收入低 于当地当年城市居民最低生活保障标准并且经当地民政部门批准、连續享受当地 城市低保待遇一年以上的城市低保家庭。其他需保障的特殊家庭指具有当地非农业 常住户口、持有当地民政部门认定的优抚对潒身份证明的家庭而随着廉租对象范 围逐步扩大，就需要重新划分一个合理的收入线据此来科学地确定廉租对象。然 而由于我国没囿建立个人信用制度和个人收人申报机制，无法统计居民的“隐形弦 收入因而划分居民收入线的基础将很薄弱，实施起来也非常困难即使划分了收 入线，因为“隐形＂收入的存在导致监督难度大也还存在监督成本过高的问题。 而收入线不明确、监督不到位必然给实行住房分类供应造成很大困难 ⑤退出机制难以形成 由于廉租住房房源稀缺，租户一旦入住便拥有了廉租住房的使用权从而租户 不愿退出。武汉市廉租住房管理办法规定是每年复核一次租户资格符合条件者才 能续租，不符合条件者限期搬出或改按市场租金计租但如果不苻合条件者坚持不 搬，政府也难以找到恰当的处置办法廉租住房的退出机制相当重要，关系着住房 保障制度的公平与效率如果在制度設计上退出机制是失败的，那么基于实物配租 的住房保障制度就失败的 （３）政府职能方面存在问题 ①过度强调市场的作用，政府在廉租屋建设中职能缺位 随着住房市场化进程的加快部分地方政府片面强调市场的作用和房地产业发 展对当地经济发展、财政收入的作用，忽略了住房问题的社会性一面存在着住房 供应是市场的问题、政府不再需要承担责任或是责任不重要等思想倾向。应当看到 实施社会保障是政府的基本管理职能，是其不可推卸的责任廉租房制度是住房保 障制度的重要组成部分，政府应起主导作用只是相对于计划经濟体制，承担责任 的方式和侧重点发生了根本变化随着经济的快速发展，城镇居民收入水平的差异 越来越大住房需求也呈现多样化趋勢。因此在充分发挥市场机制作用的同时， 各级政府在住房供应体系建设上应更加兼顾公平注意优化政策配置资源，区别对 待满足鈈同人群的合理住房需求。虽然市场化是实现社会资源优化配置的一种好 方式但是，市场不是万能的只有将解决城市弱势群体的住宅問题归入政府职责， 融入社会福利才能从制度建设上保障每个公民在住宅市场化的进程中获益。

②地方政府重视不够 中央政府对廉租房淛度建设相当重视出台了许多政策。而廉租房制度建设的 关键是要落实到地方落实到具体实施管理的基层部门。但因为利益趋势再加上 缺乏明确的问责机制，地方政府建设廉租房的积极性大大降低在许多地方，土地 出让金成了政府的“第二财政一房地产税费收入昰政府财政收入的重要部分。而 建设廉租房地方政府不但得不到收益，反而要拿出土地投入大量资金，使用大 量人力、物力这使得政府相关部门缺少积极性，背离了中央对廉租房的政策要求 因此，在许多城市政府仅关注地产市场发展对当地经济增长的贡献，却不偅视廉 租房制度本身的建设部分地方政府把建廉租房仅仅作为短期的“形象工程＂来对 待，没能制定与廉租房制度相配套的适合本地區经济发展水平、居住状况、财政 能力的廉租住房实施总体目标和分步实施方案，甚至还有部分地方政府到目前仍停 留在方案上尚未付諸实际。

２．２．１经济适用房的产生与发展 “经济适用住房’’的提出首次出现于１９９４年７月１８日国务院发出的《关于深化 城镇住房制度改革的决定》中该决定确定了“健立与社会主义市场经济体制相适 应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度妀革目标并把“建立 以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和高收入家庭 为对象的商品房供应体系一作为城镇住房制度改革的重要内容之一，同时指出经济 适用住房的占有量要在２０％以上同年１２月１５日，建设部颁发《城镇经济适用住 房建设管理办法》对经济适用住房供应对象、用地安排、建设方式、建设模式、 管理机构等一系列事项又作了简要说明和规定。经济适鼡住房建设实现了从国家政 策上的初步定位回１９９８年，国务院发出了我国住房制度改革的纲领性文件｛：关于 进一步深化城镇住房淛度改革加快住房建设的通知》，决定停止“住房实物分配一 并建立以经济适用住房为主体的多次层的住房供应体系。同年根据国務院《通知》 精神，建设部、国家计委、国土资源部、中国人民银行等相关部门相继联合下发了 《关于大力发展经济适用住房的若干意见》、《关于进一步加快经济适用住房建设有 关问题的通知》、＜经济适用住房开发贷款管理暂行规定》、《住房公积金管理条例》 等规范性文件对经济适用住房的计划、建设、价格、物业管理等相关问题作了具 体部署。同时指出“以上规定适用于集资建房、合作建房’’。至此经济适用住 房建设从国家政策的高度被正式确定下来，进入了全面启动阶段１９９９年７月２０
。陈伯庚、顾志敏：‘城镇住房制度改革的理论与实践＞上海：人民出版社２００３年，第１５２一１５５页．

日财政部、国土资源部、建设部联合颁发《已购公有住房和经济适用住房上市出 售土地出让金和收益分配管理的若干规定》，明确了经济适用住房上市的相关要求 对规范经济适用住房嘚上市起到了积极作用。２０００年９月２１日为进一步规范经 济适用住房的建设和销售，建设部颁发《关于进一步规范经济适用住房建设和销售 行为的通知》２００４年４月１３日，针对经济适用住房在建设标准、销售价格和销售 对象等方面出现失控建设部、国家發改委、国土资源部、人民银行联合下发《关 于印发经济适用住房管理办法的通知》，这是我国第一都针对经济适用住房建设而 出台的比較完整的管理办法２００７年底，建设部等部门下发《经济适用住房管理 办法》对２００７年８月出台的《国务院关于解决城市低收叺家庭住房困难的若干意 见》（２４号文）中的有关规定制定相应的实施细则。 ２．２．２经济适用房制度施行的效果 据统计数字表明從１９９７年至２００５年，经济适用房的投资额累计达到４３９０．８５ 亿元占同期房地产开发投资额的１１．１％：１９９９年至２００５年，经济适用房的竣工 套数达２６．８万套占同期住宅竣工套数的２２．１％：１９９８年到２００５年，全国经济 适用房销售面积达到２１．８亿平方米占用期住宅销售面积的１５．９％。多年的实践证 明经济适用房的建设对保障中低收入家庭住房利益、岼抑住房价格，调动居民购 房积极性规范、活跃房地产市场以及推动城镇住房制度改革等方面发挥了重要作

在１９９８年我国终结旧城鎮住房制度时，大多数居民尚没有足够的财力购买价 格居高的商品房而经济适用住房的大量建设，满足了众多中低收入家庭的住房需 求据统计，截至２００６年底全国经济适用住房竣工面积累计超过１３亿平方米， 解决了约１６５０万户中低收入家庭的住房问题在圓了中低收入家庭住房梦的同时，

经济适用房的建设较为有效得平抑了住房商品的市场价格以全国经济适用住房建

设规模最大的城市北京为例，其经济适用住房对住房市场价格影响表现较为突出 从１９９８年ｌＯ月始，北京市政府以免收土地出让金、减免２１项税费以忣对开发商 利润率控制在３％以内等方式为降低经济用住房的价格开辟了空间。 从实际价格的比较来看大多数经济适用住房与相同地段、相近档次的商品住 房市场价格相比，单价绝对差在５００一１０００元／平方米左右相对差大致在１５％一３０％ 之间。如果考虑箌经济适用住房大多建设在远郊区外而商品房大多集中在市区这 一现实，大多数经济适用住房的价格实际上只相当于商品房价格的ｌ／２—１／３左右 正是这种现实的存在，使人们公认经济适用住房是近年来平抑京城住房价格过快上 涨的主要因素之一更为重要的是，隨着经济适用房制度的推出和不断完善也有 效得推动了我国住房制度的改革和转轨。１９９４年７月国务院发出《关于深化城镇

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住房制度改革的决定》，确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房 制度实现住房商品化、社会化’’的住房制度改革目标。然而该改革目标直到１９９８ 年以后才开始落实。这其中的原因尽管是多方面的但最主要的无疑是１９９８姩前 的改革缺少建立以经济适用房为主体的住房供应体制这样一个不可或缺的改革配 套措施。正是由于有了配套的经济适用住房政策才保证了多数人在改革后可以经 过努力而买得起房。因此经济适用房政策的推出和完善，对１９９８年以来的住房 制度改革起了重要的推動作用 ２．２．３经济适用房制度存在的问题 尽管经济适用住房政策的实施产生了初步的成效，但也存在着一些不容忽视的 问题值得峩们进一步思考。 （１）供应方面存在的问题 ①供应规模没有达到预期计划 １９９４年７月颁发的《国务院关于深化城镇住房制度改革的決定》中规定“房地 产开发公司每年的建房总量中经济适用住房要占２０％以上’’。但从１９９９年到２００６ 年房地产开发企业烸年新开工经济适用房面积平均并没有达到２０％的预期计划目 标。下表（表一）是１９９９年到２００６年商品房和经济适用房在房地產业中占比情况 的比较从中可看出经济适用房的建设规模离预期计划还差很多。 表２—１经济适用房开发规模在房地产中占比情况

新开笁 面积 （万平 类型 经济适 用房 商品房 占比 销售 面积 经济适 用房 商品房 占比
２００６ ４３７９．Ｏ ３ ７９２５２． ２００５ ２００４ ４２５７．４ ９ ６０４１３． ８６ ７．０５％

２００２ ５２７９．６ ８

２００ｌ ５７９５．９

５３１３．３ ２ ２９５８２． ６４ １７．９６％

５４７０７ ５３ ９．７４％ ４０１８．８

１８ １５．５０％ ４０２１．４ ７

８３ ５．５３％ ３３３６．９

５５４８６． ２２ ５．７８％

２２４１１． ９ １７．９４％

资料来源：国家发改委、国家统计局、国家信息中心等，中经网数据中心整理

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②供应面积失控 为了能够切实保证中低收入者能够买得起经济实用住房，国家不仅对经濟适用 住房的单价有所限制而且对面积也有规定。《经济适用住房管理办法》对经济使 用房的套型、面积做出了规定：经济适用住房要嚴格控制在中小套型中套住房面 积控制在８０平方米左右，小套住房面积控制在６０平方米左右建房［１９９４］７６１号

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济适用住房政策优惠的同时并未推行“低价销售’’的政策，甚至巧立名目加价加利 销售从而导致一些经济适用住房的價格远远高于规定标准，甚至与商品房价格相 差无几目前经济适用房的价格让许多中低收入家庭难以承受。 ③销售中金融政策有待完善 菦些年来个人贷款购房已成为消费的一大热点，随着商品房销售量的逐年上 升按揭买房也成为房地产销售中所普遍采用的方式。银行機构的扶持与否对绝 大多数购房者的购买能力都起着至关重要的作用。然而由于我国住房金融的不完

善，无论是政策性住房金融——啦房公积金还是商业金融——按揭贷款的管理中

都存在很多不利于中低收入者的方面，导致中低收入者获得的金融支持非常有限 银行對经济适用住房的按揭规定了限额，面对银行“惜贷’’以及还款的压力中低 收入家庭势必会减弱购房的积极性。但只有真正提高中低收入家庭的购买能力才 能使经济适用房政策发挥其社会保障的作用和意义。只有真正增加了房地产市场的 有效需求才能发挥住房消费拉动经济增长的目的。 （３）运行管理方面存在问题 ①产权管理存在漏洞 从现行的运作机制来看经济适用房一旦过渡到购房者名下，就荿为其完全资 产如果将来经济适用房要上市，只需补交象征意义的土地出让金和相关税费即可 因此住房的增值收益部分完全归个人所囿，政府实际上损失了很大部分收益因此， 在产权管理方面可考虑借鉴廉租房制度，即在解决居者有其屋的问题上政府的 立足点应該是保障中低收入者有房住，而不是保障其有房产 ②政策的调控成本高 为了使经济适用住房政策优惠能够切实落入中低收入阶层身上，政府需要从开 发到消费等每一个环节建立起严格的进入控制机制控制经济适用住房的建设是否 按规定实施，控制经济适用住房的受益面避免不该享受财政补贴的阶层从中得到 好处。这要求政府将政策调控的范围扩大到审查开发商资信、鉴别居民家庭收入层 次、监督经济適用住房的流通和分配等全程全方位的繁琐工作上显然，这需要政 府投入大量的人力、物力和财力而在我国个人信用体系很不完善的現阶段，实际 上政策调控成本是相当高 ③退出机制有待健全 经济适用房是一种社会保障，但同时也是一种商品必然面临需求的无限性囷 供给的有限性问题。因此经济适用房的提供应该是动态的。但目前我国的经济适 用房的提供仍是静态的被保障人一旦购买了经济适鼡房后，对于该房的享受是终

身的不会因为其经济条件的好转而转变，这实质上造成新的分配不公平按照我 国社会发展的情况来看，經济适用房的需求是长期的但受到财政承担能力和土地 规划的限制，政府对经济适用房的供应即使是再加大规模也依然有限因此，急需 建立一套科学的经济适用房退出机制

２．３．１限价房的产生与发展 房价的连续高涨，早就成为了全国关注的焦点尽管国家连续调控，次次重拳 出击却换来房价的更加高涨这一切深深的刺激着全国人民的心，给政府形成了巨 大的社会压力稳定房价成了一个显著的囻生问题。限价房这是在这样的背景下推 出引起全国人民的关注和讨论。限价房的概念首见于２００６年５月１７日九部委《关 于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》其中指出，“要优先保证中低价位、中 小套型普通商品住房和廉租住房的土地供应其年度供应量鈈得低于居住用地供应 总量的７０％；土地供应应在限套型、限房价基础上，采取竞地价、竞房价的办法 以招标方式确定开发建设单位。＂其中提到的“限套型纾、“限房价’’的普通商品住 房被称作“限价商品房’’。限价房的核心思想是“限房价限套型，竞地价竞 房价力，即“双限双竞刀在具体的实践探索过程中，各地还出现了许多与“限价房＂ 相关联但不同的概念如宁波提出以“四限定、两公开”为核心的“限价房＂政策， 福州提出包含“限价房＂的“三限房刀概念广州提出“双竟双限。’’、“两竞一限＂、 “三限雙竞＂等“限价房＂操作模式北京的“两限房＂等等。 ２．３．２限价房制度施行的效果 现阶段的限价房的实施情况较为混乱主要体現在两个方面。第一各地限价 房的所限对象不一致。由于政策对限价房在什么方面限制没有给出清晰界定因此 导致各地在实施过程中存在不同理解，出现了许多与“限价房”相关联但不同的概 念如宁波提出以“四限定、两公开一为核心的“限价房”政策，福州提出包含“限 价房＂、“经济适用房的’’和“廉租房一的“三限房一概念广州提出的“双竞双 限’’、“两竞一限’’、“三限双竟＂等“限价房＂操作模式，北京的“两限房＂等等 第二，限价房所限对象具体如何限也不明晰比如同是限制销售对象，有的要考虑 收入水平如青岛明确规定“人均年收入低于上年度城市居民人均可支配收入的 １．５倍胗，有的则明确不需要考虑收入水平如宁波。又比如同昰限制套型面积 可能指“所建住房套型全部在９０平方米以下弦，或“所建住房套型面积平均在９０

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平方米以丅＂或“所建住房套型面积在９０平方米以下占８０％＂等。这些概念的混 乱既反映了限价房还在探索讨论阶段的客观事实也造成了楿关的实践进入了误 区，一定程度上影响了大家对限价房未来的预期 不过，通过限价房政策在一定程度上也对稳定房价的起到了作用從青岛和宁 波两个城市实行限价商品房政策前后的房地产统计数据显示，无疑表明限价商品房 政策对于降低房价涨幅的效果是有效的、明顯的、迅速的２００５年，宁波房价涨幅 比２００４年回落了７．７个百分点在全国３５个大中城市中，从２００２年的第一位降 至現在的第１７位青岛市房价涨幅从２００５年７月份开始稳步回落，房价涨幅在 全国３５个大中城市排位由２００５年总排位的第二位丅降至今年１月份的第五和２月 份的第六位因此，要在保证该政策得到广泛的推广和施行的同时尽快完善限价房 政策 ２．３．３限价房制度存在的问题 （１）具体限定不清 限价房政策没有从根本上解决政策界限模糊的问题 ①属性界定模糊 限价房政策是一个过渡性政策。茬这个过程中既需要政府的管制也需要市场 的参与。限价房的开发是需要支付土地出让金和相应费税的没有来自政府的财政 优惠，因此具有商品房的性质但是，限价房不可能是完全的商品房因为限价房 的房价不是由市场供求关系决定，而是由政府人为划定其销售對象也不是全部消 费者，而是面向特定的一部分社会群体这就表明限价房并不是具有市场意义上的 商品房，它具有一定社会福利性质其社会福利性质来自于强制性压缩了开发商的 利润，以及由于限价而造成的土地出让金的减少和相应税费的减少也就是说限价 房也支付叻一定的社会成本，得到了政府的财政优惠但限价房也不可能是完全的 保障性住房，否则就走了房改以前的回头路因此限价房必然是┅种介于福利房和 商品房之间的混合体，是半保障半商品性质的住房事实上，限价房类似于经济适 用房只不过优惠程度比经济适用房尛。正因为如此为了避免因界定不清带来的 灰色地带和腐败空间，当务之急是尽快构建住房保障体系明确住房保障政策思路。

从操作層面上说限价房的有关规定也是比较模糊的。比如限价房的价格究

竟应该‘限’在哪里？政府要求限价房低于商品房市场价的１０卜２０９６但这个“限

价＂的依据在哪里？开发商的利润率究竟有多高即便限定了限价房住宅的价格， 而它的公建配套如何定价也不明確此外，限价房限不限配套条件配套设施采取

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３．完善我国住房保障体系的对策

３．１住房保障对象多层佽化
３．１．１住房保障对象多层次的可行性 随着我国各项改革的深入，城市贫困人员的结构发生了很大的变化出现贫富 之间的收入差距不断拉大，贫富矛盾日益突出等问题随着收入差距逐步拉大，不 同收入阶层的居民购买实力也将不同高收入家庭完全有能力通过从市场上购买商

品房解决住房问题；低收入家庭处于温饱线附近，家庭收入中扣除食品开支后的积

累有限基本不具备从市场上购置商品房嘚能力，其住房问题必须通过特殊的方式 来解决；中等收入阶层处于二者之间他们在经济发展水平较低的时期需要帮助解 决住房问题，茬经济发展水平较高的时期他们也有能力自己解决住房问题。因此 市场经济中的住房保障制度应该是一个多层次的体系。它既有政府姠那些完全没有 一点能力购房者提供居住条件之责任也有政府出台相应的土地政策、税收政策、 银行信贷政策来帮助经济能力较弱者购買住房的制度。既有根据经济发展的不同阶 段实施的不同措施构成住房保障体系的垂直层次，也应有同一发展阶段根据不同 的收入水平層次制定的不同政策多层次的住房保障体系，可以使不同收入水平的 居民享受不同程度的保障有利于节约财力，使更多的居民按照其所应享受的保障 程度享受到政府住房保障制度的帮助。目前无论是新加坡公共组屋的出售政策， 还是各市场经济体制国家施行的廉租住房租金政策以及欧美各国的房租补贴政

策，都是根据居民的住房支付能力按照分层次的原则进行的。因此我们必须从

制度系统上進行全面考虑，统筹安排 ３．１．２建立个人收入申报制度和资格审查制度 ３．１．２．１建立个人收入申报制度 在市场经济中，个人收入以及由此所形成的消费品需求和投资品需求是市场运 行的基础如果对基础把握不清，任何有效的干预都无从谈起所以家庭收入的哆 少及相应的经济承受能力是判定哪些家庭需要得到政府帮助以及应得到多少帮助 的尺度或衡量标准。而建立多层次住房保障体系的核心囸是要对不同收入者实行差 别价格保证不同消费者或不同分市场之间必须能有效地分离开来，否则政府无法 系统地、科学地确定商品住宅、经济适用房、廉租住房和限价房的投资规模近年 来出现的一些高收入者挤占经济适用房、廉租住房，并从中渔利而中低、最低收

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入者却无法获得合适的住房的现象很大程度是因为对不同收入的家庭没有进行科 学地划分，分类供应的对潒不明确而造成 通过研究一些经济比较发达的国家和地区，如美国、英国、新加坡、香港等的 经验不难发现他们都有一套透明度高的較完备的个人收入登记制度，同时在结算 方式上以信用卡为主来替代以现金为主因此在实践上能够把大部分个人所得税征 收入库。所以政府对个人收入情况能够比较准确的把握大大减小了对不同收入家 庭实施有效分离的难度，从而能有效保障不同收入的家庭能够得到相應的、较公平、 合理的住房帮助因此，要解决经济运行个人收入不清的突出问题就要从根本着 手，加快金融、财税制度改革、工资制喥改革等配套改革的步伐如用与国际惯例 接轨的年薪制逐步替代老的工资制度严格把关个人所得税的征收；以存款实名制替 代存款记名淛；在结算方式上以信用卡为主替代以现金为主；完善个人收入和家庭 财产申报制度等改革措施。当然这是一个相当复杂的系统工程难喥很大，需要政 府在整个经济改革中通盘考虑逐步实行。而作为税收、社会保障、社会监督等工 作的基础尽快建立一套科学、完善的個人收入申报制度是当前最为紧迫的任务。 ３．１．２．２建立严格的资格审查制度 规定不同收入标准所能享受的保障待遇有助于控制鈈同保障手段和水平的适 用对像和范围。当居民家庭收入改变后待遇也要随之改变，以避免其过度享受福 利待遇例如日本规定，享受公营住宅租金优惠的租户当收入超过基准时，若连 续居住三年以上则要累进计租若连续居住五年以上，就须买下该住宅新加坡政 府茬住房短缺时期规定，只有月收入不超过８００新元的家庭才有资格租用公共组屋 由于居民家庭的收入是会改变的，所以应当建立一个嚴格且动态的资格审查制度 同时还要建立明确的惩处机制。对于虚报个人或家庭收入以期骗取保障性住房或者 住房补贴的家庭和个人┅旦查出，将取消其申请保障住房的权利此外，进行一 定的经济制裁如缴纳罚金等，并对其个人信用降级必要的时候可以考虑司法蔀 门的介入。如香港房委会规定如果申请人有欺诈的行为，要处以２００００港元的罚 款或６个月的监禁这些基础性工作，不仅有利於确定保障住房的供应对象而且 对建立整个住房供应体系，乃至全面的社会保障体系都十分有利但此项工作不仅 仅涉及到社会保障部門，而且还涉及到其他部门需要在各个部门的密切配合之下 才能顺利的进行。

３．２住房保障体系多样化

３．２．１廉租房 ３．２．１．１廉租房体系

廉租房制度是政府的主导性社会保障政策的构成部分具有明显的社会性。同 时它也是政府为主导的最低收入家庭的住房供应机制，是一种社会财富的再分配 廉租房制度应该有严格的资格条件限制，具有公开公平的准入机制、轮候机制和退 出机制来保障該政策的公平性因此，建立一套完善、科学的廉租房体系具有重大 意义廉租房体系图见表３—１。 表３—１ 廉租房体系图

３．２．１．２廉租房体系的创新 （１）廉租房保障对象 由于我国各地经济发展水平不平衡因此城镇最低收入家庭的范围应由各地 市、县人民政府淛定。根据住房弱势群体的概念在实际操作中，廉租房保障的对 象从狭义上讲，是最低生活保障制度保障的对象如低保户、贫困人ロ，从广义 上讲应该指所有无力从市场获得住宅的低收入且住房困难的居民家庭。具体来讲 我国申请租住廉租房的对象应包括以下几類人员：

①城镇失业和下岗职工。在现代社会中就业是居民获取收入的主要途径没有

工作就意味着没有收入来源。在传统的体制下我國城市实行福利性就业政策，掩 盖了城镇职工失业的存在随着经济体制改革的深入和劳动力市场的逐步发育，失 业己不可避免据国家統计局年统计公报，目前下岗职工己构成城镇贫困人口主体

②残疾人群体。目前我国有残疾人万他们在就学、就业、生活等方面存在著

许多实际困难，据中残联统计全国有万残疾人下岗社会上仍存在着对残疾人就业 的歧视现象。残疾人作为一个特殊而困难的群体如果缺少社会的爱心与帮助，他 们是难以立足的 ③部分离退休人员。这主要包括离退休人员中离退休时间较早养老金较低的 人员和被长期拖欠领不到养老金的离退休人员。截止年我国城镇的离退休职工人 数大约为万，其中约有为年以前退休的这部分人员的养老金，虽嘫根据国家的规 定有过多次调整但总体水平仍然比较低。 ④其他的低收入家庭其中包括长期失业，领取失业救济金超过两年又没有 能力再就业的人员年老体弱没有生活来源和劳动能力的孤寡老人因突发自然灾害 而造成贫困的群体。 ⑤有条件的城市也应将非城市户口的咑工者的住房问题提上议事日程同时考 虑将城市棚户区的防治纳入廉租住房体系中。因城市化迅猛发展外来劳工迅速集 结或城市迅速擴展，包围未及改造的村庄从而形成棚户区所以本文认为，某些城 市中廉租房的保障对象不一定要具有城市户口 在国外，最低收入者占居民总数的１８％一２０９６我国最低收入者占多大比重目前 尚难以确定，一般认为也在２０９６左右为解决无房户和缺房户急迫嘚住房需求，廉 租房保障范围初始最低比例应在以上同时，要加强房屋普查统计工作尤其是对 低收入和住房困难家庭的普查统计。通過对普查全面了解城市的房源和居民居住 情况和廉租房市场供需情况，为解决廉租房建设和发展问题提供比较准确的统计数 据基础避免无的放矢。另外本着既要保障又要体现公平的原则，在与低保家庭 保障水平合理衔接的基础上采用科学的统计办法，确定合理的保障范围和保障水 平运用反向递减补贴方式，解决保障对象中“夹心层一的问题避免福利倒置， 并结合实际情况扩大廉租对象覆盖面 （２）廉租房资金的来源 廉租房供应资金来源应以政府财政性资金为主体，起步阶段重在建立机制可 以住房公积金增值资金为主，同时籌集一定比例的市、区财政资金开始启动从长 远看，必须按照“财政预算为主多渠道筹集’’的方针，建立稳定的住房保障资金 筹集渠道目前，比较可行的几个廉租房资金来源包括： ①以公共财政为基础建立专项基金将廉租住房资金需求纳入公共财政预算支 出之中，根据最低收入居民的需要和财政支持能力确定年度住房保障经费支出水 平，才能保障这项制度长期稳定地不断发展 ②住房公积金的蔀分增值资金。国务院颁布的《住房公积金管理条例》第二十

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资金或社保资金只要能保障廉租租金和资本市場回报率之间的缺口即可使得有限 的公共财政资金能够带动较大规模的社会资金收购充足的廉租房源，满足广大低收 入群体的住房需求通过这种金融产品还可以把对直接的增量市场，特别是对中高 端的增量市场的投资资金聚集起来引入到更有需要的廉租房体系中，也減少了增 量市场的投资压力当这种廉租房信托形成规模效应后，还会带动其它社会资金的 投入并扩大其影响范围，形成包括廉租房市場、一般租赁市场、二手房市场在内 的完整的住宅存量市场使得除了传统的资金、土地供给等方面的调控手段，政府 还可以通过对廉租房租金水平和数量的控制用扩大低端需求来调控房地产价格， 促进住宅产业的可持续发展 利用廉租房信托的形式筹措资金需要各个方媔的积极配合，这需要监管层从行 业的高度上制定标准和规范建立完善的操作、管理和监管机制，实现ＲＥＩＴｓ产品 的标准化建立匼适的交易平台和二级市场的退出机制，以解决信托产品流动性问 题让标准化的信托产品在市场上交易，使投资者可以随时参与或退出才能够真 正建立信托产品的风险释放机制。制定严格的监管机制和信息披露制度以提高整 个体系的运作效率和透明度。希望能以廉租房信托为切入点启动一个全新的房地 产金融平台。 第二采取租赁形式。在租赁形式下租赁机构在市场上收购房源，并和政府 签订合約政府承诺为其提供足够的廉租房对象并安排其住入。房地产融资租赁公 司作为一个经营载体可以通过吸收股东投资，或在货币市场、资本市场采取借贷、 拆借、发债上市等多种融资手段吸收社会投资。由于有政府对申请者租金的支付 提供担保其收益率得到保障而苴稳定，能够受到对资金安全性比较高的投资者欢 迎 （３）廉租房房源供给 市场中房源的多寡成为廉租房实施效果的一个制约因素。在峩国目前房源供小 于求的情况下可以从以下几个方面解决廉租房的供给问题： ①增加政府拥有的廉租房数量 第一，改善未出售公房的居住环境在政府还未出售的部分公房中，有一部分 质量和居住环境存在着严重恶化的情况对于这部分住宅，政府可以拨专款对其进 行维修改善其住房质量，如增加卫生设施改变房型等等。改善的不仅仅是房屋 质量本身还要加大对居住环境的改善，如交通设施配套設施等等，使这些住房 成为廉租房的有效供给 第二，差价换房的方式换取已出售的公房经过２０世纪９０年代的公房出售，

许多家庭鉯优惠的政策购买了公房随着经济的发展，一些家庭的收入己经有了较 大幅度的上升又购买了新的商品房。但仍然存在一些家庭面對高涨的房价，还 没有能力改善自己的居住环境政府可以采取差价换房的形式换取原有公房，作为 廉租房的房源原住户换取的房屋可鉯是配套商品房，也可以是价位较低的商品房 其差价部分由政府给于一定数额的补贴，使得这部分家庭可以支付得起剩余房款 这样，既能解决了这部分家庭改善住房的愿望又能使得一部分原有公房成为廉租 用房，增加了濂租房的供给 第三，收购空置商品房政府可鉯以较低的价格收购住宅市场中的一部分长期 空置的商品房，同时给予开发商相应的政策补偿，如相关税费的减免、低息贷款

等等这樣既可以马上筹集到一部分廉租房源，又可以消化部分空置住房有助于

促进房地产市场的健康发展。 ②逐步鼓励私人机构参与廉租房的建设 在廉租房建设的初期主要是依靠政府的力量来解决低收入人群的住房问题， 政策的执行力较强效果也较为显著。随着政策的不断奣朗化以及相关法规政策的 不断完善可以逐步将私人机构引入到廉租房的建设中来。私人机构参予廉租房的 建设可以在一定程度上解決廉租房资金短缺的问题，缓解政府财政能力有限的窘

境私人机构的参与并不意味着政府职能的减弱，政府应对私人机构的行为进行严

格的监督保证有关规定能够被有效地执行。私人机构参与廉租房的建设可以是强 制性的通过相关立法来对私人机构的参与做出规定。吔可以是鼓励性的政府可 以在相应的政策方面给与倾斜，如资金利息补贴税收优惠等等。鼓励私人机构参 与廉租房的建设不仅仅体現在提供廉租房方面，私人机构参与廉租房制度的建设是 多方面的可以引入私人投资机构参与到廉租房的投资中，如对上述未收购公房嘚 改造整治上以及廉租房的后续管理等等 ③探讨其他形式，加大房源供给 除了上面的方式政府还可以采用其他多种形式来增加廉租房嘚供给，如采用 ＢＯＴ的运行模式在开发商管理一段时间以后移交给政府。政府免费划拨土地同 时提供资金、税收上的扶植，有效地降低开发上的开发成本在廉租房建设完毕以 后，由政府保证这些房屋的出租并由政府对租金的正常支付进行担保。在运营期 结束以后由政府以一定的价格购买这部分廉租房。这样既解决了相当一部分低收 入者的住房保障需求同时在一定的期限以后政府拥有了这部分房产的产权，为以 后的廉租房提供了更多的房源在ＢｏＴ模式下，政府要加大对承开发商的管理力度 同时引入开发商评级制度，只有滿足一定条件的开发商才能成为ＢｏＴ模式下的合作

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伙伴如万科，金地绿地等等。这些企业拥有良好的开發能力和管理能力能够 满足政府对廉租房的要求。同时这些企业拥有良好的信誉以及资金实力，能够承 担开发所带来的资金压力 （４）廉租房申请者审核 廉租房供应对象的资格应主要从收入状况、居住状况两方面考察：

①申请者收入水平。改革开放以来我国国民收叺分配向居民倾斜，个人收入

迅速扩大已成为国民收入分配领域的基本形势职工收入已相当程度货币化。用货

币收入作为收入水平的主偠衡量标准最直观、简洁但由于工资性收入，尤其是基

本工资收入很难作为城镇居民真实收入水平的衡量标准所以，从理想角度看應 以居民实际收入作为其收入水平的衡量标准。而这种做法在收入统计中会面临很多 体制上的困难在目前的过渡时期，应先以城镇居民個人工资性收入作为收入标准 在国家的税制改革和监督机制不断完善的过程中，逐步提高工资性收入统计的准确 性并最终实现以城镇居民个人总收入作为其收入的衡量标准。申请者收入水平标 准的确定近期应按居民工资性收入划分廉租房分配的收入标准，并随着收入沝平 的变动和住房供需状况不断调整收入限额远期应按居民实际收入作为分配标准为 减少统计上的难度，应以年平均收入水平为标准哃时，由于我国家庭夫妻双方就 业的水平较高也可用家庭年收入作为申请廉租房的收入标准。

②申请者原居住状况可根据有无住房、住房或租房、租住的是公房还是私房、

租住房的新旧程度、临时性住房还是长期性住房等标准及这些标准间的组合来细分 申请者的原住房狀况。以北京市为例可分为无房户、住房困难户、过渡住房户、 旧公房租户、旧公房住户、新公房租户、旧私房住户等七类。 （５）廉租房的分配方式
建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局联合出台并于２００３年 １１月１５日起施行的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》中明确提出廉租房 要坚持发放租赁住房补贴为主，实物配租及租金核减为辅的保障方式所以在各地 实践中，建議实物配租主要面向孤寡老人和孤老残病等特殊群体廉租房的来源要 坚持以存量住房为主，通过收购旧房或空置商品房等方式解决避免集中新建。因 为集中新建很可能会形成相对独立的社区租户都是低收入者，形成新型的贫民窟 从城市社会学角度看，这样的不利于社区环境、治安等公共管理另外，在廉租房 源不足的情况下还可以考虑让非政府机构或私人为低收入家庭提供出租房。 不过在施行實物配租中也要注意出现的一些问题。首先政府提供廉租房的

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投资成本是很高的，而资金有限不仅成为政府建设廉租房的首要障碍也同时使福 利受益面受到很大限制。因此往往需要通过排队等形式拖延兑现福利的时间。同 时廉租房还存在經常性费用，如在房租水平低于管理成本的情况下政府要承担 部分管理成本；在房租水平达不到维修费的情况下，政府要承担维修成本这些都 可能进一步增加政府的负担。

通过发放住房补贴可以帮助住房支付能力有限的低收入家庭在住房市场上租 到合适的住房而补贴數额是按以一定的住房标准依据家庭规模的住房租金与家庭 可支付租金的差额确定。发放租赁住房补贴由最低收入家庭到市场租赁住房，可 以把保障机制融于市场机制之中最大限度地减少了对市场配置资源效率的干扰； 有利于廉租对象根据自己家庭的需要在不同地点直接选租不同层次不同面积大小 的住房。具体的租金补贴可以采用两种方式：差额补贴和以市场指导价租金为标准 定额补贴差额补贴，即鉯人均使用面积为解决标准其不足部分按每平方米给予 一定的租金补贴。此形式更适用于承租户己拥有住房但住房面积未达标依然居住 下去或者将原住房出租后用租金或补贴额再租房的情况。以市场指导租金为标准定 额补贴即在限定的人均居住面积内，按市场指导租金全额补贴此形式适应于包 括新增和住房腾退后形成的无房户，利用租金补贴到市场租赁住房解决居住问题的 情况 房租补贴的优点在於它可以解决实物配租中存在的不少问题。首先房租补贴 不需要一次性投资，在一定资源条件下可以为较多的家庭提供帮助。其次房租 补贴有很灵活的退出机制。对政府廉租房住户来说住进了廉租房，形成占用状态 有既得利益，很难退出而房租补贴是事后提供，受益人不占用资源收入提高后， 福利待遇随时可以调节既可避免福利资源浪费，又可提高福利享有的公平性再 次，房租补贴可以減少住房管理和维修方面的负担房租补贴的管理，主要是接受 住户申请进行家庭经济调查，发放补贴这需要有一定数量的管理人员，但与廉 租房管理相比其成本要小得多。而且城镇普遍建立了低保制度，己有一套进行 家庭经济调查的经验房租补贴的管理有可能借助低保管理的经验，甚至将部分业

务与其结合起来减少管理成本。同时房租售价是商品价格，有利于住房商品化、

货币化目标的实現定向差额补贴作为明补，指向性强既体现了政府财政补贴的 保障功能，也使居民明确接受补贴的数额可以防止暗箱操作有利于政企职能的分 离，强化政府对房地产业的监管作用保证了廉租房政策的连续性和规范性。 ③租金减免

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租金減免是指按照廉租住房租金标准向租住公房的廉租对象收取租金住户实 际交纳租金与公房租金的差额山产权单位减免，主要针对目前还囿一定公房存量的 实际情况有利于减轻当前财政负担，是起步阶段的过渡性措施这种方式在实施 廉租住房的开始阶段，有一定的积极意义首先，它可以充分利用现有公房的房源： 其次可以减轻政府的住房保障支出，节省一部分资金；第三居民可以原地居住， 避免搬迁减少居民开支，满足居民的邻里关系 不过这种方式也具有一定局限性，一是租金减免对象仅仅只限于已承租公房的 住户而在住房制度改革过程中绝大多数的公房已经出售；二是公房租金租廉租房 租金的差额部分，转嫁给房屋产权单位并不太合理，廉租住房应是政府的职能 应由政府实施补差，住房社会化不应再由单位承担；三是廉租住房得不到正常维修、 保养与同栋房屋的维修资金有矛盾；四昰对住房的租赁市场有负面影响所以租金 减免方式应该作为在中国特定社会经济环境下的一种短期过度方式。 ３．２．１．３完善廉租房保障体系的政策建议 （１）廉租房制度的相关政策应当稳中有变 稳中有变的住房政策既能保持廉租住房制度发展的连续性又能使之与社会发 展相协调。任何政策不可能一成不变住房政策也是一样。它应随经济的发展、社 会的进步不断地加以调整和修改以更好地解决住房问题。美国的住房政策相对比 较稳定但也随着经济的发展有些调整，主要有住房政策从原来补贴供给者改为补 贴使用者对低收入者妀变了只租不售的政策而是采取鼓励其中一部分收入偏高的 居民买房，并给以一定比例的低息贷款中等收入者主要采用商业贷款一般鈈提供 低息贷款。这些政策的调整使得政府能够以较低的成本解决中、低收入家庭住房问 题同时更有利于解决业己形成和有可能形成的住房问题。新加坡的住房政策也在 逐步调整近年来，调整的政策主要内容有政府从解决中、低收入家庭的住房问题 转变到以改善环境设施和扩大房屋面积提高居住舒适度为重点，简化建屋发展局 的建房审批程序强化政府实施“居者有其屋一计划的职能，随经济发展每姩调整 公积金缴存比率等问题因此，为实现我国廉租房制度持续稳定的发展其相关政 策也应保持稳定性，在政策制订时应当充分考虑政策的时滞效应 （２）廉租房制度应与我国的国情相适应 制定公共住房政策以保障中低收入阶层的住房权益，是世界各国政府面临的共 哃问题但在公共住房政策模式的设计和选择上，不同国家由于市场经济类型、住 房制度、经济发展水平等国情的不同而具有不同的特点比如，同样是发达的市场 经济国家美国崇尚自由市场经济，政府尽量不对住房市场进行直接干预只对低

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收叺等特殊阶层提供住房保障瑞典作为福利国家的先驱，既强调以市场配置住房资 源为主体又实施比较广泛的住房保障政策，并把出租住房和合作住房作为满足社 会各阶层住房需求的长期策略新加坡的市场经济模式属于行政管理导向型政府充 分运用行政手段直接参与公共住房的建设、分配、管理，帮助广大中低收入阶层实 现“居者有其屋＂ 我国是实行社会主义市场经济的国家，经济发展的进程还处在现玳市场经济形 成和发展的初期国家的综合国力和居民的住房水平与发达国家还有很大的差距， 这就决定了我国住房市场运行的环境、廉租房政策的制定和实施的基础与其他国家 都不相同因此，建设和完善我国廉租房制度虽然要借鉴各国成功的经验和做法， 但必须从我國的国情出发不能盲目照搬其他国家的现成模式。 （３）制定廉租房保障体系的法规及政策 各国的成功经验都表明要保证社会保障性住房建设稳定、有序地进行必须有 一定的法律措施来规范。新加坡１９５５年推行公积金制度同年国会通过《中央公 积金法》：美国先後于１９４９年通过了《住房法》，并于１９６８年通过了《住房与城市 发展法》我国虽然下发了《城市廉住房管理办法》，但是单单依靠政策措旋显然是 不够的建立完善的、相适应的法律保证体系是保证廉租房体系顺利实施的当务之 急。而且政策规定、实施运行、组織保障、监督检查和配套完善都应协调研究既 要注重决策的宏观思路，也应注意实施的微观方法具体可以从下面几个方面完善 相关规嶂制度的建设。 ①出台廉租房政策细则

尽快出台关于廉租房制度建设的具体实施细则明确政府在不同时期要实现的

目标，并把这些目标量化如廉租房的数量、覆盖家庭的数量等等。此外对廉租

房的面积、房型、结构等等，做出严格的规定同时针对特定人群，如残疾囚、老

龄人出台专门的相关政策制定详细的廉租房发展计划，定期总结经验并进行考核 明确廉租房制度在住房保障体系中的重要地位，在现有操作体制的基础上加大对 各地方政府的考核力度，并明确把廉租房政策实施的效果作为一个重要的考核指

②出台相关优惠政策措施 建议政府在房地产信贷、房地产税收等多方面为低收入家庭提供优惠政策突 出对低收入阶层的倾斜性。在制定政策上加大对私人機构的扶持力度，如鼓励鼓 励中介机构为廉租房的轮候者在市场上寻找合适的房源政府对其进行一定的嘉 奖。在税收、信贷等政策上吔要突出对私人机构参与廉租房供给的政策倾斜性，

自愿参加由市房改办核准，组成不以营利为目的的住房合作社由住房合作社来 负責经济适用房的建设和销售。本文认为这三种模式各有利弊其主要缺点在于： 首先，由资信较好的企业来负责开发可以发挥企业资金、技术、信息等多方面优 势，有利于降低经济适用房的开发成本但存在企业在利润驱动下可能会引发道德 风险等问题。由政府主导有利於政府及时调整住房供应体系结构把握经济适用房 的发展速度，但若完全由政府集中控制由于权利太集中，以及缺乏竞争机制容 易導致官僚主义和效率低下。住房合作社模式虽然不以营利为目的有利于降低经 济适用房的价格，遏制骗买经济适用房现象的发生但由於该模式在我国发展还不 够成熟，不能有效保障其运作的规范性因此，单纯采用任何一种模式都不能彻底 且有效地解决当前经济适用房供应方面存在的问题本文认为，社会保障应遵循的 一个基本原则就是政事分开原则即将社会保障的行政管理、业务经办、基金营运 和社会监督几个环节分开，实现立法、执法和监督分离形成诸环节之间的相互协 调、相互约束和相互监督。这样既有利于提高管理效率降低管理成本，防止管理 中的腐败行为也能增强管理的民主化。首先必须保证政府对经济适用房建设的 全面管理，由专门的机构负责經济适用房建设的统筹、规划和管理在具体实施中 要因地制宜，选择适合当地实际情况的模式比如在经济发达的大城市，可以选择 以企业为主导的模式而政府主要负责监督，确保政策优惠的落实在经济比较落 后的地区，由于房地产企业规模小可以运用政府主导模式，发挥政府在动用资源 方面的优势对于经济适用房制度本身，建议尽快建立经济适用住房租售并举的供 应制度经济适用住房作为一種社会住房保障资料，其基本功能是实现住房保障职 能这种保障功能是保障中低收入者有房住，而不是有房产因此，经济适用住房 目湔只售不租现状必须改变本文认为，积极研究发展租赁型经济适用住房政策 实行经济适用住房租售并举制度，对解决不同层次的中低收入家庭住房问题具有十 分重要的现实意义从长期的目标来看，也有利于构建我国多层次的住房保障制度 （３）经济适用房的购房补貼方案 由于目前我国政府财力，特别是有些地方政府财力有限直接发放现金补贴有 困难，因此当前设计购房补贴方案时应该以非现金补貼为主兼顾现金补贴。目前 购买住房需要交纳营业税、印花税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、企业

所得税等十多种税十分繁杂且松散，重复征税、乱征税的现象时有发生税收总

额要占到房价的３０９卜－４０％，给中低收入阶层带来很大的购房负担因此政府更应该 本着让利于民的原则，适当减少或免除相关税收另外，还应该尽快开征物业税以 缓交税收将目前的税收以财产税的形式分期支付地租和税费，不仅将会导致开发

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成本大幅度下降而房价跟着下降有利于中等收入阶层购买住房，而且符匼中等收 入阶层的收入随着年龄和资历的增长而增长的收入变化特点在提倡非现金补贴的 同时也要慎重选择现金补贴方案，一个好的现金补贴方案应该考虑补贴资金来源和 补贴方式选择等因素根据我国财力有限，人均土地占有面小的现状本文认为在 设计现金补贴方案時应该考虑以下几个方面的内容：第一，补贴资金的来源可以 分三种途径：一是将原计划用于建设但又没有建设且今后不适宜建设经济適用住房 的土地拍卖，获取土地出让金作为购房补贴资金。二是政府着力城市经营为购 房补贴提供资金支持。三是中央和地方财政拨款第二，以购房补贴券代替现金 补贴券实行记名制，不得转让确保补贴能够用于住房消费。第三根据收入高低 划分档次，采用阶梯式补贴即收入越低补偿额越大。第四是以“次补’’（一次性 补清）为主“年补＂分年补贴为辅，“次补＂和“年补一相结合以“次补”为主 是因为这样有利于中等收入阶层及时购房，以解决住房问题和起动住房有效需求 同时兼顾“年补’’是因为考虑到部分中等收入阶层，在短期内收入可能有较大幅度 提高而不需要政府帮助，这样政府就可以停止对其补贴减少财政负担。 具体操作上本文提倡将“砖头补贴＂变为“人头补贴＂。因为从国外住房补 贴情况看“砖头补贴＂一般在住房极度短缺，急需解决住房危困问题的时候財使 用而且政府财政支出不是直接以现金的形式补贴而是通过减免或降低土地出让 金、税费等方式来间接地进行住房补贴。“砖头补贴＂不是直接到达受补贴对象 而是要通过其他实体间接地传递到受补贴对象手中。相比较而言“人头补贴＂是 一种更直接的方式，没有Φ间的传递环节由政府直接发放补贴给受补贴对象，这 样补贴可以完全不打折地到达受补贴对象手中因此“人头补贴＂是各国都较常鼡 地一种补贴形式，其他国家的实践证明这种补贴方式是行之有效的。我国当前的 经济适用住房的补贴方式以“砖头补贴一为主本文認为应该变“砖头补贴刀为“人 头补贴厣，将有利于提高政府的调控效率也有利于提高市场配置资源的效率。但 是“人头补贴刀的实行會使居民的住房消费增加在我国目前住房的供需状况决定 了供求关系对价格的影响很大的情况下，需求的增加将促使房价更大幅度的提高 所以人头补贴能不能真正实现中低收入者的住房梦关键要看补贴的金额是不是能 弥补价格上涨的部分。因此补贴金额的确定要求对房價上涨的幅度有较准确的预 测否则，如果补贴金额远远小于价格上涨的部分那么补贴就达不到帮助中低收 入者买房的效果，反而造成叻房价的哄抬 ３．２．３限价房 ３．２．３．１限价房纳入住房保障体系的意义

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限价房政策主要是为了帮助解决中等收入者“买房难”问题而提出的一个过渡 性政策。但是限价房的双重性质决定其必然具有强大的生命力。限价房是介于商 品房和经济适用房之间的住宅品种而住房本身也既是一种关系人民安居乐业以及 国计民生的特殊商品，又是一种价格昂贵、占居民消费比偅很大的特殊商品因此， 限价房的双重性和住房本身的二重性是相吻合的同时，目前我国的房地产市场呈 现几大特点：第一房价的連续高涨，投机活动的活跃；第二我国现有的经济适 用房等住房保障制度本身仍存在漏洞；第三，我国住房供应存在的结构性不足这 巳威胁到国家经济的正常发展，因此房地产业需要政府的适当管制限价房政策正 是在这种环境下应运而生的。而该政策对规范我国房地產市场也起到一定作用具 体表现在以下三方面： （１）限制房价有助于限制房地产业的投机活动 投机活动可以造成房价和投机活动本身嘚螺旋上升，对房地产业正常发展的致 命危害不言而喻而投机活动的强弱是和房价紧密联系的。房价虚高投机空间和 利润就越大，投機活动就越多因此限制房价，实质是对投机活动的限制是国家 为稳定房地产业做出的决定。据统计在近５年的土地的交易中，ｌ／３纳为政府收 益这些由地方政府收益推动下的土地竞拍使地价在房价中的绝对值在逐年递增。 限价房的实施既控制了房价也保证了地方政府的收益，同时使得开发商的费用和 利润通过“竟地价、竞房价一被有效得压缩 （２）自身优势能弥补经济适用房等住房保障政策嘚漏洞 中低收入者的住房问题实际上主要是经济适用房供给的。除开高收入极低收 入者，可以说其余全国７０％的住房需求都是中低收叺者如何解决好他们的住房问 题应该是我国住房供给的主要目标。然而尽管经济适用房设计的初衷是好的但在 现实实施中却出现了大量的问题。如地方政府不配合供地以至于经济适用房数量 太少。一条颇为正确的市场规律告诉我们留有余地的、兼顾多方利益需要的政策 是最为可行的。限价房是在竞地价的基础上进行的由于保证了地方政府的收益而 得到了地方政府的支持和青睐。相较其他住房供给洏言这正是限价房在土地供给 环节的优越性。而且由于引入了限价商品房今后各地经济适用房的供应对象不再 是占城镇家庭总数８０％的中低收入家庭，而主要解决的是少量低收入家庭的住房需 求这样，各地需要建设的经济适用房规模将大大减少既不会影响当地商品房市 场的发展，地方政府也能承受建设用地无偿划拨、相关税费减免所引起的资金压力 也就有了建设经济适用房的积极性。 同时限價商品房政策解决了“夹心层”普通公民的住房问题。据统计资料表

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明在宁波市，虽然自２００２年６月起宁波推行经济适用房政策解决了部分低 收入家庭住房问题，但涉及面较窄必须要拥有社会扶助证、特困证、低保证三证 齐全的镓庭才能享受这一政策优惠。而当时宁波房价不断攀升致使仍有１．８万 多户中低收入家庭，既不够条件购买经济适用房也无资金实仂购买一般商品房。 正是限价商品房的推出解决了这一群体的住房问题。 （３）弥补了住房供给结构性的不足 譬住房供给的结构性不足既包括政府保障性住房供地不足，也包括房地产开发 商所开发的中小套型商品住房的不足他们共同造成了中低收入者的住房问题不到 解决。由于限价房同时限制了套型建面将住房总价限定在中低收入者可接受的范 围内，弥补了住房供给结构性的不足同时由于自住需求得到释放，这将有助于我 国房地产业走上正常发展的道路 由此可见，限价房不仅可行性而且还应该在相当长一段时间成为市场的主導 产品。希望通过限价房政策的实施能够一方面保持当地房地产市场的稳定抑制房 价的过快增长，避免房价的大起大落同时通过限价商品房的供应增加中低价位商 品房供应，调节商品房供应结构逐渐改善普通公民的居住条件，让普通公民作为 社会财富的创造者能够买嘚起住房更多的分享经济发展带来的好处。 因此本文建议将限价商品房纳入我国现行的住房保障体系中。在现有廉租房、 经济适用房の外增加限价商品房这一层次形成“高收入家庭购买商品房，中等及 中等偏下收入家庭购买限价商品房低收入家庭购买或租赁经济适鼡房、困难家庭 租住廉租房＂这样一个完整的、多层次的保障住房新体系。 ３．２．３．２建立限价房制度的建议 （１）制度的目标 ①近期目标：限价商品房政策的提出是在全国各地房价大幅度上涨，普通商 品住房供给不足的结构性矛盾日益突出金融体系面临巨大风险嘚背景下出现的。 因此限价商品房政策的近期目标无疑被锁定在抑制房价的过快增长，保持房地产 市场的稳定上如果再进一步细化政筞目标，则是通过限价商品房的供应增加中低 价位商品房供应调节商品房供应结构，从而抑制房价的过快增长保持房地产市 场的稳定。 ②远期目标：政府的职能一方面是为当地经济的发展创造良好的社会和法制环 境一方面是维护社会公平和保障公民的基本生存权利。囿鉴于此限价商品房政 策的远期目标应该是，一方面保持当地房地产市场的稳定避免房价的大起大落，

一方面是逐渐改善普通公民的居住条件让普通公民作为社会财富的创造者能够买 得起住房，更多的分享经济发展带来的好处 （２）具体操作建议 ①竞价规则。限价房政策成功与否的关键是其“竞房价、竟地价’’规则的制定 以及如何在政府、开发商、消费者之间达到利益再分配的平衡。如前文所礻现行 的竞价规则主要有以下三种：一是房价最低，地价最高者得；二是竞房价竟地价竞 品质；三是先竞房价再限价再竞地价。这些方案各有优劣本文认为可参考广州 的“双限双竞一模式。具体而言就是“先限房价，再竞房价和地价＂首先，由 政府制定出售房屋嘚最高价先限房价的好处是可以直接体现政府在限价房政策的 主导地位，落实政府对房价的合理管制然后“竞房价’’和“竞地价＂哃时进行， 这样做法改变了以往单纯“价高者得’’的情况能给予房地产开发商更多的选择空 间，让其可以在房价和地价之间寻找到自巳的平衡点同时可以由市场决定限价房 偏向于商品性还是保障性住房，体现了市场配置资源的效率也使得限价房比单纯 的行政规定地塊的用途具有更大的优势和合理性。 ②最高限价限价房的最高限价是其区别与普通商品住房的主要特征，也是限 价房制度的难点和重点最高限价制定的是否合理是影响限价房制度实施成功与否 的关键。首先最高限价要确保房地产开发商的利润空间去竞争，不至于出现鍢州 限价房地块流拍的现象但同时又要有一定程度的限制，才能起到平抑房价、保证 国家对房价的宏观控制和调节的作用 ③销售对象。限价房必须严格限定销售对象同时，相较于经济适用房限价 房的销售对象范围应该更加狭窄、应该仅限于廉租条件上限之上的一小蔀分。具体 来说对象应该是３口之家以上，或限定为本地长住户口对象过宽就失去了限价 房的意义：在符合该条件的情况下，要采取公开摇号等方式确保销售环节的公平。 ④套型建面限制套型建面既考虑到了中低收入者的消费能力，又可以弥补 我国住房供应的结构性不足同时限价房是解决住房困难，决不是让某些人投机炒 作面积过大、房价过低会造成新的不平等。因此本文建议面积限定在７０平方 米以下，价格低于同等地段、同质楼价１０９６左右就可以满足消费人群的多样性需

⑤二次流通。本文认为限价房应该严格限制其在流通领域的二次流通严厉打 击投机者的投机空间。如规定上市必须１０年以上上市也应同商品房一样征收一 切应缴的税费，甚至還应补交土地出让金同时明确规定限价房不能出租，一旦发

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现及时取消并进行严厉的惩罚。 ⑥限价房退市限价房毕竟是一个过渡的产品。在基本满足了居民自住需求后 终究要退出市场。此时限价房的双重性质决定了退市的选择限价房洳果政府完全 出让土地收益，则它基本和现行的经济适用房是一样的如果政府完全收取土地收 益，且限制的价格等于市场价格甚至高于市场价格则其完全是商品房。而这个最 高的限价和出地收益的出让比例都是由政府控制的因此限价房可以在政府的控制 下有序的退出市场。 （３）限价房发展的原则

限价房政策是政府落实房地产调控的一大举措它表明政府今后房地产调控的 重点将集中在“改善供应结構，增加有效供应抑制房价过快上涨＂的思路上，但 在政策具体施行过程中必须认识到抑制房价过快上涨不等同于打压房价目前房地 產业已成长为我国国民经济支柱产业，因此无论从促进行业稳定发展保障金融安 全，还是从社会和谐等角度出发我们都不能把打压房價作为一项政策的实施目的。 稳定房价完善土地批租制度，保护房地产行业长期健康发展才是“双限双竞＂ 政策的目的所在。所以無论是地方政府、开发商还是普通居民，都应该正确认识 政策的真正意图保证政策的顺利落实。

②不干扰市场化进程原则

限价房政策是茬当前房价居高不下住房供应结构不合理的特殊条件下推出的 一个过渡性政策，而它实行的“双限双竞＂方式也是一种政府干预行政手段本质 上讲，它是政府用制定规则的方式来解决特定背景下产生的特殊问题是政府干预 市场的一种方式。但是从我国经济体制改革方姠及住房制度改革的目标看市场化 才是房地产业发展的主流方向。目前房地产市场的各类问题都是在市场化进程中出 现的对市场进行進一步的治理和完善才是解决这些问题的治本良药。因此作为 政府行政手段的“双限双竞＂政策应当更多的作为一种辅助手段，在实施過程中要 避免其影响整个行业的市场化进程当前房地产业发展的目标应主要通过规范市场 主体行为制定公平公开的市场规则，培育有序競争的市场环境来促进房地产市场的 健康发展 ３．２．３．３限价房发展的政策建议 （１）严格限制购买对象 限价商品房尽管也是商品房，但由于存在政府降低土地出让金、开发商让利等

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因素销售价格要比同地段的纯商品房低许多，如宁波２００３年推出的限价商品房 每平方米销售价格限定在３０００元左右比同一地段的纯商品房每平方米便宜 １０００元咗右。因此限价商品房的出现，必然会成为社会各方追逐的对象因此， 政府必须严格限定购房者的资格规范认购行为。鉴于目前我國个人诚信体系尚未 完全建立起来、个人实际收入很难准确界定这一实际情况建议各地在审核购房人 的资格时，除了需要对其家庭收入進行审查外还应增加对申请人家庭现有住房情 况的调查，只有两方面都符合条件才具备申购资格，然后通过公示、审批等公开 程序最終确定限价商品房的购买对象 （２）确保限价商品房的供应规模 为了解决绝大多数中低收入家庭的住房需求，限价商品房的开发规模必須得到 一定的保证各地政府应拿出相当数量的建设用地，支持限价商品房的开发建设 当然，在确定限价商品房的具体供应量时需要掌握“既要保证中低收入家庭的需 求，也不能影响当地商品房市场秩序”这一总原则调整好各方利益格局，提高综 合管理水平防止限價商品房对纯商品房市场产生冲击。 （３）完善相关配套制度 “限价房＂政策能否顺利实施达到调控的目标，不仅在于政策如何体现“限’’ 与“竞＂更在于相关配套制度的建设。与政策本身相比较配套制度更复杂，涉 及许多方面如区位选择、市场供应总量比例、建設标准、销售对象、销售过程、市 场流转机制等这些都是房地产商考虑的重要因素，直接影响“限价房＂是否能出 让以及“限价房＂政策的调控效果。同时相关配套制度的定义不清也会使“限 价房一政策后期管理成为难点。因此配套制度细则应尽可能详尽，与限价政策同 时出台防止其在政策实施过程中发生扭曲。 （４）为开发商提供优惠的政策 如何鼓励和吸引房地产开发商参加到限价商品房的投資和建设中来是此项政 策能否取得效果的前提。由于房地产市场本身的特点在供不应求的卖方市场中， 开发商拥有自主定价权能够獲取超额利润。而限价商品房采取政府限价势必限 制了投资的利润。这就需要政府在相关土地出让、信贷审批等方面的给开发商提供 “低利润、低风险＂等优惠政策吸引开发商参与到限价商品房的建设，保障开发 商在投资建设限价商品房项目中获得稳定的收益防止出現“政策虽好，无入响应＂ 的局面 （５）完善房屋信息系统、加大监管力度

接融资业务，如通过住房金融债券、住房抵押债券、住房开發股票等有价证券来进 行融资的方法尚未大量采用住房抵押贷款二级市场尚能启动，必将制约一级市场 规模的扩大在信用方式上，居囻可使用的就是住房抵押贷款各银行的贷款政策 都没有根据借款人的不同情况做出不同的安排，不能满足不同消费群体的具体要 求．再佽以住房公积金为主的政策性金融效率低下。住房公积金制度是我国住房 货币化分配政策的主要支柱自１９９４年国务院颁布了‘关於深化住房制度改革的 决策＞，公积金制度迅速在全国得到推广．但由于公积金制度的内在体系和外在环 境存在一些问题使这项旨在让Φ低收入居民互助购买住房的公积金制，实际上让 不少中高收入者得到了更多的实惠出现了“穷人帮富人一的扭曲局面。最后虽 然我國目前有各种模式共同作为住房保障资金的来源，但对各种模式都没有相应的 制度作为保证即没有法规明确规定各种资金渠道所应提供嘚用于住房保障的固定 资金数量或比例，最终造成保障住房建设资金得不到实质性的保障 ３．３．２国外住房保障资金供给经验借鉴 从住房金融的角度来分析，国外住房金融的融资模式可以分为三种基本类型： 一是以合同储蓄为主的住房金融筹资模式该种模式借贷双方通过契约筹措住房金 融资金，典型代表国家主要有英国、德国、日本；二是以强制储蓄为来源的住房金 融筹资模式该种模式是在国家住房资金短缺的情况下，通过建立各类基金以保证 住房金融资金的供应代表的国家主要有新加坡、巴西，其中以新加坡最为典型； 三是以資本市场为手段的住房金融筹资模式实行这种模式的国家，主要依靠发达 的资本市场充分运用金融手段来筹集资金，以美国、加拿大、丹麦等国家为典型 三种不同的融资模式对资本市场的依赖程度有所差异，合同储蓄模式和强制储蓄模 式对资本市场的依赖程度较弱。而以资本市场为手段的住房融资模式必须具备 发达的资本市场和良好的金融环境。实行不同的住房融资模式还受政府主导作用 的影響．此外，商业性金融、政策性金融、合作性金融相互影响各自的特性决定 了他们有着不同的覆盖面，不能由某一方面来代替．尽管不哃国家由于时代背景等 因素存在差异融资模式呈现出不同的特点。但从总体情况和相关环节上看住房 金融在各国具有一定的规律性．對于我国住房金融业的发展来讲，值得认真总结并 予以借鉴． 首先各国在发展住房金融的过程中都非常注重政府的干预和调控，采取了各 种政策和措施以规范和促进住房金融的发展．如美国政府为推动二级市场的发展 设立性质为政府的或准政府的联邦抵押贷款机构“联邦国民抵押贷款协会一。政府

国民抵押贷款协会＂“联邦住宅抵押贷款公司一它们直接以发展房地产抵押贷款二 级市场为经营目标，成為二级市场的主体．为进一步降低抵押贷款的风险美国政 府推动保险市场的发展，成立了“联邦住宅管理局力和“退伍军人管理局一姠普 通公众和退伍军人提供抵押贷款保险．它们与一些私人保险公司和机构共同形成一 个完善的抵押贷款保险市场，使抵押贷款证券成为廣大投资者乐于接受的投资工 具推进了抵押贷款一、二级市场的健康发展。新加坡实行的中央公积金制度实质 上是政府推行的一种强制性储蓄制度．实行市场储蓄利率由政府严密控制政府补 贴通过国债市场转变公积金用途，以保证公积金达到保值增值的目的不但对住房 建设和住房消费起到了带动作用，还推动宏观经济形成“高积累一高投资一高增长打 的良性发展带动整个国民经济的繁荣。德国政府積极推动住房储蓄银行的发展 到二十世纪八十年代，德国的住房储蓄银行都转变为公营银行债务完全由政府负 担，信贷的安全性极大嘚保护了居民的储蓄欲望其次是各国都有完善的法规体系 保障。因为市场经济是法制经济在市场经济下进行任何一种经济行为、推行任何 一种经济制度，都要由完善的法律法规作保证美、德、新等国住房金融的发展是 同相关法规的支持分不开的。第三是注重保持住房金融体系的开放性美国住房金 融机构既办理住房贷款业务，又办理其他金融业务资金可以互相融通。在二级市 场中当住房融资需求增加到一级市场自有资金不能满足的程度时，一级市场的金 融机构可以从其资产组合中售出贷款获取资金抵押贷款在二级市场中经过证券化 再出售给养老基金等机构投资者，从而获得源源不断的资金．新加坡公积金制度的 主要特点是公积金属于“个人所有一虽然公积金由職工个人和雇主共同缴纳但是 职工对公积金拥有所有权存款利率和市场储蓄利率挂钩，政府补贴通过国债市场转 变公积金用途以保证公积金达到保值增值的目的．同时与住房发展局相互支持， 将公积金运行与住房发展计划相结合这样，新加坡的住房金融体系是与其他金融 体系挂钩的各种渠道融来的资金互相支撑。德国的住房储蓄尽管实行封闭运行的 原则但在一些情况下，也与商业性融资发生合作關系例如，如果储户的最低存 款额一般为合同额的一半己经达到但其他配贷条件还未满足，而储户此时就要买 房或建房住房储蓄银荇可为其安排在合作的商业银行得到短期接替什么贷款或直接为 其提供短期接替什么贷款。在该储户满足了配贷条件后再从住房储蓄银行嘚到住房储蓄 贷款把短期贷款接替什么过来．在该储户满足配贷条件后，在从住房储蓄银行得到住 房储蓄贷款偿还预先贷款。总之保持住房金融与其他金融体系的开放关系，有 利于提高资金使用效率通过互通有无共同支持居民住房问题的解决．表四进一步

列出了各國和我国住房金融体系的情况，从中不难看出我国目前只有作为还原融 资的公积金制度和商业银行融资，参与住房金融的机构偏少由此，尽快完善和发 展我国住房保障的金融政策和体系是十分必要的

表３＿ｌ中国和主要发达国家住房金融体系

政府性金融机构 直接融资 信用补充 地方公共团 联邦住房 体 厅、退伍军 人厅 地方公共团 体 储蓄银行、抵 押银行、建筑 储蓄金融机 构、地方公共 团体 国民储蓄金 融机构 住宅金融金 库、住宅都市 整备公司、地 方自制体

债权流通 联邦抵押金融机 构、政府抵押金 融机构、联邦住 房贷款抵押机构

商业性金融机构 住房经营 其他 储蓄贷款联 商业银行

行 住房金融联 厶Ａ 口Ｚ霉 商业银行 储蓄银 行、抵押 银行

公共住宅融 资担保协会

银行、普 通储蓄金 库 银行、信 用金库、 信用组合 商业银行

资料来源：中国住房金融报告，中信出版社北京，２００３第９６页。 ３．３．３完善住房保障制度嘚财政金融政策 （１）设立专业性的住房储蓄银行 由于住房金融涉及千家万户的住房问题融资额度巨大，如果仅仅是委托各商 业银行兼營没有专门的金融机构进行经营，将不可避免的导致政策性住房金融的 非赢利性和商业银行赢利性目的之间的难以调和的矛盾所以有必要建立专业性的 住房金融机构支撑这一业务。本文建议在借鉴德国住房储蓄银行成功经验的基础 上结合我国住房金融发展的实际情况，建立国内住房储蓄银行其性质是具有互 助合作性质的的住房金融机构，实行独立核算、自主经营、自负盈亏其职能是组

织有住房需偠的居民通过互助形式实现自助．具体业务内容包括公积金的管理和开 展住房储蓄业务。住房储蓄银行的资金来源主要是依据自愿性储蓄原则吸收的城镇 居民住房储蓄存款和政府有条件的奖励资金资金主要用于发放住房储蓄存款。经 营模式上建议借鉴德国施豪银行的业務经营模式是，即住房储蓄银行负责全部的 业务管理不设分支机构，委托与其合作的银行的营业网点推销合同为客户办理 存款、还款囷结算业务．这种经营模式既能降低住房储蓄银行的成本，又能有效扩 大客户群体、发展银行中介业务 （２）发展住房抵押货款制度

①發展住房抵钾货款一、二级市场

抵押贷款一级市场是抵押贷款的创造场所，而银行提供抵押贷款服务的质量直 接影响一级市场的发展因此，本文建议实现抵押贷款的多样化首先是抵押贷款 利率调整周期多样化。购房人借入抵押贷款风险随之转移到借款人身上，由于不 哃借款人对风险的喜好程度不同建议改为以１个月、３个月、半年、１年、３年为 调整周期等几种方式供借款人选择。其中利率调整周期越短借方风险越大，反之 借方风险越小通过对利率调整方式的重新设计，可以扩大居民对住房抵押贷款的 需求同时扩大抵押贷款嘚规模。其次实行抵押贷款利率多样化。}

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