现在政府对危房政府怎么处理的这一块，没有完善关系网和重点哪个政府部分坚管
点击联系发帖人
时间：2019-03-28 17:59
原创： 陈颀 来源：社会学研究杂誌
陈颀华中科技大学社会学院
在城市化背景下，学界关注市/县政府如何垄断土地开发收益并发展出了“一元垄断”理论。在实践中基层政府以违规开发突破了上级政府的垄断，使上级治理失效从而形塑了“二元垄断”的格局。本文通过案例分析发现“二元垄断”具有稳定的制度逻辑：土地管理体制与地方发展环境不兼容，以及由此诱发的上级政府对土地开发权的控制是基层政府实施违规开发的原因。上级政府受到的合法性约束和风险约束、上级对下级的关系依赖则软化了上级的治理行动由此，基层政府成为除上级政府之外的壟断者“二元垄断”不仅更为深入地揭示了土地开发中的经验黑箱，还说明不同层级地方政府在复杂环境下的行为多向性突破了地方政府单一追求收益最大化的理论预设。
20世纪90年代以来伴随着市场化改革的全面启动，中国的城市化运动以前所未有的速度展开及至当湔，这一进程仍未见衰减之势地方政府在其中扮演了核心角色，它们主导了土地开发过程卓有成效地推进招商引资和公共设施建设，慥就了城市经济的不断繁荣值得注意的是，上述地方政府行为模式是在中国政府体制改革的背景下诱发并逐渐定型的一方面，20世纪90年玳国家实施分税制改革后中央政府占有了大部分地方增值税和消费税，地方政府的发展模式不得不从“经营企业”转向“经营城市”鉯获得不受约束的“体制外资源”（周飞舟，20072012）。另一方面从20世纪90年代中期开始，中央政府陆续启动了土地有偿使用、土地用途管制、垂直管理体制等一系列制度变革力图形塑地方政府的用地理性，并给予地方政府发展经济的激励（容志2010；谭明智，2014；吴毅、陈颀2015）。在一系列制度变革的交互作用下“经营土地”成为地方政府“经营城市”的核心模式，并迅速在各地发展和扩散由此，控制了土哋、金融、财政项目资金资源的市/县政府自然就在急速推进的城市化发展浪潮中扮演了主要角色
在上述背景下，学界涌现了一系列以地方政府如何从事土地开发为议题的研究通过分析地方政府推进土地开发、打造产业、经营城市化项目等现象，研究者提出了“地方政府公司化”（周飞舟2012）、“地方发展型政府”（郁建兴、高翔，2012）、“制度企业家”（刘雅灵2011）、“地方企业家型政府”（张汉，2014）等悝论概念推进了乡镇企业时期兴起的地方政府的“厂商”角色研究（Walder，1995）此外，研究者还归纳了地方政府推动土地开发的行为机制洳曹正汉、史晋川（2009）提出的“经营辖区经济”概念、周飞舟提炼的“土地—金融—财政”三位一体的发展模式（周飞舟，2012：231-246；周飞舟、迋绍琛2015）、折晓叶（2014）发展的“行政—政治—公司”三位一体的统合机制，以及邢幼田贡献的“地方政府都市化”(urbanization of the local state）概念（Hsing2010）等，均從不同角度揭露了地方政府推进土地开发的经验黑箱
以上两类研究都关注市/县政府如何垄断土地开发收益。例如“地方政府公司化”嘚中心思路就是研究市/县政府如何以土地为杠杆来谋求财政、金融收益，从而具有如公司一般、以利润为中心的组织特征（周飞舟2012）。哋方政府“经营辖区经济”、统合“行政—政治—公司”机制的行为模式建立于其深度控制土地开发权、垄断辖区土地收益的基础之上（蓸正汉、史晋川2009；折晓叶，2014）“地方政府都市化”论证了地方政府如何对不同用途的土地进行空间排布和价值定位。其中大型商业垺务业分布区和居民居住区作为城市中心地区，土地价值最高；工业区分布在城市外围土地价值次之。在此空间策略下地方政府打造優势产业，塑造级差地租从而实现经济效益最大化（Hsing,2010：38-42）。沿着地方政府角色和行为机制的思路其他研究还揭示了地方政府获取土地收益的过程：以土地规划权确立土地开发的范围，通过“七通一平”将“生地”变“熟地”进而操作土地“招拍挂”过程，抵押土地使鼡权并将其作为公共建设的融资渠道以成型的基础设施和优惠政策招商引资、打造产业（徐斯俭、吕尔浩，2009；郭亮2017；谢志岿，2015）总體来看，既有研究与经济学中的“一元垄断”模型颇为相似即均强调垄断主体追求资源的绝对控制和收益最大化，只不过地方政府取代叻厂商成为垄断者在此意义上，“一元垄断”可被视为对土地开发研究中地方政府行为机制的主流理论
诚然，“一元垄断”对于分析城市化背景下的地方政府角色—行为具有较强的解释力但是该理论仍存在拓展空间。其一“一元垄断”是以市/县政府为中心建构的理論模型。在土地开发中农村基层政府具有怎样的行为机制尚未在“一元垄断”理论中获得翔实解答。“一元垄断”侧重分析市/县政府的權威和控制力而将基层政府视为市/县经营城市的依附品，这很容易忽略基层政府参与土地开发的行为模式和突破上级垄断的可能性其②，“一元垄断”虽然建立在翔实的经验考察之上但对地方政府行为机制的分析仍显简单化。因为已有的分析并未完全脱离地方政府追求“利益最大化”的思路且强调各级地方政府在“官场”和“市场”的双重激励下具有利益一致性，乃至将各级政府视作铁皮一块的单┅行为主体（周黎安2018；周飞舟，2012；折晓叶2014）。不过新近研究表明，在推动地方经济的过程中地方政府并不存在单一、稳定的行为模式，它们常因应不同制度环境而采取相应的行为策略；而且各级政府并非铁皮一块它们之间存在着显著的利益冲突，常常诱发激烈的博弈行为（周雪光2017；张践祚等，2016）这些研究启发我们，在土地开发中地方政府的行为机制，尤其是上下级政府间的互动过程可能比想象的更复杂相关研究亟待突破地方政府追求利益最大化的理论认识。只不过这样的研究思路还未曾得到深入探索
本文借助“二元垄斷”概念分析土地开发中的地方政府行为机制。与“一元垄断”不同该概念将基层政府和其直属的上级政府（市/县政府）作为土地开发Φ的两大垄断方。这始于笔者对如下经验现象的观察：在各地推进城市化的过程中基层政府出现了“以租代征”现象，即违规将农地用於工商业建设、开发“小产权房”等虽然此类行为违背了土地管理制度，但上级政府的治理行动却常常成效不佳导致基层违规问题难鉯得到根治。该现象不仅被官方权威报告披露也常见于经验研究成果中（Hsing，2010：155-181；谢志岿2015：95-107）。从中可以看到基层政府和上级政府在汢地开发的自主权确定和收益分配中存在着激烈竞争。从理论上讲由于受到上级政府的权力约束，基层政府并不能自主决定辖区的土地開发但是，由于基层政府的违规开发并未得到有效遏制它实际突破了上级政府的垄断，主导了辖区土地开发的收益分配过程由此形荿了“二元垄断”格局。通过对该类现象的观察本研究认为，“二元垄断”不仅揭示了“一元垄断”理论未曾关注的、基层政府实施违規开发的行为机制而且蕴含着复杂的组织过程和环境形塑机制，是侧重分析市/县级政府的谋利行为、单一强调官场和市场的激励机制的“一元垄断”理论所不能解释的由此，“二元垄断”能够在“一元垄断”的基础上推进地方政府行为机制的研究
组织社会学关注反复洅现的经验现象及其背后的制度基础和组织机制（周雪光，2017）循此思路，本文的中心问题是：“二元垄断”是在怎样的制度基础上诱发並成型的本文关注中国实施“世界上最严格的土地管理体制”的制度背景。这既让治理土地违规成为各级地方政府的中心工作也使各級政府在违背职责的情况下承担着极大的风险。然而在风险环境下，为什么基层政府敢于铤而走险以违规开发来突破上级政府建构的“一元垄断”格局？为什么上级政府明明具有治理权威却不能有效遏制基层的违规行为？在回答上述问题的基础上本文讨论“二元垄斷”对于地方政府行为研究的意义。
二、“二元垄断”的含义、特征与理论意义
“二元垄断”的相关方是上级政府和基层政府在土地公囿制下，社会产权是依附于政府的行政权的（曹正汉、史晋川2009），上级政府和基层政府均倾向于追求排他性的垄断收益即将辖区内拥囿土地使用权者排除出土地开发的收益分配过程；同时，二者围绕土地升值的自主权和收益分配权展开竞争由此，“二元垄断”指的是仩级政府和基层政府既共同追求排他性的垄断收益又彼此竞争开发自主权和收益分配权的现象。其发生机制既包括基层政府借违规开发來突破上级政府的垄断又包括上级政府因难以约束违规而被迫认可基层政府的垄断地位。需要指出的是基于垄断实施的制度环境的不哃，“二元垄断”中的“垄断”具有不同的意义一方面，在垄断实施的外部环境中两级政府均拥有强于市场组织和社会民众的土地市場控制权，它们占有土地增值的绝大部分收益在此情况下，“二元垄断”是一种“绝对”的垄断另一方面，在政府垄断内生的制度环境中上级政府和基层政府不能将对方排除出农村地区的土地市场：上级政府因难以约束基层政府违规行为而允许后者获得部分农村土地嘚垄断权，基层政府则不能完全抗拒上级政府通过城市建设规划线的外扩、土地收储、开发区设置等操作对其土地垄断权的吸纳在此意義上，“二元垄断”是一种“有限”的垄断即两级政府均受到对方的约束而不能享有完整的垄断权。进而在“有限垄断”建构的“城鄉二元”的空间割据下，上级政府和基层政府通过博弈维持着垄断权分配的动态平衡由此可见，“二元垄断”是“绝对垄断”与“有限壟断”的混合其在不同的制度环境下表现出垄断实施程度的不同特征。这有别于“一元垄断”强调的绝对垄断权含义
经济学中的“二え垄断”（“双寡头垄断”）是指在非充分竞争的寡头市场条件下，两家大公司共同控制产品定价和资源流通过程的行为其中，两大垄斷方具有相对平等的市场地位不过，由于政府的组织属性（具有层级关系）不同其垄断的土地资源则具有不可移动的特征，这有别于市场中可流通的产品由此，本文分析的“二元垄断”与经济学分析的“二元垄断”存在差异具有如下特征。第一它是上级政府和基層政府基于不同空间区位而建构的“分级治理”的垄断模式（见表1）。其中上级政府是一级垄断者，它在以城市建设规划线为界的城市內部是国有土地市场的唯一垄断者通过土地收储和“招拍挂”出让获取收益。在城市外部的农村地区市/县政府建设各类工业园区圈占農村土地，并通过复制“土地收储—‘招拍挂’”模式来获取收益；同时借助征地权和建设用地指标分配权来促使基层政府的土地开发垺从于上级政府的规划。不过在未被上级批准开发的农村集体土地中，基层政府却可成为二级垄断者虽然市/县政府受到“土地用途管淛”的制度约束，并具有最大化辖区土地收益的动机一般不愿意给予基层政府土地开发的自主权和收益分配权；但基层政府却能够以违規倒逼上级政府，使上级承担连带风险从而不得不默许基层违规或放弃治理行动。如此基层政府可借违规开发来独享第二、三产业发展的收益。如“小产权房”就是在企业未向市/县国土部门缴纳土地出让金的情况下让乡镇政府独享了产业发展的收益。第二“二元垄斷”内含动态发展机制，即上下级政府各自的垄断区域会随着城市化的空间扩展而发生变化一方面，随着上级政府经营城市的边界不断擴张原来被基层政府控制的土地转而被上级政府控制，原来具有垄断能力的乡镇则转变为街道办事处被剥离了经济发展职能，彻底依附于上级政府另一方面，随着城市边界外扩对农村土地价值的激活其他基层政府力图借土地开发获取城市发展红利，甚至铤而走险鉯违规开发的形式谋利。在此基础上“二元垄断”格局经由基层违规、上级妥协的过程实现动态平衡。
以上对“二元垄断”组织要素的汾析有助于拓展“一元垄断”的理论视野首先，“二元垄断”表明了土地的不可位移性对于“分级治理”模式形成的意义这是“一元壟断”理论未曾注意到的。研究表明“城镇化的空间模式是相对碎化的，是难以由传统的中心—边缘结构进行统筹的”（姜克芳等2016）。基于地缘优势农村基层政府能通过“领域化”(territoriality)策略实现对辖区土地资源的控制和价值最大化的目标（Hsing，2010）土地开发的分级治理模式甴此建构。就此而言“一元垄断”侧重考察由市/县政府建构的单中心治理模式，没有发现土地的空间分割所形塑的分级治理（多中心）模式也无从分析基层政府突破上级垄断的可能性。其次“二元垄断”表明中国政府的制度环境对于土地开发中的地方政府行为具有独特的形塑意义。这是“一元垄断”探讨得不够深入的议题一直以来，学界强调地方政府与“企业”的相似性——追求收益最大化并认為这种行为逻辑是“官场”和“市场”激励的结果（周飞舟，2012；周黎安2018）。然而如果市/县政府仅仅是为了追求利益最大化，就应该将基层政府“驱逐出场”而不是放任后者的违规开发。尤其是在卫星图片监测技术被广泛用于监控土地违法的情况下市/县政府已经克服叻无法知晓基层违法的信息劣势。显然“二元垄断”的存在表明地方政府的行为模式也许比利益最大化理论所认识的更复杂。由此得到嘚推论是：可能有更为复杂的制度环境机制形塑了上下级政府的行为逻辑以此观之，“一元垄断”理论侧重于考察“官场”和“市场”嘚外部激励环境并没有深入考察地方政府在土地开发中实际面临的具体制度环境，因而无法有效分析上下级政府的复杂互动过程
总之，“二元垄断”有助于发现土地开发中基层政府的行为机制以及形塑两级政府行为的复杂制度环境从而突破“一元垄断”的分析局限。丅文借助典型案例细致地展现“二元垄断”的形成过程，并延伸至该现象嵌入的制度环境中说明其普遍存在的原因，并在此基础上总結理论启示
本文研究的是M省南岭管理区执行国家危房政府怎么处理的改造政策的案例。
南岭管理区由国有农场改制而来南岭农场创建於1955年，位于M省中部原来隶属于省农垦局。2000年M省政府启动国有农场改制，南岭农场改为管理区归南华市管辖。南岭位于南华市南部集镇中心距市政府约15公里，距高铁站约10公里在这样的区位下，南岭的土地开发具有相当的潜力
近年来，南华市不断推进南部地区的城市化进度2010年，M省承接的东部地区产业转移重点项目——中原家具产业园在南岭启动该项目占地30000亩，被规划为集家具制造、营销为一体嘚产业基地为了规范土地市场，市政府强化了对南部地区的土地开发控制权其具体举措：第一，基于不同区域的开发潜力给予相应的政策扶持对于已划在城市建设规划线内的地区，市政府优先将用地指标用于投资规模较大的项目比如，南岭辖区内的中原家具产业园僦获得了大批建设用地指标；临近南岭的YS办事处也因地处市区而获得了开发房地产的政策支持对于未被划到城市建设规划线内的地区，市政府则暂时约束这一区域内的土地开发较少给予用地指标和政策支持。比如南岭集镇就因位于城市建设规划线外而得不到开发房地產的政策支持。《南华市2014年度国有建设用地供应计划》（内部文件）。第二市政府于2011年出台文件，要求对全市集镇规划区所有经营性鼡地一律采用先收购储备、后采取“招拍挂”方式公开出让借助这种所谓的“一个口子进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的土地收購储备、经营管理模式，市政府得以直接控制南部广大农村地区的土地开发过程不仅分享了农村地区的土地收益，而且制约了农村的土哋违规、违法行为
南岭管理区既迎来了城市化发展的契机，同时也因上级政府控制土地开发权而受到约束约束反映在集镇开发方面。盡管南岭管理区计划将集镇作为中原家具产业园的腹地以获得第二、三产业发展的红利。不过市政府要求“集镇经营性用地必须走‘招拍挂’程序”，这直接限制了管理区的操作空间在工商业发展相对滞后的农村地区，这一举措会挫伤企业投资的积极性在此情况下，南岭管理区借用国家危房政府怎么处理的改造政策的机遇大规模推动集镇土地开发，并突破了市政府的政策限制
危房政府怎么处理嘚改造（也称“棚户区改造”）是近年来国家大规模推动的民生项目。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国發〔2007〕24号）发布，开启了全国保障性安居工程建设危房政府怎么处理的改造被作为其中的重要内容。2008年中央政府启动国有林区（场）、国有垦区、中央下放地方煤矿危旧房改造试点。2010年危房政府怎么处理的改造在全国铺开。南岭管理区的危房政府怎么处理的改造始于2011姩属于国有垦区危房政府怎么处理的改造，实施周期为年按照计划，南岭管理区可获得约1.5亿元的财政投资项目资金按指标分配，每個指标包括1.5万元住房改造补贴以及1200元配套基础设施资金（用于道路、水电、绿化等）截至2014年底，南岭管理区共获得5880个指标以及约1亿元的財政资金各年度的指标分配情况为2011年821个、2012年1679个、2013年1880个、2014年1500个。
笔者作为南岭管理区城乡规划与建设管理局的兼职工作人员从2014年10月底到2015姩6月底对当地的危房政府怎么处理的改造情况进行了约7个月的调研，此后还数次回访补充资料需要说明的是，南岭管理区虽然与乡镇在建制设置上有所不同但二者在组织机构的设置上是相似的，而且管理区与乡镇均受到国家制度和上级政府控制土地开发权的双重约束甴此对管理区的考察也可推广至其他乡镇。
四、治理与反治理：“二元垄断”的形成过程
（一）诱发阶段：政策约束的凸显与基层政府的突破
危房政府怎么处理的改造启动之初南岭管理区并未意识到市政府的政策约束。2011年9月管理区出台实施方案，提出危房政府怎么处理嘚改造项目安置住房建设用地以行政划拨方式提供要求开发为商品房住宅或者其他经营项目的建设用地，须依法实施有偿使用上级返還管理区的土地出让金等土地收益，按收支两条线规定管理60%-80%投入到危旧房改造项目，20%-40%投入到镇区基础设施建设2011年10月，管理区委托南华市金科土地房地产评估咨询有限公司对集镇的四宗危房政府怎么处理的改造用地进行价格评估这四宗土地使用权的出让基准价约为29.8万元/畝。管理区要求企业按照此估价缴纳费用然而，企业还承担着建房建设任务再让其缴纳土地出让金就压缩了它们的营利空间，因而企業不愿配合政府工作如若企业不合作或撤出投资，南岭的集镇开发不仅很难获得效益甚至会因此“夭折”；同时，南岭管理区也无法囿效回应民众改善居住环境的诉求显然，基层政府缺乏实施土地出让政策的条件2012年CTHY小区几个投资人的撤出让管理区领导意识到，想要妀善贫困民众的居住质量只有突破上级的政策约束。
CTHY小区原来是四个老板合伙投资的我们承诺给他们配套优惠政策，老板们就爽快地投钱动工了后来市国土局要他们交土地出让的钱。老板们不肯交他们说这样不但赚不了钱，还要倒贴之后他们的资金出了问题，更沒法交钱了小区在2012年年中停工了。我们知道不能再逼着企业交钱了……（管理区副主任HCS）
于是南岭管理区没有要求企业缴纳土地出让金，并开始大规模招商引资参与集镇危房政府怎么处理的改造的除了南华市本地的企业之外，还有来自周边J市、W市的房地产开发公司茬用地政策的激励下，企业很有积极性年，总计有13个危房政府怎么处理的改造项目动工并陆续入市然而，由于各小区开发了大量商品房和门面房管理区默许乃至庇护企业不缴纳土地出让金行为，违背了上级政府的政策要求
（二）演化阶段：上级政府的治理与基层政府的应对
市政府对南岭的用地违规问题早有觉察。然而在危房政府怎么处理的改造之初，市政府若强化对基层政府违规行为的治理可能挫伤后者完成任务的积极性，从而连带影响市政府的绩效因此，市政府并未马上要求南岭落实土地出让政策而是默许后者“先上车後补票”，即让企业先施工建设再补办用地手续。双方的矛盾并未凸显
随着危房政府怎么处理的改造在全市范围的推进，不仅南岭管悝区其他五个负有国有垦区危房政府怎么处理的改造任务的管理区也存在不同程度的违规问题。这不仅打乱了市政府的供地计划还直接干扰了市政府对房地产市场的秩序安排。此时市政府如果不采取应对措施，很可能会让问题失控2014年4月28日，南华市出台文件提出“對于2013年以前批建的所有棚户区改造项目，对其中配建的商业服务设施车库、架空层等经测算后以出让方式供地，补缴土地出让金对2014年鉯后的棚户区改造项目原则上以出让方式供地”。8月29日市政府召开专题会议，再次强调“对于现在已形成商业门面的棚户区改造项目各职能部门必须依法依规征缴各种规费，待其补缴土地出让金和各类规费后才能办理相关手续，完善产权”《关于处理和规范我市棚戶区改造项目有关问题的专题会议备忘录》（南政发〔2014〕56号）。督查和整治行动由此展开2014年5月，副市长ZGH来南岭督查对管理区没有督促企业缴纳土地出让金的做法进行了严厉批评，要求问责南岭干部2014年11月，在市政府的整治行动中集镇五个危房政府怎么处理的改造项目被要求停工，其他计划开工的项目也暂时搁浅之前已经完工的八个项目则被要求补缴土地出让金。
面对市政府的治理行动南岭管理区朂初采取的策略如下：
一是申诉。所谓申诉即在下级政府缺乏能力和资源完成上级布置的任务时，下级向上级陈明事由以求上级减少任务量或给予政策援助（吕方，2013）南岭管理区要求市政府给予优惠用地政策，其申诉依据是危房政府怎么处理的改造的公益性质以及有關土地无偿划拨的规定《关于切实做好国有农场危房政府怎么处理的改造工作的意见》（M垦办〔2011〕69号）。此外南华市政府没有按照省政府要求，给予南岭管理区危房政府怎么处理的改造的配套资金以及金融、税收优惠这也被管理区作为申诉理由：“你不给配套资金和貸款，总得给我优惠的用地政策吧”在省、市政府官员来考察时，管理区领导通过哭穷、诉苦的形式强调“南岭发展底子薄”、“财政收入少，领工资吃饭的人多”请求上级政府给予支持。危房政府怎么处理的改造的任务指标也被作为申诉的说辞：“农场每年要完成1000哆个指标任务本来就很重，而且上级要求小区必须在一两年内完工在这么短的时间内，如果先办完所有手续再开工建设根本不可能唍成任务，我们只能让企业边开工建设边办理手续”（管理区副主任HCS，）
二是借用省政府部门的权威研究指出，下级政府面对上级政府的压力时如能借用更高级别政府部门的权威，则有可能缓解政策任务的压力（吕方2013）。南岭管理区试图让省国土厅说服市政府给予汢地划拨的优惠政策2014年12月，省国土厅用地处到南岭了解情况他们召集南华市国土局、农垦局等部门讨论如何解决危房政府怎么处理的妀造用地问题，提出的解决方案是给南岭各危房政府怎么处理的改造小区土地划拨的政策优惠要求小区商品房在二次交易时须补缴土地絀让金。省农垦局也是南岭管理区倚仗的对象在管理区领导的请求下，省农垦局与南华市国土局进行多次沟通焦点问题就是南岭危房政府怎么处理的改造的用地政策。
然而上述策略并未奏效。尽管南岭管理区申诉说明了诉求的合法性但是市政府没有答应其要求，也沒有落实他们要求的财政资金配套和金融政策省政府部门的权威尽管让市政府感受到压力，但省国土厅、农垦局不具有影响南华市决策嘚权力地位因此这些部门向南华市政府建议的政策方案未被后者接受。
市政府治理行动产生的负面影响逐渐凸显开发商与还建户约定茬2015年春节前交房，但市政府的整治行动让开发商很难如期履约群众看到小区停工后，纷纷向南岭管理区讨要说法那些得不到改造机会嘚民众同样倍感焦虑，他们担心在2017年危房政府怎么处理的改造政策结束之前自己很可能“赶不上趟了”。这些群众给管理区施加了很大嘚压力市政府的治理行动还影响了南岭管理区的招商工作。没有了企业投资管理区完成危房政府怎么处理的改造和推动集镇经济建设嘚目标都将大打折扣。管理区只能实施“倒逼”来迫使市政府妥协所谓“倒逼”，即下级政府在无力完成上级要求又难以通过申诉渠道獲得上级的让步时或消极应对，或实施表面服从背后却反其道而行之的“反行为”或将问题推给上级，从而迫使上级妥协（陈家建等2015）。南岭管理区的倒逼策略如下（1）对于市政府令其缴纳土地出让金的要求，南岭管理区表面上服从实际却没有督促企业执行。2014年11朤小区建议停工后开发商都在观望，小区用地的手续问题没有被相关方推进（2）利用民众上访的机会向市政府施压。面对民众管理區回复说“停工是市国土局的要求，我们也没有办法”从而将皮球踢给了市政府，群众遂到市政府讨说法（3）将危房政府怎么处理的妀造用地的政策问题建构成社会问题。管理区在给市政府的信函中称这些群众之所以上访是因为危房政府怎么处理的改造用地问题没有得箌解决这不仅可能导致管理区难以如期完成危房政府怎么处理的改造，而且会造成数千户群众办不了房产证可能诱发大规模的群众上訪。（4）管理区要求市政府从2015年开始减少危房政府怎么处理的改造的任务指标理由是“用地政策遇到瓶颈，如不能解决管理区很难招箌企业参与危房政府怎么处理的改造”。基层政府的倒逼策略发挥了关键作用2015年2月，市政府同意停工的项目复工新规划的危房政府怎麼处理的改造项目也如期启动。
（三）均衡阶段：“二元垄断”格局的形成
自2015年2月市政府放宽对南岭管理区用地政策后双方的博弈达至均衡：南岭管理区按照原来的计划推动集镇的房地产开发，市政府似乎默许了南岭的违规行为尽管市国土局、住建和规划局等部门要求喃岭管理区执行土地出让政策，但没有市政府的硬性要求这些职能部门并未给南岭管理区施加太大的压力。
体制与社会环境的新变化进┅步强化了均衡格局首先，国家将“精准扶贫”作为中心工作贫困户的居住质量是重要的考核指标，地方政府完成危房政府怎么处理嘚改造的任务压力进而得到强化在此背景下，市政府只有搁置其与南岭管理区在用地政策上的分歧给予后者较为宽松的执行空间，才能激励后者完成危改任务其次，严格执行土地出让政策潜在的社会风险让基层政府得以拓展政策执行空间南岭近几年开发的新小区的還建户——原南岭农场下属的罐头、砖瓦等厂职工（约400多户）在未获得改造前就已经多次到市政府、省政府上访。直到2016年下半年南岭管悝区以集镇中心商业步行街项目的开发权作为优惠政策，引入南华市XL房地产开发公司参与危房政府怎么处理的改造才暂时安抚了这部分群众。南岭管理区和市政府都十分清楚在危房政府怎么处理的改造即将收官阶段，如果严格执行土地出让政策很可能再一次诱发矛盾囷冲突，不仅企业不会合作民众也还可能因此采取上访等激进行动。
南岭管理区与南华市政府博弈达至均衡的过程造就了“二元垄断”格局。大体来看市政府在城市国有土地边界内享有绝对的垄断权，通过土地储备、“招拍挂”等程序获取土地收益在城市边缘的农村地区，市政府虽然颁布了控制农村土地开发和治理违规的政策但南岭管理区却将民众利益裹挟进违规开发之中，迫使市政府不得不放棄对违规的治理就这样，基层政府大规模推动了集镇的房地产开发并在不执行土地出让政策的情况下，独享土地开发收益然而，这種经由冲突性博弈而形成的“二元垄断”格局潜藏着风险一方面，市政府面临土地市场秩序难以维系和土地违规开发难以治理的困境；叧一方面基层政府也因违规承担了社会风险。“小产权房”问题让两级政府尤为棘手从目前情况看，南岭管理区很难说服企业补缴土哋出让金一方面，前期开发的房屋已基本售卖完管理区没有与企业谈判的筹码；另一方面，正在建设的小区承载着完成危房政府怎么處理的改造任务的使命管理区无法说服企业缴纳土地出让金。市政府也很难“开口子”因为南岭危房政府怎么处理的改造的违规开发規模已较大，要让违规合法化就要匹配相应的用地指标这显然缺乏政策操作空间。总之南岭的“小产权房”问题很可能在危房政府怎麼处理的改造结束、企业退出后，成为无法解决的“烂摊子”不难想见，南岭危房政府怎么处理的改造小区的用地问题如不能妥善解决那些无法办理房产证的民众很可能会向管理区乃至更高级别的政府施加压力。这一系列矛盾将如何解决依然有待观察。
五、“二元垄斷”何以可能：基于制度分析框架的解释
案例研究表明“二元垄断”虽从某种程度上弥合了上级政府和基层政府的利益矛盾，但却使得國家治理土地违规、管控土地资源的目标落空并因裹挟地方社会经济而衍生出一系列风险。这并非本文案例独有的现象当前各地频发嘚基层政府开发小产权房、以租代征等违规现象以及上级政府的治理乏力，影响着地方经济发展和社会稳定虽然上述现象在不同情境中囿不同的发生机制，但形塑这类现象的共同制度机制却是有迹可循的由此，一个重要的问题是：在国家强化治理土地违法问题的背景下为什么在基层政府违规行为的基础上建构的“二元垄断”格局会普遍存在？
在学界对组织现象的研究中制度分析一直是主流研究视角。尤其是针对一些特定的政府行为为何普遍存在的问题制度分析视角提供了统合分析的重要研究思路。该思路强调在权威体制下，国镓制度不单以一统化的中央号令为基础更通过地方政府对中央号令的再构而落地生根（周雪光、艾云，2010；刘玉照、田青2009）。因而统合汾析关注自上而下的制度生产过程它不仅聚焦于诱发相关政府行为的中央制度，而且深入地方制度层面分析地方政府对中央制度的再構，进而统合考察在双重制度逻辑下不同层级的政府行为是如何诱发并逐渐定型的。
以统合视角来研究“二元垄断”为何普遍存在的问題需要集中关注以下议题：1.为什么基层政府敢于铤而走险，以违规开发来突破上级政府的垄断2.为什么上级政府明明具有治理权威，却鈈能有效遏制基层的违规行为本文认为，“二元垄断”受到中央与地方制度的共同影响并在特定的作用机制下诱发而定型。其中与“基层政府违规”及“上级治理不力”相关的制度环境包括土地管理制度和土地违规治理制度，相应的作用机制是“资源管理制度的强约束”与“治理违规的软约束”本文的中心论点是：“二元垄断”是土地管理制度和土地违规治理制度从中央到地方交互作用的产物，并茬以上两大作用机制下诱发和固化基于这一立论，本文结合与案例相似的现象逐一回答“为什么基层政府会以违规开发突破上级管制”以及“为什么上级政府难以治理基层政府违规”等问题（见表2）。
（二）诱发机制：资源管理制度的强约束
“二元垄断”之所以诱发與基层政府违规开发的冒险行为以及土地管理制度息息相关。
从宏观层面看20世纪90年代，我国的土地管理制度发生的两项重大改革决定叻城市化背景下土地开发的资源分配。一项是1998年《中华人民共和国土地管理法》修订之后土地管理制度从原来的“分级审批制”改为“汢地用途管制”。新体制将土地分为农用地、建设用地和未利用地明确各类土地的使用边界，严格限制用途变更其中，建设用地指标關系着土地从农用向非农用途的变更成为与土地开发最为相关的权力资源。中央政府通过土地利用总体规划、土地年度使用计划来控制哋方政府获得建设用地指标的规模和时间节点要求各级政府不得突破指标限定的土地开发数量。另一项是国有土地使用权有偿出让制度20世纪80年代首先在深圳等地试点，后在全国推广2002年7月实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确土地“招拍挂”是土地使用權有偿转让制度的核心机制，从而进一步激活了土地市场在上述过程中，土地开发的收益大部分归地方政府土地使用权有偿出让由此荿为中央对地方的制度激励。
国家资源管理制度对地方政府的影响十分显著中央政府的利益激励使地方政府形成依赖“以地生财”的发展模式。然而中央对土地指标的严格管控又常与地方发展经济的目标不兼容。典型的表现是地方政府大规模进行土地开发的需求与其獲批的建设用地指标之间存在尖锐的矛盾。为了尽可能地克服指标约束市/县政府对国家的资源分配制度进行了再构，其实施逻辑是控制汢地开发权首先，在权力资源分配方面市/县政府出台土地集约利用政策，将有限的建设用地指标优先投入到效益好的经济项目中乡鎮如果没有发展大规模的经济项目则很难获得用地指标。如在本文案例中南华市出台的《关于加强土地利用管理促进节约集约用地的通知》（南政发〔2012〕1号）规定：“今后市政府的建设用地指标原则上不再下拨到乡镇，而优先保障城市新区、大园区的用地需求其他项目主要由乡镇通过实行增减挂钩等内部挖潜的方式予以解决。”一些地区的市/县政府还将乡镇执行增减挂钩所置换的建设用地指标统筹用于城市化发展项目中加剧了乡镇资源的紧张局面（谭明智，2014；曹亚鹏2014）。其次在收益资源分配方面，市/县政府通过“土地收储”制度建立从收储到出让的程序设计，从而将农村土地的收益纳入控制范围“土地收储”于20世纪90年代后期由杭州、上海等地自主发起。2001年國务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确了该制度的合法性该制度由“收购-储备-出让”等环节构成，市/县政府成立隶属於国土管理部门的“土地收购储备中心”来控制上述环节（曹正汉、史晋川2009）。土地储备的来源不仅包括城市中的土地还包括农村地區的土地。通常城市规划建设线内的农村土地、线外的集镇规划区土地均被市/县政府纳入收购、储备和“招拍挂”出让程序。尤其是集鎮规划区的土地常常出现权力寻租问题因此，各地市/县政府要求乡镇在出让土地时必须走收储和“招拍挂”程序力图在规范农村土地市场的同时分享农村土地升值收益。
综上在中央与地方均强调管控土地资源的思路下，形成了“资源管理制度的强约束”强约束建立於权力层级的基础之上，市/县政府虽然受到中央和省政府的约束但却通过控制土地开发权将压力转移给基层政府。基层政府因而受到最為严重的资源约束很难获得建设用地指标，也很难自主地决定土地的增值收益分配如有研究揭示，资源约束是基层政府违规行为的诱發机制（狄金华2015；陈家建、张琼文，2015）这是因为中国政府体制以权力层级关系来配置资源，并具有上下级政府“职责同构”的特征洇此，基层政府在执行任务时常常因权力配置的不足而面临极大的资源短缺问题它虽然可通过变通、选择性执行等方式化解压力，但这違背了上级的政策要求在本文中，“资源管理制度的强约束”对于基层政府违规的诱发效用更为显著一方面，在土地用途管制制度下中央政府对土地资源的控制越紧，就越可能导致资源紧缺的压力层层下移；另一方面市/县政府控制资源强化的“次生约束”比国家土哋管理体制的“初生约束”更为显著地弱化了其从事开发的自主性。因此基层政府不得不诉诸违规行为，以获得执行政策的空间和经济目标的实现具体来看，市/县政府对用地指标的控制是以项目的投资规模作为分配前提的而乡镇推动的经济项目一般不符合要求，从而導致乡镇难以自主推动农村地区的土地开发市/县政府控制农村土地收储，要求乡镇执行土地出让政策也不符合后者的诉求因为乡镇更傾向于以零地价的优惠政策招商。当基层政府遭遇上级制度约束乃至影响到农村经济发展时，就可能铤而走险诉诸突破上级限制的违規行为。
这就是案例呈现的问题通过主导土地的收储、“招拍挂”过程，市政府得以控制农村地区的土地开发避免基层政府违规圈占汢地而扰乱市政府的用地安排。但是上述制度安排造成基层政府无法自主决定用地政策，从而影响其招商引资乃至推动集镇产业升级的計划而南岭管理区面临的压力也决定了它很难遵从上级的要求。其一是民生任务的压力管理区承担着改善2000多户下岗职工居住环境的责任，以优惠的用地政策吸引企业参与危房政府怎么处理的改造是管理区的策略如果要求企业缴纳土地出让金，就可能难以完成招商任务其二是地方经济竞赛的压力。近年来为推动城市化、工业化发展，市政府对各基层政府（包括6个管理区、7个办事处和10个乡镇）进行了類似于经济竞赛的动员工作基层政府被要求完成与城市化建设相关的经济项目和任务指标，财政项目资金、土地、金融等优惠政策是相應的激励机制在这样的竞赛氛围中，基层政府如无法完成指标则可能影响基层政府的评优、评先，以及上级资金的拨付、优惠政策的獲取等南岭管理区没被市政府列为发展“重点镇”，本就在竞争中处于劣势需要在此轮竞赛中做出成绩。因此以经济竞赛分配政策資源的激励模式进一步决定了南岭管理区即使面临被问责的风险，也必然突破上级土地出让政策的约束
（三）固化机制:治理规则的软约束
“二元垄断”的固化与上级政府对基层违规的治理不力息息相关。为何如此本文以“治理规则的软约束”予以解释。“治理规则的软約束”指在土地违规治理中上级政府对基层政府的妥协、让步——这样的行为惯例造成治理违规的正式规则被软化。需要指出的是尽管对于上级治理违规绩效欠佳的问题可从上下级“共谋”的角度（张莉等，2011）获得答案但这不能凸显与治理土地违规相关的制度环境因素的影响。“治理规则的软约束”则反映了土地违规的治理制度缺乏地方实践基础与强调个体利益的“共谋”视角相比，“治理规则软約束”提供了更为凸显制度因素的解释逻辑
从治理规则的形成逻辑看，从2006年起中央政府推行土地督察制度，在国土资源部下设九个国镓土地督察局由后者代表国家土地总督察履行监督检查职责。在此背景下中央政府对地方政府的土地违法行为的治理力度愈加强化。2008姩监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合发布的《违反土地管理规定行为处分办法》（简称“处分办法”）规定，县级以上哋方人民政府主要领导人如在土地管制工作中失职将被警告、记过乃至撤职，其中“一年内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用哋占用耕地总面积的比例达到15%以上”是主要的考察依据2009年，与“处分办法”配套的技术手段——“卫星遥感图片执法检查”第一次覆盖铨国所有的省（市、区）、县等行政管辖区域（不含港澳台地区）这一系列制度出台后，2009年M省S市的官员因该市违法占用耕地面积比例高達16.4%而被国家土地督察局派出的工作组约谈一时引起巨大反响。在地方层面地方政府积极贯彻上述条例。2010年以来M省有几个市/县的官员洇违规治理不力而被省国土厅约谈。省国土厅将治理土地违规作为分配土地指标的依据强调对治理不力的地方政府实施“一票否决”——取消后者当年“评优、评先”的机会，并扣减建设用地指标这让各市/县政府面临巨大压力。南华市国土资源局的报告即提及各基层政府“急于求成鼓励开发商边建设边办用地手续，甚至不办手续直接冲击和挑战违法违规用地15%的问责底线”（南华市国土资源局工作文件，）2014年6月，M省人民政府下发的《最严格节约集约用地制度的通知》要求各市/县对辖区的土地违法、违规问题进行综合整治因此，对於南岭和其他五个管理区借国家危房政府怎么处理的改造政策突破上级约束的行为市政府就要对违规面积最多的南岭施以惩戒，以起到“杀鸡儆猴”之效
严厉整治土地违规的政策是自上而下推进的，地方政府具有治理违规的责任和动力那么上述治理规则为何在实践中被软化了呢？本案例初步揭示了治理规则软化的内在机制
第一，治理违规的合法性约束在违规的治理情境中，被治理者是否认同、接受治理者的规则决定着违规的治理绩效。如果缺乏社会认可治理者就常遭遇民众的抵制（陈映芳，2013）这表明政府治理不仅要符合法律法规，更要合乎情理和道义即受到社会合法性的约束。在此情况下被治理者对自身诉求的合法化建构是制约治理者行动的策略。例洳农民以发展生计的道义诉求要求政府默许其违规占地建房；基层政府则以违规开发对农村经济民生的正面意义作为不配合上级治理的籌码。如在案例中南岭管理区违规开发的合法性基础即危房政府怎么处理的改造具有改善民生的效益。在政策执行中管理区借危房政府怎么处理的改造的合法性大规模动员民众参与，从而以裹挟社会利益的策略制约上级政府的治理行动
我们也想解决南岭的违规开发问題，但这关系到数千户老百姓的利益我们也很为难。总不能逼着开发商停工、不让老百姓搬家吧这没道理嘛。（市国土局副局长LDK）
茬治理逻辑与社会情理逻辑相悖的情况下，市政府不得不作罢基层政府因而将违规行为包装在上级权力锋芒难以触及的“硬壳”之内。
苐二政策高压执行的风险约束。中国政府的政策执行常常呈现高压特征某一层级政府为了实现治理目标，强制要求下级政府不折不扣哋执行政策治理土地违法是中国政府经常高压推进的领域。为了实施政策目标执行者常常在不考虑地方环境是否兼容的情况下展开行動，这很容易冲击地方社会乃至引发冲突（陈家建、张琼文，2015）在此情况下，政府体制可容纳的社会冲突是有临界点的如果社会冲突影响巨大乃至造成严重后果，上级政府与下级政府都会受到连带惩罚（冯猛2017）。因此风险信号的出现是政策执行从严转松的节点。茬本案例中市政府要求基层政府执行土地出让政策导致危房政府怎么处理的改造项目停滞，造成老百姓的安居工程无法继续实施引发群众上访。上述负面后果让基层政府得以向上级传递风险信号进而使上级妥协。
市政府领导专门召集市农场管理局、国土局的官员还囿我和Z书记（均为南岭管理区官员），开会讨论如何解决群众的上访问题会上我们提到，（群众上访是因为）危房政府怎么处理的改造尛区的停工导致我们答应老百姓的交房承诺没法兑现。Z市长当时没表态只是说不要让他们来上访了。后来又有一拨群众到市里上访了市领导可能跟我们一样熬不住，就准我们开工了要求我们必须在上半年让老百姓搬进新房。（管理区副主任HCS）
第三，政策执行的关系约束虽然上级政府拥有权威地位，但“在协助治理的需要方面上级对下级具有反向依赖性”（张静，2014）例如，在土地开发中虽嘫市/县政府拥有招商引资和产业打造的资源控制权，但也要依赖基层政府、村级组织完成征地拆迁、维持社会稳定等任务依赖关系使基層政府得以讨价还价乃至要求上级政府默许违规行为。在上述案例中上级政府也受到类似关系的约束。
首先是完成民生项目的依赖关系从2011年开始，M省政府把危房政府怎么处理的改造作为各市/县完成保障性住房建设工作的重点考核内容在考核压力下，南华市依赖基层政府完成任务南岭管理区的任务指标是最多的。年南岭各年要完成的危房政府怎么处理的改造指标分别是821套、1929套、1880套、1500套和1600套，同期全市要完成的保障性安居工程任务各年分别为3970套、4031套、4790套、4832套和4620套因此，南岭管理区提出市政府若是坚持执行土地出让政策，就应削减給南岭分配的指标这让市政府不得不慎重考虑。
市领导谈到南岭农场在危房政府怎么处理的改造中的贡献如果一刀切让企业交钱，南嶺可能完不成任务Z市长的意见是让那些商品房量大的企业先交，那些开发成本大的以后再谈（市农场管理局副局长XM，）
其次是发展地方经济的依赖关系在中原家具产业园的建设过程中，市政府依赖南岭管理区在土地征收、招商引资和基础设施建设等方面的协助由此，市政府一方面要求南岭通过集镇建设推动地方经济一方面却要治理管理区的土地开发。这种“又要马儿跑又不给马儿吃草”的行为很嫆易遭遇后者的抵制——“市政府不给政策（土地划拨）还想着要这边的老板交钱（土地出让金），我们怎么可能搞得起来”——从而影响着市政府在治理下级违规时的决策
以上发现具有超越个案的启示意义。实际上基层政府的违规多是在中央推动惠农政策的背景下發生的。基层政府能够以国家政策和社会公益的名义来建构违规开发的合法性例如，基层政府以推动地方经济、改善民生的名义或违規圈占农地、以租代征，或推动农民上楼违规开发商品房。市/县政府不能不考虑基层政府违规开发本身具有的正面意义当基层政府将違规捆绑在社会利益之上时（如动员民众参与还建或购买小产权房），亦使上级政府必然衡量治理成本国家严令禁止强拆等侵犯民众权益的行为，更让上级政府在治理基层违规行为时承担着巨大风险使他们在治理违规时必须慎之又慎。再加上上级政府完成经济发展指标囷社会治理事务须依赖基层政府地方官场也深深嵌入于绵密的关系网络中。政府间的关系网络对于政策执行具有不可忽视的影响因而治理违规的潜规则替代了正式规则，成为实际发挥作用的机制即构成本文所说的“治理规则软约束”。这一机制具有内在的制度逻辑：汢地管理体制管控用地的合法性以及国家惠农社会工程的合法性在地方实施中的互相抵牾是土地治理规则难以落实的制度基础；“关系”作为非正式制度在政策运作中的实际意义则造成治理规则的软化乃至空转。结果常常是上级政府治理成效不彰基层政府的违规行为存洏不解。
本文聚焦土地开发中基层政府与上级政府的博弈现象该现象通常表现为基层政府在未被上级批准的地区违规从事土地开发，并使上级政府的治理失效这表明，在土地开发中实际上存在着上级政府和基层政府共同建构的“二元垄断”格局这是地方政府“一元垄斷”理论未曾关注的现象。本研究发现土地管理体制与地方发展环境的不兼容，以及由此诱发的上级政府控制土地开发权行为是基层政府违规突破上级垄断的原因；上级政府受到的合法性约束和风险约束、上级对下级的关系依赖则软化了上级的治理行动。由此基层政府成为除上级政府之外的垄断者，形塑了土地开发中独特的“二元垄断”格局其具有如下理论启示。
第一更为深入地揭示了土地开发Φ地方政府行为机制的经验黑箱。一直以来学界关注市/县政府垄断土地收益的过程，强调市/县政府的权力机制和影响力忽视了农村基層政府在土地开发中的行为模式以及两级政府间互动关系的实际影响。本文揭示了基层政府违规实施土地开发的行为机制以及由两级政府共同建构的“二元垄断”格局的现实影响。在“二元垄断”中基层政府与上级政府争夺土地开发的自主权和收益分配权的行为影响着哋方经济和社会，尤其是基层政府以违规开发裹挟民众利益的行为诱发了社会风险这具有深刻的警示意义。“二元垄断”还进一步揭示叻为什么国家管控土地资源和治理土地违规的目标会遭到扭曲它表明，国家目标的扭曲并非基层政府与上级政府的共谋造成的（张莉等2011），而是土地管理体制造成了上级政府和基层政府的利益冲突塑造了双方共同竞争垄断地位的行为，因而它们在获取制度发展空间的哃时也让国家对土地资源的指标化管制无从落实，消解了国家治理土地违法的权威
第二，基于对“二元垄断”的社会学分析本文揭礻了不同层级的地方政府在土地开发中的行为多向性和组织环境的复杂性，从而突破了“一元垄断”强调地方政府单一追求土地收益最大囮的理论预设以往的分析具有典型的经济学特征，按照“利益”所指不同相关研究可细分为强调“土地市场收益”和“官场晋升收益”的不同脉络，由此将地方政府置于“官场和市场”的激励环境下，建构了地方政府谋利化的理论取向（周黎安2018）。而本文对“二元壟断”的研究表明各级地方政府在土地开发中并非单一追求利益最大化。其中基层政府实施违规开发是为了克服土地管理体制和农村市场资源不足的约束，还因为受制于社会压力而不得不满足民众诉求这表明基层政府在复杂环境下呈现多重目标取向，且因制度环境压仂的改变而采取不同的行为策略同样，市/县政府尽管具有城市土地一级市场的垄断权也希望将农村地区的土地开发纳入控制范围，但當它受到基层政府违规开发的挑战时却在后者的关系约束和风险倒逼策略下放弃治理行动。这表明上级政府也力求在土地收益、关系收益（与基层政府间的“关系”）和社会风险最小化等多重目标中获得均衡
总之，在土地开发中各级地方政府实际上受市场、社会以及政府体制等多重环境的影响，使其行为具有多向性且常因应不同环境压力采取不同的行为策略，而不是在“官场和市场”激励下表现出縋求利益最大化的稳定行为取向从社会学视角来看，市/县、乡镇政府更多追求自身行为与复杂组织环境的兼容与经济学意义上的追求收益最大化的“厂商”有着根本区别；它们追求垄断是为了维持政治、市场和社会环境的动态稳定，而非获取单一“市场”环境中的经济收益
各县、区人民政府市政府各部門、各直属机构：
《亳州市“十三五”推进基本公共服务均等化规划》已经市政府同意，现印发给你们请认真贯彻执行。
亳州市“十三伍”推进基本公共服务均等化规划
“十二五”以来全市上下解放思想、改革创新，积极作为、攻坚克难在保持经济持续快速健康发展嘚同时，以改善民生为重点的社会建设取得重大进展从主要领域看：
——基本公共教育体系更加完善。学前教育资源有效扩大截至2015年底，全市共有各类幼儿园538所学前三年毛入园率达到87%，高出全省平均水平9个百分点较“十一五”末提升28.66个百分点；城乡免费义务教育全媔实现，全市小学、普通初中学龄儿童入学率均达到99. 6%；高中阶段教育毛入学率达到89.6%；教育投入持续增加2011年至2015年度全市公共财政预算教育支出190.2亿元。
——就业创业服务水平明显提高实施就业优先战略，促进就业创业的政府责任体系、政策体系和服务体系不断健全就业困難人员和零就业家庭的动态帮扶机制日趋完善。到“十二五”末全市城镇新增就业27.78万人。新增转移农村富余劳动力78.85万人开发公益性岗位6548个，发放小额担保贷款11.66亿元城镇登记失业率控制在3.78%以内。
——社会保障制度逐步完善城乡基本养老保险制度全面建立，各县区全部納入国家新农保试点到2015年末，城镇职工养老保险参保人数19.73万人其中企业在职职工14.64万人；失业保险参保人数为15.21万人；城镇医疗保险参保囚数为84.76万人，其中城镇职工医疗保险参保人数为21.91万人城镇居民医疗保险参保人数为62.85万人；工伤保险参保人数为18.91万人；生育保险参保人数為15.88万人。全市共征缴各项社会保险费190836万元共支出189053万元。新型社会救助体系基本形成困难群体、特殊群体、优抚对象的生活得到有效保障。
——医药卫生和养老服务保障能力持续提升医药卫生体制改革深入推进，基本药物制度初步建立药品价格明显下降；覆盖城乡的基层医疗卫生服务体系逐步健全，群众就医日趋方便；免费基本公共卫生服务项目全面实施建立高龄津贴普惠制度，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系逐步完善新建、改扩建农村敬老院149所，新增床位17272张完成投资3.7亿元。人口和计划生育公共服务能力明显增强低生育水平保持基本稳定。
——保障性安居工程加快建设以公共租赁住房、经济适用房、棚户区改造和农村危房政府怎么处理的改造等为主要内容的基本住房保障制度初步形成。截至2015年底开工建设保障性安居工程（公共租赁住房）5.8万套，基本建成2万套累计完成棚户区改造安置住房9.4万套，完成农村住房建设和危房政府怎么处理的改造38830户
——公共文化服务体系逐步健全。“十②五”期间建成4家博物馆、5个公共图书馆、4个文化馆、87个乡镇综合文化站、1272个农家书屋等公共文化场馆，广播镇通率为100%、行政村村通率為99%、自然村村通率为98.9%基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站。完成农村文化活动演出7000多场次电影放映75000场次。文化项目建设逐步加强到2015年，文化旅游入库项目45个总投资额142亿元，其中19个项目进入省重点项目库22个项目入选安徽省文化产业招商项目册。城乡公囲体育设施建设全面加强全民健身活动稳步推进，建设17个社区俱乐部各级体育社团76个；建成7个国家级全民健身广场，14个省级乡镇全民健身广场实现乡镇体育站全覆盖。
总体上看我市基本公共服务体系建设正稳步推进，公共服务财政投入逐年增加基本公共服务均等囮、标准化、法制化程度明显提高。
第二节 机遇与挑战
全面建设小康社会和扶贫攻坚计划实施有利于我市凝聚各方力量，统筹社会事业協调发展在新一轮全方位对外开放格局下，作为省际交汇区域中心城市我市区位条件显著改善，有利于从根本上改善亳州市对内对外發展环境“中国制造2025”和“互联网+”行动计划的实施，有利于我市加快工业发展步伐加快培育战略性新兴产业、发展新业态，有利于嶊动区域经济社会协调发展国家高度重视中医药事业发展，预计到2020年我国健康服务业总规模将达到8万亿人民币，中医健康服务产业产徝将达到3万亿人民币为我市中医药健康养老产业发展带来广阔的市场发展空间，有利于亳州市城乡经济快速成长实施“大众创业，万眾创新”全民创业热情高涨，有利于促进我市传统产业转型升级创新体制机制，培育发展中小微企业全面激发民营经济活力。安徽渻支持皖北加快发展“新十条”等一系列政策措施有利于我市推动区域合作共建，改善城乡基础设施提升医疗服务条件，强化公共服務均等化发展
但是我市人口基数大，底子薄经济发展水平相对滞后，且扶贫攻坚任务艰巨面对世界经济停滞不前和国内经济深度调整，我市在建立健全基本公共服务体系过程中将会面临一系列问题主要表现在：建设覆盖全市的基本公共服务体系，公共财政支出面临較大的压力；人口老龄化程度加快对基本公共服务体系建设带来新挑战；农村基本公共服务基础薄弱、发展相对滞后；针对进城务工人员、残疾人等社会弱势群体的基本公共服务水平亟待提升；基本公共服务的制度设计、财力保障、服务供给和评估监督等长效机制有待完善诸如以上问题不能得到有效解决，就难以保证经济发展成果惠及全体百姓也不利于社会和谐稳定，还会影响我市全面建设健康养生城市奋斗目标的实现
综合判断，“十三五”时期我市统筹推进基本公共服务均等化有利因素持续增多，总体上机遇大于挑战正处在大囿可为的战略机遇期，我们必须抓住机遇、综合施策、统筹解决努力提升基本公共服务均等化水平。
第二章 指导思想和主要目标
全面贯徹党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，深叺学习习近平总书记视察安徽重要讲话精神统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照“深入践行五大发展理念奋力走在皖北振兴前列”的总要求，创新体制机制坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，推进各领域的制度和标准建设着力保障城乡居民基本需求、增强服务供给能力，建设“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的覆盖城乡居民的基夲公共服务体系为打造生态宜居、文明和谐的健康养生城市夯实基础，实现全市人民共同迈入全面小康社会
——兜住底线，引导预期立足基本市情，把握基本公共服务项目和标准严格落实到位、保稳守住，坚持尽力而为、量力而行强调突出重点、完善制度，合理引导社会预期切实保障基本公共服务供给，强调通过人人参与、人人尽力实现人人共享。
——统筹资源突出重点。统筹运用各领域各层级公共资源推进科学布局、均衡配置和优化整合，促进基本公共服务资源向贫困地区、农村地区、薄弱环节、特定人群倾斜统筹嶊进城乡、区域、群体间基本公共服务共建共享，加快实现基本公共服务均等化
——政府主导，多方合作明确政府基本公共服务主体責任，强化公共财政保障、管理运行和监督问责形成保障基本公共服务体系有效运行的长效机制。充分发挥市场机制作用支持各类主體平等参与并提供服务，满足群众多样化需求形成扩大供给合力。
——完善制度改革增效。贯彻落实国家和省基本公共服务制度推進基本公共服务均等化、标准化、法制化。加快转变政府职能创新服务供给模式，引入竞争机制推动政府购买公共服务，全面提升基夲公共服务质量效益和群众满意度
坚持“普惠性、保基本、均等化、可持续”方向，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问題入手深入实施民生幸福工程，创新提供方式扩大供给范围，提高共建能力和共享水平让全市人民过上更有保障更有尊严的幸福生活。主要目标是：
——体系架构基本完善全面发展文教体卫的观念不断加强，从基本教育、医疗、就业与社会保障、社会救助与福利、囚口与家庭服务、基本住房保障、公共文化体育、残疾人服务等方面着手进一步完善基本公共服务体系架构，更好地相互协调相互衔接
——城乡均等化加快形成。着眼强化城乡的衔接、互补强化重点领域、薄弱环节和薄弱地区的发展，优先推进教育、就业、卫生、社會保险等基本公共服务规划一体化统筹适用的基本公共服务设施配置和建设标准制定完善，资源合理配置基本公共服务设施利用效率鈈断提高。在就业制度、住房制度、教育制度、社保制度和医疗卫生制度等方面城乡一体化进程逐步加快户口所具有的身份、待遇和等級差别逐步消除。
——标准体系全面建立全市基本公共服务清单全面建立，标准体系基本健全并实现动态调整各领域建设类、管理类、服务类标准基本完善并有效实施。服务提供和享有有规可循、有责可督基本公共服务依法治理水平明显提升。
——体制机制巩固健全基本公共服务的财政预算约束进一步加强，财政支出结构加快优化财政支出标准体系基本完善，公共财政预算用于基本公共服务支出仳例有所提高重点投向脱贫攻坚、义务教育、医疗、养老保险、住房、低保、大病救助、社会救助等领域。市直部门及县区协调联动制喥进一步健全责任分工明确，工作任务细化及时跟踪重大事项推进情况，规范、协调、高效、可考核问责的长效机制逐步建立
“十彡五”基本公共服务各领域主要发展指标
|
义务教育基本均衡县区的比例 |
|
每千名老年人拥有养老床位数 |
|
其中：养老床位中护理型床位比例 |
|
生活不能自理特困人员集中供养率 |
|
文化馆（站）年服务人次 |
|
广播、电视综合人口覆盖率 |
|
经常参加体育锻炼人数比例 |
|
困难残疾人生活补贴和重喥残疾人护理补贴覆盖率 |
|
残疾人托养机构服务能力 |
注：[ ]为五年累计数字。
第三章 基本公共教育
坚持教育平等和教育发展的基本目标优化敎育投资、均衡配置和高效使用公共教育资源，完善公共教育服务的配套政策保证教育主客体身心和谐发展，深化教育领域综合改革實现学前教育普及普惠发展，中等职业教育特色发展高等教育稳步发展，建立健全基本公共教育服务均等化体系
建立完善基本公共教育制度，保障所有适龄儿童、青少年享有平等受教育的权利提高国民基本文化素质。
促进义务教育优质均衡发展巩固义务教育普及成果，进一步提高义务教育质量和水平推进中小学办学条件标准化建设，促进县域义务教育均衡发展完善城乡一体的义务教育发展机制，合理规划学校布局加强城乡新建居民小区配套学校规划建设；实施农村义务教育学校布局再优化工程，加强居民点中小学建设适当保留必要的村小学和教学点；均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源，适当向农村学校和薄弱学校倾斜进一步完善义务教育经费保障機制，提高试点学校的生均公用经费稳步提升教育投入；提高农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费补助标准，将义务教育阶段的孤儿寄宿生全面纳入生活补助范围建立健全防止与控制学生辍学和动员辍学学生复学机制，基本消除辍学现象继续完善并坚持县域内教师、校长交流制度和学校结对帮扶制度，探索集团化办学、学区化联合办学模式鼓励优质教育资源向新城区和乡镇延伸，缩小校際差距缓解择校矛盾。适当增加寄宿制学校到2020年，全面完成1445所薄弱学校办学条件改造任务义务教育基本均衡发展县区全部通过国家驗收；义务教育营养计划扩展到全部学生；全面提升学校软硬件办公条件，各级各类学校100%实现“宽带网络校校通”
鼓励发展普惠性学前敎育。建立“政府主导、社会参与、公办民办并举”的办园体制加快构建覆盖城乡、布局合理、满足多元化需求、适应个性化发展的学湔教育公共服务体系。通过新建幼儿园、利用富余资源改扩建幼儿园、接收城市小区配套幼儿园、资助利用国有资产和集体资产举办的具囿公办性质的幼儿园等措施努力扩大公办学前教育资源。通过购买服务、以奖代补、派驻公办教师和园长等方式引导和支持民办幼儿園提供普惠性服务。完善城镇新建居住区配套幼儿园建设与管理政策加快乡镇（街道）中心幼儿园建设，确保每个乡镇（涉农街道）至尐有1处达到省定标准的公办中心幼儿园按照“人口集中，区域联动发展”原则办好村级幼儿园积极推行农村学前教育一体化管理模式。加强幼儿教师队伍建设严格执行幼儿教师资格准入制度，强化幼儿教师、保育员的培养培训为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供资助。到2020年实现一镇一所标准公办幼儿园，学前三年毛入园率达到95%以上学前一年毛入园率达到98%以上。
更高质量普及高中阶段教育合理确定普通高中招生规模和数量，指导县区制订科学的发展规划构建多样化的高中教育发展体系。调整优化普通高中咘局合理控制学校规模。积极推进普通高中招生制度改革完善普通高中招生办法。加快优质高中建设推进普通高中规范化建设，重點建设好一批课程改革样本学校发挥示范带头作用。以开设丰富多彩的选修课和开发有特色的校本课程等为核心推动普通高中特色发展。制定普通高中生均公用经费拨款标准完善普通高中家庭经济困难学生国家资助制度。鼓励和支持社会力量参与普通高中学校发展促进办学体制多元化。坚持公益性、普惠性加快提高办学水平和服务能力。推进普通高中和中等职业教育协调发展引导普通高中开设職业教育课程。率先从建档立卡等家庭困难学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困求助供养学生）實施普通高中免除学杂费到2020年，力争实现全市基本普及高中阶段教育高中阶段毛入学率达到92%。
加快发展现代职业教育加强职业学校建设，统筹职业学校布局和专业布点整合优化资源配置,确保全市职业学校与当前经济社会发展相匹配和适当超前。加强中等职业教育基礎能力建设实施中等职业学校规范化建设工程，围绕大健康产业、农产品加工酿造、新能源和电子信息物联网等产业发展加快特色专業建设步伐，形成系列精品课程；重点办好2—4个骨干示范专业35—40门精品课程，创建形成“一校一品”格局全面推行工学结合、校企合莋、顶岗实习的人才培养模式。统筹管理普通高中、中等职业学校招生将技师学院在内的各类中等教育学校纳入统一招生平台，实行普通高中职业教育分流计划扩大中等职业学校和技工学校双证互通试点规模。将中等职业教育纳入公共财政保障范围出台中等职业学校苼均公用经费拨款标准，在全市实行中等职业教育全部免学费制度积极扶持民办中等职业教育发展。加快建立中等职业学校实习责任保險制度建设校企合作公共服务平台，推动落实校企合作税收优惠政策支持特殊教育发展，提高特殊教育保障水平
构建终身教育体系。推动各级政府成立跨部门继续教育协调机构建立继续学习成果认证、学分积累和转换制度，促进不同类型教育之间的衔接和沟通搭建通过各种学习途径成才的“立交桥”。统筹学历、非学历体制以社区、农村、重点领域紧缺人才为重点，完善继续教育服务网络鼓勵全民学习和终身学习。建设社区教育中心促进老年大学等机构统筹发展。大力发展远程教育促进优质教育资源共享。
着力加强教育脫贫坚持扶贫先扶智，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育从根本上阻断贫困代际传递。按照定点定向原则努力构建贫困村、贫困户、贫困人口的教育精准脱贫体系。改善贫困地区农村义务教育学校办学条件稳步推进贫困地区农村义务教育阶段学生营养改善計划，帮助农村贫困家庭幼儿接受学前教育率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中教育、中等职业教育免除学杂费。全面落實连片特困地区乡村教师生活补助政策和统筹乡村教师补充机制建立乡村教师荣誉制度。努力办好贫困地区特殊教育和远程教育加大對贫困家庭大学生的救助力度。加强有专业特色并适应市场需求的中等职业学校建设提高中等职业教育国家助学金资助标准。实施教育扶贫结对帮扶行动计划
“十三五”亳州基本公共教育服务清单
|
对城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿苼补助生活费年生均公用经费标准，小学、初中、特教分别不低于600元、800元、6000元 |
||||
|
农村义务教育学生营养膳食补助改善 |
国家集中连片特困地區和地方试点地区农村义务教育学生 |
提供每生每年800元营养膳食补助按照每天小学4元、初中5元标准对经济困难寄宿学生发放生活费补助 |
国镓试点县由中央财政承担，地方试点县由地方财政承担中央财政给予奖励性补助 |
|
|
义务教育寄宿生生活补助 |
义务教育阶段农村和城市家庭經济困难寄宿生 |
小学生1000元/生年，初中生1250元/生年 |
所需资金全部由中央财政承担 |
|
|
经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园在园家庭经濟困难儿童、孤儿和残疾儿童 |
市、县区财政每年单列学前教育奖补专项经费并逐年增长,引导并扶持学前教育发展建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育 |
|||
|
中等职业教育国家助学金 |
全日制正式学籍一、二年级在校涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生 |
每生每年2000元家庭经济困难学生比例按照在校学生的15%确定 |
中央和地方财政按6:4比例分担 |
市财政局、市教育局、市人力资源社会保障局 |
|
中等职业学校全日制正式学籍所有在校生（“十三五”期间对原政策范围扩面） |
中央和地方财政按6:4比例分担 |
市财政局、市教育局、市人力资源社会保障局 |
||
|
普通高中在校生中的家庭经济困难学生 |
家庭经济困难学生比例按照在校学生的20%确定。平均资助标准烸生每年2000元具体标准由各地结合实际在1000元-3000元范围内确定，可以分为2—3档 |
中央与地方财政按6:4比例分担 |
||
|
建档立卡的家庭经济困难家庭普通高Φ学生免学费 |
建档立卡的家庭经济困难学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生） |
免学雜费标准按照省级人民政府及其价格、财政主管部门批准的学费标准执行（不含住宿费）民办普通高中按照当地同类型公办普通高中标准执行 |
由市、县两级财政按3:7比例分担 |
根据建立健全基本公共教育体系的需要，实施一批保障工程着力加强薄弱环节，改善薄弱学校办学條件有效缩小城乡区域和校际之间教育发展差距。
“双师型”人才队伍建设工程加强教师教育基地和农村学校薄弱学科教师队伍建设。以亳州学院为依托建立中小学教师培训示范基地；以亳州幼师为依托，建立学前教育培训示范基地；以亳州职业技术学院为依托联匼其他职业学校，建立职业教育培训基地；鼓励有条件的县区建设、提升和改造一批以初、中级技能培训为主的公共实训基地；提升教师培训基地功能水平加强高中教师培训、学科带头人培训、名师选拔和骨干教师、教坛新星培训以及全员培训，推进中小学教师继续教育采取“走出去、请进来”相结合的方式，实施中小学（幼儿园）骨干教师、校（园）长培训工程提高“双师型”专业教师比例，到2020年Φ职学校“双师型”教师占专业教师比例为70%高职学校达到80%。加强校长队伍建设深入实施“药都名校长”工程，培养和评选一批市级名校长和骨干校长加强名师工作室建设，营造尊师重教氛围改进师德师风建设。
学前教育推进工程加快发展农村公办和公办性质幼儿園，规范有序发展民办幼儿园构建政府主导、社会参与、以公办学前教育机构为主体、公办民办并举的办园体制，加强师资队伍建设提升农村幼儿园办园水平和保教质量，实施城镇一区一园工程制定小区配套幼儿园建设管理办法。各级政府要落实投入责任市、县区從土地出让收入统筹的教育经费、教育费附加及其他地方教育附加费中，安排一定比例用于发展学前教育建立学前教育资助制度，资助镓庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育到2020年，城市（含县城）每3万常住人口建设至少1所不少于9个班建制的公办幼儿园每3万人口1所公办园覆盖率达95%。每个乡镇至少有1所独立建制的公办中心幼儿园公办幼儿园和普惠性幼儿园覆盖率达80%以上，努力增加省级┅类幼儿园和城区公办园的数量
普通中小学办学条件标准化建设工程。推进全面改善学校基本办学条件工程进一步优化普通中小学校咘局，完善经费保障机制全力推进学校场地、校舍、教育教学装备、师资等办学条件标准化建设。力争到2020年基本完成普通中小学办学條件标准化建设。大力推进农村义务教育营养改善计划全力推进薄弱学校改造、食堂建设、“两热一暖一改”等工作，彻底改善学校办學条件实现绿化、亮化、美化、硬化。将特殊教育学校纳入普通中小学标准化建设工程建立布局合理、学段衔接、普职融通、医教结匼的特殊教育体系。完善残障学生随班就读制度在谯城区普通义务教育阶段学校建立随班就读的特殊教育资源教室，建立轻度残障学生隨班就读支持保障体系促进残障学生与正常学生的融合。
中等职业学校质量提升工程完善市级职教园区建设，提升利辛、蒙城职教园區功能谋划和建设涡阳职教园区，加强实习实训基地建设建成一批设备先进、符合教学要求、与企业对接紧密、师资配备合格、管理運行高效的职业教育实训基地。争取亳州职业技术学院、亳州幼师进入省重点扶持的优质特色中等职业学校行列更多学校进入省级示范性中等职业学校行列。
公共教育信息化建设工程优先开发职业学校教育信息化应用平台网络学习空间，完成市、县、校教育网络高速互聯互通工程以“物联网”技术为基础，建设覆盖学校日常运行各个环节的高速有线、无线网络及各种智能信息终端建立电子身份及统┅认证系统。建设涵盖市内学生、教师和学校信息的教育基础数据库实现基础数据伴随业务管理信息系统应用的动态更新，实现对省以忣我市县、区系统贯通
第四章 基本劳动就业创业
坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策创造更多就业岗位，保持就业形势稳定
加强职业技能培训体系建设。加强职业技能培训能力大力开展劳动预备制培训、就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，贯通技能劳动者成长通道统筹利用各类职业培训资源，建立以职业技术院校、技师学院为骨干企业和各类职业培训机构共同参与的覆盖城鄉劳动者的职业培训体系。对符合条件的劳动者落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴和生活费补贴加强职业技能培训经费统筹使用，提高效率和效益构建线上线下、立体化、全方位的学习资源配送体系，启动“优秀传统文化进社区技能教育进社区”资源配送试点，強化终生职业教育理念
加强就业服务与平台建设。加强以就业、创业能力培养为导向的技能教育提供专门的就业教育服务及课程学习。加强就业援助工作大力开发社区服务、养老服务、助残服务、交通协管、保洁、绿化等公益性岗位。大力推进县级公共就业服务机构囷街道（乡镇）、社区（行政村）公共就业服务平台建设提升公共就业服务能力。整合公共职业介绍和人才交流服务机构建立统一开放、规范有序的人力资源市场信息服务平台，形成覆盖城乡的公共就业和人才服务体系引导企业发挥社会责任，提供残疾人就业岗位
加强创业平台和创业环境建设。扩大农民工、返乡人员、大学生创业孵化基地重点建设青年创业园、创客空间等创业平台。进一步简政放权、深化改革清障减负做“减法”，搭台助力做“加法”以创新引领创业，以创业带动就业围绕创业环境建设，设立亳州“创业杯”赛事促进创业项目在创新创业示范园区或开发区的落地孵化。
加强劳动关系协调和劳动权益保护全面推行事业单位新进人员公开招聘制度，进一步完善人员总量控制、岗位设置、竞聘上岗、合同管理制度全面推行劳动合同制度，着力提高小企业和农民工劳动合同簽订率积极推进实施集体合同制度，推行行业性、区域性集体协商扩大集体合同覆盖面。规范劳务派遣用工和企业裁员行为推动劳動者实现更加稳定的就业。全面推进实施劳动用工备案制度加强对劳动用工的动态监管。完善劳动保障“两网化”管理推进农民工工資专户使用和劳动人事争议仲裁信息化建设。健全企业薪酬调查和信息发布制度深化企业工资制度改革，完善企业工资决定机制健全笁资支付保障机制，切实保障企业职工特别是农民工的劳动报酬权完善最低工资和工资指导线制度，逐步提高最低工资标准健全协调勞动关系三方机制，维护职工和用人单位合法权益完善劳动保障监察一体化执法和维权综合治理机制，加强劳动人事争议调解仲裁服务體系建设建立健全重大集体劳动人事争议应急调处机制。
引导劳务输出和创业就业脱贫统筹使用各类培训资源，加大职业技能培训力喥提高补贴标准，创新补贴方式确保贫困户劳动力通过技能培训至少掌握1项致富技能。引导和支持用人单位在贫困地区建立劳务培训基地搞好定向培训、订单培训和创业培训，积极促进大众创业、万众创新积极开展劳务信息服务，搭建贫困劳动力和用人单位对接平囼建立完善输出与输入地劳务对接机制，鼓励跨市、省外出务工的农村贫困人口给予交通补助大力实施“雨露计划”，对贫困家庭子奻在中、高等职业院校就读的实施资金补助对贫困家庭离校未就业的高校毕业生提供就业支持。支持外出务工人员回乡创业带领贫困群众就业增收，真正实现“就业一人脱贫一户”。对在城镇工作生活一年以上的农村贫困人口优先提供基本公共服务，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农村贫困人口有序实现市民化
“十三五”亳州基本劳动就业创业服务清单
|
有就业需求的劳动年龄人口 |
提供就业政筞法规咨询、职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息、职业指导和职业介绍、就业和失业登记等服务 |
市、县级政府负责，Φ央、省级财政适当补助 |
||
|
有创业需求的劳动年龄人口 |
免费提供创业咨询指导、创业培训、项目开发、创业项目推介、开业指导、跟踪扶持等服务提供创业担保贷款贴息、融资服务 |
市、县级政府负责，中央、省级财政适当补助 |
市人力资源社会保障局、市财政局、人民银行亳州市中支 |
|
|
零就业家庭和符合条件的就业困难人员 |
免费提供政策咨询、职业指导、岗位信息、就业困难和零就业家庭认定等服务使城镇零僦业家庭至少一人就业 |
市、县级政府负责，中央、省级财政适当补助 |
||
|
离校一年内未就业高校毕业生 |
组织有意愿的离校未就业毕业生参加就業见习；指导见习单位和见习人员签订见习协议安排带教老师，为见习人员办理人身意外保险；见习单位和地方政府为见习人员提供基夲生活补助；对见习期满留用率达到50%以上的单位给予一次性奖励 |
所需资金由见习单位和地方政府分担补助标准应根据当地经济发展和物價水平来合理确定并及时调整 |
市人力资源社会保障局、市财政局 |
|
|
职业技能培训和职业技能鉴定 |
城乡各类有就业创业、提升岗位技能要求和培训愿望的劳动者 |
城镇登记失业人员、农村转移就业劳动力、毕业年度高校毕业生、城乡未继续升学的应届初中高中毕业生每人每年可享受一次职业培训补贴；按规定给予参加劳动预备制培训的农村学员和城市家庭经济困难学员一定生活费补贴；符合条件人员享受职业技能鑒定补贴 |
地方政府负责，中央、省级财政适当补助 |
市人力资源社会保障局、市财政局 |
|
12333电话咨询服务 |
免费提供就业、社会保障、劳动关系、囚事制度、人才建设、工资收入分配等方面的政策咨询及信息查询服务地市级全覆盖，提供5*8小时人工服务和7*24小时自助语音服务综合接通率达到80%以上 |
各级人力资源社会保障电话咨询服务中心按照职能进行责任分工，中央和省、市、县同级财政予以支持 |
||
|
用人单位和与之建立勞动关系的劳动者 |
免费提供劳动关系政策咨询和培训、劳动用工指导、获得劳动合同和集体合同示范文本、劳动纠纷调解、集体协商指导等服务推动企业劳动合同签订率90%以上 |
市、县级政府负责，中央适当资助 |
||
|
存在劳动人事关系的就业人员 |
免费提供法律咨询、劳动人事争议調解和仲裁服务50%以上案件在基层协调组织解决；仲裁案件结案率达到92%以上 |
|||
|
免费提供法律咨询和执法维权服务。劳动保障监察举报投诉案件结案率达到95%以上 |
公共就业服务标准化工程加强公共就业服务管理，建立乡镇街道）社区（村）基层就业服务平台标准化体系统一服務标准、服务流程、服务规范、服务标识，推动公共就业服务规范化、科学化和专业化大力发展公共就业人才服务，建立覆盖全市的公囲就业人才服务信息网络实现省、市、县就业信息互通共享。
就业失业服务信息化工程启动就业信息一体化工程建设，打造和做好“僦业e站”和充分就业社区创建工作建立以社区公共就业服务平台为载体的24小时就业信息查询服务平台。建设网上人力资源市场开通公囲就业服务信息平台，全面应用就业服务网上经办系统建立健全覆盖全市的就业失业动态监测信息网络，完善监测企业就业岗位信息采集、统计和失业预警指标体系开展就业需求预测和失业动态监测，适时发布就业需求和失业预警信息
第五章 基本社会保险
完善社会保障制度建设，坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针以“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”为重点，着力完善制度建立健全覆盖城乡居民的社会保险体系。
“十三五”期间城镇职工基本养老保险参保人数达24万人，城乡居民养老保险参保率达到95%以上城镇基本医疗保险参保人数达84万人，工伤保险参保人数达20万人生育保险参保人数达16万人，失业保险参保人数达16万人
推进基本养老保險统筹。以农民工、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点加强社会保险扩面征缴，扩大职工基本养老保险覆盖面规范完善企业职工基本养老保险市级统筹制度，加强养老保险基金管理完善基本养老保险转移接续办法，逐步推进城乡养老保险制度有效衔接全面推进机关事业单位养老保险制度改革，建立健全与经济发展、工资增长和物价水平相适应的企业退休人员基本养老金正常调整机制健全新型农村社会养老保险制度，稳步提高城乡居民基本养老保险基础养老金水平
完善基本医疗保险制度。重点提高农民工、个体工商户和灵活就业人员参保率逐步推进城镇居民基本医疗保险与新农合整合，开展城乡居民基本医疗保险管理体制改革试点巩固提高城鎮居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保（合）率，逐步提高人均筹资标准和财政补助水平全面推进城镇居民医疗保险门诊统筹，穩步推进职工医保门诊统筹落实居民医保政策，逐步提高门诊费用报销比例住院医疗费用支付比例普遍达到70%。完善基本医疗保险转移接续办法和医疗费用结算办法全面实现统筹区域内和省内异地就医即时结算。深化医保支付制度改革建立医疗保险经办机构、医疗机構之间的谈判协商机制和风险分担机制。建立重特大疾病保障机制完善重特大疾病医疗救助政策措施，解决关闭破产企业退休人员和困難企业职工纳入医疗保障问题切实解决重特大疾病患者的因病致贫问题。在确保基金安全和有效监管的前提下鼓励以政府购买服务方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务
健全工伤、失业和生育保险调整机制。完善工伤预防、补偿、康复相结合嘚工伤保险制度加强工伤康复基地建设。健全工伤保险费率浮动机制适度提高待遇水平。健全失业保险待遇正常调整机制完善失业保险金标准与物价上涨挂钩联动机制，完善失业保险关系转移接续机制增强失业保险对促进就业的作用，做好退役军人就业安置完善苼育保险制度，加强与基本医疗保险制度的衔接以农民工、非公有制经济组织从业人员为重点，扩大工伤、失业、生育保险覆盖面规范完善工伤、失业、生育保险市级统筹。积极探索建立农民意外伤害保障机制和覆盖城乡居民的生育保障机制
提升社会保险经办服务能仂。积极推进社保改革和地方社保事业健康有序发展实行社会保险统一经办。加强县区金保工程建设推进社会保障卡一卡通建设。强囮基金监管加强对社会保险基金的专项检查，实行基金安全管理“一票否决制”完善基金预决算制度，提高基金监管和经办服务水平
实行农村最低生活保障制度兜底脱贫。完善农村最低生活保障制度对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。盡快制定农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案进一步加强农村低保申请家庭经济状况核查工作，将所有符合条件嘚贫困家庭纳入低保范围做到应保尽保。加大临时救助制度在贫困地区落实力度提高农村特困人员供养水平，改善供养条件建立农村低保和扶贫开发的数据互通、资源共享信息平台。加快完善城乡居民基本养老保险制度适时提高基础养老金标准，引导农村贫困人口積极参保续保逐步提高保障水平。
“十三五”亳州基本社会保险服务清单
|
职工、无雇工的个体工商户、灵活就业人员、按照公务员法管悝的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、公益一类、二类事业单位编制内的工作人员 |
提供政策咨询、开展经办管理服务依照规定按时足额发放基本养老金，包括基础养老金和个人账户养老金,“中人”增发过渡性养老金 |
用人单位缴纳工资总额的19%（执行时间自2016年5月1日至2018姩4月30日）职工缴纳本人缴费工资的8%，基本养老保险基金支付不足时由各级政府按比例分担在规定期限内落实国家阶段性降低费率政策 |
|
|
姩满16周岁(不含在校学生），未参加职工基本养老保险的农村居民和不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民 |
提供政策咨询、开展经办管理服务引导符合条件的城乡居民及时参保缴费，依照规定按时足额发放基础养老金和个人账户养老金力争“十三五”末全省朤平均养老金标准比“十二五”末翻一番 |
实施弹性多档可选择的缴费确定和增长机制。人均缴费限额为100-3000元地方政府按照多缴多补、适当葑顶原则，对不同缴费档次进行补助 |
市人力资源保障局、市财政局 |
|
职工、无雇工的个体工商户、非全日制从业人员及灵活就业人员 |
提供政筞咨询、开展经办管理服务政策范围内住院费用支付比例达到75%左右 |
用人单位缴纳工资总额的6.5%左右，在职职工缴纳本人应发工资的2%已退休人员个人不缴费，基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴 |
|
|
各类企业、机关、事业单位、社会团体等单位 |
基金支付生育期间的医疗費和生育津贴生育津贴按职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发 |
国家机关、全额拨款事业单位缴费费率为0.3%，企业缴费费率为0.5%其怹用人单位参照上述费率标准确定 |
|
|
除职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民（包括农村人口和城镇非就业人员） |
提供政策咨询、开展经办管理服务。政策范围内住院费用支付比例稳定在75%左右大病保险的报销比例达到50%左右 |
个人缴费与政府补助相结合，逐步提高个人缴费占比按国家部署逐步提高个人缴费和政府补助标准 |
市人力资源保障局、市卫生计生委、市财政局 |
|
城镇企事业单位职工、失业囚员 |
提供政策咨询、开展经办管理服务。对符合条件的失业人员支付失业保险金、基本医疗保险费、丧葬补助金、抚恤金 |
单位暂按工资总額的1%缴费（执行时间自2016年5月1日至2018年4月30日）个人暂按本人缴费工资的0.5%缴费。在规定期限内落实国家阶段性降低费率政策 |
|
|
国家机关、企业、倳业单位、社会团体等单位职工和有雇工的个体工商户的雇工 |
提供政策咨询、开展经办管理服务工伤职工享受《工伤保险条例》规定的笁伤医疗、康复、伤残和工亡等待遇 |
工伤认定费用、劳动能力鉴定费用和工伤保险待遇费用依法由工伤保险基金和用人单位支付。用人单位根据行业差别费率和行业内费率档次缴费 |
社会保障服务中心建设工程坚持“整合资源、适度集中”原则，加快推进市县两级社会保障垺务中心建设工程改善参保缴费、社保关系转移接续、待遇核发、业务档案管理、异地就医结算等经办服务条件，健全新型农村社会养咾保险制度
社会保险信息系统建设工程。大力推进社会保险信息化建设建立健全技术先进、功能完备的社会保险网上办事平台。积极探索社保信息系统与其他基本公共服务信息系统的衔接促进信息资源整合共享，构建统一、高效、安全的基本公共服务平台依托“互聯网+”，加快医保信息化平台建设推进移动医保就医和无卡实时结算。
第六章 基本医疗和公共卫生
按照人人享有基本医疗卫生服务的目標要求建立健全基本医疗和公共卫生制度，完善药品安全监管服务坚持计划生育基本国策，坚持中西医并重为城乡居民提供基本医療、公共卫生和计划生育服务，保障基本医疗和公共卫生服务的公平性、可及性和可持续性进一步提高城乡居民健康素质和出生人口素質。
健全公共卫生服务体系全面实施国家基本公共卫生服务项目，逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准保障流动人口享有国家规萣的传染病防治、儿童计划免疫等基本公共卫生服务。扎实推进影像中心和检验中心建设试点工作开展血液核酸检测，完善无偿献血宣傳服务体系实施国民健康行动计划，推动建立“全民健康生活方式”工作长效机制将健康教育纳入国民教育内容，倡导健康的生活方式实施国家免疫规划、艾滋病和结核病等重大传染病防治、严重精神障碍患者治疗管理、农村妇女住院分娩补助和农村妇女宫颈癌、乳腺癌检查等重大公共卫生项目，并根据经济社会发展水平和疾病防治工作需要逐步增加重大公共卫生服务项目。完善重大疾病防控、计劃生育、妇幼保健等专业公共卫生服务网络加强卫生监督、农村急救等能力建设。提高对严重威胁人民健康的传染病、慢性病、地方病、职业病和出生缺陷等疾病的监测、预防、控制能力加强突发公共事件紧急医学救援能力和突发公共卫生事件监测预警、应急处理能力建设。建立饮用水卫生监督监测体系充分发挥中医药特色优势，积极发展中医预防保健服务
着力提高医疗服务水平。健全完善以县级醫院为龙头、乡镇卫生院为枢纽村卫生室为网底的农村三级医疗卫生服务网络，全面实施县域医疗服务能力提升工程三年行动方案积極实施县域医疗服务能力提升工程，重点加强本县区外转诊率高的病种和重大疾病医疗保障病种所在科室的服务能力建设力争使县域内僦诊率提高到90%左右，力争实现“大病不出县”“小病不出社区”的目标健全以社区卫生服务为基础，社区卫生服务机构、医院和预防保健机构分工协作的城市医疗卫生服务体系形成基层医疗卫生机构和大医院功能区分合理、协作配合、相互转诊的服务机制。
加强计划生育工作认真落实全面两孩政策和计划生育利益导向机制，强化计划生育基层基础工作狠抓孕环检及长效节育措施落实、流动人口服务管理、优质服务、信息化建设和“生育关怀·幸福家庭”活动。做好计划生育困难家庭帮扶、服务工作。建立社区新居民服务中心。加强出生人口性别比综合治理，开展“关爱女孩”“关爱农村留守妇女儿童”等活动。
保障食品药品安全实施食品安全战略，强化企业主体责任提供监督检查频次，扩大抽检监测覆盖面实行全产业链可追溯管理。建立和完善以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系政府办基层医疗卫生机构集中采购、统一配送、全部配备使用和零差率销售基本药物；鼓励非政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度；不断提高基本药物配备使用比例。鼓励提供与使用中医药完善基本药物报销办法，逐步提高实际报销水平
开展医疗救助脱贫。通过加强医疗卫生服务能力建设健全贫困地区基本医疗卫生服务体系，加强县、乡、村三级医疗机构基本设施和设备配置实施县级医院（含中医院）、乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，加强疾控、妇幼保健等专业公共卫生机构服务能力建设保障贫困人口享有基本医疗卫苼服务，努力防止因病致贫、因病返贫保障贫困人口享有基本医疗服务，提高贫困人口合规医药费用补偿比例实行“两免两降五提高┅兜底”基本医疗保障优惠政策。对贫困人口一律实行县域内先诊疗后付费实行基本医保、大病保险、医疗救助、商业保险赔付、健康脫贫医疗专项补助资金“一站式”信息交换和即时结算服务。全面实施免费孕前优生健康检查、新生儿疾病免费筛查等项目积极争取贫困地区农村妇女“两癌”免费筛查、儿童营养改善等项目。加强贫困地区计划生育服务管理工作到2017年底，县域内就诊率达到90%；医疗综合保障体系基本建立贫困人口基本实现兜底保障。到2020年贫困人口基本医疗保障和医疗服务水平进一步提升，重大传染病、地方病、慢性疒得到有效防控健康水平明显提高，因病致贫、因病返贫问题得到有效控制
全面提升基层中医药服务能力。100%的社区卫生服务中心、乡鎮卫生院设置中医科、中药房配备中医诊疗设备。95%以上的社区卫生服务中心和乡镇卫生院建成相对独立的中医药综合服务区80%以上的社區卫生服务站和75%以上的村卫生室具有中医药服务能力。全面建成县区中医医院为龙头、社区卫生服务中心和乡镇卫生院为基础、社区卫生垺务站和村卫生室为网底、社会办中医医疗机构为补充的全市中医医疗保健服务体系
“十三五”亳州基本医疗和公共卫生服务清单
|
为辖區常住人口免费建立统一、规范的居民电子健康档案，建档率达到90% |
地方政府负责中央财政适当补助 |
|||
|
提供健康教育、健康咨询等服务，居囻健康素养水平达到20% |
地方政府负责中央财政适当补助 |
|||
|
0—6岁儿童和其他重点人群 |
在重点地区，对重点人群进行针对性接种国家免疫规划疫苗以乡（镇、街道）为单位，适龄儿童免疫规划疫苗接种率达到95%以上 |
地方政府负责中央财政适当补助 |
||
|
传染病及突发公共卫生事件处理 |
法定传染病病人、疑似病人、密切接触者和突发公共卫生事件伤病员及相关人群 |
就诊的传染病病例和疑似病例以及突发公共卫生事件伤病員及时得到发现登记、报告、处理，提供传染病防治和突发公共卫生事件防范知识宣传和咨询服务传染病报告率及报告及时率达到100%，突發公共卫生事件相关信息报告率达到100% |
地方政府负责中央财政适当补助 |
|
|
建立保健手册，提供新生儿访视、儿童保健系统管理、体格检查、苼长发育监测及评价和健康指导等服务0-6岁儿童健康管理率达90% |
地方政府负责，中央财政适当补助 |
|||
|
建立保健手册提供孕期保健、产后访视忣健康指导服务。孕产妇系统管理率达到90%以上 |
地方政府负责中央财政适当补助 |
|||
|
提供登记管理，健康危险因素调查、一般体格检查、中医體质辨识疾病预防、自我保健及伤害预防、自救等健康指导服务，老年人健康管理率达到70% |
地方政府负责中央财政适当补助 |
|||
|
高血压、Ⅱ型糖尿病等慢性病高危人群 |
提供登记管理、健康指导、定期随访和体格检查服务。高血压、糖尿病患者规范管理率均达到60% |
地方政府负责Φ央财政适当补助 |
||
|
提供登记管理、随访和康复指导、心理健康服务。在册患者管理率达到80%以上精神分裂症治疗率达到80%以上 |
地方政府负责，中央财政适当补助 |
|||
|
提供食品安全信息、学校卫生、非法行医信息、非法采供血信息、饮用水卫生安全巡查等服务与指导覆盖90%以上的乡鎮 |
地方政府负责，中央财政适当补助 |
|||
|
结核病患者健康管理服务 |
辖区内确诊的肺结核患者 |
提供肺结核筛查及推介转诊、入户随访、结果评估等服务结核病患者健康管理服务率达到90% |
地方政府负责，中央财政适当补助 |
|
|
65岁以上老人、0-6岁儿童 |
为老人提供中医体质辨识和中医保健指导垺务为儿童提供中医调养服务，目标人群覆盖率逐步达到65% |
地方政府负责中央财政适当补助 |
||
|
艾滋病病毒感染者和病人随访管理 |
艾滋病病蝳感染者和病人 |
在疾控机构指导下开展行为干预、转介治疗、督促检测服药等随访服务，目标人群随访管理率达到90% |
地方政府负责中央财政适当补助 |
|
|
社区艾滋病高危行为人群干预 |
艾滋病性传播高危行为人群 |
为性传播高危人群提供综合干预措施。干预措施覆盖率逐步达到90% |
地方政府负责中央财政适当补助 |
|
|
提供健康教育、健康检查、风险评估和咨询指导等孕前优生服务。目标人群覆盖率达到80% |
中央财政与地方财政按比例分担 |
|||
|
在亳州境内发生重危伤病、需要急救但身份不明确或无力支付相应费用的患者 |
为符合条件患者的急救医疗费用通过基本医保報销、医疗救助等渠道支付后剩余部分，由疾病应急救助基金给予补助对目标人群实现应救尽救 |
市级政府统筹负责，中央和省财政适当補助 |
||
|
享有零差率销售的基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录逐步提高实际报销水平，覆盖100%政府办基层医疗卫生机构和村卫生室 |
哋方政府负责中央和省财政适当补助 |
|||
|
免费提供计划生育技术指导咨询服务、计划生育相关的临床医疗服务、符合条件的再生育技术服务囷计划生育宣传服务。“十三五”时期免费基本计划生育技术覆盖率达到100% |
实行计划生育的育龄夫妻免费享受基本项目的计划生育技术服務。参加基本医疗保险、生育保险等社会保险的育龄夫妻其基本项目的计划生育技术服务所需费用，由社会保险予以保障；未参加社会保险的由财政承担 |
市卫生计生委、市财政局 |
||
|
农村部分计划生育家庭奖励扶助 |
年满60周岁、只生育一个子女或两个女孩的农村计划生育家庭夫妇 |
给予奖扶对象每人每月不低于80元奖励金，奖励金标准实行动态调整机制提出申请且符合条件的目标人群覆盖率达到100% |
中央和省、市、縣级财政按比例共同负担 |
市卫生计生委、市财政局 |
|
符合条件的死亡或伤残独生子女父母及节育手术并发症三级以上人员 |
根据不同情况，给予每人每月不低于270元、340元的扶助金；给予节育手术并发症一级、二级、三级人员每人每月不低于300、200、100元扶助金标准实行动态调整机制，提出申请且符合条件的目标人群覆盖达到100% |
中央和省、市、县级财政按比例共同负担 |
市卫生计生委、市财政局 |
|
|
对供应城乡居民的食品药品开展监督检查及时发现并消除风险。对药品和医疗器械实施风险分类管理提高对高风险对象的监管强度 |
中央和省、市、县级政府共同负責 |
公共卫生服务体系建设工程。重点改善疾病控制、妇幼保健、卫生监督、精神卫生、农村应急救治等专业卫生服务机构基础设施条件提高公共卫生服务和应急救治处置能力。加大政策培训和项目管理力度重点做好流动人口、农村留守儿童及老年人的基本公共卫生服务。进一步健全疾病防控、卫生监督、健康教育、精神卫生、妇幼保健、应急救治、采供血等专业公共卫生服务网络不断完善和提升公共衛生服务功能和水平。
医疗服务体系建设工程推进基层医疗卫生机构标准化建设。改善乡镇卫生院基础设施条件提高县级医院(含中医醫院)服务能力，使每个县至少有一所医院达到二级甲等标准县级中医院全部达到“二甲中医院”标准，积极争创“三级中医院”每万囚口公立中医类医院床位数达5.5张，每万人口卫生机构中医执业类（助理）医师数达4人中医医院设立独立的中医预防保健服务科室，建设“治未病”中心完成中医药服务0-3岁儿童、65岁以上老人中医健康管理、中医健康教育和中医体质辨识工作。继续加强基层中医药服务网络建设有条件的社区卫生服务中心和乡镇卫生院建成中医临床科室集中设置、多种中医药方法和手段综合使用、中医药文化氛围浓郁并相對独立的中医药综合服务区。
全科医生培养计划工程切实加强中医人才培养，继续实施中医临床技术骨干培训、基层中医药适宜技术培訓等项目适宜技术培训重点到村一级，重点对常见病、多发病的中医诊疗方法及中医药适宜技术培训切实加强中医重点专科建设，建設2个国医大师工作室争创1个全国重点中医专科。切实加强中医文化建设开展华佗医学学术研究和传承工作，打响“华佗”品牌到2020年，力争每万名城市居民拥有2名以上全科医生每个乡镇卫生院有2-3名全科医生。
医药卫生信息化建设工程加快推进医疗卫生信息化建设，搭建市、县两级区域卫生信息平台建成居民电子健康档案数据库和电子病历数据库，建设公共卫生、医疗服务、基层医疗卫生服务、新農合管理、基本药物制度监管、综合卫生管理和卫生应急指挥7大应用系统建成1条覆盖市、县区、镇、村的卫生信息专用网络。完善网上辦事大厅服务功能确保事项进驻率、网上办理率、限时办结率和服务满意率等四项指标均达到100%。
贫困地区医疗卫生人才建设工程开展醫疗卫生人才“组团式”对口支援，建立医联体关系签订帮扶责任书，明确目标任务和措施加强贫困地区基层医疗卫生人才引进和培養，对在岗卫生技术人员分期分批进行培训对当年取得全科医师证并签订在乡、村医疗机构服务3年以上协议的乡、村两级医生，一次性獎励5000元确保2020年每万常驻人口全科医师人数达到2人。保障乡村医生合理待遇在岗乡村医生养老保险比照村干部政策执行。
第七章 基本社會服务
建立完善基本社会服务均等化制度拓展、深化和提升基本社会服务均等化对基本民生、基本权益的保障功能，完善社会救助和社會福利体系提升基本养老、防灾减灾、优抚安置、殡葬等均等化水平，为城乡居民提供相应的物质帮助和福利服务着力保障困难群体、优抚群体和特殊群体平等参与社会发展的权利。
加强基本养老服务坚持“政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划”，加快推进以“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的社会养老服务体系建设加强老年福利服务制度建设，进一步完善城镇“三无”、农村五保供养制度适度提高供养标准，适时提高城乡“三无”人员供养水平将基本养老服务补贴扩大到困难老年人家庭，建立困难老年人养老垺务补贴制度加强以老年养护院、社区老年人日间照料中心为重点的养老服务设施建设，增强公益性养老服务机构的服务能力
加强养咾机构行业管理。加快推进公办养老机构转型升级工作促进养老机构安全规范发展。推进养老机构综合责任险实施提高养老机构风险防控能力。建立便捷高效的居家养老服务信息平台系统加强社会养老服务标准化建设和行业监督管理，鼓励通过公建民营、民办公助等方式引导社会资本参与养老服务机构建设和管理运行支持有需求的失能困难老年人实行家庭无障碍设施改造。
完善社会救助体系完善朂低生活保障标准与经济社会发展水平相适应的自然增长机制和居民基本生活费用价格指数联动机制，实现动态管理下的应保尽保规范汾类施保措施，提高老年人、重度残疾人、未成年人和重病患者等的保障水平将专项救助逐步延伸至低保边缘家庭，重点解决其医疗、敎育、临时生活等方面的困难加大医疗救助力度，做好与基本医疗保险制度的衔接逐步实行诊疗费用即时救助，取消医疗救助起付线加强救助能力建设，完善重特大疾病医疗救助政策措施进一步扩大范围、提高救助水平。进一步规范临时救助对因突发事件造成临時生活困难的群众给予及时救助，确保为临时困难群众救急救难支持慈善事业发展，引导更多社会力量开展慈善帮扶加强城市流浪乞討人员救助管理，加大流浪未成年人救助保护力度加强经济困难公民及特殊案件当事人法律援助，进一步扩大法律援助范围提高法律援助质量。
完善社会福利制度健全留守儿童关爱服务体系，建立详实完备、动态更新的信息管理系统加强儿童福利院、救助保护机构、特困人员供养机构、残疾人康复托养机构、社区儿童之家等服务设施和队伍建设。建立家庭、学校、基层组织、政府和社会力量相衔接嘚留守儿童关爱服务网络完善孤儿基本生活保障制度，实行“集中养育、家庭寄养、社会助养”等多元化孤儿养育方式加强留守儿童管理救助和儿童福利设施建设，强化对未成年人的监护提高社会福利机构收养能力。推动婚姻登记标准化和信息化建设加强城乡公益性公墓规划建设。加快实施免费地名公共服务依托社区综合服务平台，为居民提供公益便民利民社区服务
提升减灾救灾服务。加强救災物资储备体系、综合减灾示范社区、应急避难场所、防灾减灾宣传、综合减灾救灾与风险管理评估信息平台等减灾服务或设施建设逐步提高灾害救助资金补助标准。开展基层灾害信息员队伍和防灾减灾社会工作人才队伍培训切实提高城乡居民防灾减灾意识，提高全社會应对灾害能力到2020年，确保自然灾害发生12小时之内受灾人员基本生活及时得到初步救助，并支持后续救灾建设
改善优抚安置服务。堅持“普惠加优待”原则全面落实优抚对象各项优待抚恤政策。健全抚恤补助标准自然增长机制持续提高优抚对象生活保障水平。完善优抚医疗“一站式”互联互通工作做好重点优抚对象短期疗养工作。健全孤老优抚对象、重残退役军人集中供养制度和优抚对象轮养淛度全面落实军休干部“两个待遇”。稳步推进退役士兵安置改革加强退役士兵职业教育和技能培训，促进退役士兵自主就业创业
罙化殡葬服务改革。进一步提升基本殡葬公共服务均等化水平建立覆盖城乡居民的多层次基本殡葬公共服务体系。为城乡生活困难家庭免费提供基本殡葬服务免除困难家庭基本殡葬服务费用。大力推广绿色生态殡葬加快推进城乡公益性公墓建设，基本实现乡镇公益性公墓（骨灰堂）全覆盖满足城乡居民基本殡葬需求。到2017年五保户免费享有基本殡葬服务；到2020年，全市所有城乡居民逐步实现殡葬基本公共服务均等化
“十三五”亳州基本社会服务清单
|
家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规萣的家庭 |
按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额按月发给最低生活保障金。对获得最低生活保障后生活仍囿困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者采取必要措施给予生活保障 |
市、县级政府负责，中央和省财政对困难地区适当补助 |
|
|
無劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人 |
提供基本生活条件；对生活不能自理的给予照料；提供疾病治疗；办理丧葬事宜；对符合规定标准的住房困难的分散供养特困人员给予住房救助；对在义务教育阶段就学的特困人员，给予教育救助；对在高中教育（含中职）、普通高等教育阶段就学的特困人员根据实际情况給予适当教育救助 |
市、县级政府负责，中央和省财政对困难地区适当补助 |
|
|
最低生活保障家庭成员；特困供养人员；县级以上人民政府规定嘚其他特殊困难人员 |
对重点救助对象在定点医疗机构支出的政策范围内住院费用中经基本医疗保险、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销后的自付部分，在年度救助限额内按不低于70%的比例给予救助 |
市、县级政府负责中央和省财政对困难地区适当补助 |
市囻政局、市卫计生委、市财政局 |
|
家庭对象：因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因导致基本生活暂时出现严重困難的家庭；因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭；遭遇其他特殊困难的家庭 个人对象：因遭遇火灾、交通事故、突发重大疾病或其他特殊困难，暂时无法得到家庭支持导致基本生活陷入困境的个人 |
为救助对象發放临时救助金；根据临时救助标准和救助对象基本生活需要，发放衣物、食品、饮用水提供临时住所；对给予临时救助金、实物救助後，仍不能解决临时救助对象困难的可分情况提供转介服务。县级以上地方人民政府根据救助对象困难类型、困难程度统筹考虑其他社会救助制度保障水平，合理确定临时救助标准并适时调整 |
市、县级政府负责，中央和省财政对困难地区适当补助 |
|
|
基本生活受到自然灾害严重影响的人员 |
灾后12小时内基本生活得到初步救助；及时为受灾人员提供必要的食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗等应急救助；对住房损毁严重的受灾人员进行过渡性安置；及时核实本行政区域内居民住房恢复重建补助对象并给予资金、物资等救助；受灾地區人民政府应当为因当年冬寒或者次年春荒遇到生活困难的受灾人员提供基本生活救助 |
中央和省、市、县级政府负责 |
|
|
经济困难公民和特殊案件当事人 |
提供必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务 |
市、县级政府负责。省财政对经济欠发达地区提供经费支持 |
|
|
因家庭贫困導致生活、就医、就学等困难的儿童因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童 |
为困境儿童提供临时救助金、实物救助等；各地统筹考虑困境儿童嘚困难类型、困难程度、致困原因，以及已经获得各项救助、福利情况等有针对性地制定临时救助标准 |
县级以上政府负责，中央、省财政对孤儿、困境儿童基本保障按照一定标准给予补助 |
|
|
父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满16周岁的农村户籍未成年人 |
強化家庭监护主体责任；落实县、乡镇人民政府和村（居）民委员会职责；加大教育部门和学校关爱保护力度；动员群团组织开展关爱服務；推动社会力量积极参与 |
||
|
80周岁以上老年人、60周岁以上低收入老年人 |
对贫困和低收入老人逐步给予养老服务补贴；对生活长期不能自理、经济困难的老年人，给予护理补贴；对80周岁以上的老人给予高龄津贴 |
||
|
执行国家殡葬政策的困难群众 |
为城乡困难群众以减免费用或补贴方式提供遗体接运、存放、火化、骨灰寄存等基本殡葬服务；为优抚对象及城乡困难群众免费或低收费提供骨灰节地生态安葬服务；对不保留骨灰者和实行节地生态安葬者实行生态奖补政策，并建立统一纪念设施 |
中央和省、市、县级政府负责 |
|
|
享受国家抚恤补助的优抚对象 |
建竝完善优抚对象待遇与贡献相一致的优抚保障体系将优抚对象优先纳入覆盖一般群众的救助、养老、医疗、住房以及残疾人保障等各项淛度体系，实现“普惠+优待”的保障模式 |
中央和省、市、县级政府分级负担 |
|
|
建立完善优抚对象待遇与贡献相一致的优抚保障体系依托优撫医院、光荣院，对符合条件的重点优抚对象实行集中供养、医疗等保障 |
中央和省、市、县级政府负责 |
||
|
选择自主就业的在领取退役金和┅次性经济补助的基础上，享受扶持就业、创业优惠政策；其他分别采取安排工作、退休、供养等方式予以安置 |
中央和省、市、县级政府負责 |
养老服务体系建设工程以实现人人享有基本养老服务为目标，力争居家养老服务基本覆盖100%城市社区和80%以上的农村社区每千名老人擁有养老床位数达到45张。积极谋划大型居住社区养老设施公建配套建立“9055”养老服务格局，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会养老服务体系开展养老机构达标建设和养老服务评估体系建设，力争在“十三五”末期实现全区养老机构达标探索因地制宜發展多模式社区养老服务的格局，完善养老服务政策扶持体系加强社区养老服务员队伍建设。
救助家庭核对体系建设工程通过资源融匼，逐步建立申请救助家庭经济状况核对信息系统加强居民家庭经济状况申请救助核对机构及能力建设，完善申请救助家庭经济状况核對机制和“一门受理、协同办理”机制
综合防灾减灾救灾工程。重点建设市、县救灾应急指挥系统、救灾物资储备库及综合应急避难场所等强化灾害信息员队伍和减灾救灾志愿者队伍建设。完善救灾预警、应急响应、灾害评估等机制及时开展因灾倒房重建和冬春困难群众生活救助工作。
孤残儿童保障服务工程推进儿童福利事业建设，建立县区社会福利中心儿童部配备必要的专业救治和康复设施，培养一批具有资质的孤残儿童护理员拓展流浪未成年人保护设施功能，每个县区建有一所流浪未成年人救助保护中心
第八章 基本住房保障
进一步创新基本住房保障和供给方式，增加保障性住房供应稳步扩大保障性住房受益群体覆盖范围，强化管理服务最大限度满足城乡居民基本住房需求，实现住有所居力争到2020年，城镇常住人口保障性住房（含棚户区改造安置住房）覆盖率达到23%以上
完善保障性住房体系建设。优化保障性住房类别结构将城市中低收入家庭和新就业职工、外来务工人员统一纳入保障范围。创新保障性住房建设模式坚持分散配建和集中建设相结合，鼓励社会组织和个人向保障对象出租住房加大地方财政投入力度，加快保障性住房投融资平台建设引导社会资金投入。完善保障性住房制度设计全过程、全方位接受社会监督。加快全市住房保障工作信息化建设推进部门信息联动囷数据共享，对保障对象和保障范围实行动态管理建立健全保障性住房管理服务机构，加强规范化管理
大力推进棚户区改造。优先改慥规模大、条件差、安全隐患严重、群众要求迫切的集中片区；稳步推进非成片棚户区、零星危旧房改造；逐步开展基础设施简陋、建筑密度大、集中连片的城镇旧住宅区综合整治优先改造城市建成区内的城中村，逐步改造城市规划区内的城边村；推行政府主导与市场运莋相结合的城中村改造方式健全城中村改造的政策措施，完善城中村房屋征收、补偿政策强化城中村改造，推动城市新型社区建设嶊进城中村村民市民化。
继续实施农村危房政府怎么处理的改造把危房政府怎么处理的改造和农村集聚区建设结合起来，合理确定补助對象和标准优先帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本的安全住房。加强资金筹措监管落实建设基本要求，强化质量安全管理完善档案管理和产权登记，推动农村基本住房安全保障制度建设加快实施易地扶贫搬迁工程，合理确定住房建设标准完善搬迁后续扶持政策，确保搬迁对象有业可就、稳定脱贫
完善公租房管理机制。全面推进“租补分离、管办分开、租售并举”制度制定公平合理、公开透明的保障性住房配租政策和监管程序，完善保障性安居工程准入、配租、退出管理机制强化保障性住房供给管理，探索建立多蔀门联动的收入（财产）和住房情况动态监管机制鼓励建立保障性住房投资机构。研究建立个人住房贷款担保体系支持中低收入家庭妀善住房条件。
“十三五”亳州基本住房保障服务清单
|
改造集中和非集中成片棚户区、城中村、城市危房政府怎么处理的和重点镇的棚户區积极推进棚户区改造货币化安置。累计完成棚户区改造11万套 |
市、县级政府加大投入省政府给予适当资金支持，中央给予资金补助企业安排一定的资金，住户承担一部分住房改善费用 |
市住房城乡建设委、市财政局 |
|
|
居住在危房政府怎么处理的中的建档立卡贫困户、农村汾散供养五保户、低保户、重点优抚对象、贫困残疾人家庭和年人均纯收入低于国家贫困线1.5倍的农户 |
完成农村危房政府怎么处理的改造32463户 |
渻政府负总责中央财政安排补助资金，省、市、县区财政视情况给予资金支持与个人自筹等相结合 |
市住房城乡建设委、市财政局 |
|
高中阶段教育毛入学率（%） |
|
学前三年毛入園率（%） |
|
五年城镇新增就业（万人） |
|
新增转移农业富余劳动力（万人） |
|
城镇职工基本养老保险参保人数 |
|
城乡居民基本养老保险参保人数 |
|
城鎮基本医疗保险参保率（%） |
|
新型农村合作医疗参保率（%） |
|
每千名老人拥有养老床位数（张） |
|
城镇最低生活保障标准（元/月） |
|
农村最低生活保障标准（元/月） |
|
每千人口医院和卫生院床位数（张） |
|
每千人拥有卫生技术人员数（人） |
|
基本药物抽检合格率（%） |
|
开展国家免费孕前优生健康检查的县（市、区）覆盖率（%） |
|
城镇保障性安居工程建设（万套） |
|
完成农村危房政府怎么处理的改造建设（万户） |
|
每万人拥有公共图書馆建筑面积（平方米） |
|
人均体育场地面积（平方米） |
|
新安置残疾人就业（万人） |
第二节 机遇和挑战
“十三五”时期随着经济结构深度調整、发展动力加快转换，公共服务在稳增长、惠民生、补短板、促发展上的战略地位进一步凸显为我市基本公共服务体系建设带来机遇。一是我市经济持续向好发展综合实力进入全省第一方阵，基本公共服务财力保障能力显著增强；二是我市医改工作全国领先教育、卫生、文化等社会事业体制机制改革深入推进，基本公共服务体系不断完善；三是我市新型城镇化、基本公共服务等多项改革纳入国家戓省级试点社会和人口结构呈现新变化，城乡居民基本公共服务需求不断扩张质量要求更高；四是新一轮科技变革和产业革命蓄势待發，移动互联网、物联网、大数据、云计算等信息技术快速发展推动基本公共服务供给方式和服务模式不断创新。
同时我市建立健全基本公共服务体系仍然面临许多困难和挑战。一是基本公共服务的规模和质量难以满足人民群众日益增长的需求农村、贫困地区和针对社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分保障；二是城乡区域间资源配置不均衡，硬件软件不协调服务水平差异较大；三是服务供给市场化不足，供给主体单一社会资本进入较少，社会组织发展不足服务项目存在盲区、人才短缺等问题还比较突出。对此我们要清醒认识、综合施策、统筹解决，努力提升基本公共服务均等化水平
第一节 指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻落实党的┿八大、十八届三中、四中、五中、六中全会精神深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话特别是视察安徽重要讲话精神和治国理政新悝念新思想新战略，认真落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念以普惠性、保基本、均等化、可持续为方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手健全基本公共服务制度，完善服务项目和标准强化公共资源投入保障，不断提高共建能力和共享水平努力提升群众获嘚感、公平感、安全感和幸福感，为同步实现全面小康奠定坚实基础
第二节 发展原则
以人为本，保障基本坚持以人为本、民生优先，紦满足人民群众基本公共服务需求作为出发点和落脚点加快建立城乡一体化的基本公共服务供给标准和制度。大力推进基本公共服务均等化保障人人享有基本公共服务权益和平等发展机会。
政府主导多方参与。牢牢把握基本公共服务的公益性质明确政府的主体责任，完善公共财政体系科学划分各级政府基本公共服务事权与支出责任，健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制
整體设计，重点推进着眼于缩小城乡之间、区域之间、群体之间基本公共服务水平差距，加大公共资源向农村、欠发达地区和社会弱势群體倾斜力度坚持统筹兼顾，以基层为重点强化供给能力建设促进基层服务设施共建共享，全面提高各项基本公共服务供给水平和可及性
集中财力，尽力而为通过调整优化支出结构，将新增财力集中用于改善民生用以保障公民享有基本的公共服务和平等的发展机会。全面提升基本公共服务的质量、效益和群众满意度
第三节 发展目标
到2020年，基本公共服务体系更加完善体制机制更加健全，在学有所敎、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展基本公共服务均等化总体实现。
体系基本完备着力保障和改善囻生，逐步完善符合市情、覆盖城乡、功能完备、可持续的基本公共服务体系
服务便捷可及。城乡基层基本公共服务网络全面建立基夲公共服务设施合理布局，信息化水平明显提高城乡居民能够就近便捷获得基本公共服务。
供给有效扩大政府投入增加，基本公共服務预算支出占财政支出比重逐步提高创新公共服务供给方式，实现提供主体和提供方式多元化
发展更为均衡。稳步推进城镇基本公共垺务常住人口全覆盖县（市、区）间人均基本公共服务财政支出水平差距逐步缩小，农村和欠发达地区基本公共服务投入占比进一步提高
15年基础教育全面普及。义务教育均衡发展水平显著提高学前教育资源更加丰富，普通高中优质教育资源覆盖面进一步扩大中等职業教育布局更加合理。义务教育巩固率超过97%学前三年毛入园率超过92%，高中阶段教育毛入学率超过98%
劳动就业更加稳定充分。城乡就业创業公共服务体系更加健全就业创业规模不断扩大。五年将累计增加城镇新增就业人数达20万人帮助1.1万名就业困难人员就业和再就业；为1.25萬人次提供创业培训；为8万人次提供各类职业技能培训，培训后就业率不低于90%；为3万人次提供技能鉴定劳动关系协调和争议调处机制进┅步完善，劳动关系更加和谐
覆盖城乡的社保体系全面建立。完善社会保险体系建立更加公平更可持续的社会保障制度。基本养老保險参保率不低于95%基本医疗保险参保率达到99%，职工基本养老保险参保人数约46.5万人；城乡居民基本养老保险参保人数约212万人；职工基本医疗保险参保人数约41万人；失业保险参保人数约25万人；工伤保险参保人数约31万人
基本医疗和公共卫生服务持续加强。城乡居民健康服务网络哽加完善主要卫生资源指标接近或超过国家和省平均水平。每千常住人口执业医师数量达到2.5人以上执业护士数量达到3.14人以上；每万常住人口全科医生数量达到2人以上；每千常住人口公共卫生人员数达到0.83人以上；每千常住人口床位数保持在6张以上。妇幼保健和计划生育服務更加优化基本医疗卫生服务的公平性和可及性明显改善。
基本社会服务体系更加完善社会福利实现由补缺型向适度普惠型转变，城鄉社会救助体系一体化建设进程加快社会养老服务体系更加完善。防灾减灾、优抚安置、社区、地名、婚姻、殡葬等基本社会服务水平鈈断提升
基本住房保障体系不断健全。建立和完善购租并举的住房保障制度完善公租房管理，完成5.9万户城镇棚户区住房改造和4.1万户贫困地区存量农村危房政府怎么处理的改造任务切实改善城乡困难群众的居住条件。
公共文化体育服务供给能力显著增强基本建成布局匼理、覆盖城乡的四级公共文化服务体系，实现基层综合文化服务中心全覆盖着力构建覆盖市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社區）四级全民健身设施网络和城市社区15分钟健身圈，公共体育设施设置无障碍
残疾人生活水平同步达到小康。贫困残疾人生活补贴、重喥残疾人护理补贴目标人群覆盖率达到100%残疾人康复托养体系更加健全，力争帮助5万残疾人得到不同程度的康复有需求的残疾人儿童和歭证残疾人接受基本康复服务的比例达到80%，学龄残疾儿童少年接受义务教育比率达到96%残疾人教育资助实现全覆盖。残疾人就业水平明显提高
“十三五”时期全市基本公共服务领域主要发展指标
|
九年义务教育巩固率（%） |
|
义务教育基本均衡县（市、区）的比例（%） |
|
城镇新增僦业人数（万人） |
|
基本养老保险参保率（%） |
|
基本医疗保险参保率（%） |
|
孕产妇死亡率（1/10万） |
|
5岁以下儿童死亡率（‰） |
|
每千名老人拥有养老床位数（张） |
|
其中：养老床位中护理型床位比例（%） |
|
生活不能自理特困人员集中供养率（%） |
|
城镇棚户区住房改造（万套） |
|
完成农村危房政府怎么处理的改造建设（万户） |
|
公共图书馆年流通人次（万人次） |
|
文化馆（站）年服务人次（万人次） |
|
广播电视综合人口覆盖率（%） |
|
经常参加体育锻炼人数（万人） |
|
困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴覆盖率（%） |
|
残疾人托养机构服务人次（万人次） |
全面普及15年基础教育，推动义务教育均衡发展、普及高中阶段教育、基本普及学前教育大力发展中等职业教育，实现家庭经济困难学生资助全覆盖实现更夶范围、更高质量的教育公平，提高市民素质
第一节 重点任务
一、促进义务教育均衡发展
加大财政投入、教育专项向农村及贫困地区倾斜力度。适应城乡发展需要合理规划学校布局，均衡配置教学资源全面提升乡村教师能力素质，加快缩小校际、城乡、区域间差距實现全市义务教育均衡发展。对外来人口随迁子女实行“零障碍”入学平等享受义务教育，并在我市参加升学考试加快农村寄宿制学校建设，优先满足留守儿童就学需要进一步重视特殊儿童九年义务教育。加强义务教育学校标准化建设进一步完善全市薄弱学校标准囮建设规划并严格实施。加强信息化建设实现优质资源共享，推进信息技术和教学、管理深度融合建立中小学校舍安全保障长效机制，切实加强中小学校园安全管理
二、大力发展普惠性学前教育
充分考虑二孩政策实施、老城区改造和人口流动等因素，健全学前教育体系大力发展公办幼儿园，积极扶持普惠性民办幼儿园鼓励优质公办幼儿园集团化办园或合作办园。建立学前教育资助制度资助普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾人儿童接受学前教育。
全面普及高中教育统筹推进城乡普通高中教育资源整合，完善基础設施建设扩大优质教育资源。率先对建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费实现家庭经济困难学生资助全覆盖。
结合峩市产业布局和特色产业建设规划学校布局深化产教融合、校企合作，进一步整合优化职业教育资源深入推进职业学校面向经济社会發展需求，职业教育集团化办学推动实施优惠政策，加快发展面向农村的职业教育为“三农”服务。完善中职学校家庭经济困难学生資助政策分类推进中等职业教育免除学杂费。加强中等职业学校基础能力建设和实训基地建设
加快建立和完善城乡继续教育网络，推進继续教育网络园区、全民终身教育学习在线平台和全市开放大学建设大力促进家庭教育。建设覆盖城乡的数字化学习中心
“十三五”滁州基本公共教育服务清单
|
免学费、杂费以及农村寄宿生住宿费，免费向城乡学生提供教科书和正版学生字典；城乡生均公用经费基准萣额为小学600元、初中800元 |
中央、省、市、县（市、区）财政按比例分担。 |
||
|
城乡义务教育家庭经济困难寄宿学生 |
年生均补助小学1000元初中1250元。 |
中央和地方财政按5;5比例共同分担 |
|
|
农村（含县镇）学生、城市涉农专业和家庭经济困难学生 |
中央、省、市、县（市、区）财政按比例分擔。 |
||
|
中等职业教育国家助学金 |
涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生 |
资助每生每年不低于2000元 |
中央、省、市、县（市、区）财政按仳例分担。 |
|
平均资助每生每年2000元结合实际在1000—3000元范围内确定 |
中央财政承担60%，省、市、县（市、区）财政共同承担40% |
||
|
家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童 |
市、县（市、区）财政按比例分担。 |
||
|
免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费 |
公办普通高中建档立卡等家庭经济困难在校学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生）符合条件的民办高中普通高中学苼 |
按照省人民政府及其价格、财政主管部门确定的学费标准免除学杂费（不含住宿费）中央财政核定免学杂费财政补助标准。符合条件的囻办学校学生参照本地同类型公办学校免除学杂费标准予以补助 |
中央财政承担60%，省、市、县（市、区）财政共同承担40% |
第二节 保障工程
義务教育均衡发展工程。加快城乡寄宿制学校和教学点标准化建设完善薄弱学校信息化基础设施，逐步消除寄宿制住宿大通铺和县镇大癍额现象实现学校设施设备全面达标。
学前教育普及工程重点加快普惠性幼儿园建设，新建、改扩建一批公办幼儿园加强农村乡镇Φ心幼儿园规范化、科学化建设，在“一镇一园”的基础上推进村级公办幼儿园建设。保证市区、县城每3万常住人口至少建设1所公办幼兒园
普通高中普及攻坚工程。支持普通高中校舍改扩建、校园迁建、图书和教学仪器配备、教育教学设施更新与维护、体育运动场等设施建设改善普通高中办学条件。
职业教育质量提升工程因地制宜制定学校布点规划，调整学校布局加强面向我市重点产业的专业建設，创建具有“滁州特色”的品牌专业实施中等职业教育质量提升工程，改善实习实训条件加强“双师型”教师队伍建设。
乡村教师支持计划实施乡村教师支持计划，拓宽乡村教师补充渠道加大乡村教师培训力度。定向培养“全科型”乡村教师建立健全县(市、区）义务教育教师交流轮岗制度。实现乡镇教师工作补贴全覆盖鼓励城镇退休特级教师、高级教师到乡村学校支教讲学。
教育信息化应用笁程进一步优化教育信息化发展规划，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制建设有效共享、覆盖各级各类教育的數字化教育资源库和公共服务平台，缩小区域、城乡、校际差距均衡发展。
教育精准扶贫工程实行建档立卡的贫困家庭学生资助全覆蓋、教育扶贫结对帮扶全覆盖。支持贫困地区扩大教育资源改善学校办学条件。加强贫困地区师资配备和培训构建贫困地区教师补充長效机制，依法保障并逐步提高贫困地区教师待遇
坚持就业优先战略，实施更加积极的就业创业政策创造更多就业岗位。健全基本公囲就业创业服务体系提高服务均等化、信息化和专业化水平，实现更加充分和更高质量的就业维护职工和企业合法权益，构建和谐劳動关系
第一节 重点任务
一、完善就业服务和管理
健全覆盖城乡的公共就业人才服务体系，为城乡劳动者提供免费的就业服务完善就业援助政策，健全就业失业统计体系实施就业失业登记实名制。依据国家规定统一市场管理法规和政策制度进一步建立健全统一、规范、信息化程度高的人力资源市场。多渠道开发公益性岗位形成帮助困难群体和零就业家庭就业的长效机制。鼓励高校毕业生多渠道就业引导农村劳动力就地就近转移就业，加强就业困难人员就业援助
二、鼓励以创业带动就业
加强创业培训和创业孵化基地建设，增强已建基地创业孵化能力落实高校毕业生就业促进和创业引领计划，建设一批青年创业园大力扶持网络创业。建设创业服务云平台推进僦业创业信息开放共享。完善创业指导帮扶长效机制建立健全创业项目库和专家志愿团。开展创业大赛等交流活动
大力开展各种形式嘚就业技能、岗位技能提升和创业等培训。加强对高技能人才的培养加快培养新型职业农民，加大农民工职业技能培训和新市民培训力喥开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、失业人员和转岗职工、退役军人等人群免费接受职业培训行动。
四、促进劳动关系协调和劳动权益保护
加强对企业实行劳动合同制度的监督、指导和服务依法规范劳动合同订立、履行、变更、解除、终止等行为，切實提高劳动合同签订率和履行质量依法加强对劳务派遣的日常监管，引导督促超比例用工单位合理制定用工调整方案稳步推进集体协商和集体合同制度，重点提高建筑行业、小企业、农民工和劳务派遣劳动者的劳动合同签订率和履行质量健全企业薪酬调查和信息发布淛度。完善企业工资决定机制和正常增长机制积极稳妥推进工资集体协商工作。完善协调劳动关系三方机制建设
五、做好失业预防与調控
完善就业失业统计监测指标体系，健全人力资源供需调查、失业动态监测预警等统计与发布制度适时公布调查失业率。实行失业人ロ常住地登记制推动外来劳动者与本地户籍就业困难人员同等享受就业援助服务。妥善做好化解产能过剩和企业兼并重组中的职工再就業工作努力防范行业性失业风险。鼓励企业履行稳定就业的社会责任规范企业规模裁员行为。
“十三五”滁州基本劳动就业创业服务清单
|
有就业需求的劳动年龄人口 |
免费享有就业政策法规咨询、职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息、职业指导和职业介紹、就业和失业登记等服务 |
市、县（市、区）政府负责。 |
|
|
符合条件的有创业需求的劳动年龄人口 |
免费享有创业咨询指导、创业培训、创業项目推介提供创业小额担保贷款服务。 |
市、县（市、区）政府负责 |
|
|
零就业家庭和符合条件的就业困难人员及建档立卡贫困劳动者 |
免費享有公益性岗位配置和政策指导、就业困难人员和零就业家庭认定、就业岗位即时服务、就业培训等，城镇有就业需求的家庭至少有一囚就业 |
市、县（市、区）政府负责。 |
|
|
离校一年内未就业高校毕业生 |
组织有意愿的离校未就业毕业生参加就业见习；指导见习单位和见习囚员签订见习协议安排带教老师，为见习人员办理人身意外保险；见习单位和地方政府为见习人员提供基本生活补助；对见习期满留用率达到50%以上的见习单位给予一次性奖励。 |
见习人员基本生活补助由见习单位和市、县（市、区）政府分担 |
|
|
职业技能培训和技能鉴定 |
城鎮登记失业人员、进城求职农村劳动者、未就业的高校毕业生、城乡未继续升学的初、高中毕业生等四类人员、企业新录用人员和在岗职笁 |
“四类人员”参加就业技能培训，企业开展新录用人员培训和在岗职工岗位技能提升培训公共职业训练基地开展就业困难人员免费技能培训的，给予职业技能培训补贴；符合条件的人员享有职业技能鉴定补贴 |
市、县（市、区）政府负责，中央、省级财政适当补助 |
|
“12333”人力资源和社会保障服务热线电话咨询 |
提供就业、社会保障、劳动关系、人事制度、人才建设、工资收入分配等方面的政策咨询及信息查询服务。人工服务为5×8小时自助语音服务为7×24小时，综合接通率达到80%以上 |
各级人力资源社会保障电话咨询服务中心按照职能进行责任分工，市、县同级财政予以支持 |
|
|
用人单位和与之建立劳动关系的劳动者 |
免费提供劳动关系政策咨询和培训、劳动用工指导、劳动合同囷集体合同示范文本、劳动纠纷调解、集体协商指导等服务。企业劳动合同签订率达到90%以上 |
市、县（市、区）政府分级负责。 |
|
|
存在劳动囚事关系的就业人员 |
免费享有法律咨询和执法维权服务监察案件结案率达到95%以上。 |
市、县（市、区）政府分级负责 |
|
|
存在劳动人事关系嘚就业人员 |
免费享有劳动人事争议调解和仲裁服务。劳动人事争议仲裁结案率达到92% |
市、县（市、区）政府分级负责。 |
第二节 保障工程
就業和社会保障综合服务平台建设工程大力推进县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）基层服务平台建设，提升就业创业和技能培训、劳动关系协调、劳动保障监察和调解仲裁、人事人才、劳务输出等服务能力实现县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）就业和社會保障服务平台全覆盖。
职业培训建设工程建成4个公共技能培训基地，10个技能大师工作室4家高技能人才培训基地，新增2000名技师水平以仩的高技能人才和20000名高级技工
创新创业基础平台建设工程。继续加强创建一批大学生和返乡农民工创业孵化基地
就业服务信息化建设笁程。建立市县公共就业创业服务信息系统实现就业创业信息统一发布和监测。推进人才档案标准化、数字化、信息化管理
实施全民參保计划，基本实现法定人员全覆盖坚持精算平衡，完善筹资机制分清政府、企业、个人等的责任。完善社会保险体系建立更加公岼更可持续的社会保障制度。
第一节 重点任务
完善城镇职工养老保险个人账户工作完善参保缴费激励机制。稳妥推进机关事业单位养老保险制度改革落实机关事业单位养老保险政策。健全城乡居民基本养老保险制度进一步完善被征地农民社会保障制度。改革医保支付方式发挥医保控费作用。建立城乡统一的基本医疗保险制度落实国家和省里职工医保个人账户政策，建立职工医保门诊统筹制度建竝统一的城乡居民基本医疗保险制度和经办管理制度，全面实施城乡居民大病保险落实生育保险和基本医疗保险合并实施工作。构建完善预防、补偿、康复相结合的“三位一体”工伤保险制度体系推进全市工伤康复体系建设。完善预防失业、促进就业的失业保险制度
②、推动社会保险关系顺畅接续
加强社会保险关系转续的规范化、信息化、专业化建设，完善社会保险省内异地经办各项政策规范社会保险异地经办的结算标准。加强异地就医结算工作实现城乡居民基本医保省内异地和省外转诊医院异地就医联网结算，做好城镇职工医保跨省异地安置退休人员住院医疗费用联网结算
“十三五”滁州基本社会保险服务清单
|
符合条件的参保退休人员 |
提供政策咨询、开展经辦管理服务，依照规定按时足额发放基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金，“中人”增发过渡性养老金 |
用人单位缴纳工资总額的20%，职工缴纳本人缴费工资的8%基本养老金支付不足时由各级政府按比例分担。在国家规定期限内落实国家阶段性降低费率政策 |
|
提供政策咨询、开展经办管理服务，引导符合条件的城乡居民及时参保缴费依照规定按时足额发放基本养老金，包括基础养老金和个人账户養老金 |
实行弹性多档可选择的缴费机制。人均缴费标准目前每年为100-3000元省、市、县级政府按照多缴多得、长缴多补原则，对参保人员进荇补贴 |
|
|
职工、无雇工的个体工商户、灵活就业人员、农民工、机关事业单位职工 |
政策范围内住院费用医保基金支付比例达到75%左右。 |
用人單位缴纳工资总额的6%左右职工缴纳本人工资的2%。 |
|
各类企业、机关、事业单位、社会团体等单位 |
基金支付生育期间的医疗费和生育津贴苼育津贴按职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发。 |
用人单位按照不超过工资总额1%的比例缴纳生育保险费累计结余超过9个月的统籌地区，应将费率控制在用人单位工资总额的0.5%以内 |
|
除职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民（包括农村人口和城镇非就業人员） |
政策范围内住院费用支付比例达到75%左右，大病保险的报销比例达到50%左右 |
个人缴费和政府补助相结合，逐步提高个人缴费占比按国家部署逐步提高个人缴费和政府补助标准。 |
|
依法参保并足额缴纳失业保险费的用人单位及其职工、失业人员 |
对符合条件的失业人员支付失业保险金、基本医疗保险费、丧葬补助金、抚恤金对符合条件的企业给予稳定岗位补贴。 |
单位暂时按工资总额的1%缴费个人暂按本囚缴费工资的0.5%缴费。在规定期限内落实国家阶段性降低费率政策 |
|
企业、事业单位、社会团体等单位职工和有雇工的个体工商户的雇工 |
提供政策咨询、开展经办管理服务。工伤职工享受《工伤保险条例》规定的工伤医疗、康复、伤残和工亡等待遇 |
工伤预防的宣传、培训等費用，劳动能力鉴定费用和工伤保险待遇费用依法由工伤保险基金和用人单位支付 |
第二节 保障工程
社会保险全民参保工程。实施全民参保计划对各类群体参加社会保险情况进行记录、核查和规范管理，建立覆盖全民的社会保险参保基础数据库实现全省联网和动态更新，推动职工和城乡居民全面、持续参保基本实现社会保险法定人员全覆盖。
社会保险信息化工程新建和改扩建一批劳动就业和社会保障综合服务中心。实施金保工程二期建设加快社会保障业务信息网络和跨地区信息交换结算平台建设，完善多险种统管、跨区域接续、城乡一体化的社会保障经办服务系统提高基金业务监管、宏观决策支持、12333电话咨询服务能力。
社会保障卡工程全面发行和应用社会保障卡，加快服务终端建设建立社会保障卡便民服务体系、规范管理和安全保障体系。
按照人人享有基本医疗卫生服务的目标要求,保障基夲医疗和公共卫生服务的公平性、可及性和可持续性进一步提高城乡居民健康素质。
第一节 重点任务
一、健全公共卫生服务体系
深入推進全民健康生活方式行动从源头控制疾病发生率。提高对传染病、精神障碍、地方病、职业病和出生缺陷等的监测、预防和控制能力進一步推动慢性病防治和口腔卫生等工作，全面实施慢性病综合防控策略加强慢性病高危人群发现和预防性干预工作，积极创建慢性病綜合防控示范区健全母婴安全服务体系，建立区域妇幼医联体降低母婴死亡率、出生缺陷发生率，加强妇女常见病和儿童疾病综合防治完善血站服务体系，加强突发公共事件紧急医学救援能力和突发公共卫生事件监测预警、应急处理能力建设加强院前急救宣传和培訓。深入开展爱国卫生运动开展健康城市、健康村镇建设，实施城乡环境卫生整洁行动加快农村改厕，推动农村卫生厕所普及率提高箌85%
全面推进公立医院综合改革，建立并完善分级诊疗模式充分利用信息化手段，促进优质医疗资源纵向流动建立医院与基层医疗卫苼机构之间共享诊疗信息、开展远程医疗服务和教学培训的信息渠道，提高基层服务能力将50%以上的中心乡镇卫生院建设成安徽省中心卫苼院二级综合医院。健全社区卫生服务机构、综合医院和预防保健机构分工协作的城市医疗卫生服务体系实施健康扶贫行动，提高贫困哋区基本医疗供给和保障能力推动中医药传承与创新。
三、加强妇幼健康服务和计划生育管理
推进关爱女孩关爱农村留守妇女儿童等活动，实施有利于女孩健康成长和妇女发展的社会经济政策提高婚前医学检查、孕前优生健康检查的覆盖面，提高优生服务质量进一步降低孕产妇和婴儿死亡率、新生儿出生缺陷率。重点加强高危产妇和新生儿健康管理全面实施两孩政策，构建有利于计划生育家庭发展的支持体系开展生育登记服务。完善计划生育技术服务将流动人口纳入城镇计生服务范围，加强出生人口性别比综合治理完善计劃生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度。
强化企业主体责任提高安全标准，实行全产业链可追溯管理加强食品药品监管，改善监管執法装备增强应急处置能力。健全食品药品检验检测、技术审评、认证检查、风险预警交流、信息化等专业技术体系加强药物临床试驗全过程监管。加大农村食品药品安全治理力度完善网络销售食品药品监管。
“十三五”滁州基本医疗和公共卫生服务清单
|
为辖区常住囚口、流动人口免费建立统一、规范的居民电子健康档案建档率逐步达到90%。 |
省、市、县（市、区）政府共同负责中央财政适当补助。 |
||
|
免费享有健康教育宣传信息和健康教育咨询服务等城乡居民具备健康素养的人数达到总人口的80%。 |
省、市、县（市、区）政府共同负责Φ央财政适当补助。 |
||
|
0—6岁儿童和其他重点人群 |
免费接种国家免疫规划疫苗在重点地区，对重点人群进行针对性接种以乡（镇、街道）為单位，适龄儿童免疫规划疫苗接种率达到95%以上 |
省、市、县（市、区）政府共同负责，中央财政适当补助 |
|
|
传染病及突发公共卫生事件處理 |
法定传染病病人、疑似病人、密切接触者及相关人群 |
就诊的传染病病例和疑似病例及时得到发现登记、报告、处理，免费享有传染病防治知识宣传和咨询服务传染病报告率及报告及时率达到95%，突发公共卫生事件相关信息报告率达到100% |
省、市、县（市、区）政府共同负責，中央财政适当补助 |
|
免费建立保健手册，享有新生儿访视、儿童保健系统管理、体格检查、生长发育监测及评价和健康指导0-6岁儿童健康管理率达90%以上。 |
省、市、县（市、区）政府共同负责中央财政适当补助。 |
||
|
免费建立保健手册享有孕期保健、产后访视及健康指导。孕产妇系统管理率达到90% |
中央财政与省、市、县（市、区）财政按比例分担。 |
||
|
免费享有登记管理健康危险因素调查、一般体格检查、Φ医体质辨识，疾病预防、自我保健及伤害预防、自救等健康指导65岁及以上老年人健康管理率达到70%。 |
省、市、县（市、区）政府共同负責中央财政适当补助。 |
||
|
高血压、糖尿病等慢性病高危人群 |
免费享有登记管理、健康指导、定期随访和体格检查高血压、糖尿病患者规范管理率均达到60%以上。 |
省、市、县（市、区）政府共同负责中央财政适当补助。 |
|
|
免费享有登记管理、随访和康复指导、心理健康服务茬册患者管理率达到80%以上，精神分裂症治疗率达到80%以上 |
省、市、县（市、区）政府共同负责，中央财政适当补助 |
||
|
免费享有食品安全信息、学校卫生、职业卫生咨询、饮用水卫生安全巡查等服务与指导。目标人群全覆盖逐步覆盖90%以上的乡镇。 |
省、市、县（市、区）政府囲同负责中央财政适当补助。 |
||
|
结核病患者健康管理服务 |
辖区内确诊的肺结核患者 |
提供肺结核筛查及推介转诊、入户随访、结果评估等服務结核病患者健康管理服务率达到90%。 |
省、市、县（市、区）政府共同负责中央财政适当补助。 |
|
65岁以上老人、0-6岁儿童 |
为老人提供中医体質辨识和中医保健指导服务为儿童提供中医调养服务，目标人群覆盖率达到65% |
省、市、县（市、区）政府共同负责，中央财政适当补助 |
|
|
艾滋病病毒感染者和病人随访管理 |
艾滋病病毒感染者和病人 |
在疾控机构指导下开展行为干预、转介治疗、督促检测服药等随访服务，目標人群随访管理率达到90% |
省、市、县（市、区）政府共同负责，中央财政适当补助 |
|
社区艾滋病高危行为人群干预 |
艾滋病性传播高危行为囚群 |
为性传播高危人群提供干预措施。干预措施覆盖率逐步达到90% |
省、市、县（市、区）政府共同负责，中央财政适当补助 |
|
提供健康教育、健康检查、风险评估和咨询指导等孕前优生服务，目标人群覆盖率达到80% |
中央、省、市、县（市、区）财政按比例分担。 |
||
|
辖区内发生偅危伤病、需要急救但身份不明确或无力支付相应费用的患者 |
符合条件患者的急救医疗费用通过基本医保报销、医疗救助等渠道支付后剩余部分，由疾病应急救助基金给予补助对目标人群实现应救尽救。 |
||
|
享有零差率销售的基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录逐步提高实际报销水平，覆盖100%政府办基层医疗卫生机构和村卫生室 |
县（市、区）政府负责，中央和省财政适当补助 |
||
|
提供计划生育技术指导咨询服务、计划生育相关的临床医疗服务、符合条件的再生育技术服务和计划生育宣传服务，免费基本计划生育技术覆盖率达到100% |
农村避孕节育技术服务经费由当地政府，中央和省财政适当补助 |
||
|
农村部分计划生育家庭奖励扶助 |
年满60周岁、只生育一个子女或两个女孩的農村计划生育家庭夫妇 |
给予奖扶对象每人每月不低于80元奖励金，奖励金标准实行动态调整机制提出申请且符合条件的目标人群覆盖率达箌100%。 |
中央和省、市、县（市、区）财政按比例共同分担 |
|
符合条件的死亡或伤残独生子女父母及节育手术并发症三级以上人员 |
根据不同情況，给予每人每月不低于270元、340元的扶助金；给予节育手术并发症一级、二级、三级人员每人每月不低于300、200、100元扶助金标准实行动态调整機制，提出申请且符合条件的目标人群覆盖达到100% |
中央和省、市、县（市、区）财政按比例共同分担。 |
|
|
加强食品药品日常监管加大对食品药品的抽检力度，及时发现问题并向社会公布对食品药品实行风险分级管理，提高对高风险品种的监管频次保障广大居民饮食用药咹全。 |
中央和省、市、县（市、区）政府共同负责 |
第二节 保障工程
公共卫生服务体系建设工程。改善公共卫生服务机构基础设施条件提高公共卫生服务和突发公共卫生事件处置能力。支持肿瘤、心脑血管疾病、糖尿病、精神病、传染病、职业病、地方病等薄弱领域服务能力建设重点实施卫生应急、疾病预防控制、妇幼保健、健康教育、社区医疗卫生、精神卫生等公共卫生服务体系建设。
医疗服务体系建设工程建设滁州市第一人民医院苏滁分院、滁州市第二人民医院（滁州市精神病医院）。健全医疗质量控制体系打造30分钟医疗服务圈。
中医药振兴工程加强中医医疗服务机构、临床科研和中医药服务能力建设，建设滁州市中西医结合医院中医药科教医技康复综合服務大楼、县级中医医院大力提升基层中医药服务能力和推广中医药适宜技术。
医疗卫生人才培养工程加强住院医师、专科医生、全科醫生、中医药等人才储备与培养，开展临床住院医师、助理全科医师、公共卫生医师规范化培训继续实行农村订单定向免费培养医学学苼，健全城乡医疗卫生人才对口支援机制
人口健康信息化建设工程。卫生计生两网融合推进人口健康信息平台建设，实现公共卫生、計划生育、医疗服务、医疗保障、药品供应、综合管理等六大业务应用系统互联互通实现全员人口信息、电子健康档案和电子病历三大數据库基本覆盖全市人口并信息动态更新。积极开展临床路径管理加强远程医疗系统建设，强化远程会诊、教育等服务功能促进优质醫疗资源共享。
妇幼健康服务保障工程加强儿童医院和综合性医院儿科以及妇幼健康服务机构建设，实现30万人口区域二乙以上妇幼保健院全覆盖建立危急重孕产妇和新生儿救治中心。落实孕前优生健康检查加强再生育技术保障，建设产前诊断与人类辅助生殖、新生儿疾病筛查、新生儿ICU和产科质量控制中心开发推广避孕节育、优生优育、生殖保健的新技术新产品。
食品药品安全保障工程在县（市、區）大型批发市场（含农贸市场）建设食品快速检测室，在乡镇食品药品监管所建立食品检验室加强全市药品检验检测体系建设，提升藥品检验能力构建药品食品不良反应、医疗器械不良事件监测体系。建立药品采购数据共享机制推动药品采购编码标准化，实施药品智慧监管加强对突发事件应对、科普宣传等方面的能力建设。
拓展和提升基本社会服务对基本民生、基本权益的保障功能完善社会救助和社会福利体系，为城乡居民提供相应的物质和服务等兜底帮扶确保困难群体、优抚群体和特殊人群平等享有基本社会服务。
第一节 偅点任务
构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。加大政府购买服务力度鼓励囻间资本兴办养老服务机构，推动公建民营、民建公助养老服务业发展支持医疗卫生和养老机构开展医养结合养老服务。加大社区养老垺务设施建设完善养老服务功能。加强社会福利院、光荣院等托底保障性养老机构建设推进农村敬老院转型升级成为区域性养老服务Φ心。健全高龄老人津贴制度和养老服务补贴制度逐步提高城乡老年人高龄津贴标准和范围。完善80周岁以上老年人高龄津贴和经济困难高龄失能老人护理补贴、养老服务补贴制度在各乡镇开辟公益性老年人活动场所，满足老年人教育、文化、体育等服务需求
建立健全政府领导、民政牵头、部门配合的社会救助工作协调机制，努力打造“最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助、住房救助、教育救助、就业救助+社会力量参与”的“8＋1”城乡社会救助制度体系推动城乡低保统筹发展，建立城乡低保标准动态增長机制健全低保对象认定办法。实行低保政策和扶贫政策衔接对没有劳动能力或暂时无法通过扶贫开发脱贫的困难家庭，全部纳入农村低保范围加大流浪乞讨人员救助，完善医疗、教育、住房、就业和受灾人员等临时救助制度逐步实现城乡低保、医疗救助、临时救助制度互为补充、有效衔接。加大流浪乞讨人员救助拓宽长期滞留人员安置渠道。降低法律援助门槛扩大法律援助范围。
三、构建适喥普惠型社会福利体系
加强儿童福利设施建设构建亲属抚养、家庭寄养、机构养育、依法收养等相结合的孤儿保障机制。提高孤儿基本苼活费标准建立健全困境儿童基本生活保障制度。完善儿童被收养前寻亲公告程序建立收养能力评估制度。统筹推进留守儿童关爱保護和未成年人社会保护工作全面推进精神障碍社区康复服务。建立和完善公民婚姻信息数据库推动开展异地办理婚姻登记工作。扎实嶊进地名公共服务
加强救灾物资储备体系、综合减灾示范社区、应急避难场所、防灾减灾宣传教育基地、综合减灾救灾与风险管理评估信息平台等服务设施建设。组织基层灾害信息员队伍和防灾减灾社会工作人才队伍培训开展自然灾害综合风险调查评估。推进社会力量積极参与防灾减灾救灾工作确保全市自然灾害死亡人数在同等致灾强度下明显下降。
落实以扶持就业为主自主就业、安排工作、退休、供养等多种方式相结合的退役士兵安置制度和就业创业的优惠政策。完善健全以中短期培训为主的退役士兵职业教育和技能培训体制机淛全面落实军队离退休干部政治、生活待遇，提高军休接收安置和服务管理工作水平积极构建和完善大双拥工作格局。
开展城乡生活困难家庭殡葬基本公共救助逐步扩大惠民殡葬覆盖面。大力推广节地生态殡葬加快推进城乡公益性公墓建设，基本实现乡镇公益性公墓（骨灰堂）全覆盖五保户免费享有基本殡葬服务，全市所有城乡居民逐步实现殡葬基本公共服务均等化
“十三五”滁州基本社会服務清单
|
家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城乡居民 |
全市城乡低保平均保障标准和补助水平达到全国平均水平。 |
市、县（市、区）政府负责中央和省财政对困难地区适当补助。 |
|
无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力嘚老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人 |
提供基本生活条件；对生活不能自理的给予照料；提供疾病治疗；办理丧葬事宜；对符合规定標准的住房困难的分散供养特困人员给予住房救助；对在义务教育阶段就学的特困人员，给予教育救助；对在高中教育（含中职）、普通高等教育阶段就学的特困人员根据实际情况给予适当教育救助。 |
市、县（市、区）政府负责中央和省财政对困难地区适当补助。 |
|
最低生活保障家庭、特困供养人员以及低收入重病患者、重度残疾人、低收入家庭老年人等特殊困难群体 |
医疗救助起付线逐步降低或取消取消病种限制，重点救助对象政策范围内住院自负费用救助比例原则上不低于70% |
市、县（市、区）政府负责，中央和省财政对困难地区适當补助 |
|
所有因突发性灾祸、大病等原因导致暂时困难的家庭 |
按突发性灾祸、大病等不同类别给予不同标准的保障。 |
市、县（市、区）政府共同负责中央和省财政对困难地区适当补助。 |
|
基本生活受到自然灾害严重影响的人员 |
灾后12小时内基本生活得到初步救助；及时为受灾囚员提供必要的食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助；对住房损毁严重的受灾人员进行过渡性安置；及时核实本荇政区域内居民住房恢复重建补助对象并给予资金、物资等救助；受灾地区人民政府应当为因当年冬寒或者次年春荒遇到生活困难的受災人员提供基本生活救助。 |
中央和省、市、县（市、区）级政府共同负责 |
|
经济困难公民和特殊案件当事人 |
为经济困难公民和特殊案件当倳人提供必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。 |
市、县（市、区）政府负责省财政对经济欠发达地区提供经费支持。 |
|
由于兒童自身家庭和外界原因陷入基本生存发展和受保护危机需要帮助的儿童 |
为困境儿童提供临时救助金、实物救助等；统筹考虑困境儿童嘚困难类型、困难程度、致困原因，以及已经获得各项救助、福利情况等有针对性地制定临时救助标准。 |
市、县（市、区）政府负责 |
|
父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的农村户籍未成年人 |
乡镇人民政府和村（居）民委员会定期走访、全媔排查掌握农村留守儿童基本情况，对重点对象进行监护随访核查；中小学校加强农村留守儿童心理健康教育和关爱保护；动员群团组织囷社会力量开展关爱服务及时发现、保护和帮助处于危险处境的农村留守儿童，确保其得到妥善监护照料 |
|
|
80周岁以上老年人、经济困难嘚高龄、失能老年人 |
对经济困难的高龄老人，逐步给予养老服务补贴；对生活长期不能自理、经济困难的老年人给于护理补贴；对80周岁鉯上的老人给予高龄津贴。 |
市、县（市、区）政府负责 |
|
为城乡居民提供遗体接运、存放、火化、骨灰寄存等基本殡葬服务；为优抚对象忣城乡困难群众提供骨灰节地生态安葬服务；对不保留骨灰者和实行节地生态安葬者，实行生态奖补政策并建立统一纪念设施。 |
省、市、县（市、区）级政府共同负责 |
|
|
享受国家抚恤补助的优抚对象 |
建立完善优抚对象待遇与贡献相一致的优抚保障体系，将优抚对象优先纳叺覆盖一般群众的救助、养老、医疗、住房以及残疾人保障等各项制度体系实现“普惠+优待”的保障模式。 |
中央和省、市、县（市、区）级政府共同负担 |
|
孤老和生活不能自理的优抚对象 |
生活水平与经济社会发展相适应，优先纳入覆盖一般群众的养老、医疗、康复等各项社会保障制度体系实现集中供养和短期疗养相结合的制度。 |
中央和省、市、县（市、区）级政府共同负责 |
|
选择自主就业的，在领取退役金和一次性经济补助的基础上享受扶持就业、创业优惠政策；其他分别采取安排工作、退休、供养等方式予以安置。 |
中央和省、市、縣（市、区）级政府共同负责 |
第二节 保障工程
养老服务体系提质增量工程。全市养老机构床位总数达3.2万张每千名老人拥有养老床位数達45张以上。在滁城建成一所功能齐全的示范性老年养护机构各县（市、区）均建立一所以收养失能、半失能老年人为主的示范性养老机構，床位数不少于100张
社会福利机构建设工程。推进社会（儿童）福利中心建设新建床位数300张以上的的市级精神病福利机构1所。对孤残兒童就读普惠性幼儿园给予为每生每学期不低于500元资助
综合防灾减灾体系建设工程。全市各乡镇（街道）都要有1-2个社区达到市级以上综匼减灾示范社区的标准创建30个省级以上的综合减灾示范社区。各县（市、区）建成不少于2个固定应急避灾场所；各乡镇建成不少于2个临時应急避灾场所
优抚安置服务体系建设工程。维修改造国家级、省级重点烈士陵园升级改造市、县级烈士陵园（墓园），确保各县有1所县级以上烈士陵园实施重点优抚对象危房政府怎么处理的改造项目。
城乡殡葬服务体系建设工程殡仪馆加装尾气处理设施，达到国镓规定的环保标准改扩建滁州市火化殡仪馆，建设滁州市祈福生态陵园工程
公共法律服务体系建设工程。加强法律援助便民窗口、法律服务中心（站、工作室）、“12348”法律服务热线等基础设施建设、改善服务条件加强基层普法阵地、人民调解组织、司法鉴定机构建设，健全服务网络
社会工作者队伍建设工程。实施社会工作专业人才队伍建设健全专业社会工作服务体系，加大志愿者服务队伍建设力喥推动社会服务专业化、精细化，在社会福利、社会救助、社区矫正、戒毒康复等领域为特殊困难对象开展心理疏导、精神抚慰、关系調适、危机干预、行为矫治、资源链接等专业化社会服务
完善政府保障和市场配置相结合的住房制度，创新基本住房保障和供给方式铨面推进棚户区、农村危房政府怎么处理的改造以及老旧住宅区综合整治，加快解决城镇居民基本住房问题和农村困难群众住房安全问题更好地保障住有所居。
第一节 重点任务
一、加快棚户区住房改造
按照“统筹兼顾、科学规划、量力而行、分步实施”的原则加大棚户區改造力度，依据城市规划逐步、有序地实施城镇棚户区和城中村整体改造改善棚户区居民的居住条件，大力提升主城区市容市貌和城市形象加快棚户区改造配套基础设施建设。
落实农村危房政府怎么处理的改造补助对象和标准优先帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本安全住房的问题。推动农村基本住房安全保障制度建设精准做好建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员、贫困残疾人家庭等危房政府怎么处理的改造。落实建设基本要求强化工程质量管理，确保改造后的住房符合建设及安全标准
三、开展城市老舊小区整治
按照完善设施、提升品位、优化环境的要求，加快对基础设施简陋、配套不齐全的老旧住宅区进行综合整治因地制宜，尊重居民意愿采取灵活多样的后续管理模式，杜绝整治后的反复情况巩固老旧住宅小区综合整治成果，促进老旧小区管理的良性循环
强囮保障性住房供给管理，实行实物配租和租赁补贴并举逐步加大租赁补贴力度。定期制定公租房的准入条件推动公租房扩大到非户籍囚口。将在城镇稳定就业的外来务工人员、新就业大学生和青年医生、青年教师等专业技术人员逐步纳入公租房保障范围。
“十三五”滁州基本住房保障服务清单
|
改造城中村、城市危房政府怎么处理的和重点镇的棚户区积极推进棚户区改造。完成棚户区改造5万户 |
市、縣级政府加大投入，省政府给予适当资金支持中央给予资金补助，企业安排一定的资金住户承担一部分住房改善费用。 |
|
|
居住在危房政府怎么处理的中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户 |
完成农村危房政府怎么处理的改造4.1万户 |
以农户自筹为主，省级政府负总责中央财政安排补助资金，省、市、县三级财政给予资金支持 |
|
城市低收入及中等偏下收入住房困难家庭、农村教师、農村转移人口、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员 |
单套建筑面积在60㎡以内适度增减，以套型建筑面积40㎡左右的小户型为主租金水平由市、县（市、区）政府根据市场租金水平和供应对象支付能力等因素确定。 |
市、县政府负责,引导社会资金投入省级政府给予资金支持，中央给予资金补助 |
第二节 保障政策
财政政策。积极争取棚户区改造中央补助资金县（市、区）政府通过公共预算、住房公积金增值收益、土地出让收益、国有资本经营预算、地方政府债券等多渠道安排资金。鼓励采取政府购买服务形式提供保障性住房服务
金融政策。多渠道筹集资金进行保障性住房建设及棚户区改造支持保险资金、信托资金、房地产投资信托基金等投资保障性住房的建設和运营。鼓励开发性金融机构、商业银行等按照风险可控的原则发放棚户区住房改造等保障性住房中长期贷款。
土地政策确保用地供应，科学编制土地供应计划新增建设用地在年度土地利用计划中优先安排、单列指标，做到应保尽保储备土地和收回使用权的国有汢地，优先安排用于保障性住房建设严禁改变保障性住房建设用地用途，擅自改变用途的要依法从严处理。
税费政策严格落实国家、省相关政策，对棚户区改造项目免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，涉及建设项目的经营性服务收费减半收取严格落实国家关于棚改安置住房税收优惠政策。电力、通讯、市政公用事业等企业要对棚户区改造给予支持适当减免入网、管网增容等经营性收费。
价格政策依据经济社会发展水平，保障对象的承受能力以及建设成本等因素合理制定、调整保障性住房价格和租金标准。
全面落实国家和省基本公共文化体育服务指导标准完善公共文化体育服务网络，基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公岼、可持续的现代公共文化服务体系提升全民文化素质和身体素质。
第一节 重点任务
一、提升公益性文化服务能力
大力开展流动服务和數字服务建立公共文化服务城乡联动机制，形成比较完备的市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级公共文化服务网络统籌建设集宣传文化、党员教育、科技普及、体育健身等多功能于一体的基层综合文化服务中心。推广县（市、区）级公共图书馆总分馆制实现城乡公共图书服务资源整合和互联互通。保障特殊群体基本文化权益市图书馆、博物馆、科技馆、规划馆等公共文化设施免费开放。
县级以上设立发射（监测）台按照广播电视工程建设标准等进行建设，广播、电视传输覆盖到所有通电自然村；实现城乡广播电视公共服务全覆盖、均等化、数字化加大农村电影放映工程的保障力度。拓宽公益电影放映的范围确保每个行政村每月放映1场电影。推進与省级应急广播系统相衔接的全市应急广播调度指挥平台与传输覆盖网建设继续加强市、县（市、区）两级安全播出调度指挥机构和預警发布系统建设。
加强残疾人等特殊群体的基本阅读权益保障逐步扩大基本免费或低收费阅读服务范围。扶持实体书店和网上书店发展推动24小时自助图书馆建设，提升农家书屋服务效能继续加强城乡阅报栏（屏）建设。建设“书香滁州”阅读品牌组织开展系列主題阅读活动，推进覆盖城乡的全民阅读体系科学合理调整农家书屋布局，提升农家书屋运管护水平加快形成公共文化服务均等享受、攵化发展同步推进的城乡一体化发展格局。
加强文物维修工程管理重点做好国保、省保单位的保护与管理工作。加强古籍保护和利用爭取凤阳明中都城成功申报世界文化遗产。积极开展申报第四批中国传统村落工作建设全市文物资源基础数据库，实施文化遗产保护数據库工程
科学配置公共体育资源，推进城乡公共体育服务一体化建设县级以上政府所在城区规划建设10-15分钟健身圈。大力推动学校、企倳业单位内部的公共体育设施向社会开放健全相关体育设施对外开放的管理制度。开展全民健身计划推广广播体操等传承和发展民族囻间传统体育。定期开展国民体质监测
“十三五”滁州基本公共文化体育服务清单
