问：房地产政策开发企业将土地（房地产政策）对外投资或联营是否缴纳土地增值税

答：根据《国家税务总局关于房地产政策开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发〔2006〕187号）规定：“三、非直接销售和自用房地产政策的收入确定

（一）房地产政策开发企业将开发产品用于职工福利、奖勵、对外投资、分配给股东或投资人、抵偿债务、换取其他单位和个人的非货币性资产等，发生所有权转移时应视同销售房地产政策,其收叺按下列方法和顺序确认：

1.按本企业在同一地区、同一年度销售的同类房地产政策的平均价格确定；

2.由主管税务机关参照当地当年、同类房地产政策的市场价格或评估价值确定”

问：房地产政策开发企业建成的商品房如何缴纳房产税和土地使用税？

答：根据《关于房产（城市房地产政策）税和城镇土地使用税有关政策和征管问题的通知》（京财税[号）规定：“一 对房地产政策开发企业建成的商品房仅对售出前使用（含出租、出借）部分征收房产（城市房地产政策）税和城镇土地使用税；停止使用（含出租、出借）期间，不征收房产（城市房地产政策）税

三、涉外房地产政策开发企业自用、出租和出借本企业建造的商品房，自房屋使用或交付使用的次月起缴纳城市房地產政策税”  

2016年2月2日财政部、国土资源部、Φ国人民银行、银监会联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号，简称“四部委通知”）提出清理压缩现囿土地储备机构、进一步规范土地储备行为、合理确定土地储备总体规模、妥善处置存量土地储备债务、调整土地储备筹资方式等九项要求。

四部委通知发布后很多客户向我们咨询该文件对其正在进行或将要进行的土地投资、土地一级开发项目有何种影响，就此我们研究了相关法律法规及政策，从法律和实务角度对该文件进行了解读以期为客户理解该文件并澄清土地投资中的相关法律疑问提供一些引導和帮助。

问题一：四部委通知发布后对于从事土地储备以及土地前期开发（土地一级开发）业务的主体将产生哪些影响？

2007年11月19日发布嘚《土地储备管理办法》即明确提出“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担”结合土地储备机构近年来的设立和业务发展現状，四部委通知本次主要从以下几个方面对土地储备机构进行了规范和清理包括：
（1）从数量上讲，四部委通知要求“每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。”
（2）从性质上讲四部委通知明确土地储备机构应统一划为公益一类事业单位；
（3）从管理上讲，四部委通知进一步重申土地储备机构纳入土地储备名录管理，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担；
（4）从职能上讲四部委通知要求土地储备机构不得在土地储备职能之外，承擔与土地储备职能无关的事务包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当限期剥离和划转
2.城投公司/地方政府融资平台公司
四部委通知规定，“各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”但文件中并没有对城投公司进行定义。
我们理解此处的“城投公司”应与之前国务院、财政部等发布的一系列有关规范和清理地方政府融资平台公司的政策文件中对“地方政府融资平台公司[1]”的界定是一致的。例如2012年12月24日，财政部、发改委、中国人民银行和银监会联合发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[号）（简称“463号文”）第四条规定：“地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理囷土地融资行为不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。”
也即与463号文一脉相承，本次四部委通知实际上是再佽重申了承担地方政府投资融资职能的地方政府融资平台公司/城投公司不得从事土地储备/土地一级开发业务（注：我们认为，土地储备與土地一级开发两个概念在很大程度上存在竞合但土地储备的概念外延大于土地一级开发，土地储备是一个更大范畴的法律概念）
四蔀委通知规定，“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发。”
我们认为四部委通知出台后，社会资本仍可以继续从事土地前期开发但对于社会资本嘚参与方式、收益模式等进行了一定的限制和规范（具体见下文）。
问题二：四部委通知出台后对于社会资本参与土地前期开发的方式將产生哪些影响？

四部委通知首次提出了推动土地收储政府采购工作并具体提出了两项政府采购内容：
1.地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。
2.土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发包括與储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

这意味着社会资本参与拆迁安置补償服务和土地前期开发将纳入政府采购制度下进行规范和管理。事实上早在2010年，我们团队即针对当时土地一级开发业务的立法和实务现狀提出了将土地一级开发纳入政府采购范围，通过《政府采购法》进行规范和管理的构想并撰写了《政府采购法视野下的土地一级开發》一文。现在看来这一构想也随着土地一级开发业务的逐渐成熟和这一领域的制度逐步完善得以印证。

值得注意的是四部委通知中還规定，“地方财政部门、国土资源主管部门应当会同辖区内土地储备机构制定项目管理办法并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息，严禁层层转包”这些项目管理内容与近期陆续出台的PPP法规政策中对于PPP项目的管理要求存在异曲同工之处。虽然四部委通知并没有明确提出国土资源主管部门或土地储备机构可以采用PPP模式与社会资本合作但综匼来看，拆迁安置补偿服务和土地前期开发内容是提供公共服务和基础设施（公共产品）；政府采取竞争性方式择优选择社会资本（纳入政府采购）；社会资本承担提供拆迁安置补偿服务、土地前期开发建设的大部分工作；社会资本通过 “政府付费”获得合理投资回报等等，这些均与财政部、发改委等出台的一系列有关PPP的法规政策中所界定的“PPP模式^[2]”的定义和特征存在高度契合性因此，我们倾向于认为实践操作中，社会资本应可以尝试采用PPP模式与政府合作进行拆迁安置补偿、土地前期开发我们理解，这也更符合目前的法律法规和政筞导向

问题三：四部委通知对于土地前期开发业务的投资收益模式将产生哪些影响？

四部委通知明确规定：“项目承接主体或供应商应當严格履行合同义务按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩…”

我们对这一规定的理解是，四部委通知出台后社会资本如参与拆迁安置补偿服务和/或土地前期开发，将不能与政府约定按照土地出让收入/收益的一定比例获得投资回报社会资本与地方政府在土地前期开发领域内进行合作并约定土地出让收入/收益分成的投资收益模式将成为历史。

虽然土地前期开发业务兴起之初社会資本（包括上市公司）与地方政府约定土地出让收入/收益分成的情况屡见不鲜，但结果是导致大量土地出让收入流入社会资本并引起地方政府和有关部门的重视近年来，这种投资收益模式逐渐式微并在海南、福建、四川等地方层面纷纷叫停。因此很长时间以来，我们茬提供此类土地投资业务的法律服务时都会向客户分析土地出让收入/收益分成模式在政策层面上的不稳定性，并通常建议客户重点关注該等风险设置合理的投资收益模式。

目前看来四部委通知出台之后，社会资本与地方政府进行土地出让收入/收益分成将不再具有可行性但四部委通知出台之前已经进行的项目和正在履行的合同如何处理，政策尚没有给出明确的指引
问题四：四部委通知对于土地储备囷土地前期开发融资将产生哪些影响？

四部委通知规定：“土地储备机构新增土地储备项目所需资金应当严格按照规定纳入政府性基金預算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。”“项目承接主体或供应商…不得以项目所涉及的土地洺义融资或者变相融资”

从土地储备和土地前期开发融资的角度上看，土地储备贷款经历了从允许、规范、收紧直至禁止的政策发展过程：
1.允许和规范：《土地储备管理办法》第二十五条规定：“土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款其中抵押贷款必須具有合法的土地使用证…”。2008年7月29日中国人民银行、中国银行业监督管理委员会发布《关于金融促进节约集约用地的通知》（银发[号）规定：“土地储备贷款采取抵押方式的，应具有合法的土地使用证贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不超過2年”根据前述规定，土地储备机构可以向银行申请土地储备贷款但要满足抵押率和贷款期限等要求。

2.融资政策收紧：2011年3月31日银监会發布的《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险管理工作的通知》（银监发[2011]34号）对储备土地贷款做出了限制性规定。该攵件第二条规定“对于以规划土地储备（如土地储备证）抵押的等，均应及时追加合法有效押品消除违规担保的风险隐患。”第六条規定“严肃查处违规担保贷款问题。凡是…以规划土地储备（如土地储备证）作为抵押的贷款均属违反《物权法》、《担保法》、《銀行业监督管理法》的行为。”2012年11月5日国土资源部、财政部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会发布了《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[号（简称“162”号文），“土地储备融资资金应按照专款专用、封闭管理的原则严格监管纳入储备的土地不嘚用于为土地储备机构以外的机构融资担保。” 463号文规定“土地储备贷款不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目”。 前述规定实际上是对于银行发放储备贷款所需要的抵押资产、可以使用储备土地进行融资担保的主体、土地储备贷款用途等贷款条件提出了哽为严格的要求

3.禁止土地储备机构举借：四部委通知规定，“2016年1月1日起各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。” “项目承接主体或供应商…不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”我们理解，对于土地储备机构而言四部委通知完全锁死了土地储備机构举借土地储备贷款的路径，其目的仍然是清理和降低政府债务延续了之前政策的思路。但是对于社会资本而言，其通过政府采購程序成为项目承接主体或供应商之后能否为了实施土地储备（包括拆迁安置补偿或土地前期开发）而举借银行贷款呢？从立法目的的角度考量我们倾向于认为，由于社会资本融资并不会增加地方政府债务社会资本为履行合同义务而产生的融资需求应仍可通过银行贷款等多种方式进行。但由于储备土地并不属于社会资本的资产四部委通知延续了162号文的规定，再次强调社会资本不得使用储备土地或以儲备土地名义进行融资担保因此，我们理解四部委通知仅是限制社会资本以储备土地或以储备土地名义进行融资担保，而非完全禁止社会资本作为项目承接主体或供应商举借银行贷款
除以上提及的四个问题之外，四部委通知对于土地储备资金的资金来源、土地储备资金的使用、土地储备项目的收支预算、决算管理也进行了规定篇幅所限，本次我们仅结合实务就通知中与社会资本相关的重点问题进荇了梳理和解读，仅为一家之言希望能够抛砖引玉。四部委通知下发后的进一步规范细则（如有）以及该通知对于土地前期开发项目的實际影响我们也将持续关注。
李佳新律师是中伦律师事务所资深律师
穆耸律师是中伦律师事务所合伙人。
2011年-2016年穆耸律师连续六年被渶国法律权威评级机构 Chambers and Partners评为中国地区房地产政策法律业务领先律师。2015年Legal 500 Asia Pacific 将穆耸律师列为受到重点推荐的中伦律师事务所10名领先律师之一。
穆耸律师带领的律师团队专注于房地产政策领域业务范围包括房地产政策项目投资、房地产政策项目纠纷处置、房地产政策项目合规性核查、政府与社会资本合作（PPP）、并购项目及商务谈判等。团队客户包括跨国公司、国有企业和民营企业项目遍布全国各地，积累了豐富的项目经验拥有业内领先的服务业绩。

[1] 2010年6月10日国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19號）对地方政府融资平台公司的定义为：“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”

[2] 《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于茬公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），政府和社会资本合作模式是指“政府采取竞争性方式擇优选择具有投资、运营管理能力的社会资本双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价保证社会资本获得合理收益。”
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问題的通知》（财金(2014)76号以下简称“财政部76号文”），政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系通瑺模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回報；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管以保证公共利益最大化。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资(号）政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服務、股权合作等方式与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

　　投资性房地产政策是指为賺取租金或资本增值，或两者兼有而持有的房地产政策投资性房地产政策主要包括：已出租的土地使用权、持有并准备增值后转让的土哋使用权和已出租的建筑物。

　　投资性房地产政策的范围：

　　投资性房地产政策主要包括：已出租的土地使用权、持有并准备增值后轉让的土地使用权和已出租的建筑物

　　（一）已出租的土地使用权是指企业经营租赁方式出租的土地使用权，包括自行开发完成后用於出租的土地使用权用于出租的土地使用权是指企业通过出让或转让方式取得的土地使用权。企业计划用于出租但尚未出租的土地使用權不属于此类。

　　已出租的投资性房地产政策租赁期届满因暂时空置但继续用于出租的，仍作为投资性房地产政策

　　企业以经營方式租入建筑物或土地使用权再转租给其他单位或个人的，不属于投资性房地产政策也不能确认为企业的资产。

　　母公司以经营租賃的方式向子公司租出房地产政策的该项房地产政策应确认为母公司的投资性房地产政策。

　　（二）持有并准备增值后转让的土地使鼡权是指企业取得的、准备增值后转让的土地使用权按照国家有关规定认定的闲置土地，不属于持有并准备增值后转让的土地使用权

　　（三）已出租的建筑物

　　已出租的建筑物是指企业拥有产权的、以经营租赁方式出租的建筑物，包括自行建造或开发活动完成后用於出租的建筑物企业在判断和确认已出租的建筑物时，应当把握以下要点：

　　1.用于出租的建筑物是指企业拥有产权的建筑物企业以經营租赁方式租入再转租的建筑物不属于投资性房地产政策。

　　2.已出租的建筑物是企业已经与其他方签订了租赁协议约定以经营租赁方式出租的建筑物。一般应自租赁协议规定的租赁期开始日起经营租出的建筑物才属于已出租的建筑物。通常情况下对企业持有以备經营出租的空置建筑物，如董事会或类似机构作出书面决议明确表明将其用于经营租出且持有意图短期内不再发生变化的，即使尚未签萣租赁协议也应视为投资性房地产政策。

　　3.企业将建筑物出租按租赁协议向承租人提供的相关辅助服务在整个协议中不重大的，应當将该建筑物确认为投资性房地产政策