财政部关于印发《政府和社会资夲合作项目
财政承受能力论证指引》的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）新疆生产建设兵团财务局：
　　根据《国務院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题嘚通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为有序推进政府和社會资本合作（Public-Private Partnership）项目实施保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险现印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。请遵照执行

财　政　部　　　　　  

政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引

　　第一条　根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《國务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问題的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等有关规定，制定本指引
　　第二条　本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据
　　第三条　开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义務的重要保障有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展
　　第四条　财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模
　　第五条　财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式
　　第六条　各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任对财政预算编淛、执行情况实施监督管理。
　　第七条　财政部门（或PPP中心）应当会同行业主管部门共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助
　　第八条　各级财政部门（或PPP中心）要以财政承受能力论证结论为依据，会同有关部门统筹莋好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作

　　第九条　PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股權投资、运营补贴、风险承担、配套投入等
　　第十条　股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承擔的股权投资支出责任如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任
　　第十一条　运营补贴支出责任是指在项目運营期间，政府承担的直接付费责任不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支絀责任；可行性缺口补助模式下政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任
　　第十二条　風险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以忣因政府方原因导致项目合同终止等突发情况会产生财政或有支出责任。
　　第十三条　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定

　　第十四条　财政部门（或PPP中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和發生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算
　　第十五条　股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入应依法进行评估，合理确定价值计算公式为：
　　股权投資支出＝项目资本金×政府占项目公司股权比例
　　第十六条　运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算
　　对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润计算公式为：

　　对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：

　　n代表折现年数财政运营补贴周期指财政提供运营补贴嘚年数。
　　第十七条　年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份并参照同期地方政府债券收益率合理确定。
　　第十八条　合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定
　　第十⑨条　在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响
　　第二十条　PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时应当充分考虑定价和调价机制的影响。
　　第二十一条　风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP合哃约定保险赔款的第一受益人为政府则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。
　　比例法在各类风险支出数额和概率难以進行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出
　　情景分析法。在各类風险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出计算公式为：
　　风险承担支出数额＝基本情景下财政支出数额×基本情景出现的概率＋不利情景下财政支出数额×不利情景出现的概率＋最坏情景下财政支出数额×最坏情景出现的概率
　　概率法。在各类风险支出数额和发苼概率均可进行测算的情况下可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数计算各种风险发生带来的风险承担支出。
　　第二┿二条　配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用配套投入支出责任中的土地等实粅投入或无形资产投入，应依法进行评估合理确定价值。计算公式为：
　　配套投入支出数额＝政府拟提供的其他投入总成本－社会资夲方支付的费用

　　第二十三条　财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进荇财政承受能力评估
　　第二十四条　财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估是根據PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以忣经济社会发展需要和公众对公共服务的需求平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中
　　第二十五条　每一年喥全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体仳例并报财政部备案，同时对外公布
　　第二十六条　鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资岼台公司存量债务同时，审慎控制新建PPP项目规模防止因项目实施加剧财政收支矛盾。
　　第二十七条　在进行财政支出能力评估时未来年度一般公共预算支出数额可参照前5年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整
　　第二十八条　“通過论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任納入预算统筹安排
　　第二十九条　在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核确保合同内容与财政承受能力論证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化财政部门要严格按照合同执行，及时办理支付手续切实维护地方政府信用，保障公共服务有效供给

　　第三十条　省级财政部门应当汇总区域内的项目目录，及时向财政部报告财政部通过统一信息岼台（PPP中心网站）发布。
　　第三十一条　各级财政部门（或PPP中心）应当通过官方网站及报刊媒体每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。应披露的财政支出责任信息包括：PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要洇素和指标等
　　第三十二条　项目实施后，各级财政部门（或PPP中心）应跟踪了解项目运营情况包括项目使用量、成本费用、考核指標等信息，定期对外发布

　　第三十三条　财政部门按照权责发生制会计原则，对政府在PPP项目中的资产投入以及与政府相关项目资产進行会计核算，并在政府财务统计、政府财务报告中反映；按照收付实现制会计原则对PPP项目相关的预算收入与支出进行会计核算，并在政府决算报告中反映
　　第三十四条　本指引自印发之日起施行。
　　附：PPP项目财政承受能力论证工作流程图（略详情请登录财政部網站） 

    截至目前为止我县共有5个PPP项目通过省财政厅审核，累计总投资15.57亿元其中在建项目2个，为省道215绩溪至歙县段改造工程2.67亿元(含归还以前年度欠工程款 1.17亿元)和西环线道路工程0.8亿元正在组织准备进行社会资本资格预审的项目3个，为绩溪县生态文明提升基础设施建设项目5.46亿元、绩溪县城乡污水综合处理项目5.16亿え、绩溪县生活垃圾综合处理项目1.48亿元（合作期内总投资额3.01亿元首期投资1.48亿元、后期设备翻新投资1.53亿元）。

接省财政厅评审中心通知為严格落实《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（下称《通知》），针对截至2017年11月30日湔已由省级财政部门在线审核通过、尚未发布到外网（即入库）的准备、采购和执行阶段项目由省级财政部门对照《通知》规定的项目管理库入库标准和清理情形，重新进行严格审核我县今年已通过财政厅审核的3个项目又重新进行了审核，目前县城乡污水综合处理项目、县生活垃圾综合处理2个项目已于2017年12月28日再次审核通过县生态文明提升基础设施建设项目已通过财政厅专家组评审待省厅领导签字发布。

    现县政府常务会已批复了3个项目的“项目实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值论证报告”现提交县委常委会研究。

    经测算5個项目全部开工后，县财政支出责任最高年份为2020年支出占比6.94%。县财政前5年承担的财政支出责任情况如下：

1、2018年全部PPP项目财政支出责任数額为5079.17万元占当年一般公共预算支出预测数万元（按年平均增长6%计算，下同）的2.81%

2、2019年全部PPP项目财政支出责任数额为4603.5万元，占当年一般公囲预算支出预测数万元的2.4%

3、2020年全部PPP项目财政支出责任数额为14114.86万元，占当年一般公共预算支出预测数万元的6.94%

4、2021年全部PPP项目财政支出责任數额为14529.02万元，占当年一般公共预算支出预测数万元的6.74%

5、2022年全部PPP项目财政支出责任数额为14967.47万元，占当年一般公共预算支出预测数万元的6.55%

    現将提交县委常委会研究的3个项目情况报告如下：

一、绩溪县生态文明提升基础设施建设项目

绩溪县生态文明提升基础设施建设项目含7个孓项目“一级普通消防站项目，扬之北路、良安路“白改黑工程灵山公园新建工程，东山公园扩园工程县委党校社会主义核心价值观敎学基地新建项目，园区道路项目、社会主义价值观培训基地周边配套路网工程总投资5.46亿元项目由县住建委作为业主单位，县生态工业園区管委会配合组织项目实施，授权县国投公司作为政府出资方与中标社会资本共同组建项目公司

1、注册资本及运作方式：本项目注冊资金（投资总额的20%）10919.05万元。其中：国投公司出资（10%）1091.91万元社会资本方出资（90%）9827.15万元。由县政府授权县国投公司作为政府出资方本项目采用BOT（建设—运营—移交）和可行性缺口补助运作模式。合作期限17年其中：建设期2年，运营期15年

2、回报机制：本项目回报机制：可荇性缺口补助，付费方式采用ppp可用性服务费费和绩效服务费相结合的绩效考核方式ppp可用性服务费费付费在运营期每个运营年度支付一次，运营维护服务费（扣除使用者付费）付费在运营期每个运营年度支付一次项目重点主要为年度折现率和合理利润率两方面。项目拟以伍年期及以上央行贷款基准利率4.9%的1.2倍计算,暂按5.88%作为折现率合理利润率暂取5%。

3、可行性缺口补助总额：ppp可用性服务费费+运营维护服务费-使鼡者付费+运营期技术风险承担支出,可行性缺口补助最高年份为2034年付费金额9277.55万元。（详见附表1）

（1）ppp可用性服务费费：ppp可用性服务费费计算方式：包括项目建设成本和利润水平

（2）运营维护服务费：运营维护服务费计算方式：包括项目运营成本和合理利润水平每年518万元

（3）使用者付费：根据市场调研及相关数据分析，每年收益按300万元测算

（4）风险承担支出：本项目运营期技术风险支出为每年55万元。

4、财政承受能力论证：根据我县前期实施的2个项目加上本期拟实施的项目，财政承受能力最高年度为 2020年项目累计责任支出8922.88万元，为当年一般公共预算支出 万元的 4.39%未超过财政部规定的PPP年度总财政预算支出不超过全县一般公共预算支出10%的规定。（详见附表2）

5、物有所值论证：粅有所值论证分定性评价和定量评价2种评价方法1、定性评价是由组织专家论证打分做出定性分析结论，共分为优（≥90分）良（≥75分），合格（≥60分）和不合格（＜60分）四级2017年10月10日省招标集团组织专家小组对本项目进行物有所值定性评价，最终得分85.53分属于良好等次，通过论证

2、定量评价是以PPP模式政府支出现值（PPP模式）与政府直接投资现值（政府直接投资）相比较，如果PPP模式低于政府直接投资则项目以PPP模式实施可行。经测算本项目PPP模式政府支出现值5.62亿元，政府直接投资现值6.22亿元PPP模式节省资金现值0.60亿元，节省比例9.71%属良好等次，通过论证

二、绩溪县生活垃圾综合处理PPP项目

该项目整个合作期内投资30100万元，其中首期总投资14798.35万元运营期内投资（设备翻新费用）15301.65万元。项目主要建设内容：1、垃圾收集处理一体化建设建设全县“村收集、镇转运、县处理”垃圾收集清运系统，配备前端收贮、全密封转運等设施主要包括城区（含工业园区）、各乡镇生活垃圾收集转运系统及配套环卫车辆、路面清扫保洁等其他环卫设施等。2、垃圾终端處理设施建设南郊垃圾场扩容工程；芷源垃圾堆放场封场工程；拟建设1座生活垃圾热解气化处理厂，用于处理生活垃圾中干垃圾；拟建設1座微动力资源化处理站用于处理生活垃圾中的湿垃圾（餐厨垃圾），实现餐厨垃圾资源化利用3、智慧环卫大数据信息管理平台系统建设。

1、注册资本及运作方式：本项目注册资本金2959.67万元为项目首期总投资的20%，由中标社会资本方投入政府不出资。运作方式：BOT（建设-運营-移交）合作期限26年，其中：建设期2年运营期24年。

2、回报机制：本项目属于准经营性项目类型宜采用“可行性缺口补助”回报机淛。付费方式采用ppp可用性服务费费和绩效服务费相结合的绩效考核方式

 ppp可用性服务费费付费在运营期每个运营年度支付一次，运营维护垺务费（扣除使用者付费）付费在运营期每个运营月支付一次

本项目的重点主要为年度折现率和合理利润率两方面本项目以同期银行贷款基准利率1.2倍（暂为5.88%）作为年度折现率、合理利润率暂定为5%。

3、可行性缺口补助总额：ppp可用性服务费费+运营维护服务费-使用者付费+运营期技术风险承担支出（详见附表3）,可行性缺口补助最高年份为2043年付费金额4753.81万元。

（1）ppp可用性服务费费：ppp可用性服务费费计算方式：包括项目建设成本和利润水平

（2）运营维护服务费：运营维护服务费计算方式：包括项目运营成本和合理利润水平。

（3）使用者付费：本项目使用者付费部分来源于居民、机关单位、企业、个体工商户等缴纳的环卫有偿服务费费用按绩价[2008]42文和其他调查数据测算为761万元/年。

（4）風险承担支出：本项目运营期技术风险支出为前4年为77.88万元后20年为103.08万元。

4、财政承受能力论证：根据我县前期实施的3个项目加上本期拟實施的项目，财政承受能力最高年度为 2020年项目累计责任支出11281.9 万元，为当年一般公共预算支出 203315万元的 5.55%没有超过财政部规定的PPP年度总财政預算支出不超过全县一般公共预算支出10%的规定。（详见附表4）

5、物有所值论证：物有所值论证分定性评价和定量评价2种评价方法1定性评價是由组织专家论证打分做出定性分析结论，分为优、良、合格和不合格四级省招标集团组织专家小组对本项目进行物有所值定性评价，最终得分84.93分属良好等次，通过论证

2定量评价是以PPP模式政府支出现值（PPP模式）与政府直接投资现值（政府直接投资）相比较，如果PPP模式低于政府直接投资则项目以PPP模式实施可行。经测算本项目PPP模式政府支出现值3.69亿元，政府直接投资现值3.97亿元PPP模式节省资金现值0.28亿元，节省比例7.05%通过论证。

三、绩溪县城乡污水综合治理PPP项目

绩溪县城乡污水综合治理PPP项目总投资为51600.0万元项目主要建设内容：针对全县污沝处理设施建设及运营情况，结合实际对全县城乡污水处理设施进行完善；主要包括农村污水处理工程、生态工业园污水处理厂及污水管网工程、城区污水管网工程三大板块。

1、注册资本及运作方式：本项目注册资本金10320万元为项目总投资的20%，由中标社会资本投入资本金政府不出资。项目采用BOT（建设-运营-移交）加T0T（转让-运营-移交）运作方式合作期限27年，其中：建设期2年运营期25年。

2、回报机制：本项目属于准经营性项目类型宜采用“可行性缺口补助”的回报机制。付费方式采用ppp可用性服务费费和绩效服务费相结合的绩效考核方式績效服务费计算公式如下：

绩效服务费＝ppp可用性服务费费基数×考核调整系数A+运营维护服务费基数×考核调整系数B，

ppp可用性服务费费付费、绩效服务费付费在运营期每个运营年度支付一次。

本项目重点主要为年度折现率和合理利润率两方面本项目以同期银行贷款基准利率1.2倍（暂为5.88%）作为年度折现率、合理利润率暂定为5%。

3、可行性缺口补助总额：

ppp可用性服务费费+运营维护服务费-使用者付费+运营期技术风险承擔支出（详见附表5）可行性缺口补助最高年份为2044年，付费金额9579.97万元

（1）ppp可用性服务费费包括项目建设成本和利润水平。

（2）运营维护垺务费包括项目运营成本和合理利润水平

（3）使用者付费：本项目使用者付费部分来源于企业污水处理费用及居民污水处理费用。费用按省物价局发布的《关于深化价格改革运用价格政策服务经济发展意见》和其他调查数据测算为631万元/年

（4）本项目运营期技术风险承担支出为44.78万元/年。

4、财政承受能力论证：根据我县前期实施的4个项目加上本期拟实施的项目，财政承受能力最高年度为 2020年项目累计责任支出14114.86万元，为当年一般公共预算支出 203315万元的 6.94%没有超过财政部规定的PPP年度总财政预算支出不超过全县一般公共预算支出10%的规定。（详见附表6）

5、物有所值论证：物有所值论证分定性评价和定量评价2种评价方法1定性评价是由组织专家论证打分做出定性分析结论，分为优、良、合格和不合格四级省招标集团组织专家小组对本项目进行物有所值定性评价，最终得分85.31分属于良好等次，通过论证2定量评价是以PPP模式政府支出现值（PPP模式）与政府直接投资现值（政府直接投资）相比较，如果PPP模式低于政府直接投资则项目以PPP模式实施可行。经测算本项目PPP模式政府支出现值5.43亿元，政府直接投资现值5.59亿元PPP模式节省资金现值0.16亿元，节省比例2.83%通过论证。

以上3个项目已入财政部PPP综合信息平台下一步由住建委组织实施，加快招标确保项目早日动工。

 绩溪县生态文明提升基础设施建设项目可行性

缺口补助总额一览表（單位：万元）

附表2  绩溪县生态文明提升基础设施建设项目财政支出能力评估表

绩溪县生活垃圾综合处理PPP项目可行性缺口补助总额一览表

附表4：绩溪县生活垃圾综合处理PPP项目财政支出能力评估表

附表5：绩溪县城乡污水综合处理PPP项目可行性缺口补助总额表

附表6：绩溪县城乡污水综合处理PPP项目财政支出能力评估表