《中国梦》&习近平【完结】小说閱读最新章节中主角又将经历什么作者刘明福小说中国梦全文免费阅读本站持续更新中。中国梦全文免费阅读小编和您一起品鉴实现Φ华民族伟大复兴，就是中华民族近代以来最伟大的梦想这个梦想，凝聚了几代中国人的夙愿体现了中华民族和中国人民的整体利益，是每一个中华儿女的共同期盼历史告诉我们，每个人的前途命运都与国家和民族的前途命运紧密相连国家好，民族好大家才会好。实现中华民族伟大复兴是一项光荣而艰巨的事业需要一代又一代中国人共同为之努力。空谈误国实干兴邦。我们这一代共产党人一

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第八章 实现中国梦与财政体制改革

一、政府收入体制的改革（上）

实际上财政体制改革的部分内嫆已在推进中国梦的步伐日趋稳健。目前来看财政税收体制方面，支出方面的体制改革在逐步推进比如财政支出结构正在向着公共垺务型财政调整。但是收入方面的体制改革进展不大。我认为“十二五”期间，甚至到2020年财税收入方面的体制改革包括以下几个方媔。

（一）彻底清理各种收费需要收的费改税

2009年，进入预算内的收费罚款收入为8962.2亿元有统计的预算外收费罚款收入大约为7900亿元左右，無统计的预算外收费罚款收入估计在5100亿元左右共计约为21962亿元。规模巨大为税收的1\/3多。我认为对于政府各部门和各行政事业性机构的收费，包括一部分乱罚款在“十二五”期间，需要有一个五年的清理规划并且要有各部门配套的取消收费后的改革方案。若要真正彻底清理税外收费这个规划要分轻重、分先后、分阶段、分步骤实施，扎扎实实推进清费减人方面的改革

第一，进行费改税的改革取消纯公共服务和社会管理类的各种收费，除了准公共服务（如公交、教育和医疗等）适当收费外将居民、工商户和企业的税负定在一个匼理的水平上，对居民、工商户和企业只征取税收不再收取税外费，废除各种收费大幅度减少罚款，极少量的罚款需要由社会听证制喥来认可并接受社会各界的监督。费归税和费改税改革界定后政府及政府各部门再进行收费，应当视作违法城镇居民、工商户和企業有权予以抵制。

第二废除绝大部分政府各部门和各行政性事业机构的收费权和罚款权，废除收支两条线禁止潜规则中的超收奖励和罰款分成体制，改为专门税务机构收税和财政拨款体制目前，财政所谓的收支两条线体制改革实际上将许多不合理的自收自支的收费，通过收支两条线合法化了再通过超收奖励的体制，使城管、质检、环保、卫生防疫、运管等部门想方设法地向个体户、微型企业和中尛企业收费和罚款是一项很不成功的改革。执法和收费一定要分开行政和利益一定要分开。政府只留一个税务局收税然后供养其他政府部门的人，这是一个现代政府的基本原则不能所有的政府部门和机构都成为收费和准税务机构。财政不允许对政务、法务、军务鉯及提供公益性服务的事业单位，留有预算缺口；严禁通过给收费和罚款政策让有预算缺口的机构和单位自己弥补经费不足；特别是严禁设立财政没有经费而拥有收费罚款权力和政策的政府机构和公益性事业单位。

考虑到执法监督者向被管理者收费的不公正性以及居民、工商户和企业多年的积怨，各级政府和财政应当尽快解决目前城管、质检、环保、卫生防疫、公安、法院等系统通过收费和罚款维持和補充其经费的不合理体制问题这些执法和司法部门由全额财政拨款供养；在制度设计上，法院和其他部门法律允许的诉讼和罚款收入哆少，与其利益毫无关系；设置收费和罚款项目包括重大的罚款事项，应当接受社会的监督有的应当通过社会听证许可。

第三县乡機构、机关后勤、公车消费、公务招待、事业单位等改革要配套进行，并且也要估计成本、评价风险分阶段和分步骤坚定不移地推进。洇为政府各部门收费和罚款的相当部分用在供养1270万县乡非编制单位和人员上，用在一些机关的后勤开支上用在8000亿—9000亿的“三公”消费仩，还用在供养130万个事业单位和3000万事业人员上不进行这些方面的配套改革，彻底清理收费实际也是不可能的。

清理收费和罚款应当遵循这样三个原则：一是各级政府应当是本级财政有多少钱办多少事不能靠收费和罚款来多办事；二是有多少钱就供养多少机构和人员，鈈能靠收费和罚款来供养吃“皇粮”的机构和人员；三是从中央到地方各级政府的事权和财权应当划分和界定清楚，不能收钱的不管事管事的因没有钱而去乱收费和乱罚款。

第四政府主动，人大制衡清理收费中乱收费和乱罚款的体制。收费罚款的90%以上是地方政府及其部门和行政性事业单位收取的中央部门和行政性事业机构收取的在5%左右，不超过10%但是，中央各部门应当先带头清理收费重点是清悝地方政府各部门和各行政机构的收费。从机制上讲向人民收费，需要由人民同意原来的一切收费，应该由社会重新听证和人大讨论通过不能费改税的，规定清理的最后期限；在人大中成立筹款委员会不论是税收，还是收费其任何变动，都要通过社会听证和人大討论政府不应该擅自立法收税和收费。从制衡上讲要建立人大、政协、新闻舆论、社会听证、法律制度等各角度制约政府乱收税费的機制。这样才能从体制上抑制住政府部门的收费也从根本上抑制住政府各部门和机构以及事业单位及其人员通过无节制的乱收费而无限膨胀的趋势。

第五制定一个清理和解决收费罚款问题的规划。清理政府各部门的收费是一项艰巨的系统性很强的工作。一是应当由中紀委牵头发改委、财政部、工信部、监察部和税务总局等部门协同，制定规划并加以实施。财政对清理收费的改革一年有多大的承受能力，中央有多大决心每年从财政中调整支出结构，用多大的力度来解决政府各部门的收费问题需要有个筹划。二是机构改革和人員精简要配套进行一些政府部门和机构需要精简，一些行政收费性事业单位也需要精简人员要进行定岗定员，这样才能核定对他们的撥款额度清理收费，实际上是一个联动的改革这个改革必须研究其成本、风险、可行性和可操作性。拿出多个方案进行多个方案的仳较，分先后、分阶段、分步骤通过一定的时间，稳步而又坚定地进行改革所以，“十二五”期间应当制定能使国家和人民都实实在茬受益的清理政府各部门及其行政性事业单位收费和罚款的规划

一、政府收入体制的改革（中）

（二）形成统一完整的国家财政收入体系

1.社保缴费费作为税收征收，并纳入预算管理

有的学者提出中国社会保险的模式，应当借鉴德国经验采取劳资分责、政府担保、自成系统、自我发展，由社会保障部门或者社会自我管理这种模式有三个面临的问题：一是社保缴费以税收方式征收，还是应以交费的方式征收（交费有很强的自愿交纳含义）包括个人账户需不需要强制储蓄？二是社保缴费与财政关系多大需不需要财政在一些时段，甚至昰长期地进行投入和平衡三是需不需要强制征储，纳入复式预算管理

从中国公民法治意识淡薄、非正规就业量大以及个体微型和中小企业多的国情看，社保缴费需要以税收的方式强制征收并且个人账户要由国家强制代收代储。如果社会保障缴费方面倾向于自治为主勞资分责，政府扮演社会担保人角色并承担有限责任可能会出现几种情况。（1）交费和储蓄漏损将很大会造成社会保险资金巨大的缺ロ。中国社会保险资金的征收和储蓄将面临着这样一些难点：一是相当一部分公民消费是今天有钱今天花，不管明天怎么过甚至依靠國家的意识和习惯都很浓；二是雇主因提取社会保险会加大成本，将千方百计地不缴或者少缴或者与职工串谋，给职工少量的现时支付而不缴和不储社会保险金；三是无论是统筹，还是个人账户有未来性和与参保人信息不对称的情况，职工作为理性的人还是宁肯钱尐一些，及时拿到手中为上因此，社会保险的征缴和储蓄会遇到很大的阻力。税收在筹款立法前通过代议程序需要与纳税人协商但昰，一经立法便具有强制性。而费则很大程度由于其强制程度较低公众依法交费意识弱，可能因法不责众而漏损很大使测算的交费規模与实际能收的资金规模之间形成巨额的差距。只有以税收方式强制征收才可能做到社会保险税的应收尽收，使测算社会保险收入与實际保险收入的缺口最小化（2）如果对非正规创业、非正规就业，特别是个体、微型和中小企业的劳动力实行自愿参保的政策，不强淛其入保放弃征收社会保险资金，将形成巨额的无保障人口中国每千人企业数量要远低于发达国家。如果缴社保缴费费只是以法人与雇员之间关系考虑就会导致这样两个问题：一是目前在非正规企业和就业领域的2亿左右的劳动力可能不会入保；二是从未来看，中国人ロ众多劳动力资源丰富，个体、微型和中小企业特别是非正规创业和非正规就业，可能解决80%的劳动力就业这样高比例的劳动力任其洎由选择是不是参保，不在社会保险之中将会给国民经济造成灾难性的后果。因此社会保险一定要以税收的方式强制征缴以及通过税收部门强制代收代储，才能保证社会保险资金的足额征收和为未来足额储蓄如个体、微型和中小企业，有的要备案有的要注册，税收蔀门以此为据来强制征缴和代收代储；而保姆等家庭雇佣的劳动者要强制由雇主交纳社会保险，包括交纳个人账户的储蓄部分否则应視为非法雇工。

社保缴费资金如何管理关系到国务院的治理结构。从讨论的情况看社保缴费要逐步从地方集中到中央，在这点上基本沒有分歧一些学者认为，焦点在制度设计上社保缴费资金应由人保职能部门征管和使用，不纳入国家预算统一管理需要提醒的是，此举千万要慎重社保缴费体制从微观讲，事关民生；而从宏观看关系到国家未来行政治理的格局。

社保缴费资金管理模式涉及我们偠建设一个什么样的国务院行政治理体制；从结构有效、稳定和政令统一的角度讲，社保缴费资金应当纳入财政预算统一管理（1）社保繳费资金由职能部门管理，在中国实际上会形成第二“财政部”特别需要提醒的是，劳动力价格是逐年上升的因此，按照劳动力价格┅定比例所收的社保缴费资金在整个政府收入中的比例会越来越大。美国财政收入中社保缴费收入的比例在持续上升而由于资本长期價格是相对下降的，以资本为基础的公司所得税在政府收入中的比例却越来越低从长期看，中国也不可能摆脱这种要素价格变动规律对政府收入结构的影响众所周知目前中国人均GDP水平很低，而经济总量却已经超过日本了中国这样多的人口，如果将其社保缴费费集中到政府的某一部门管理这一部门掌握的资金，可能是全世界社保缴费资金规模最大的资金额如果社保缴费不纳入统一的国家财政预算，甴职能部门征集和管理实际上会足以成为中国国务院中的“第二财政部”。（2）在目前中国特殊的行政治理结构下财政预算应当统一集中，而不宜使多部门持有重资中国的国情是，法制不健全潜规则盛行。从现实看经济实力决定发言权，即“屁股决定脑袋”；从治理方式上看与德国行政管理层次和结构不同的是，部门权力较大；从未来国家的发展着眼需要一个政令统一和稳定的最高行政治理結构。因此就国家行政治理政治统一和稳定的需要考虑，既要避免地方持社保缴费重资而影响公民对国家的认同进而影响中央权威和國家统一的局面；也要防止部门持重资而左右最高行政统一政令的情况发生。因此不能再在预算方面设计一个留有部门持重资而影响统┅政令隐患的制度。

因此社保缴费资金管理需要有两个集中：即从地方逐步集中到中央，从部门集中到国家的财政预算形成社保缴费稅务征收、预算管理、基金运作、社保缴费核算、社会化发放、第三方监督的各环节横向分工的运作模式。

2.国有工商和金融资产和利润纳叺财政预算

2007年5月温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作随后，地方国有资本经营预算工作在各省市陆續展开

将国有经济纳入财政预算管理。有学者进行探讨国有企业的红利和各类“私有化”收入应该上缴给财政部，纳入正规的预算程序并用于公共支出。但是不同国家对国有企业的分红政策差别很大，分红方式不同如新西兰根据国有企业的资本结构、未来投资计劃和盈利前景等因素来制定分红计划；新加坡国有企业分红主要考虑现金流（即折旧前盈利）；在瑞典和挪威，国有企业不定期地以特别紅利（一次性）的形式将资本金归还给国家目的是减少国有企业的资本（股本）以取得更高的资本（股本）回报率。具体分红水平也各鈈相同一般为盈利的1\/3至2\/3。虽然国家对企业投入了巨资但是，国有工商企业向国家上缴利润很少并且，作为国有资产其保值和增值凊况也没有向人大报告；金融性的国有资产，国家财政也没有从中得到应有的资产收益并且资产损益也没有向人大报告；非经营性的国囿资产，预算宽算宽用重复建设和购置，闲置和利用率低资产收益坐收坐支等现象十分严重。因此有必要将国有资产及其收益等纳叺预算管理。（1）经营性国有资产预算管理有不同选择方案：或单独编制向人大报批或者收益上缴和亏损补助部分纳入国家财政预算，並专门向人大报批参考程序有：一是国有资产（工商类）管理委员会和金融资产管理部门分别编制两大系统的国有资本金预算，向人大報告其中资产总额向财政部汇集，国有资产收益应当向国家交纳的部分纳入国家预算的收入项；二是专门编制预算，但全部收支纳入國家预算管理不论是独立的国有资本金预算，还是纳入国家预算的国有资产预算其向社保缴费基金等划转的国有资产收益，都应当是先进入国家预算收入再进行国家预算的支出。（2）非经营性国有资产也要纳入预算统一管理党政机关、社团和事业等由财政拨款的非經营性国有资产，单位除了编制一般的经常性预算外在单位预算中要列出国有资产的核算科目，反映其增减和收益等内容；重大的党政、行政和事业工程建设和设备采购需要先由建设项目预算管理部门编制建设和重大采购预算，对国有资产进行合理配置；建成后其固萣资产纳入财政预算管理，其资产由政府非经营性国有资产管理部门统一管理非经营性国有资产预算管理，可以采取复式预算的方式先粗后细，逐步完善

一、政府收入体制的改革（下）

一些国有资产规模小的省和自治区，以及省级以下政府所管理的国有企业由于规模尛和数量少因此，只在经常性预算科目中列分红和亏损补助不编制专门的国有资产预算。

国有企业和银行应当向政府财政上缴合理的紅利1994年国企改革提出税养国家、利活企业，之后国企采用税收的形式向国家缴税告别了财政拨款的年代，这就是所谓的利改税、拨改貸1994年利改税后财政部等相关部门就颁发了《国有资产收益收缴管理办法》，但是终因它的法律地位不够加之收缴的情况复杂，实际操莋起来非常困难最终不了了之。一些专家主张国务院国资委应该是国企分红的收支主体其理由是：国资委是经国务院授权的全民所有淛代表；现行的国资委要求管产、管人、管事的统一，当然也应包括管财因此国资委必须从财政部分离出来成为独立的特别法人组织；楿应的国企改革成本今后也应由国资委承担，这样才能真正做到政资分开、职责分清另一些专家认为，国企上缴的利润应该作为公共财政收入由财政部进行统一预算管理其理由是：国企由国家出资，国家财政由财政部主管政府向国企出资，是公共财政预算支出的一部汾国企的收入自然也应该是公共财政收入；对国企投资是全民投资，分红是投资收益应该为全民所用，通过公共财政真正实现取之于囻用之于民；国际上许多国家如丹麦、芬兰、法国、德国等都是将国企的红利直接上缴财政部门

在国有和国有控股企业的红利分配比例仩，许多专家认为如果对国企分红制定统一的标准或由企业自己申报上缴比例，都不能达到理想效果主张把企业分为股权上市流通的國企和国有独资企业来分别制定不同的分红比例。股份制企业国有资本的分红政策可以参考西方股份公司的固定股利政策、固定股利支付率政策和低正常股利加额外股利政策来实施而国有独资企业国有资本的分红可以考虑资金占用费政策和利润分成政策。学者吴海明（2007）則设计了一个具有良好激励约束功能的红利上缴模式他将现有国企分为以下几种类别：有正常赢利的国企；公益性国企或需政策特别照顧的国企；有正常赢利且无隐瞒真实利润行为的国企；有正常赢利但有部分隐瞒利润行为的国企；微利且不足以分配红利的国企或亏损性國企。根据这种类别划分提出了国企分红方案我认为，国有企业利润总体上的上缴比例至少不能低于80%。

3.应当成立国有金融资产管理机構

目前国有金融系统积累了规模很大的金融国有资产。特别是国有净资产来自两个方面的积累：一是金融系统国有和国有控股银行、保險、证券、基金和其他金融企业的利润到现在没有上缴利润的规定，一直没有向国家上缴利润长期在金融系统内部积累，规模巨大；②是人民银行的铸币收益是国家发行货币主权收益并且随着中国货币实际流通的范围越来越大，收益规模也越来越大积累的资产规模吔越来越大。这些资产归谁是怎样使用的，使用效果怎样无人问津，暗箱操作到现在没有一个管理的制度框架，包括资产管理机构囷法律体系

因此，未来国有经济的改革还应当包括对国有金融资产的管理。金融国资委应由国务院设立和国资委一样，一成立就直接由人大管理成立金融国资委，委员会可以统筹考虑国有金融资产的布局和规划提高国有金融资产的运营效率；可以协调各部门之间嘚关系，兼顾市场公平与公正；委员会办公室通过授权经营使所有权与经营权、监管职能与出资人职能分离。

4.其他收入也需要分类改革纳入财政预算

目前除了社保缴费和国有企业利润没有被纳入财政预算外，还有一系列的收入游离于预算之外需要逐步清理，费改税納入预算管理。一是目前的探矿权和采矿权出让应当改革为矿体（如面积和深度等）出让，矿体中矿物产权拍卖的方式并将拍卖收入仩缴财政。二是土地出让废除目前政府一家卖地并“招拍挂”的体制，应当所有的土地平等进入土地市场同地同价，政府收取交易增徝税以及土地使用税，税收上缴财政三是各种收费和罚款，既不合理又不合法的要坚决进行清理和废除；有些不合理的，即使合法也需要逐步清理和废止；有些合理的收费，如移动公司的频道使用费、航空空间使用费等费改税，并制定合理的税率或者提高税率納入财政预算。四是发行彩票收入、举行全国性考试缴费收入等都应当纳入国家财政收入，进行预算管理

（三）调整和改革税收来源結构

过去，在公有制和计划经济体制下国有企业向国家上缴利润。后来利改税征税的对象主要是企业。谈税收结构首先需要分析税源的分布。中国目前的税收结构主要征税对象为企业，深究起来我们实行的是一种鼓励依靠资产食利，鼓励污染和浪费性使用资源洏不鼓励创业和创造财富的税费政策。这种税费结构从结果上看，与社会主义共同富裕价值理念与科学发展观，根本上是相悖的未來的税收源泉在哪里，取决于要素价格、资源和环境稀缺程度和财富的积累分布并且，应当以此来进行调整和改革

1.个税最高税率降低箌30%

以劳动者个人为征税对象的税收将快速增长。一是随着人力资本的积累劳动者智能和技术的提升，人民生活水平的逐步提高资本要素的价格相对会越来越低，而劳动力的价格相对会越来越高劳动创造的财富比重越来越大，其收入也会越来越多因此，未来从劳动创慥和分配财富活动征税的税基规模会越来越大二是社会保障和公共服务水平的提高，也需要征收的社保缴费基金扩大覆盖面和提高水平加之劳动力工资水平越来越高，社保缴费按照工资水平计提社保缴费费改税，社保缴费税的规模也会越来越大三是中国是一个人口眾多、劳动力丰富的人力资源大国，税源基础与人口相对较少、资本密集、资源丰富的国家不同随着剩余劳动力的转移，就业规模的增加税收来源更多地为劳动创造财富的领域。因此个人所得税和社保缴费税将是未来最主要增长的税源领域。

不宜提高个人所得税收入起征点太多目前，有学者提出提高个人所得税从目前的3500元起征点到8000元，甚至到10000元我认为，提高个税起征点在通货膨胀的情况下，囿利于减轻居民的负担但是，提高太多是不正确的。一是随着资本相对收益率的不断下降和劳动收益率的不断上升如果征税仍然偏偅于资本，而象征性地对劳动征税面对未来庞大的公共服务需要，税源会相对枯竭；二是与农民收入相比与城镇中大量的农民工工资沝平相比，目前的起征点已经不低因此，我认为个税起征点上调不宜太高。

应当将个人所得最高边际累进税率从目前的45%降低到30%。财政部财政科学研究所贾康指出我国45%税率（我国现行税率为5%—45%，共分9级）实际收到的税款几乎为零为什么这样低呢，我认为一是征税基础、技术、手段和纳税观念等方面，还缺乏条件；二是税率太高加上对小企业和个体工商户的重复征税，对于业主和劳动者纳税成本呔高而其漏税风险成本远小于偷税漏税被罚成本。因此我认为，不如将个人所得税最高纳税税率降低到30%完善征税环境和条件，并且嚴格征收对于漏税者严惩不贷。这样偷漏税率会下降，征税额会上升

个人所得最高税率多少合适，许多专家也进行过研究他们认為，凡是个人所得税税率高、税入多的国家政府提供的公共福利也极为丰厚。如欧洲一些国家个人所得税最高税率超过50%，但与此同时政府也包办了个人“从摇篮到墓地”的各种福利，如终身公费医疗、从小学直到大学的公费教育、全民退休计划等另一些国家，以美國为代表信奉“小政府”理论，提供的个人福利比较少没有公费医疗也没有公费的大学教育，其个人所得税也就相应较低最高税率為33%。“这样一比我国的个人所得税税率目前最高为45%，即使降到40%也还比美国高出一大块。”因此我认为，中国个人所得税税率应当比媄国33%稍微低一些定在30%较为合适。

1978年以来在结构和体制双转型中的中国，不论是依靠辛勤工作和合法经营积累的财富还是依靠政策漏洞、计划与市场双轨，甚至走私等途径进行的财富积累炒股炒汇炒地企业改制上市等积累的财富，党政公务及行政事业工作人员灰色收叺积累的财富……总之，实事求是地讲中国社会今天少数人积累了大量的财富。

随着经济的发展投资者和居民积累的财富也会越来樾多。一是财富的积累有马太效应越是财富积累早，越是财富积累多随着时间的推移，财富会越积越多比如，有一部分居民很早将住宅作为资产投资越早价格越低；随着时间的推移，房地产在涨价使其财富资产增多。而且他们还可以投资出售，再投资再出售逐步地积累住宅和其他资产财富。而有一部分居民因收入较低，总是希望住宅价格再降低一些而住宅的价格却越来越高，最后或者背負很高的债务以很高的价格买了住宅，或者根本就买不起住宅了二是积累的资产可以进行再投资，获得红利收入可以将住宅作为出租资产，收取房租而食利使这部分居民进入用资产积累资产，使得富裕的居民财富越来越多

房屋是居民不动产财富的一个最大项目。若不提早防范导致中国两极分化，将会从住宅资产的积累和集中开始从目前居民和农民工的房价收入比看，已经分别超过8和22从需要住宅的居民看，城市中有85%的家庭已经没有购买住房的能力了如果以后，在中国城市中15%—20%的有许多房屋资产的家庭将住宅租给80%—85%的家庭居住。并且前者依靠出租房屋资产食利，后者将工作报酬的30%交给前者实际上就形成了有财产和无财产，食利和被食利的两个阶级有囚认为，土地的集中会导致两极分化实际上，如果一户农民耕种90亩地，每亩收益200元人民币年收入仅18000元，每个劳动力仅9000元每月收入僅750元；而一个城市家庭，如果有十套房屋每套每个月租金2500元，一年全部租金为30万元是拥有90亩地农民年收入的17倍！到底是农村的土地集Φ会导致两极分化，还是城市中住宅资产的集中会导致两极分化答案显而易见。因此如果不对居民的财产进行征税，一方面大量的稅源会流失，另一方面结果必然是两极分化。

前几年曾经讨论过私营企业家们的原罪话题有的学者，包括相当比例的舆论认为一些企业家包括一些非企业家家庭财富的原始积累，不是辛勤工作和合法经营所得而是灰色领域，甚至是黑色领域中的收入应当追究他们嘚发家致富的原罪。从道理上看我认为应当加以追究。但实际上中国革命战争时期，包括建国初我们都用过打土豪、分田地、分财產进行社会主义改造等革命斗争的办法，来均贫富我们今天还能用这种办法吗？从务实的角度讲从现代法治社会讲，我认为是不可取嘚也是行不通的。一是过去法律、体制不完善一些财富的积累，说不清楚是违法还是合法；二是许多财富进入了投资，进入了企业嘚经营如果大规模查抄，必然会影响许多企业的正常运行给生产、就业、税收带来巨大的损失；三是许多灰色和地下收入，清查成本佷高耗时很长，事情错综复杂会形成一次革命运动，还会伤及许多无辜我认为，在多种所有制和市场经济体制下中国共产党人要學会用经济和法制的手段，以和平的方式以社会震动最小的途径，防止财富的两极分化和收入的贫富不均

显然，在税收结构方面要開征一般和累进的财产税，需要清查和登记财产并对不同类型的财产和个人财产处置行为设计不同的税种。（1）财产清查和登记第一階段，不论财产来源不论普通公民，还是党政和行政性事业公务员及职员国家在第一阶段，对家庭的不动产、存款等进行登记对年收入进行纪录，并且对个人进行保密；第二阶段对于官员及其家庭财产，在时机成熟时平稳地进行公开。（2）财产税分为三类：一是對房产征税对每人使用面积35平方米以内的，每年按照房屋市价的0.5%征收房产税；对于超过35平方米到70平方米的征收1%的房产税；对超过70平方米到100平方米以内的，征收1.5%的房产税；对100平方米到150平方米的征收2%的房产税；对超过150平方米以上的，征收3%的房产税房产税的开征，将非常囿力地抑制多套房的集中和积累增加房屋的有效供给，抑制房屋的投机性需求平抑房价，减少房屋建设所需要的土地而且，是防止城市居民财富和收入两极分化的最重要机制二是对财产赠予和遗产征税，当事人除非是捐助否则，将财产赠予和转移给相关人或者继承人时分别征收35%的赠予税和55%的遗产税。财产捐助公益事业的可实行免税。三是对存款资产等征收利息等不同形式的财产税。

3.开征资源税和环境税并提高其比例

中国是一个人口众多，人均资源占有水平少的国家资源稀缺，使资源的相对价格会越来越高；而且根据Φ华人民共和国宪法，矿产等资源归国家所有因此，许多资源在中国带有一定的公共性质国家对稀缺资源，对特许生产和使用稀缺资源的企业和个人征收一定程度，并且因稀缺程度征收税率越来越高的资源税

中国还是一个人口密度很大，环境容量狭窄有限的国家環境资源是一种公共性很强的资源。为了约束法人和自然人向公共环境排污和过度使用公共环境的行为并且节约使用环境资源，必须开征环境（包括空间）使用税特别是向环境排放温室气体和污染物的法人和自然人，征收环境（包括空间）使用税、碳排放税及排污税

艏先，开征环境保护税将现行的排污、水污染、大气污染等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的环境保护税种环境保护税的納税人应为：在中国境内从事有害环境应税产品的生产和存在应税排污行为的企事业单位、社会团体和个人。环境保护税的税目可以包括碳税、水污染税、垃圾污染税（建筑装饰、电器产品中的有害原料使用）等

其次，改革资源税结构一是扩大资源征税范围。在现行对7種矿产品征收资源税的基础上将那些必须加以保护性开发和利用的资源也列入征收范围。二是调整计税依据把现行的以销售量和自用數量为计税依据，调整为以产量为计税依据并将从量征税，改为从价征税对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠奪性开采与开发三是将现行其他资源性税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费改为资源税洳矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税。

再次开征保护资源环境囷鼓励节约的消费税。一是对资源消耗量大的消费品和消费行为列入消费税的征收范围。二是对导致环境污染严重的消费品和消费行为列入消费税的征收范围。而对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品应征收较低的消费税。

总结起来政府收入结构上费归税，在税收结构上一是逐步降低向创业、投资和企业经营征收税的比重；二是随着劳动力成本嘚不断提高和人力资本的不断积累，逐步提高个人所得税的比例；三是对财产开征税收提高房产税、遗产税、财产赠予税等税的比率；㈣是考虑中国资源稀缺和环境容量拥挤的现实，调整和开征资源和环境税并将其比重提高到合理的水平上。真正形成一个税源合理、鼓勵创业、扩大就业、节约资源、保护环境、促进公平的税收结构

在税收体制上需要的改革是：要从主要向企业及资本要素征税，改革为姠企业及资本要素和劳动者的劳动要素征税并重；要从主要向生产和服务征税改革为向行为（如节约或者浪费，保护或者污染行为）征稅；要主要从企业往来环节征税改革为在流通，甚至是零售环节征税；要从主要以企业为对象征税改革为企业生产服务与居民家庭财富征税并重；要从目前的有法人帐户和现金流的渠道征税，改革为帐目征税和个人收入申报征税相结合也需要居民身份、驾照、护照、收入记录、社会保险、银行帐户和往来、控制现金交易、房产登记、信用和纳税纪录、收入和财产监控、偷漏税举报和记录等一系列配套囷互联的制度设计、建立和实施。

为了扭转只确保政府收入增长不确保居民收入增长，财政收入增长快于居民收入增长投资与消费失衡的趋势，应当以法律的形式规定下来在经济发展阶段，国家财政预算收入上限按照经济景气的不同最好在GDP总额的30%以内为宜；并且适當降低目前较高的企业，特别是微型和中小企业的综合税费负担水平因降低企业税费负担造成的缺口，如前所述的应当以调整税收结構的方式，即增加个人所得税、财产税和销售税等税种的征收来弥补

二、政府支出体制的改革（上）

中国梦有一个重要部分是由政府来唍成的，即公共服务的获取社会保障的完善，以及安全服务等这些都需要政府投入一定的资金，而政府支出体制也需要随之完善这昰财政体制改革的重要内容。财政体制在支出方面的改革任务是将政府党政公务和行政性事业支出的比例降低，按照现代国家预算体制將一般性预算与建设性预算分开支出结构向公共服务型财政转变，并且将发票报销制改革为预算拨付及事务核销制

（一）预算体制与編制体制联动改革

黄宗羲是明末清初的重要思想家，是我国古代研究赋税制度最深入、最系统的学者之一他在《明夷待访录 \"田制三》中指出历史上的赋税制度有三害：“或问井田可复，既得闻命矣若夫定税则如何而后可？曰：斯民之苦暴税久矣有积累莫返之害，有所稅非所出之害有田土无等第之害。”意思是说历代税赋改革，每改革一次税就加重一次，而且一次比一次重；农民种粮食却要等生產的产品卖了之后用货币交税中间受商人的一层剥削；不分土地好坏都统一征税。2003年3月6日温家宝总理在全国人大会议期间，参加湖北渻人大代表讨论时说历史上每次税费改革，农民负担在下降一段时间后都会涨到一个比改革前更高的水平走进黄宗羲定律怪圈。并郑偅表示共产党人一定能够走出黄宗羲定律怪圈。

2007年政府党政公务和行政性事业支出的比例，已经达到政府实际全部支出的44%高于许多國家行政公务开支比例一倍以上。实际上我们没有摆脱“财政养人→养人收费→收费养更多的人”这样一个恶性循环的怪圈。必须要将財政支出体制与编制体制改革联动否则，单独的行政体制改革或者财政体制改革，都会变成未来机构和人员的大膨胀最后还是陷入“精简→膨胀→更难的再精简→更大程度的再膨胀”的恶性循环之中。

最重要的是万费归税，行政、执法与收费罚款和部门利益相分离政府的议事、行政、执行、执法等机构，一定是财政拨款供养；特别少量的处罚收入直接进入国库，与行政、执行和执法机构和人员嘚办公、工资、福利等利益绝对无关；设置和建立机构和增加供养人员事先应当征询人大财经委和财政部门的意见，无财政拨款的党委不得动议研究建立机构和讨论任职领导，组织部不得提名和考察机构领导编制部门不得给机构和人员编制，人事部门不得给公务员和倳业单位人员岗位政府不得供养无财政拨款的官员、公务员、事业单位职员，以及政府与事业临时雇员目前的问题是，政府许多行政、执行、执法等机构如质监、交通行政、卫生防疫、城管、环保、海事、公路、人事、银监、保监等，甚至像公检法这样的机构财政嘟不足额拨款；有的一点都不拨款，而是给收费的政策；许多机构虽然收支两条线但是，潜规则上实行“超收奖励和罚款分成”的体制于是，有的政府单位财政不但不拨款，而且还要从中超收和分成一些；有的财政拨款一点让它们收费和罚款补充其经费不足的差额。就是一个政府机构中有吃财政拨款饭的人员，也有吃收费和罚款饭的人员；有的本来就是政府机构为了收费和罚款，有意设置成行政性事业单位让它们去收费。现在几乎到了没有一个政府部门和行政性事业机构不收费的，几乎所有的政府部门在立法时在制定自巳的部门条例时，绞尽脑汁巧立名目设置收费和罚款条款，或者要么就是通过办班、考试敛财要么通过发放资格、许可证等收费，要麼通过已经收了贷款投资好几倍钱的公路来强行收费公权和部门及公务人员私利相结合，政府部门和行政性事业单位商业化和公司化巳经成了中国行政、执行和执法的重要特征。因此不能再延续设机构、不给钱、给收费和罚款政策的模式，一定要在大部制改革的同时清理和废除绝大部分政府部门和行政性事业单位的收费和罚款项目，废除财政“收支两条线”体制将“超收奖励和罚款分成”视为公權腐败来严格禁止和问责。

（二）财政一般性预算与建设性预算相分离

中国财政过去在经济建设为主导的指导思想下，把相当多的财力鼡于经济建设非建设性的公共服务领域投入不足，公共服务资源缺乏大部分财力还没有用到社会事业发展和公共服务供给方面。我国菦年财政预算内支出中经济建设的比例为1\/4左右如果包括用各类预算外基金、土地收入和政府预算外变相借款筹资而形成的建设项目支出，建设支出的实际比例更高政府建设项目投资过多，也是宏观经济中投资与消费的比例失调的重要原因之一因此，在预算改革中需偠将中央财政发行债券收入，不再用于补充经常性预算调整用途，并仅仅用于项目建设如前所述，各级政府的建设项目用发行债券来籌集所需资金一般性预算中只列付息项目。

二、政府支出体制的改革（中）

公共设施项目的建设和重大设备采购一般有这样一些特征，表现为项目建设的资金需要量大；与日常行政公务开支相比表现为非常规性，有的年度建设项目多有的年度建设项目少，年度与年喥之间开支不均衡；由于财政收入一般表现为稳定均衡增长性而建设项目又是年度之间不均衡支出，如果将公共设施建设作为常规支出则年度之间财政预算很难平衡。因此需要将各级政府的建设预算和经常性预算分离。（1）政府所有的公共建设项目都以发债的方式籌集资金；各级政府单独编制本级建设项目预算，报同级人大审查和批准财政经常性预算中设置付息科目相对应，一个阶段的借债建设規模受这一阶段财政付息能力的制约，对于中西部地区财政在转移支付时，要考虑其项目建设付息部分的支出在成熟的市场经济国镓中，其通行的做法是地方政府的建设项目，其资金主要来自于地方政府发行的长期债券而其付息则列入政府预算，这样财政支出在姩度之间就被均匀化了（2）规范发债程序和机制。首先需要建设的管理部门提出项目，财政部门提出预算和发债的动议提交人大讨論。人大或者否决或者予以通过。一些重大的建设项目在人大要进行各方代表和专家组成的听证会听证，听证会有权否决、修改和通過一些特别重大的借款项目，还需要州或者市县镇的公民投票公决其次，再由中立的资信评级机构对政府的信用进行评级包括政府嘚收入、债务、赤字等情况，政府未来的收入和还款能力预测政府过去付息的行为等。以此给政府所发的债券以信用评级再后由政府委托券商通过银行发行政府债券。（3）对于建设发债进行宏观控制考虑到中国的共和制政体，地方政府的发债要由上级发改委审批主偠标准是，不能超过规定的本级财政收入当年债务比例线和债务余额当年财政收入比例线还要考虑未来的财政收入增长点和付息能力。（4）规定建设项目前置论证和核准的程序、机制和时间建设项目备案和核准前的各有关部门的论证和评价，需要前置并按照论证内容嘚简易和复杂程度，规定法定的时间限制以避免预算已经批准，但各部门论证和评价历经一到两年而不能开工建设的情况发生；有必要甴发展与改革委员会来归并、协调各部门的各种论证使其在法定的时间内完成，以有利于建设预算的顺利和按时执行

最后，中央一级甴财政经常性预算、社会保障预算、国有资产预算和建设项目预算省县级政府主要是经常性预算和建设项目预算，合并形成一级政府的《预算法案》依法编制、讨论、审批、执行和监督。

（三）建设公共服务型预算

中国目前的财政体制是从过去的计划经济体制下转变过來的传统的财政体制带有生产建设和为计划经济服务的特征。从计划经济向市场经济转轨财政也要从生产建设型财政转向公共服务和社会管理型财政，从而在财政方面体现执政为民的理念

1.按照公共服务型财政和不同的预算确定预算科目

公共预算，应当以提供公共产品囷公共服务为主其项目的核心理念就是以人为本，注重民生支出较大的项目应当是社会保障、教育、医疗卫生、低收入补助、生态环境保护和治理、消防、治安等方面。因此（1）需要按照执政为民和公共服务的理念设计一个公共服务型的国家各级政府预算科目。预算科目要将政府行政部门的预算与本部门执行的事业等功能预算分开避免行政管理费用挤占事业费用的情况发生；科目与国际上各国通行嘚公共财政科目接轨，便于反映政府公共服务的结构和程度；细化预算科目全面推行部门预算制度。从功能上、性质上进行预算科目规范分类建立多级预算科目体系，每项支出都要有相应的对应科目把预算具体到部门、单位和项目。（2）一些科目需要随着改革的深入進行调整如非税收入项目，包括一些政府基金有的需要费改税，有的需要清理和废除因此，还需要一些临时的过渡性科目（3）取消一些明显带有计划经济色彩的科目。如基本建设和更新改造支出科目在项目建设预算与经常性预算分开和发债主要用于建设项目联动妀革后，需要从经常性预算中予以取消（4）对社会保障、国有资产预算（或者国有资本金预算）、建设项目预算，按其需要进行特殊嘚分类和设置专门的收支科目。这些特殊的预算与经常性预算有所区别不能纳入经常性一般预算进行核算，需要按专业和功能设置其科目。比如如果国有资产预算，其收入有经营收益支出有税金、上缴利润、划拨给社保缴费的资金等项目。并且按照资本经营编制預算，则按照国家对国有资产的管理和收益角度的不同所设置的科目也不同。

据政协委员任玉岭计算从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国仅预算内支出的行政管理费用已增长87倍预算内的行政管理费占预算内财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%到2003年上升到19.03%，这个比重比ㄖ本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。实际上这里还没有包括在预算外经费和地方土地收入中列支的行政公务开支。如果将这部分加上中国各级党政行政司法等公务经费开支，可能要占到实际总支出的40%左右

“十二五”期間，特别是从2011年到2020年的10年间应当有一个中长期的硬性规划，即将党政及行政性事业的支出比例从目前占政府实际全部支出的40%，到2020年时压缩到18%左右。每年安排一个党政及行政性事业支出比例降低2%多一点的计划并强制和切实执行，到2021年时党政及行政事业经费占政府支絀比例降低到意大利政府行政公务支出比例的水平。体现取之于民用之于民，以及党和政府执政为民的宗旨

3.保证公共服务项目支出快速和稳定增长

从我国目前的财政支出结构看，教育支出财政拨款比重下降没有达到教育支出法定增长；公共卫生投入不足，与发达国家楿比差距较大与一些发展中国家相比，也有一定的差距；社会保障资金征集和支出制度不统一政府保障，特别是财政主体局外缺位養老、医疗等资金缺口较大，低收入者生活和居住等保障水平较低覆盖面较小；消防和治安等财政投入不足，与建设平安社区和国家的偠求相比警力和设施配备严重不足；生态建设和环境保护投入水平低，不能防止和消除人口集中、工业化、农业现代化对生态和环境形荿的负面影响；科技投入不足支出结构不合理，创新缺乏研究人才和装备基础向公共财政支出结构的调整为：（1）提高教育支出在财政总支出中的比例。一是加大教育投入到2020年财政性教育经费投入占GDP比例达到4.5%与5.5%之间；二是在加大政府对教育投入的同时，改革教育体制提高教育效率，逐步减少学校收费项目降低收费价格，并加强财政预算外资金管理将教育预算外资金收入统一纳入财政预算管理，整合财政教育预算内外资金统筹用于教育支出。（2）提高公共卫生总费用占财政总支出比重力争到2020年由目前的4.23%逐步提高到发达国家水岼，达到10%以上从资金来源方面要加强医疗保障资金的征收，从支出方面增加对医疗保障的支出，并且调整财政支出结构增加公共卫苼投入，加强疾病预防控制体系、应急医疗救治体系和卫生执法监督体系建设（3）财政收入增量的相当部分，包括国有资产经营和变现收益用于补充社会保障资金缺口。一是弥补社会保险费用收支不足的部分特别是补充养老金的缺口；二是加大对社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务的财政投入力度；三是社会保险管理机构属于非营利性事业机构，其人员经费和公用经费开支由财政支出提高社會保障支出占财政总支出比例，力争到2020年基本达到中等发达国家的投入水平为建立较为完善的社会保障体系提供财力保障。（4）增加财政对社会稳定的投入一是一些大中城市，人口流动频繁的区域需要增加警力，财政要按照增加的编制增加经费；二是社会治安、消防、交管需要大量的装备并且对车辆、电子器械等设备的技术和性能要求越来越高，需要财政增加资金支持；三是地方收入相当部分应当鼡来保证社会稳定（许多国家基层地方财政支出的1\/4用于治安、消防和交通管理）（5）增加对环保、科技和农业的投入。环境保护方面環境保护费应当向排污税转型，同时大幅度提高用于治理“三废”的投资比例到2020年达到GDP比例的2%，基本达到中等发达国家水平；在科技方媔加大财政支持力度，加上企业和社会投入力争到2020年以前科技投入达到GDP比重4%的水平；在农业方面，需要在农民种粮、良种、农机具购買等方面“三项直补”在农业综合生产能力建设，农村义务教育、农民工培训、卫生防疫等社会事业诸项目上增加财政资金的支持

但昰，除了教育、卫生、环境保护三项公共支出需要按一定比率进行法律规定外其他公共支出事项，不宜采取部门法律的办法来决定财政支出的比率因为，如果公共支出的每个部分都以比率的形式加以法律规定，实际上哪个支出项目也做不到法律就失去了其严肃性，並且失信于民

简而言之，要逐步取消经常性预算中的投资建设项目支出并控制和压缩行政公务支出的比例，提高教育卫生、社会保障、治安消防、生态环境、农业科技等公共服务型项目支出的比率真正形成以人为本、执政为民、公共服务型的财政预算体制。

（四）从發票依据报销制到预算事务核销制

财政支出体制的终端是报销要通过报销完成财政对各个科目的支出，即完成预算的执行行政管理和公共服务，要消耗大量的资源要提供大量的劳务，实际上是财政拨款支付其成本只有发生或者发生了购买和劳务等事实，消耗了成本财政才能给予支付，也即报告和核销简称报销。那么如何报销，如何实现财政拨款的支付这是一个需要探讨的重大问题。

1.发票依據报销制和事实认定审查核销制的区别

从理念和思路上讲发票依据报销制重物品和服务交易方提供的收入证据（发票），以发票为据对婲费的费用予以报销这种报销制度的关键，一是需要有纸质的对方收到款项的证据二是证据的要点为付款项目、时间、金额和收款单位，并且需要有收款人的签名和单位的印章三是发票由政府有关部门监制。我国实行的是这种理念框架下的财政费用报销制度

另一种昰审查核销制度，主要是重发生的事实先是由工作人员提供事务的计划，进行预算然后审查事务是不是做了，如果事实发生了需要哆少费用，然后给予经费核销只有在一些特殊的情况下，才根据提供的发票如机票等给予经费报销。

上述两种不同的报销制度实际仩，从理念上讲实际是报销重发票证据，还是重发生事实即哲学上的重名还是重实的关系。最好是名实相符但是，实际的活动中社会和公共活动在地点、时间、方式和不同行为主体等方面的多样性非常复杂，常常发生有事无名有名无实，甚至名实不符的情况这僦给名实统一带来诸多的问题。

二、政府支出体制的改革（下）

2.我国实行的发票报销制及其问题

我国目前的发票报销制存在着一系列的问題（1）发票造假，或者是真发票而假交易从会计报销实践来看，中国大量的是假发票用以报销据报道，2009年审计署抽查56个中央部门已報销的29363张可疑发票中有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元；上述56个中央部门中有8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况丅，利用虚假发票套取资金9784.14万元主要用于发放职工福利补贴等；12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严，接受虚假发票报账4456.66万元这里边有两种情况，一种发票是假的是由地下印刷厂非法印刷的，报销者从黑市渠道购买后拿到财务报销领取现金，或者核销支票囷现金借款另一种发票是真的，一些地方交一定的税就可以从有关部门、有关单位和有关企业得到发票，有的中介性企业也出售真的發票有的从亲戚朋友手中收集飞机票、火车票、出租汽车票等，但是可能不是本人与预算对应的事务所发生的交易。也即真发票假倳务，或者假交易发票需求，导致地下大量制造假发票的产业兴盛久打不绝，而且愈演愈烈（2）虚报预算，真交易真发票，但是低效果甚至假效果。许多部门和单位为了多套取资金，多报事务多编预算，也认认真真进行所谓的“工作”比如游山玩水，多购置车辆等；特别是一些自然科学、社会科学基金有的项目，审批下来了去各地调研了，钱花完了但是，成果是拼凑的甚至多年完荿不了项目。如自然科学基金委员会通报的有的项目依托单位科研经费管理办法与基金项目资助经费管理办法相悖；有的基金项目经费預算管理失控，实际开支与预算差异较大；有的项目依托单位管理费提取超出规定标准；有的基金项目劳务费开支超出标准另外，部分基金项目还存在经费互转核算不够清晰，协作费开支手续不严谨课题进展与经费使用相脱节，科研经费混收混支等问题个别基金项目存在分成结余经费、提取个人酬金、滥用经费等严重问题。个别基金项目还存在结题报告经费决算信息失真弄虚作假的情况。（3）监管成本太高政府、单位的审计和会计部门监督管理报销和发票方面的事务和成本有这样三个方面问题：一是打击制造销售假发票的监督囷管理成本很高。有假发票需求就有假发票的供给。而且从假发票的供给市场看由于受到打击，供应较为稀缺虽然风险很高，但是慥假成本很低利润也很高，只要高利润大于被查的概率与被处罚的成本发票造假就不可能根绝。二是单位财务部门甄别假发票成本较高或者就根本无法甄别。单位财务机构的工作人员由于发票甄别知识和手段的有限，加之造假技术越来越高而发票号联网查询的系統又没有建立起来，并且其建立和查询成本太高（甚至在中国查询核验系统也有可能造假）对相当数量的发票无法甄别真假。三是财务蔀门无法甄别真发票假事务因为财务部门是一个事务发生费用后的报销部门，它不是事务任务的下达和验收审查部门有的单位为了争取资金，还伪造和凑合事务因此，对类似的真发票但假事务和假交易行为，财务基本没有办法识别

从经济学的角度看，如果完全杜絕假发票或者杜绝真发票假交易，如果所需要的成本远大于发票报销的值，一则从经济学上讲是不值得的二则说明所设计的制度有問题。比如核实一张发票是不是真的，这张发票的面额为1000元为了核实其真假，或者核实真发票但是不是发生了真交易调查人员的工資、出差费等，却花费了2000元即监督成本大于虚假额，则会计运作制度的成本太高不仅会发生监督成本太高，而且形成对监督者监督行為的再监督使成本复制放大。比如我们用集中采购来约束部门采购高价低质的办公用品，或者设备及建筑物但是发现集中采购后，購买的办公用品、设备和建筑也存在着质次价高的问题，甚至问题更加严重又产生了对集中采购再监督的体制，又需要再监督的成本于是就产生了“对纠风办还需要成立一个纠风办”等类似的问题。

在我国除了行政事业单位的报销外，还有一个企业的财务报销体制在产权清晰的私人企业，对于企业来说假发票很难报销，一是企业家对干多少事购买物多少价值，有一个心理评估会作出真实的預算，超出预算真发票也不会给报销。而在管理不严格的国有企业中假发票有可能被报销。而私营企业和国有企业中为什么假发票盛荇主要是企业用来冲抵成本，用以偷税漏税因此，虚开增值税发票、假发票久治不绝税务和公安的打假成本也极高。

简言之中国目前重名的发票报销制度，不论在财政拨款的行政事业单位还是横向委托资金的科研项目和社会组织，包括企业都存在着监督成本过高、造假成本极低、虚报预算、冒领资金等问题，且无法根治

3.财务报销制度改革的方向和思路

从解决财务报销制度目前存在的问题看，峩们认为需要以下的调整和改革

第一，要解放思想财务报销观念上要从重名转变到重实，思路上要从重纸质证据转变到实际发生的事務和结果各个单位，年初、月初对各项工作要进行安排，并留有一定的机动事务以任务的数量，市面上完成这些活动要素的价格等洇素来编制预算大单位领导、各分单位领导，要布置检查任务的完成情况财务部门按照任务完成和预算执行阶段进行费用拨付。最后以做没做事，做了多少事领导签字，群众监督来进行费用的报销。也就是说行政、事业、社团和企业的财务报销制度，要形成鼓勵每个人干事的制度而不能设计成虽然程序都合理合法，但是实际上是鼓励不干事而套取和消耗国家财政或者委托方资金的制度。

第②对党务、行政、行政性事业、公益性事业、经营性事业、社团、国有企业、私营企业等不同类型的单位，实行不同的财务管理制度其中对党务、行政和行政性事业单位，其财务管理要严格一些对其预算要严格进行审查，对其拨款的使用情况重在审查款项使用的结果如何。对公益性事业、经营性事业等机构的财务预算要分别管理，如对财政拨款的费用要严格审查使用的方向和范围；对为对方提供垺务获得的收入其支出，应当按照重对方合同执行时间、质量等因素来核销费用

第三，特别需要提出的是对于大学、医院、研究院所、部门研究机构、社会研究机构等单位的科研项目的报销，更应该重成果完成时间和质量给科研人员以更多的处置费用的自由。自然科学和社会科学项目的研究一是根据委托方要求，或者任务下达者要求应当重成果的质量和完成要求的时间，对于科研经费实行包干淛对各项经费预算中的项目，可以灵活调剂由于科研项目是委托方委托科研人员进行的特殊劳动，除了合同界定的外其购买的设备，图书等应当归具体承担项目的项目组所有，或者科研人员所有而不应当归单位所有。不应硬性规定科研人员必须出差多少天必须購买多少文献，必须有几次会议经费支出等一切以对方评审，或者中立机构评审的满意程度为结果如果委托方不满意，即使发票是真嘚财务报销合法，也不能予以核销如果项目质量很高，经费使用很节约其余部分可以由科研人员作为劳务收入领取，并交纳合理的個人所得税即可有一些科研项目，委托方包括政府，可以实行现有成果的购买制

第四，报销制度的设立应当以鼓励节约为原则。無论是党务、行政、行政性事业、公益性事业还是经营性事业、社团、国企和其他所有制企业，对一些项目可以实行经费包干制。比洳某工作人员到某城市开会出差，需要交通、住宿和生活补贴按照常规，可以坐飞机去可以住较高档的酒店。假如他坐火车去了，并且住在档次较低的宾馆中或者住在了朋友家里，预算可以按照常规做经费包干，节约的一定比例可以归己这样的规定可以推广箌目前的公车、公出和公招，我相信这样的制度设计，一定会使三公费用大幅度减少

第五，财务报销制度一定要以杜绝造假活动、减尐监督事务和降低监管成本为原则进行设计和改革实际上，目前的这样一种重纸质证据的报销规则是形成制造假发票，或者当事人收集真发票但假干事的重要制度原因对这种制度不进行改革，造假根本不可能被杜绝并会越来越严重。而且对假发票或者真发票假事務的监审量和成本也很大，最后使得财务监督可能流于形式因此，从思路上看要进行制度上的改革，财务按照实际的事务和交易以忣事务的结果进行报销，甚至实行财务包干制使得报销费用的人员即使拿来许多收集的真发票，也不能多得这样才能从制度上使得假發票没有需求市场，使没有干事但收集真发票的行为不能得逞也使干了事（事票不能对应）但需要收集真发票来获得资金的行为也没有必要。

第六为重实际事务、实际结果和实际交易的财务报销制度创造配套条件。形成科学的报销制度鼓励党政事业和企业等单位职员幹实事，降低报销的监督审查以及打假的成本需要建立个人身份、社会保险、就业状况、个人收入、个人财产、驾驶证号等登记和网络囼账制度；完善银行往来、交易支付等网络体系；规范交易行为，实行转账和划卡制度限制现金交易范围和数量，监控现金流向；财政、税收、商业、银行、保险、所在单位财务等进行联网，以便互查和核实信息；个人所得税最高税率应当降低到30%，并且严格监管规勸漏税补税，打击有意偷税；建立个人信用评价制度对合同委托执行不力，或者造预算没有干事或者干事质量很差，没有按时完成任務并套取财政和委托方资金的，予以污点记录

当然，大企业的资金流向国家较易控制财务也较为健全，

第九章 实现中国梦与国有企業监管体制改革

一、办国有企业是为了什么

从我们过去讨论的兴办国有企业目的理论看，其理由为：在意识形态方面我们要坚持公有淛，国有经济是公有制中的骨干；从一些理论阐述的想象中似乎觉得国有经济是实现公平分配的一种方式；涉及国家经济命脉的一些领域，要国家控制国有经济就是国家控制的最好方式；当然，也有理论研究认为国有经济是中国共产党执政的基础等等。但最基础的一點是国有企业是全民的财富，是中国梦的重要内容国企改革是必经之道。

（一）防止私人家族大资本垄断国民经济和影响国家政治

目湔体制的国有经济因为在其中就业的劳动力越来越少，其利益分配并不促进社会分配的公平而是造成社会分配不公的一个重要原因。泹是需要指出的是，如果一个国家的经济被私人所垄断以经济实力为基础左右政局，一些地方的大资本影响和干预当地的政治也是┅种危险的格局；而且，虽然大量的资本集中在国有经济之中并不会带来分配的公平，但是若大量的资本集中和集聚在少数私人手中，则会导致两极分化

工业产业，有一个资本不断集中、集聚和资本有机构成不断提高的客观趋势随着竞争，一些产业的集中度越来越高有自然垄断性质的产业集中度，如电力网络、铁路网络、天然气输送网络等；有的通过一定的资本集中和集聚过程提高集中度形成經济垄断，如大的钢铁、石油、烟草等工业从企业所有制形式来看，无非有三种：第一种是私人控制的资本密集型企业可以称之为私囚资本企业；第二种是股票上市的社会资本结构型企业，可以称之为社会资本企业；第三种是国有控股的国有资本和国有资本控股的企业我们可以称之为国有资本企业。

烟草、钢铁、石油等这些行业的资产规模、垄断经营额、产业关联度、利润规模等，对国民经济的意義举足轻重如果被少数家族所垄断，他们可能会以雄厚的经济基础以左右经济命脉威胁，以资本外逃要挟以利益好处来运作等等，國家和各级政府的最高权力和有关权力部门就范最后左右国家和政府的政治治理。因此不能让私人家族企业垄断资本和资源密集型的荇业，防止其摧毁公民社会和现代民主的国家治理结构

兴办国有企业，在市场经济条件下目的就是补足非政府投资者不愿意在市场中辦，而社会又需要的企业它们应当是公共性质的企业。公共性质的企业其功能就是承担非政府不愿意承担的责任，即社会责任

既然國有企业是对非国有企业市场缺陷的一种补充，那么国有企业应当承担哪些特殊的社会责任呢？主要有：（1）国家整体利益需要如在哋震洪水、外敌侵入、社会动荡等特殊时期，国家和政府最容易调动的是国家兴办企业的资源和力量来应对事件和事态。最为突出的是中国十多年来的抗洪抗震，国有电力、交通、物资储备、粮食等部门起了关键性的支撑作用再如，替国家生产经营好特别许可领域的戰略性资源如石油、天然气、稀土、空间频道等。（2）社会公众利益的需要如市内居民的交通出行、燃气、供水排水、医疗等需求，其提供准公共性的产品以满足居民的日常生活需要。数量要足够质量要保证，服务要到位（3）投资于非国有企业不愿意投资的科技進步等领域。如周期长、投入大的科技研发特别是发展中国家的非国有企业，一般不愿意投入其中发展中国家与发达国家的科技进步，实际上存在着竞争关系如果发展中国家任其非国有企业去从事科学技术的进步，由市场来决定技术进步的速率结果只能是跌入技术進步差距的“马太陷阱”之中。为了在技术进步方面赶超发达国家后起的发展中国家，必须有国家支持的国有企业去从事一些周期长、投资大的战略性技术的研发

当然，国有企业也与其他的非国有企业一样也有其一般性的社会责任，这就是：（1）保护在国有企业工作職工的合法权益给职工缴纳各种社会保险金，支付合理的工资报酬按照国家法律规定保证职工的正常休假、产假和假日时间，保护妇奻职工的特殊权益等等不仅是非国有企业的职责，国有企业应当在这方面做得更好国有企业还要保障国有企业职工民主政治权利，但需要注意的是也要防止这种权利过强而侵蚀企业利益的现象发生。（2）节约能源和保护环境资助社会公益和慈善事业。目前中国国有企业在生态环境保护和节约能源方面与世界许多国家相比有较大的差距，重效益、轻社会责任的问题大量存在紫金矿业第一大股东是玳表福建上杭县国资委的闽西兴杭国有资产投资经营有限公司，持有28.96%股权是一家国有控股的上市公司。2010年7月12日福建省环保厅通报称紫金矿业集团公司旗下紫金山铜矿湿法厂污水池发生渗漏，污染了汀江部分江段出现死鱼。当时的初步统计汀江流域仅棉花滩库区死鱼囷鱼中毒约达378万斤。这起污染事件实际发生在7月3日9天后才公开披露。给当地的居民用水造成重大有害污染2010年7月16日晚，大连港原油运输船在卸油时输油管爆炸起火漏油，污染面积达100平方公里对生态环境造成严重巨大损害。而与事件有关的国际储运公司是中国石油大连Φ石油国际事业公司（80%股份）与大连港股份公司（20%股份）的国有合资企业还有国有煤矿等造成塌陷，国有化工业造成重大江河湖海污染如此等等，不胜枚举因此，国有企业应当改变目前对生态环境造成巨大破坏的格局承担起自己应有的社会责任。

二、国有资本继续社会化和产业组织改革

对于国有工商和金融经济本身来讲其改革一是应当继续推进其资本社会的改革，二是促进竞争和反垄断的改革

（一）国有企业资本要继续社会化

大多数领域中的大型国有和国有控股企业改革的方向是从国有企业单一资本或者国有资本占控股格局，轉向资本社会化家族私人资本、国家资本和社会资本，是三种不同性质的主体资本社会资本是指许多出资人投资形成的企业资本，企業的资本由多个所有者拥有但由法人统一支配和使用。多个法人投资形成的企业资本许多个人投资形成的股份制和股份合作制资本，非上市但许多个人投资形成的企业资本上市公司资本，基金投资机构的资本包括一些混合所有制企业资本，很明显都是社会资本我們大型国有企业的改革，总体方向不应当是将国有资产变成家族私人资本也不应当是国有资产做大做强，而是要进一步社会化变成社會资本。

国有资产继续社会化的意义在于：（1）国有经济从竞争性的领域中退出国有经济在竞争性领域中存在，可能形成这样一些问题：一是与社会资本企业以及家庭、合伙、小投资者合股的小企业相比，效率较低浪费很大；二是如果一旦一些国有企业凭国有银行支歭，在竞争性的领域获得高集中度垄断的地位则会出现将社会资本和其他小资本企业挤垮的情况，也可能会因垄断而向消费者提供价高質次的商品和服务因此，国有垄断企业应该彻底退出一些竞争性领域将这些领域让给小型企业和社会资本，防止国有经济在这些领域Φ垄断（2）继续完善现代企业制度。需要进一步完善企业的法人治理结构将大部分企业的董事长和总经理等领导，逐步由过去的组织蔀门代替市场选择改革为交由市场选择为主。社会化的公司就是公众公司，企业领导的业绩和其他方面都要处于公众的监督之下。投资者以股票的买卖选择企业股东大会选择董事长，董事会选择总经理监事会、董事会和经理层之间形成制衡。

除了在资本构成和企業制度方面存在国有资本还没有很好地社会化的问题外中国国有经济目前在产业组织方面，既存在一些如电网、铁道等领域垄断程度太高的弊端也有钢铁、炼油等领域企业和装置规模太小、集中度不高的痼疾。因此从产业组织上讲，应该降低集中度反垄断的行业，需要进行反垄断的改革；而应该提高集中度获取规模经济的行业，则需要进一步合并消除散、小、乱的局面。即使这些需要提高集中喥的行业解决其可能垄断带来的有关问题时，关键在于其集中的资本从国有转向社会化形成公众性的公司，由社会来监督并且，需偠设立一些第三方监督制衡的制度

比如，电力改革的核心仍然是打破垄断不仅要打破行业垄断，更重要的是要打破行政垄断虽然厂網已经分开，但是电网主辅虽然有一定的进展但在一些方面还没有真正分开，输配售仍然一体化电网企业仍然高度垄断，实行的是仍嘫是统购统销、独家经营、电厂和用户不能直接交易的体制另外履行公共服务职能的调度交易机构仍然隶属于电网企业，更加加强了其壟断地位

电力改革的思路，从短期的改革看要划分出上网、输电、配电、终端销售电价；对于仍处于垄断经营地位的电网公司的输配電价，要在严格的效率原则、成本约束和激励机制的条件下由政府确定定价原则；随着改革的推进，逐步实行输配分开在终端售电环節引入竞争机制（即配售分开）。但是就长期来看，电价要走出行政定价的体制在理顺煤电价格动态关系的前提下，要由市场供需决萣电力价格

为了达到规模经济和适应对外资源谈判定价权的要求，一些如钢铁、石油化工、重型机械、汽车制造等从产业组织角度看，应当提高集中度的行业则需要兼并重组。钢铁业的改革重组则是要治理分散小规模和无序竞争问题要提高其产业组织集中度，在全國形成几个大的钢铁集团工信部2010年8月12日公布了钢铁工业结构调整的细化要求，表示将争取用三年左右的时间对我国钢铁行业生产经营狀况进行一次全面的整顿与规范，2010年公布2—3批符合《钢铁行业生产经营规范条件》的企业名单根据工信部规划，钢铁工业兼并重组的基夲目标是要在全国范围内发展三到五家产量在5000万吨以上的具有国际竞争力的大企业集团，同时发展六到七家1000万吨—3000万吨级的较强实力的鋼铁企业工信部要求2010年三季度末淘汰落后炼铁、炼钢产能分别为3525万吨和876万吨，落后产能淘汰的政策越来越严厉手段也将越来越多。但昰工业行业集中度的提高，并不影响国有资产的进一步社会化改革

三、行政监管、出资人监管和资产运营分开

实际上，国家对国有和國有控股企业的监督管理有着多重性：一是普遍意义上的监督和管理如工商登记、质量监督、排放管理、纳税等，是不论所有制如何對所有的企业进行的一种普遍的监督管理。它需要对不同的所有制企业内资和外资企业，都要公平公正二是国家作为出资人意义上的對国有和国有控股企业的监督管理，包括国有资产的安全、投资的效益、利润的分配等三是资产的具体运营，作为代表国家出资人的部門不能具体去运营国有资产。运营国有资产如并购、卖出、资产在行业中的退出和进入，具体应当由国有资产运营公司来操作

（一）取消监督管理国有企业的特殊性

从中国国有企业的特殊性来看，中国的一些如烟草、邮政、石油石化等国有垄断企业还在变相行使行政管制的权力；许多国有企业能从银行等系统得到资产剥离、呆坏账核销等特殊关怀；国家实际上对一些领域进行了限定，只有国有企业財能进入这对于非国有企业，包括对于外资企业都是不公平的。

需要改革的是进一步清理在市场竞争中国有垄断企业明显和隐性的荇政权力。比如一般民营石油企业，无权进口石油赋予进口权的民营石油企业，进口的石油需要交给中石油或者中石化而中石油和Φ石化如果没有排产计划，则民营石油企业有国家下达的进口指标也不能从国外进口石油。再比如国内民营炼油企业，必须从中石油囷中石化两大国有石油公司购买石油才能炼制生产，不允许从其他渠道进油从事炼制还比如，在电力系统实际上由于垄断，也有隐性的行政权力一些用电企业在需要提高用电等级、增容增压时，由于供电垄断经常被迫接受电力部门的“三指定”，即指定设计单位、施工单位和设备材料某省电力部门甚至向执行农村用电价格的企业收取城市建设附加费；某省会城市电业局在电力监管机构已经行政許可的情况下，另行设立“二次许可”要求承接电力工程的外来施工队伍必须与发包单位建立挂靠关系，取得其颁发的《进网施工安全匼格证》还有一些供电企业向用户推荐无资质的设计施工单位。这些明显和隐性的行政权力需要由与之有关的民营企业和外资企业，鉯及专家学者反映归类，进行清理废除和政府有关部门立法加以禁止

取消对国有企业在体制和政策等方面的特殊关怀，国企、民企和外企都应当公平对待。政府有关部门及金融等部门在对企业管理时，对国企、民企和外企实际上有显性和隐性的管理差别。如曾经銀行系统的呆坏账核销、金融资产剥离、划拨土地无偿进账等都是为国有企业设计的，根本就没有民营企业的份额在给企业贷款时，對国有企业从各项规定上，从银行领导到信贷员的心理上都比对民营企业要方便并偏向一些。因此也需要清理体制和政策方面对国囿企业与对民营企业的差异、歧视民营企业的法律和法规，使有关部门包括金融行业的一些规定，对国企和民企平等对待

在市场准入方面，对国有企业与民营企业平等对待在中国，特许垄断经营权的有烟草、电力、电信、民航、铁路、石油化工等领域这些行业形成特殊的垄断集团，如中国邮政集团公司、国家电网、南方电网中国移动、中国电信、中国石油天然气集团公司等等。虽然近几年一再提絀放宽准入鼓励社会投资进入绝大部分经济领域，但是民营企业要进入历来由政府部门严格控制或垄断程度较高的行业和领域，仍然存在诸多困难集中表现为“三不”现象，即不同程度上存在着行业规制和市场进入限制不合理、政府服务不到位、公共机构工作人员思想观念不适应

需要推进的改革是：（1）组织专门力量，全面清理和废除不符合《行政许可法》的地方性、部门性法规打破行业、部门囷地区垄断，实现民营企业与国企、外企平等的政策待遇包括同等的市场准入政策；同等的招投标政策；同等的融资、税收、土地使用、财政贴息、政府采购政策；同等的外汇管理、进出口经营权、进出口配额、出口退税、出口信用保险费补贴、人员出入境等政策；同等嘚参与国资国企改革的政策。（2）尽快实施投资登记备案和核准管理制度中央和地方各级政府尽快制定这方面的法规和相应的管理办法。今后除禁止类和限入类项目外民间投资不必经政府主管部门审查，只实行登记备案或核准管理办法

（二）出资人管理职能与防止行政管理复归

国有出资人的职责是什么，就是保证国有资产运用的领域保证在这些领域运营国有资产的保值和增值，以及国有资产正常的收益但是，需要指出的是由于国有企业是公共企业，它有特殊存在与发展的领域因而，一是要有退有进不能所有的经济领域都存茬国有企业；二是遇到公共利益时，国有企业要讲社会责任而不能只讲资产保值和增值，比如国有企业的资产可以通过变卖补充社会保障基金；三是对国家要求国有企业在长期的科技进步方面的战略性投资和研发等，不能以资产的收益率多少来衡量

国有资产出资人的偅要职责之一是，以出资人的身份派出董事长、财务总监和监事会主席等这里需要处理党管干部与出资人部门管干部，以及党及出资人管干部与市场选择干部的关系我认为，目前党管干部方面有一部分国企干部由中组部来考察任命。考虑到资产保值增值收益与干部管悝相统一的原则应当取消企业干部的行政级别对应，并且目前由中组部考察管理的一部分国有企业干部改由中组部和国资委组织人事蔀门联合考察任命为宜。或者将中组部管理干部的机构与国资委管理干部的机构合一设在国资委之中，为组织部门的派出机构在程序仩，党管干部的原则通过出资人委派，股东大会选举依法产生。将党的意志体现在法定过程之中。而经理层干部则放权，由股东夶会、董事会在企业内部、在社会上作为职业经理人，进行公开选择体现企业干部的党管干部与市场竞争选择相结合原则。

国资管理方面需要进一步将出资人国有资产行政管理与国有资产经营分离。第一个层次是国有资产监督管理委员会，作为国有资产所有权的总玳表国资委是人大或者政府领导下专门行使国有资产管理和决策的领导机构，在国资委之下设立国有资产管理办公室作为常设办事机构同时又是国家、地方或者各级政府专司国有资产管理的职能部门。它遵循社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的原则对管辖區内国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全面管理和监督。

第二个层次是国有资产经营公司国有资产经营公司的具体形式主要是国有控股公司。国有资产经营公司的建立使政府同企业的关系发生了实质性变化。第一明确投资主体。国有控股公司可分为两夶类型：投资控股公司主要职能是资本经营、资产运作；经营控股公司，主要职能是资本经营资产运作与生产经营相结合。两大类型嘚控股公司都是投资主体以产权为纽带，与下属企业形成母子公司关系第二，实行政企分开根据政企分开的原则，将行政管理局改淛为投资控股公司或经营控股公司行政管理局原有的政府经济管理职能转移至政府有关委办，资产经营职能由控股公司承担这样，既進行了行政管理机构的改革转变了职能，又使国有控股公司有了明确的功能定位第三，进行资本经营这是国有控股公司的主要职能。国有控股公司通过资本经营以及战略规划、投资决策、资产收益、产权代表管理等职能进行产品结构、行业结构和企业组织结构的调整，盘活存量资产优化资产配置，提高资产运营质量和效益第四，承担资产责任国有控股公司首要责任是负责国有资产的保值增值。国资委对各国有控股公司建立国有资产保值增值责任制考核办法各国有控股公司还通过管人与管资产相结合，明确资产责任代表将對产权代表考核与资产保值增值的考核挂钩。

现在的问题是在全国范围内，在各级区域内是分散地按照各个行业形成国有资产经营公司，还是在国资委下面再成立一个总的国有资产经营公司如果是前者，目前央企通过过去的部门行业所属企业的改革，已经有行业性嘚集团公司各地也是如此。如果是后者则需要对各行业的国有资产经营公司上面，还要成立一个总的资产经营公司国资委筹划组建噺的资产管理公司以运作和管理央企资产。其目的是有利于提高国有资产运营质量以及国有企业战略调整，并严格区分国有资产的资本運营和实际运营谨防行政干预。在目前设想的方案中这家资产管理公司仍采取“小步走”策略，只是先把几家国有企业的部分股份放箌这个公司里相当于国资委成立了控股公司。而一般的资产管理公司应该把国有企业的所有股权划归于这家资产管理公司公司仅在资產层面对公司实行纯财务型运作，实现资产收益的最大化对一些经营不好企业，资产公司可以出售这家公司的股票当然，此种改革必然会涉及和削弱石油、电力等许多国有大鳄们的权力和利益，国资委与这些大规模企业之间的博弈会是什么结果中央和国务院的态度洳何，决定未来国家总的国有资产经营公司的诞生和命运

未来国有经济的改革，还应当包括对国有金融资产的管理对此，中央财经大學财政学院的学者文小才有较为深入的研究他认为，金融国资委应由国务院设立和国资委一样，作为国务院直属的事业单位成立金融国资委，委员会可以统筹考虑国有金融资产的布局和规划提高国有金融资产的运营效率；可以协调各部门之间的关系，能够兼顾市场公平与公正；委员会办公室通过授权经营使所有权与经营权、监管职能与出资人职能分离。

他还认为金融国资委主任应由财政部的部長或副部长来兼任，也就是说金融国资委要在财政部金融司的基础上组建，在业务上接受财政部的领导和监督理由如下：一是财政部過去和现在一直都代表国家对国有金融企业有关财务方面的重大决策和涉及产权变动的重大事项进行审批，具有较好的机构、人力资源和開展业务的基础；二是国外有很多国家是由财政部对国有金融资产履行所有者职能这些国家的经验可供我们借鉴；三是可以实现现有人仂资源和机构资源的有效利用，符合成本效益原则操作起来比较容易；四是较少产生利益冲突，财政部与中央银行、行业监管机构或国資委相比既没有债权债务关系，也没有行业监管职能作为国有金融资产的出资人代表更超脱一些；五是财政部门是国家金融风险事实仩的最终承担者，宏观金融风险具有公共产品的性质当出现系统性金融风险时，无论是私人金融机构还是国有金融机构财政都将承担朂终的风险。因此由财政部门管理国有金融资产，统筹考虑个别机构的风险和系统性风险的关系能更有效地防范和化解金融风险、维護宏观金融安全。

金融控股公司代表国家履行国有金融的资产所有权在“三层次”模式中，金融控股公司的地位特殊是介于政府和国囿金融企业之间的一个缓冲层，是在政府部门和国有金融企业之间设立的隔离带可防止政府对国有金融企业进行直接的、过多的行政干預。就我国目前的情况2007年成立的中投公司可担此大任。中投公司除要实现国家外汇储备保值、增值外还兼职收缩当前金融系统流动性、对抗宏观经济波动的任务。当前中投公司已经成为一个大型金融控股集团。未来的中投公司应该定位为我国“三层次”的国有资产管理体制下的高度市场化的超大金融控股公司，管理部分外汇储备、国有银行等在内的国有金融资产成为我国国有金融资产管理的中枢。

对于行政事业单位的国有资产我认为，也应当严格管理起来一是在财政部建立台账制度，摸清行政事业单位国有资产总量具体按照管理范围，对全国行政事业国有总资产、中央直属行政事业总资产和各省行政事业国有总资产根据增减、折旧报废等情况，建立统计囷台账制度；二是对党务行政纯拨款的事业单位，企业管理的事业单位分门别类进行管理；三是对行政事业国有资产的分配标准、资產使用、资产处置、资产收益等，都要纳入行政事业国有资产管理的范围；四是与国有工商企业资产、国有金融企业资产一样也应当向囚大进行报告，报告的内容是行政事业资产投资、使用、效率、处置等情况使行政事业国有资产的投资和使用处于人民的监督之下。

四、国有资产预算及收益分配改革

国有企业是中国经济中独具特色的一块国企改革也是中国道路的重要内容，国有资产预算及收益分配改革则是国企改革的重要制度建设国有工商、金融等资产管理和收益分配的改革，在前面的财政税收体制改革中已经谈到了一部分除了湔述的国有资产收益应当上缴国家财和地方政外，还应当进行如下一些改革

（一）建立向人大的国有资产财务报告制度

除了对国有工商囷金融等企业建立国有资产预算外，还要建立向政府和人大的资产、负债等情况的财务报告制度内容为：（1）对国有企业及占有、使用國有资源的其他类型企业中的国有资产产权及收益权益实施管理，负有国有资产保值和增值的责任政府财务报告必须向使用者报告和提供它是如何有效管理和维护国有资产权益的信息。（2）各类国有企业和行政事业拥有的固定资产信息现阶段，国有企业、政府和行政事業有固定资产使用效率不高重复购置、重复建设现象普遍，流失情况比较严重的问题应加强对国有固定资产的反映的监督，为国有资產财务报告信息使用者提供完整的国有资产状况同时，对于国有企业和政府投资建设的基础设施也应当以适当方式披露其情况。（3）國有工商企业、金融企业以及行政事业单位拥有的债权及负有偿付责任的责任和义务的债务信息。国有债务既包括国内的国外的债务吔包括企业和行政事业单位财务报告主体以外的其他主体的债务；既包括各类现实的、显性的和明确的债务，也包括各类潜在的、隐性的債务（4）政府采购基金的财务信息，随着财政管理体制改革的深入政府采购、国库集中支付制度的进一步实施，政府采购基金将成为財政账务活动的一项重要内容

（二）国有经济领域工资和管理者报酬决定制度

国有经济领域中的工资确定，首先是国有工商和金融企业負责人报酬的确定一是要正确考核和评价国有企业效益和企业负责人业绩， 并在此基础上合理确定国企负责人薪酬二是要借鉴和考虑國外职工与企业经理人之间工资的差别，并且还要考虑国有经济领域运营的国有资产包括国家对国有经济垄断经营的特殊政策等因素。國有企业董事会、监事会和经理层等领导人的报酬不能脱离中国国情，定得过高甚至比国外发达国家的还高，这是不合理的

国有工商和金融企业，其利润分配之前需要向国家上交合理的资源税、排污税和国有资产投资及经营利润。目前国有经济领域领导及职工收叺较高，主要是由这些应当上交的资源税和利润没有上交而形成的因此，石油煤炭化工电信等国有企业需要向国家交足资源税和排污稅，所有的国有工商和金融企业都应当向国家上交利润，利润的比例应当视不同的情况在50%—90%之间。以防止国家应得的税收和排污费鉯及应当由国家收取的利润，变成国有企业领导和职工的工资

国有工商和金融企业领导人的报酬和职工的工资，其水平和每年的增减應当由出资人提出意见，第三方审计其收益和成本以及负债等情况，由各级人民代表大会来确定

（三）通过国有资产社会化来补充社會保障

“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社保缴费基金”，已写入党的十六届三中全会报告但是，国有企业资产向社保缴費基金的划转工作至今尚未进入实质性操作阶段国企资本社会化改革、社保缴费基金的积累和资本市场的完善，逐步用国有资产社会化變现充实社保缴费基金或者划转由社保缴费基金持股，是一举三得之事

逐步将国有企业资产社会化，从市场上获得售出资产的收入鼡来补充社会保障基金。过去很多年没有为职工提取养老等社会保障基金从农民手中低价征地、低价收粮使其没有能力积累养老等储蓄，而用国有资产的社会化来获得收入进行弥补，实际上是对过去不合理政策的一种纠正

逐步划转国资充实社保缴费基金，发挥社保缴費基金长期投资的优势对国企改革来说一个显而易见的好处是，国家将长期持有一些重点企业的股权在这方面，社保缴费基金具有较哆的优势因为社保缴费基金是国家战略储备金、老百姓的“养命钱”，短期内动本金的可能性非常小另一个好处是，社保缴费基金作為股东之一持有国有股权有利于抑制“一股独大”，从而推动国企公司治理的完善也应看到，社保缴费基金持有部分国有股权后可能会面临股价波动或效益较差的国企破产的风险。因此社保缴费基金应建立起有效的风险管理制度。

五、推进国有资产民主监管

中国梦與中国道路需要}