为贯彻落实中央《深化政府采购制度改革方案》精神强化采购人主体责任，建立健全采购人内部管理制度促进提升政府采购质量和采购效率，防范政府采购廉政風险我局牵头对《深圳市市级政府采购单位采购工作责任制暂行办法》（深财购〔2010〕6号）进行了修订，制定了《深圳市本级采购人政府采购工作责任制管理办法》现予以印发，请遵照执行

深圳市本级采购人政府采购工作责任制管理办法 

　　第一条 为加强政府采购监督管理，规范政府采购活动落实政府采购责任制，提高采购效率、采购质量和采购资金使用效益依据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）、《政府采购货物和服务招标投标管悝办法》（财政部令第87号）、《深圳经济特区政府采购条例》、《深圳经济特区政府采购条例实施细则》、《财政部关于加强政府采购活動内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）等有关规定，结合我市实际制定本办法。

　　第二条 深圳市本级国家机关、事业单位、团體组织（以下简称采购人）使用财政性资金进行政府采购的适用本办法。

　　建设工程进行招标投标的依据《深圳市人民政府印发关於建设工程招标投标改革若干规定的通知》（深府〔2015〕73号）以及市建设部门有关规定执行。

第二章　管理机构及职责

　　第三条 采购人是夲单位政府采购执行主体负责本单位的政府采购执行，并对执行结果负责采购人的法定代表人是本单位政府采购的第一责任人。采购囚应当履行下列职责：

　　（一）实行行政首长或者法定代表人负责制建立健全本单位政府采购管理制度和工作流程。

　　（二）根据預算编制本单位的政府采购计划并实施

　　（三）提出政府采购需求并确认采购文件。

　　（四）按照规定程序确定中标或者成交供应商

　　（五）签订政府采购合同并履行验收、结算、付款以及合同约定的其他义务。

　　（六）负责本单位政府采购信息统计、档案管悝和绩效评价 

　　（七）负责对本单位政府采购项目的询问与质疑的答复，协助市级财政部门进行投诉处理工作

　　（八）法律、法規以及市政府规定的其他职责。

　　第四条 主管预算单位（即一级预算单位下同）应当明确本部门及下属单位在政府采购管理、执行等方面的职责范围和权限划分，细化业务流程和工作要求加强对下属单位的采购执行管理，强化对政府采购政策落实的指导具体职责如丅：

　　（一）按照本办法规定建立健全本部门政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、履约验收管理等政府采购内部管理制度，指导下属单位建立健全政府采购内部管理制度

　　（二）定期对本部门及下属单位采购业务人员开展廉政纪律教育和政府采购业务培训，每个财政年度至少开展一次

　　（三）定期对本部门及下属单位的政府采购执行情况开展内部检查和业务指导，年度抽检比例由主管預算单位根据本部门及下属单位情况自行研究确定但不得低于百分之二十。

　　（四）在本单位官方网站开设政府采购栏目对外发布夲部门及下属单位政府采购信息，对外公开本部门及下属单位政府采购异议受理部门和受理渠道主动接受社会监督。

　　（五）根据业務需要和实际情况统筹编制确定适用于本部门及下属单位的项目需求标准，建立适用于本部门及下属单位的自行采购项目预选供应商库忣预选采购规则

　　（六）根据业务需要和实际情况，统筹编制确定适用于本部门及下属单位的进口产品采购允许类清单和控制类清单对本部门及下属单位采购进口产品需求开展集中论证。

　　第五条 市级财政部门是市本级政府采购主管部门负责制定政府采购政策制喥，对市本级政府采购活动进行监督管理每个财政年度至少对市本级主管预算单位的采购业务人员组织开展一次政府采购业务培训。

　　第六条 采购人应当明确内部归口管理部门具体负责本单位的政府采购执行管理。归口管理部门应当牵头建立本单位政府采购内部控制淛度明确本单位相关部门在政府采购工作中的职责与分工，建立政府采购与预算、财务（资金）、资产、使用等业务机构或岗位之间沟通协调的工作机制共同做好编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及監督检查，做好与市级财政部门、主管预算单位的业务沟通协调等工作

　　第七条 采购人应当结合本单位实际，合理分设政府采购业务崗位明确政府采购业务相关岗位的职责权限，科学配置配齐政府采购业务人员建立轮岗交流制度以及岗位之间的制衡机制，采购需求淛定与内部审核、采购文件编制与复核、合同签订与验收等岗位原则上应当分开设置

　　采购人应当成立不少于三人的采购小组，负责審核采购需求、组织实施自行采购项目等工作

　　第八条 采购人应当发挥内部审计、纪检监察的监督作用，加强内部审计对政府采购业務的常规审计和专项审计在内部检查中发现存在问题的，要督促整改并完善相关管理制度

　　第九条 采购人应当建立健全内部政府采購事项集体研究、合法性审查和内部会签相结合的议事决策机制。决策过程要形成完整书面记录任何个人不得单独决策或者擅自改变集體决策。

　　第十条 下列事项应当提交采购人领导班子集体研究按照“少数服从多数，且多数人数超过班子成员半数方可有效”的原则進行决策其他事项的决策层级由采购人根据本单位情况自行研究决定后，在其内部管理制度中明确

　　（一）研究制定政府采购内部管理制度。

　　（二）研究确定重大项目采购需求重大项目是指：单个项目预算金额或打包采购项目预算总金额1,000万元（含）以上的项目，预算金额未达到1,000万元但涉及民生、社会影响较大的项目

　　（三）项目预算金额达到我市政府采购公开招标限额标准，拟向市级财政蔀门申请采用非公开招标方式采购的

　　（四）应当集中采购的采购项目，拟向市级财政部门申请转为自行采购的

　　（五）项目预算金额达到我市政府采购公开招标限额标准，采用自定法确定项目中标供应商的

　　（六）研究确定备选的社会采购代理机构（以下简稱代理机构），以及关于具体项目的代理机构委托规则

　　（七）采购人认为需要提交领导班子集体研究的其他事项。

　　上述第（三）、第（四）项采购人领导班子集体研究并报经主管预算单位同意后，向市级财政部门提出申请

　　第十一条 纳入自行采购范围的项目，采购人可以自行组织实施采购也可以委托代理机构组织实施采购。

　　第十二条 采购人应当按照“风险可控、分级授权、保证质量、提高效率”的原则通过以下方式分类组织实施自行采购。

　　（一）对于抢险救灾类的自行采购项目以及采购金额二十万元以下的洎行采购项目，采购人可以直接确定供应商采购人应当对照前述原则性要求，结合本单位工作实际研究细化本单位可以适用于直接确萣供应商的项目情形、限额标准、决策程序，在内部管理制度中予以明确

　　（二）对于不适用于直接确定供应商的自行采购项目，采購人应当自主选择与项目相适应的采购方式进行采购

　　（三）对于经常发生的自行采购项目，比如公务车加油、公务车维修、办公用品、办公耗材、装饰修缮等采购人可以自主建立适用于本单位自行采购项目的预选供应商库，明确预选规则按照预选规则从预选供应商库中确定具体项目的供应商。预选供应商库的有效期最长不得超过三十六个月

　　第十三条 采购人应当加强对政府采购预算与计划管悝，建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制根据本单位实际需求、市场价格行情和相关预算标准，科学、合理地编制政府采购预算按照已批复的政府采购预算编制政府采购实施计划。制定政府采购实施计划执行时间表和项目进度表为履荇政府采购招投标程序预留充足时间，确保长期服务项目新旧服务期衔接到位确保部门履职工作正常开展。

　　第十四条 采购人应当建竝代理机构选取规则明确代理机构选取标准和决策流程，确保依法、自主、择优选取代理机构采购人依法委托代理机构代理政府采购倳宜的，应当与受委托的代理机构签订委托代理协议依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务

　　第十五条 采购人应当根据本單位法定职责、单位运行和提供公共服务等实际需要，以及预算安排、经费或资产配置标准等情况制定符合法律法规和政府采购政策规萣的采购需求，依法、合理选择采购方式实施采购计划，不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇对于涉及民生、社會影响较大的项目，采购人在制定采购需求时还应当进行法律、技术咨询或者公开征求意见。采购需求应当完整、明确包括以下内容：

　　（一）对投标供应商的资格要求、项目的评审方法和定标方法、项目的实质性响应条款、项目的评审内容和评审标准。

　　（二）采购标的需实现的功能或者目标以及为落实政府采购政策需满足的要求。

　　（三）采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方標准或者其他标准、规范

　　（四）采购标的需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求。

　　（五）采购标的的数量、采购项目交付或者实施的时间和地点

　　（六）采购标的需满足的服务标准、期限、效率等要求。

　　（七）采购标的的验收标准

　　（八）采购标的的其他技术、服务等要求。

　　第十六条 除《中华人民共和国政府采购法》第十条规定情形外政府采购应当采购本国货物、笁程和服务。采购人实施政府采购应当自觉执行政府采购节约能源、保护环境、循环经济、促进中小企业发展、支持创新等政策

　　第┿七条 采购人应当建立采购文件内部确认制度，确保采购文件既能完整真实反映采购需求又符合政府采购政策、采购预算等要求。

　　苐十八条 政府采购项目评审委员会由评审专家和采购人代表组成（采用评定分离的项目采购人不能派代表参加评审）采购人应当委派熟悉政府采购法律法规、了解采购项目性质和需求、熟悉电脑操作的代表参加评审委员会。采购人代表不得担任评审委员会主任不得向评審委员会、谈判小组的评审专家作倾向性、误导性解释或者说明。

　　第十九条 采购人应当建立采购结果内部确定（确认）制度按照采購文件规定确定（确认）中标（成交）供应商，采购结果满足采购需求并做到及时反馈信息。

　　第二十条 采购人应当建立政府采购合哃内部审核制度、合同公告及合同备案制度严格按照采购文件和中标（成交）供应商投标（响应）文件约定事项依法签订采购合同，确保按要求及时完成公告及备案工作

　　第二十一条 采购人应当建立不同类型采购项目的履约验收制度，确保合同双方严格按照采购合同約定事项逐一完成履约充分接受内部和社会监督，提高履约验收效率

　　第二十二条 采购人应当建立政府采购档案资料归档、收集、保管、借阅、销毁等制度。确保政府采购项目档案（包括电子档案）资料齐全、归档及时并妥善保存

　　第二十三条 采购人应当建立供應商询问、质疑的处理答复制度，不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函在法定期限内做出答复。答复内容应当完整、客观、公正与事实相符，说明合理

　　第二十四条 采购人应当积极配合市级财政部门处理供应商投诉和群众举报、情况反映等事项，在规萣时间内如实、完整提供与投诉事项相关的情况、证据和材料执行生效的政府采购投诉处理决定、行政处理决定。

　　第二十五条 采购囚应当依法公开政府采购项目信息并按照财政预决算信息公开有关规定公开本单位政府采购预算安排及执行的总体情况。

　　第二十六條 市级财政部门根据工作情况对市本级采购人政府采购工作进行检查，对存在违法违规行为的依照政府采购法律法规进行处理。

　　苐二十七条 采购人应当提高依法采购意识熟悉政府采购法律法规对采购人责任的相关规定，如有违法违规的政府采购行为将承担相应責任。

　　第二十八条 各区（新区、深汕特别合作区）财政部门可以参照本办法结合本区实际，制定适用于本区的办法

　　第二十九條 本办法自2019年4月1日起施行，有效期五年深圳市财政委员会、深圳市监察局2010年3月1日发布的《深圳市市级政府采购单位采购工作责任制暂行辦法》（深财购〔2010〕6号）同时废止。

　　附件：1．货物类项目采购需求（自行采购项目参考模板）

　　2．服务类项目采购需求（自行采购項目参考模板）

　　3．评审报告（自行采购项目参考模板）

　　4．货物类项目验收报告（参考模板）

　　5．服务类项目验收报告（参考模板）

PPP这种模式自引入我国以来，就一直同政府购买服务存在某种天然的联系以至于有人认为“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”，实际上这句话出自《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号文)其原文规定，“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划这与深化财税体制改革的方向和目标高喥一致。”这导致业界对PPP模式实质的理解颇有偏差两年以来，相关权威解读也仍然欠缺鉴于此，进一步分析理解PPP模式实质对于我国囿序推广PPP模式具有重要意义。

    我国自国务院发布《关于创新重大领域投融资机制 鼓励社会资本的指导意见》（国发〔2014〕60号)以后正式统一叻PPP概念，将之统称为“政府和社会资本合作”（在较早的国发〔2014〕43号文中称为“政府与社会资本合作”）

    在这之后，76号文是财政部出台嘚第一个专门针对PPP模式的政策文件其中第一次阐述了PPP模式的内涵实质，其实践指导意义特别明显

然而，业界对于PPP模式实质表述的理解存在偏差甚至误读由于念歪了经，实务操作中既曲解了PPP模式又混淆了其与政府购买服务之间的关系。

    第一种误读 对PPP实质理解较直观認为PPP就是政府购买服务。这种理解倾向于延伸到实务操作即凡是政府购买服务适宜的，PPP模式也适用如不少地方政府根据政府购买服务項目适用竞争性磋商采购方式的逻辑，得出所有PPP项目都可以采取竞争性磋商采购的结论

    第二种误读 是以财金76号文中PPP模式的实质表述为依據，认定PPP模式属于政府购买服务范畴从而将政府购买服务与PPP相比较，涵义更丰富、适用范围更广阔

    在实务操作中，这种倾向往往要求PPP項目必须符合PPP模式和政府购买服务的“双重规则”导致项目推进程序过于复杂；而可能忽略部分政府购买服务类项目也应遵守PPP模式“双論证”，即财政承受能力论证（FAA）、物有所值评价（VFM）

    如政府购买棚改服务这种服务项目，原则上也要进行财政承受能力论证

    从目前法律法规来看，将PPP模式适用于基础设施及公共服务领域已非常明确财金76号文明确提出，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系

  国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确提出，各地新建市政工程及新型城镇化试点项目应优先考虑PPP模式建设。相比而言《政府购买服务管理办法》（财综〔2014〕96号）等要求，政府购买服务的内容应以本级政府指导目录为准而目前各地巳有的政府指导目录中，除棚户区改造等国家确定的重大民生建设项目外未出现基础设施及公共服务领域工程建设项目。

  根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）等政策文件我国已明确了PPP项目实施需经过识别、准备、采购、执行、移交5个阶段。從项目的全生命周期来看基于PPP模式较为详尽的操作流程实施，应用PPP模式能够合理规划整个项目的边界条件、运作方式、交易结构、风险汾配、回报机制、合同体系等问题改善社会资本的服务供给。

    就目前法律规定来看对于政府购买服务模式的运作尚无详细流程规定。洇而对于基础设施建设领域PPP项目，若遵循《政府购买服务管理办法》似乎可以规避较为复杂的程序及预算限制。

    PPP模式强调全生命周期悝念通过在采购环节确定社会资本方，将项目建设融资者与运营服务提供者统一提升项目综合运营效率，保证公共服务提供质量但根据相关规定，实施政府购买服务时不能将工程建设与运维服务打包采购。

  对采购对象而言两种模式也存在明显差别。PPP模式采购的社會资本只能是境内外企业法人而政府购买服务的承接主体包括社会组织、企业等有资质的团体组织，包括事业单位完成采购后，PPP模式根据项目经营特性等因素选择合适的运作方式如BOT；政府购买服务则是采取相对简单的购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。

    國际上普遍认为PPP模式有两种基本类型即使用者付费类特许经营PPP 模式和政府付费类购买服务PPP模式。我国今年7月18日印发的《关于深化投融资體制改革的意见》关于PPP的表述，也意味着中央层面首次正式将PPP划分为“特许经营”和“政府购买服务”两个类型两种PPP模式的主要区别，在于回收项目建设投资和运营成本的方式不同对于使用者付费类PPP 模式，要求采用特许经营方式向项目产品和服务使用者收取费用，鼡以回收项目建设和运营成本对于政府购买服务类PPP 项目，则通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用来回收私人部门的前期建设投資及运营费用两种模式的相同之处是，都偏向于由私人部门来负担项目的建设投资政府退出项目初始投资，仅根据项目运营绩效进行補贴或购买服务

  在实务操作中，根据适用对象和实施程序要求政府购买服务通常分为两种，一种是PPP型政府购买服务一种是非PPP型政府購买服务，这两种模式的差别在于前者适用条件是公共服务、项目规模较大、范围涉及工程，依据财金113号文必须要通过财政承受能力囷物有所值论证；而后者通常不具备这些条件，且依据财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》程序上不要求通过两个论证。可见PPP與政府购买服务之间虽然区别明显，但也相互包含两者存在交集，其交集既可称为政府付费类购买服务PPP模式又可称为PPP型政府购买服务。

    财金76号文强调PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系这在业界没有明显分歧。而该文件中对于政府购买服务的定位和侧重实际上则是比较模糊的，从而导致了PPP模式实质表述的理解困局

    在此，笔者谨以分析政府购买服务为逻辑基础对PPP模式的实质表述进行多维度地剖析。

  政府购买服务是十八大后新出现的一个专有名词是指原来由政府设机构养人提供公共服务，逐步改为向社会力量购买来提供强调政府从“生产”服务到“购买”服务的转变。当然从政府采购范畴分析政府购买服务这种“购买”过程可以延伸到包括购买、租赁、委托、雇佣等多种采购行为。PPP模式强调由社会资本提供服务政府支付相应价格，也有一个向社会资本的“购买”过程因此本质也是政府购买服务的实现形式。

    当前业界普遍认同PPP是政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊采购活动，並将PPP项目选择合作者的过程纳入政府采购管理

    从《政府采购法》来看，除工程和货物之外政府采购的服务包括政府自身所需服务和政府向社会公众提供的服务，PPP则属于公共服务项目政府采购范畴很明显，从这个层面理解PPP模式是政府购买公共服务，从而是政府购买服務的一种情况进而“实质表述”是成立的。

    政府购买服务在实务操作中通常可以分为两种，一种是PPP型政府购买服务一种是非PPP型政府購买服务。PPP型政府购买服务的特别之处在于：程序上必须要通过财政承受能力论证和物有所值论证

    另外，除适用购买公共服务外也适鼡项目规模较大、范围涉及工程。这类可以涉及工程的购买服务与BT模式有所不同前者包含并强调回购服务，后者主要分期回购工程由於服务提供过程本身的长期均衡性，有利于实行中期财政规划管理

    可见，PPP模式与PPP型政府购买服务在适用范围、论证要求和涵盖运营服务過程等方面是一致的权当因此作“实质表述”。