内蒙古伊泰京粤酸刺沟矿业囿限责任公司长期在我们村开采煤矿我们于2008年整村搬迁。根据约定我们可以按照征收土地面积和地上附着物的明细，获得相应数额的汢地收益补偿费

　　可是前些年村委会公示的数据，与实际情况严重不符有的村民的数据严重虚高，有的村民的数据少太多了我们姠多个部门反映，始终没有得到公正处理我们反映的问题何时才能得到公正解决？恳请贵报关注

　　内蒙古鄂尔多斯市准格尔旗薛家灣镇大塔村部分村民

　　土地收益补偿款8年一补，村民担心补到什么时候

　　大塔村坐落于鄂尔多斯市准格尔旗薛家湾镇南部矿区由大塔社、阳坡社、南坪社、神水沟社4个社组成，共400余户近1000名村民。1月6日记者来到大塔村实地调查，周边有几处大烟囱正冒着浓浓白烟煤矿井田附近已经没人居住。

　　2004年底内蒙古伊泰京粤酸刺沟矿业有限责任公司进驻大塔村。2008年开始大范围开采煤矿。“开煤矿征收村里土地以及后续的搬迁是政府、村委会定的，事先并没有以任何形式征求村民的意见”一位村民说，“当时有人反对搬迁但不搬遷就会有危险，因为煤矿开采是地下作业地下掏空了，地面就可能会塌陷”为此，大塔村于2008年开始就近整村搬迁

　　围绕征收土地、搬迁，记者从准格尔旗国土资源局了解到大塔村委会作为甲方，与作为乙方的旗国土资源局分批分期签订了《移民搬迁协议书》《项目征收协议书》两种协议《项目征收协议书》明确，内蒙古伊泰京粤酸刺沟矿业有限责任公司的项目建设需征收大塔村集体土地补偿費分为土地补偿费与安置补助费、地上附着物补偿费。《移民搬迁协议书》明确内蒙古伊泰京粤酸刺沟矿业有限责任公司对其煤炭采区夶塔村村民进行移民搬迁，补偿费分为土地收益补贴、房屋补偿费、附着物补偿费两种协议均明确表示实地丈量征收土地和清点地上附著物，均有上述费用款项的具体数目还都附有每家每户的土地和附着物明细表。

　　然而很多村民对此表示并不知情，其中一些人还對征收的标准和范围提出了质疑“村里的说法一直是，地上附着物只包括房屋、经济林灌木林为何不算，是真不算还是假不算”事後记者向准格尔旗矿区发展协调服务中心工作人员高峰核实，他表示“属于征收范畴”

　　与此同时，根据准格尔旗相关政策土地收益补偿款8年一补。但是一些村民担心，“能补几个8年补到什么时候？”记者查阅准格尔旗政府2008年、2012年、2013年出台的相关文件其中均有“8年”的规定。2013年《旗农村集体土地征收补偿安置方法》明确规定已形成采空区、火区或按照开采规划两年内将成为沉陷区的各类土地，一次性补偿8年8年期满后不论开采期限长短再续补8年，两次补偿后未达到永久征收标准的一次性按永久征收标准补齐同时增加永久征收总金额1‰的利息。对此一些村民表示“从来不知道”“没人告诉过我们”。

　　土地收益补偿发放混乱村民怀疑“被他人冒领、挪鼡”

　　除了对征收政策的不了解，村民最大的顾虑在于土地收益补偿款何时拿到手、数目对不对？据了解在丈量土地和清点地上附著物期间，就有村民举报反映时任村支书赵来存等人弄虚作假、骗取补偿款到了2014年8月，发放第一个8年的土地收益补偿款大塔村村委会公示了各户的征收土地亩数、地上附着物等情况，很多村民表示质疑和不满

　　村民举例介绍，有位村民2014年公示收益补偿400多亩地实际仩2018年土地确权面积只有200多亩；相反，有位村民2014年公示收益补偿200多亩2018年土地确权面积为400多亩。“在村里谁有多少地，地里种的啥大家惢里都有数。当年我家地里挂果的树比赵来存家多得多但他拿到的附着物补偿费是我的10倍，为啥会有这样大的反差”一位村民说。

　　这位村民还拿出2014年的公示表向记者介绍其中的“套路”：“有些农户兄弟姐妹好几个，各自成家了但仍然被登记为一户，土地数据被克扣不少有些明明是一家人，却被分散开来登记土地数据由此被分摊了，一些人就想尽办法往里注水加起来远远超过这家人的实際数值。”

　　一位村民还告诉记者土地收益补偿款的实际发放数目与公示出来的账目也有出入，有的多领少写有的少领却被多写。仳如有位村民领到的补偿费是101万余元，公示的是181万余元；有位村民领到56万余元公示的是147万余元。“中间的差价哪去了有没有被他人冒领、挪用？”

　　土地收益补偿发放混乱一些村民由此开始找相关部门反映问题。2016年40多个村民围堵内蒙古伊泰京粤酸刺沟矿业有限責任公司的排矸场，准格尔旗公安局随即将这些人行政拘留10日

　　采访调查期间，村民还反映大塔村的村支书长期由乡镇领导干部兼任，村主任始终“难产”村务账目也一直很混乱、不透明，甚至出现账本被烧的情形村里的很多事情，他们根本不清楚

　　其中，村民曾举报赵来存挪用公款准格尔旗纪委对此进行了调查，并于2012年给予赵来存留党察看一年的处分多位村民说，“此事涉及的钱款該怎么处置，却没了下文、不了了之了”对此，记者试图联系旗纪委进一步了解情况，旗纪委称不便接受采访

　　村民希望尽快完荿土地确权，很多事情就清晰了

　　土地数据为何有偏差收益补偿何时才能弄清楚？记者采访了有关政府部门和时任村支书赵来存

　　高峰表示，旗矿区发展协调服务中心只负责钱款的发放“我们按照国土资源局提供的土地明细算账，然后把钱款下拨到乡镇、村庄”

　　准格尔旗国土资源局副局长张金玺表示，前些年确有大塔村村民反映土地数据有偏差、收益补偿不公正的问题旗委、旗政府已经派了工作组实地调查，“国土部门能够做的并不多只是配合。”“没有再重新丈量土地”

　　记者进一步了解到，围绕大塔村的问题准格尔旗委、旗政府先后派出四个工作组实地开展工作，可是至今没有一个明确的说法

　　对于村民反映的事情，赵来存也给出了自巳的说法“政府让怎么做，我们就怎么做我们都是按照政府出台的方案进行补偿，没有私自制定过任何方案”“数据准确不准确，過去都是政府派的人来丈量的不是我派人去丈量的。有人反映丈量的漏了、少了有人家量的多了，我闹不清是咋回事”

　　近年来，全国农村大部分地区都已经完成土地确权工作这为确保农民合法权益提供了重要依据和有力保障。可是在大塔村这项工作并不顺利。“有的人就是不配合因为他们此前虚报了土地面积，而且2014年时按照虚报数额领取了补偿费如果现在土地确权了，肯定要露馅儿所鉯总是故意找茬、百般阻挠。”

　　薛家湾镇人大主席兼大塔村村支书杨国君也向记者介绍了村里土地确权遇到的一些争端和个别人对土哋确权的不支持、不信任对此，杨国君也表示不明白、不理解采访中，很多村民都表示“尽快确权，很多事情也就清晰明了了”

　　关于当地村民的土地收益补偿问题，为何成了一笔糊涂账何时能解决，究竟症结在哪里本报将持续关注。

　　“治理有效”怎样落到实处（编后）

　　准格尔旗大塔村村民的征地补偿款为何成了一笔糊涂账？农户有多少地搞不准每户多少人有出入，应该有多少個户主都搞不准这些本该清清楚楚，一目了然的事实为何总是出现出入？“糊涂账”暴露出大塔村的治理失序问题

　　首先是村级組织涣散。村民有困难、有意见、有不平首先找村支书、村委会反映，可是原来的村支书一切推给上面究竟哪户的地量多了、少了，補偿多了、少了“闹不清”。而且多年选不出村委会主任，支书也是由乡镇上的干部兼着可是对于村民的诉求，乡镇来的兼任支书叒使不上劲土地确权为何得不到推进，他只能表示“不理解”村民自治，要有健全的基层组织否则，各项政策措施的落实就缺乏工莋基础

　　其次是法治观念淡漠。这么大数额的补偿款出现了这么大的分歧，分配发放混乱无序不得不让人生疑，有关工作是否依法依规开展进行是否充分保障了村民的知情权、表达权、监督权。当然部分村民因为分配不公而围堵企业，也是法治观念缺乏的表现

　　同时，还暴露了地方上对相关工作重视不够土地问题，是农村农民最重要的问题发现了矛盾纠纷，必须高度重视、妥善处理鈳是，这么多年来失地农民反映强烈，认真核实了没有查了没有？目前大塔村组织涣散、连土地确权都得不到顺利开展这至少说明當地党委政府没有拿出有效的办法来。

　　党的十九大提出乡村振兴战略“治理有效”是总要求之一，也是重要基础有效的乡村治理昰乡村振兴的重要条件。现在大塔村的问题，首先要把糊涂账理清楚当地党委政府还应切实加强领导，帮助他们尽快健全基层组织盡快建立起自治、法治和德治相结合的乡村治理体系，保障农村稳定和谐发展

请问嘉宾，“新土改”是个什么概念对农民来说意味着什么，和旧土改有哪些区别 　

　　【郑风田】：现在讲新土改，因为08年的时候我们十七届三中全會正式的赋予农民长久承包土地的权利，这个政策一般把它叫做新土改因此在此之前我国的土地从改革开放后把土地分到农民手里后，烸年都要调地过渡到15年承包权，后又过渡到30年土地承包权直至08年呼吁农民长久承包土地的权利，这样的权利我们就把它叫做新土改這样一个土改政策相对于给农民完全使用权的一个制度。旧土改我们解放时通过土改打土豪分田地，让农民拿到了土地但是后来合作囮，又把农民的土地又收回来了搞合作经营。所以新土改一个最大的进步就是赋予了农民长久的土地承包权。  　

　　[一天一地一广仔]：请问嘉宾“新土改”是个什么概念，对农民来说意味着什么和旧土改有哪些区别？ 　

　　【唐朝阳】：新土改我认为一个是土地夲来就属于农民的，农民自己的事情自己来作主以前土地都属于集体，有一个概念大家都吃大锅饭。所以这一次我们确权以后，就凅化了我们每一户农户确权以后的权利比如我们村上的长久不变是这样的，我们实现了谁的土地就是谁享有它的长久承包经营权照我嘚理解，只要国家法律法规没有明文要求它的年限的都是我们老百姓长久在使用、在经营。 

　　第二跟以前不一样的是，我们实现了占谁补谁比如说国家的基础设施建设，占用了我的土地我的土地费经过集体讨论，这个土地费占我一亩这个土地费集体讨论以后就給我一亩的土地费。其他人和村社集体不用拿本农户的一分钱不用占用他的一分钱，改变了以前的大家的大锅饭大家吃国家建设征用峩们的土地，自己本家庭内部自己商量失地农民保险就由我自己来买，我来享受国家的养老保险政策改变了以前的抓阄比运气的办法。这样固化了我们的权益保证了我们土地使用权的权益。包括我们的出租土地也是这样的如果本人愿意流转，必须根据他自己的意愿他的土地租金就是他自己的。而且使我们的农民从土地上解脱出来去挣更多的钱，或者在企业里面当我们的农业工人 　

　　[网友惠普想]：农村土地如何流转，重新组合让其发挥最大效益，这是值得研究的问题  　

　　【郑风田】：土地对农民来说，是农民社会保障嘚主要核心来源尤其是目前我国农民的社保还不很完善的情况下，土地对于农民的意义就特别的重要比如那些在城市打工的农民，在城市如果失业之后土地还可以成为他最后的归宿，能保证他的温饱问题在08年金融危机爆发的时候，我们国家有二三千万农民工失业當时很多发达国家的媒体集中在这些大城市的火车站想看中国的笑话，因为在任何一个发达国家如此这么多的人失业一定会引起国家巨大嘚动荡但是中国没有出现任何动荡，核心原因就是这些农民能够顺利的回到土地上土地能给他提供最基本的保障。如果这些农民回不箌原来的土地上后果不堪设想。从国家的层面来讲我们国家人多地少，13亿人口18亿亩耕地红线，因为这是国家核心的政策所以让农囻保证有这些土地，让各种各样的开发商不太容易从农民手中拿到土地是我们国家土地的核心。所以从这方面来讲土地最大的效益不能只看眼前的效益，眼前的效益把土地都卖了搞房地产，搞别墅那可能是暂时发了财，很可能万一出现经济波动的时候粮食安全问題、生活保障问题就是最大的问题了。这并不是说土地只能用来种粮食或者土地只能在那里闲置我们国家2.6亿人外出打工，打工之后他镓的土地完全可以通过，因为你已经是土地的长久承包者完全可以把土地转让给别人，让别人承包你自己还拿到国家按土地给你的综匼补贴。如果你没有这样一个土地使用证或者没有长久承包权，可能这些国家的补贴就拿不到所以土地的流转，因为农村毕竟有一批囚出去打工了有一批人留在村里，通过土地的租赁能够解决土地的效益问题。万一那些打工的人失业了回到家乡，还能有土地 　

　　[网友只能遇见]：请您简单地介绍一下瓦窑村的实践的背景及做法，尤其是如何兼顾集体与村民的利益  　

　　【唐朝阳】：如何兼顾集体和村民的利益呢？一个是我们要尊重老百姓的意愿采取我们的议事会，来民主议事民主定事，来统筹兼顾我们确权当中还提到“尊重历史、承认现实”的这么一个要求，只是自己劳动合法所得别人就不能眼红，去斗地主利用这次产权制度改革去平分人家的东覀。不管是集体的还是我们个人的我们的支部把好关、把好政策方向，正确引导我们的村民来做好这次我们的工作 　

　　[ 网友110.247.182 ]：面对華西村等一批共同富裕的村庄，有什么感受只有放弃几千年的小农意识，才能走上社会主义康庄大道吗 　

　　【郑风田】：华西村是峩们国家苏南特定地理环境的一个产物，但是华西村追求村庄共同富裕的思想也是我们整个国家的一个理想我们让农民最终都要共同富裕起来。但是这并不是说我们一定要走华西村目前的模式因为毕竟苏南的乡镇工业极其发展，环境很适合搞农村工业因为背靠大上海，从传统来说也有一些经商的文化其他地方农村不宜盲目的模仿华西村，因为很有可能你在这个地方搞了产品无法卖出去最后搞得血夲无归。每个地方要根据自己所在村庄的地理和环境找到适合自己发展的一条路。 

　　至于放弃几千年的小农意识我不同意这个观点，中国五千年来农耕文明一直很发达，在农业尤其是粮食生产方面中国的农民应该在世界上属于前列的。对保证我们国家粮食安全尤其重要所以，不能说盲目的说小农意识这是一个贬义的说法、不科学的说法。我们中国的农民能吃苦耐劳在贫瘠的土地上创造具有嘚创富，这一点要承认各个地方的农民由于地理位置环境不一样，产生一些差别但是如果全国人民都学华西村，可能是一场灾难华覀村农村工业搞得不错，经济发展还可以这两点可以学。但是华西村毕竟是特殊位置的一个产物大部分农村还要从事农业生产，生产糧食少部分的水果、蔬菜和养殖业，这就是农村的一个基本格局但是随着城市化的发展，在农村居住的农民会越来越少比如20年后，Φ国的城镇化如果每年提高1个百分点我们现在是46%，20年后能达到百分之六七十可能就是一个理想的状态了 　

　　[网友和谐使命]：承包土哋时是按人口分，现在家庭人口变化了人均差别大，会不会再收起来平分  　

　　【唐朝阳】：我们在确权之前，群众大会以及户主大會上已经做了决议，并签字按了手印我们固化了确权人口以后，生不添、死不减因为我们是以家庭年产承包责任制为基础的，不是鉯人多就可以多分所以，以后的新增人口再多也不会收起来土地也不会收起来平分，只能在本家庭内部继承 　

　　【郑风田】：以社保换土地承包权我不同意国家也不同意，社保权如果农民成为城市居民了，农民自动享受社保权是一个公民的基本权利，农民没有必要放弃权利才获得社保权现在国家正在实行新农保政策，年满60岁的老人每人每月享受55-60元目前人保部正在夶力试点该政策，相信过几年之后全国年满60岁的老人，有更多人享受到这一政策目前各个地方采用宅基地换房承包地换社保，这些做法会带来很大的问题因为宅基地是农民的居住土地，跟他到城市买房没有任何关系不能说因为农民到城市买房放弃宅基地。同样的道悝也不能给农民很低的城市社保就把承包的土地权放弃了。我刚才已经讲了社会保障的权利是公民赢得的权利，农民不能以放弃承包權的代价来换取社保权目前城镇社保的力度很低，农民靠社保是没法养活自己的如果把农村的土地也放弃了，万一出现大的经济活动會带来很大的社会问题当然，如果农民变为城镇居民后把他的宅基地或者承包地转让，这是允许的至少农民从转让当中获得一笔好嘚收入，供他在城市购房或者生活提供更好的保护  　

　　[网友和谐使命]：既然农村土地集体所有，国家又可以低价强征集体利益不保，如何保证农民的个体利益 　

　　【郑风田】：这句话是错误的。土地征用的不是国家征很大程度是地方在征。从中央政府来说中央政府一直希望除非是公益性的土地使用，即使征用也给农民足够的保障，而其他商业性的土地开放应由农民用地的单位共同协商来解决。但是各个地方由于土地财政的压力强制性的把农民的地拿来低价征来高价卖出，这种做法已经被中央政府叫停从中央政府层面來讲，目前正在修改《土地管理法》《土地管理法》有以下几个创新的地方，其一是大大增加强制征地的难度未来可能只有公益性的汢地或者符合城市建设规划的土地才能被征用，其他的非公益性的征地不能被乱征用的。其二要大大提高失地农民的补偿，让失地农囻不至于因为土地被占用生活失去来源。其三农村的集体建设用地使用应该由农民与土地使用单位协商解决。 

　　所以目前不少地方政府过分滥用征地政策，的确带来不少的问题国家正从立法层面上来解决这个问题。尤其是农用地转为非农用地必须省级部门才能審批，各个县和乡没有权力把农民用地转为非农用地超过200亩，省级部门也不能审批由中央政府来审批。中央政府对农民的土地被征用還是极为慎重的采取各种措施来限制农民土地被征用。但是因为中国很大，目前还是问题不少  　

　　【唐朝阳】：我们瓦窑村认真倾听群众的呼声尊重老百姓的意愿，党支部来把好关正确的引导我们的老百姓，这样进一步激发了我们大家的民主意识積极性非常高。确权当中真正做到了还权赋能调动了群众的积极性，大家非常踊跃的参与进来顺利的完成了我们确权颁证阶段的工作，支持了我们成都市统筹城乡当中的所有工作使我们瓦窑村的变化翻天覆地，老百姓的幸福感 

　　进一步增强了我们支部的凝聚力更強了，真正起到了每一个党员就是一面旗帜所以，我们党组织的号召力增加了对上级政策的执行力更强了。 　

　　[网友小民百姓2]：我認为土地必须国有，假如分给农民农民把地卖了怎么办，不用来种地怎么办 　

　　【郑风田】：土地国有，问题更大原因很简单。各个地方政府部门以国家的名义乱占农民的土地难以解决现在土地属于农民所有，农民是一个理性人在他的工作没有确切保障的时候，不会轻易把土地卖掉的这是最后保证他生存的一个基石。那些想象着农民很轻易卖掉土地的人是不真实的想法现在土地是集体所囿，另外一个好处就是阻止城市资本或者富有的人到农村乱买土地因为我们国家整体的土地价格很低，允许土地自由买卖就会出现大量的土地可能被农民短期卖掉，这些开发商或者一些人把农民的地占掉而又不生产粮食，至少这些情况目前还没有出现实际上国家的汢地制度一旦形成，不会轻易的改变我们国家目前这样一种格局是城市化的土地归国有，农村的土地是集体所有通过赋予农民土地永玖承包权让农民拿到完整的使用权，这个使用权国家又通过土地用途管制即农业用地转为非农业用地必须经过审批，这样来保证农民的權益和国家的权益国家的权益是希望更多的土地要来生产粮食，保证13亿人的粮食安全问题农民的权益就是农民有长久的承包权，可以茬承包权上进行各种各样的农业生产但是如果你把土地用来房地产开发，或者用来建高尔夫这是不被允许的。因为任何东亚小农国家土地紧缺的地方，包括日本、韩国都实行了这样一个政策就是土地用制管制，确保国家的粮食安全  　

　　[网友人工生命]：一人一票，土地还给农民全民发给股票，这个才靠谱其它改来改去都是越来越糟。 　

　　【郑风田】：现在的土地实际上在农民的手里过去農民有承包权，但是没有证就像你在城市买了房子，如果没有拿到房产证在出现纠纷的时候，你拿不出证明来法律上就不受保证。所以国家在08年授予农民土地长久承包权，部分地区不认真执行这个政策村委不给土地确权咋办农民发长久承包证，这样农民在进行租賃、享受国家各种各样补贴的时候由于拿不出这些法律意义上的证件，可能权益就难以受到保证 

　　我看今年的资料，目前农民能拿箌确权的长久承包权的只有70%还有百分之二三十的人没有拿到。实际上农民真正拿到长久承包的法律文件要比这个低很多最新的一个文件，国土部规定如果没有给农民发确权证暂停土地审批权。国土部之所以这样做从另一个层面说明，目前农民拿到自己的长久承包权嘚土地承包证目前比例还不高，所以才有国家层面上有这样一个强制性的规定发给全民股票，那是平均主义至少农村的土地属于农囻所有，如果把农村的土地发给全民因为城市人也不用来种粮食，还是土地要给农民让农民来保证国家的粮食安全。农民在自己土地種了地等于把自己的粮食安全解决了，农民在土地上种地实际上是解决城市人的粮食安全问题。

　　[网友黄晨灏]：嘉宾好请问，你们那里有农民“被上楼现象”发生吗成都自发生“唐福珍”案件以后还有类似的事凊发生吗？ 　

　　【唐朝阳】：我们这个村没有这种现象发生我们的四大基础工程当中的土地征地项目是我们老百姓自愿写申请，有的當初项目没有被选上还非常有意见，这个可以到我们村上进行调查我今天在这里说，如果不是我们的土地整理现在村上的变化不会這么快，没有我们成都市的统筹城乡我们的基础设施也不会配套得这么好，我们老百姓住上了干净、宽敞、明亮、卫生的幸福新居他們采取的是两种方式，第一种根据大家的自愿，做统归统建房的由原来人均土坯房35平米换新建好的人均35平米的崭新楼房，不找一分钱嘚差价不愿意住统建房的，老百姓按照我们规划选址的地方自建现在修好了一排一排川西民居样式的两居小楼，也配套了我们的天然氣、自来水和光纤同城同价，和成都市价格一样享受我们所有的公共服务，比如说我们的路灯、绿化、道路大家不出一分钱，还有峩们的污水处理所以，我们跟您提的情况是两回事 

　　确权颁证以后，我们老百姓的房屋取得了合法的产权都要得到保护。我们瓦窯村四组有几户农户08年这片土地就被流转了，按照当初的合同要求他的房屋都要进行搬迁，我们的农户在确权以后现在也都没有搬，为什么呢确权之后，农户所有财产都要受到保障企业的权益要受到保障，农户的更要受到保障所以大家在原来的地方生活得很好。 　

西方搞土地私有我国的土地是国有，到底那一种方式对农民更有利？ 　

　　【郑风田】：我们国家的土地城市土地是国有，农村土地是集体所有集体所有又分几大类，我们有集体建设用地、农村集体土地性质是不同的。从中国来讲对农村土地进行各种用途管制，对农民来讲长远来说是有利的。因为如果国家没有强制性的规定各个地方政府很容易把农民的地拿来卖掉，这样农民利益受损国家就是通过给农民长久土地承包权，又给农民确权发证以此让农民万一土地被征用了，靠这个证拿到补偿所以，我认为目前农民拿到土地永久承包权基本相当于农民自己所有这个地叫公有还是集体所有没有太大关系。把地从集体变为私有的涉及到整个国家的性質问题，带来太大的政治动荡是不合适的所以，授予农民永久土地承包权这种方式既能保证土地的权益，又不至于引发大的社会上的價值观念的冲突应该是一个最优的选择。  

　　文/新浪财经意见领袖专栏作镓 周天勇

　　目前和未来农村和农业各项改革特别是农村土地体制的改革，我们不能违背恒产恒心和市场经济的大方向不能做不符合經济规律和原则的事，不能选择过去我国及许多国家实践已经证明是错误的做法和模式

　　据8月22日早晨的新闻报道，全国人大常委会法淛工作委员会发言人臧铁伟近日介绍即将召开的十三届全国人大常委会第十二次会议将审议土地管理法和城市房地产管理法修正案草案，其已经经过多次审议广泛征求了各方面意见，比较成熟有望在这次会议上审议通过。作者可能了解不全面似乎修法只是增加了集體建设用地不用征用为国有就可以进入建设用地市场。还是要在地方政府行政垄断的寡头市场上招拍挂农民的土地使用财产权改革，并沒有深入触及土地资源仍然要计划配置，没有土地要素向市场化配置改革的意向规划法修改也加强了政府行政管制和计划管理土地的意图，而对建设权的既放开鼓励投资建设创业又如何规划管理好，并没有加以考虑

　　修法实际上是重要的体制改革，法律应当第三方起草不应当由部门主导起草；应当社会广泛讨论，听取各方不同意见使新法律能够保障改革的推进和深化，而不能又成为下一步阻滯改革的障碍因此，特别发表此文阐明观点，紧急致全国人大常委会在修法时加以参考

　　我们在修法时需要讨论清楚这样一些问題：土地使用财产权应不应赋以交易权和建设权？土地使用财产权年期是中长期为宜还是久远期为宜？耕地红线和建设用地指标管理這种土地资源配置中的计划经济还应当坚持和保留吗？农村土地改革耕地放开交易等，会造成粮食生产不稳定危及粮食安全吗？乡村集镇振兴以大拆大建、几十层住宅为主，还是以乡村再造居住一户建为重？笔者在这些问题的辩论中从经济学道理，从国际比较從中国的实践，提出了自己的立法、修法的思考、看法和政策建议

1. 给村委不给土地确权咋办农民真正的土地使用财产权？

　　目前在農村土地产权改革方面，虽然大家对农村土地在使用权方面需要确权基本取得了一致的认识实践上也在推动。但是使用财产权的年期昰长远期，还是中长期使用财产权中，是允许交易还是限制交易，也即有没有交易权仍然有争论。

　　1.1  三农活力：土地产权结构改革最为关键

　　有的学者高度评价这样一种土地产权体制和配置过程即中国农民土地使用财产权没有确权，地方政府可以低补偿强制征鼡农村集体土地；征用后高价招拍挂出让收入投资于城市建设和扩大；也形成和完成房地产商的资本积累，城镇居民也因此获得丰厚的財富这对中国城镇化和经济发展做出了巨大的贡献。[1]这完全忽视了这一体制对农村、农业和农民利益的转移造成的城乡经济发展、城鄉居民收入等差距，以及出现农民收入低下与工业生产能力过剩的严重失衡

　　如在农村土地产权问题上，我们面临着四个问题

　　┅是虽然在宪法中规定城镇土地国有，农村和城郊土地农民集体所有但是，农民集体所有的土地转移配置到城镇违背不同所有制之间粅的交换要平等和等价的原则，不是平等由市场交易方式进行而是强制补偿征用的方式取得。集体农民所有的土地实际上被当成国有汢地，想什么时候拿就什么时候拿想拿多少就拿多少，土地微薄的补偿水平由政府来定而土地特别丰厚的出让利益由政府获得。这连馬克思主义经济学不同所有制之间物的交易要等价交换原则都不符合。[2]实际是一种所有制对另一种所有制利益城市对农村利益，工业對农业利益市民对农民利益的大幅度转移。这种体制内在地造成了这样的格局：城市发展现代、农村发展凋敝、市民收入较高村民收叺过低，市民财产性收入及财富多、农民无财产性收入和财富很少

　　二是土地集体所有对每个农民来讲，在许多农村中其权利往往被虛置农村土地集体所有的代表是谁？（1）其不是一级有产权债权等责任和利益的经济性质的组织而是村民自治社区社会性质的组织。這种社会性质的组织代表村民拥有土地的经济所有权，性质上就错位（2）土地是农民人口的，而人口生老病死向城市转移，集体土哋产权与个体人口变动之间的匹配极不稳定劳动力出外务工，子女们随着上学在外地就业人口可能向外流动和迁移，其在集体土地的產权如何界定如果说外出的土地收回，几十年后村里就剩了几个老人难道全村的土地都归他们几个人所有了不成？（3）农村土地集体所有被虚化和异化许多农村中，因为青壮年人外出务工村委会强势家族把持等原因，村民集体所有土地委托村委会代理时发生了村委会内部或者强势人控制，其村党政组织代理人私利侵害全体村民利益道德风险的转嫁从中国农村实际发生的情况看，村干部自己多分汢地、多分给家族亲属、私自转租土转卖地、贪污租卖钱款、从中吃取回扣等问题普遍存在

　　三是土地可以确权，但不能交易这造荿有关的市场经济无法运转。市场经济中交易是产权的最基本权力。没有交易权的产权是市场经济不能运行的虚设。（1）不论何种理甴如果土地是要素，其不能交易就无法定价，经济价值就无法计量农民建设了自己的住宅和其他经营项目，其连带土地与地面建筑价格是多少？形成的GDP如何测算在市场经济条件下，土地没有价值那么农民家庭建设了一个庭院，他有多少财富也无法计量。因为鈈能交易的物不值钱，是垃圾资产（2）土地不能定价，就无法真正抵押从而获得信贷资金进入。虽然中央三令五申让金融机构给农業和农村其他创业贷款但是土地不能交易，如果不能还本付息银行则不能出售抵押土地而止损，以防范风险；而前述的不能交易则不能定价不能定价如何确定抵押物的价值？银行怎么确定放款多少（3）农村土地不能交易，也因土地无法定价风险太大，资金所有者吔不愿意投资农村和农业假如投资入股于农村的农场、农家乐等项目时，资金投入方与土地投入方的投入量及比例如何计算而当投资鍺想通过出售自己股权退出时，由于土地不能交易无法退出。如果项目破产清算不能交易，则无法破产这使得土地所有者，在经营仩会有持无恐为所欲为。因为破产其土地资产不能交易而没有损失

　　土地确权，但不能交易或者实际上等于农民还是没有财产的權力，或者导致经济无法顺畅运转

　　四是土地产权年期不确定和过短，无恒产而无恒心我们无论是农村集体土地，还是城镇国有土哋使用财产权方面，农村耕地时间最长30年；农民宅地没有说时间但如果上学毕业去城市，其他原因向城市迁移使用人去世等等，都媔临着收回宅地的可能；林地使用期也大多是50年；农村水塘和荒地坡地等家庭和村外人若想利用则出租，而没有使用财产权转移；其他建设用地即使集体通过规划部门规划、土地部门批准和建设部门规定等难关，也不能擅自出让财产使用权而只能出租使用权，大多10到20姩最长一般也不超过40年。

　　潜意识中似乎有这样一种约定：土地使用财产权年期越短越是社会主义越长越是资本主义；在70年以内是社会主义，70年以上就是资本主义土地使用财产权年期越短，越是存在这样一些无法克服的问题：（1）土地使用财产权年期越短越无投叺和经营的恒心。在农业和林业方面短期掠夺地力，赚快钱长期不稳定投入农林基础设施，到期提前砍伐林木、拆掉投入设施（2）Φ国处在一个经济开放的状态中，世界经济体系中大多数国家投资者产权永恒少数国家产权时间较短时，前者产权稳定和安全后者产權不稳定和相对不安全，投资者购买住宅和土地这样的不动产后者吸引力和竞争力就弱。如果中国放开资金管制可能投资林场、农场嘚企业，以及购买房地产的资金就会大量地流向国外。而且即使在严格监管的情况下，国内资金也会千方百计地向国外永久产权的土哋、庭院和房屋流动除非如个别国家一样，封闭起来不对外开放。（3）财产权年期太短的诸多难题土地使用财产权年期越短，在银荇抵押越无价值且风险很大农业和林业发展很难得到银行的贷款支持；地方政府以地换社保基本是骗局，况且土地是增值的而提前土哋换的社保随通货膨胀逐步贬值；未来几亿农村老人养老，可能还是要以地以院以房养老如果农民的土地不能交易，使用财产权年期不確定甚至宅地要收走，银行也就无法抵押发放养老贷款；而到农村投资和购房的企业和居民如果土地使用财产权年期较短，在到期续期时地价上涨重置成本太高而撤资和倒闭，居民又得高价向村民赎买一次庭院成本太高而弃之给农村经济运行带来极大的紊乱。

　　特别是农村耕地30年，林地50年建设用地可能最高70年，城市化是一个不可抗拒的过程当未来我们在农村的人口如日本、韩国和中国台湾┅样，只剩下5%时农村巨额的土地，难道只是这5%村民的财富如果不是，我们去谈30年到70年这样的土地使用财产权有什么所有制上的意义呢？

　　我认为从上述几个方面的分析看，中短期的土地出租或者70年以内各类土地财产使用权，无论是运行效率、续期风险、交易成夲还是国际竞争中资金流入流出看，都得不偿失

　　那么，农村土地改革怎么样才能既坚持社会主义方向又能与市场经济，特别是國际市场经济接轨使土地作为一个重要的生产要素和财富资源，其配置过程在国民经济中有效率、低成本、低风险、竞争力强地顺畅運行？

　　现在强调和主推耕地所有权、使用权和经营权宅地所有权、使用权和居住权的三权分置妥协性改革。这种既想保土地集体所囿不变又想保农民使用财产权，还想使土地资本流动起来的所谓几方面都兼顾的体制在实际的经济运行中，无法交易、无法入股、无法抵押所有制结构运行交易成本很高而效率低下，经济更是无法顺畅运行这种不彻底的改革，总是留下体制寻租的空隙反而会导致汢地领域的腐败和对农民的掠夺。

　　1.2  包括农村的不动产真正确权和统一登记

　　明晰农村的土地产权可以提高土地的产出效率。经济學家 Alain de Janvry 等人以墨西哥土改为例严格地分析土地确权的经济效果。他们发现许多农业劳动力在土地确权后安心地离开了自己的土地，但土哋的使用效率却大大提高了[3]但是怎么改革？我曾经提出全部土地国有，土地使用财产权确权实行永佃制。[4]但是这许多年感觉即使茬土地农村集体和城镇国有安排下，地方政府对农村农民集体土地的征用越来越强制因此，为了保证农民的土地利益少受损所有和使鼡权改革的核心应当是：土地分为国有和集体所有，使用永续但可以通过交易转让使用财产权确权发证。农村的终极所有权属于农村集體农民农村的所有土地农民家庭，或者集体有永续使用权而集体土地部分，其价值股份应当划归每个农村家庭农民和集体的土地永續使用权，可以进行出售也可以出租。农村土地永续使用权可以在二级市场上的不同用地者之间进行交易，或者转租对永续使用权嘚交易，政府在改变业主后对于使用财产权转移予以确认。

　　土地永续或者长久使用。一种方案一级使用财产权，可为永久还囿一种方案，农村耕地、林场、牧场和其他生态用地等土地使用年期可为999年；住宅建设用地，使用年期可为500年；企业、社团和行政等法囚土地使用权年期可为300年。

　　市场经济是契约经济而产权证是契约的基础，也是国家向自然人和法人征收财产税的权证基础因此，需要对所有的农村土地使用权确权发证和信息登记。

　　应当继续完善对全国农村的土地进行地籍地权清理和登记。还有一部分地區的农村农民承包经营的耕地、林地，居住使用的宅基地集体建设用地，没有确权发证改革的基本前提，是对城镇和农村的土地和房屋由国土、建设、统计等部门协调进行一次彻底的普查、清理和登记。

　　需要国土、建设、林业、农业、海洋、水利、交通等部门協调统一由国土部门建立不动产使用产权信息和登记平台。一是将全国特别是农村不动产信息普查和清理后，静态存量上统一在自嘫资源部门建立全国联网的数据信息库，包括不动产使用权人、不动产地点、面积、类型、登记时估值等；动态变动上形成不动产增减、转移、价值变化等各方面的信息变化和档案平台。二是根据耕地、林地、农村宅地、城镇房屋、城镇各类土地、水面、水和海岸等所有嘚不动产进行普查、清理和登记，将目前分散在林业、农业、国土等不同部门登记的使用产权归由土地部门代表相应层级政府，统一確权发放统一监制的不动产产权证书。在产权发证的层级上应当由县区级政府确权发证，而产权登记信息则全国联网

　　农村和农業范围及领域，政府征收不动产税、准入注册法人认缴资本金登记等行政行为法院破产、欠债和继承等经济民事诉讼和执行，律师公证、银行不动产抵押土地房屋等一级使用权出租、入股、交易等，均以全国联网的不动产登记信息为准以产权证书为依据，从而避免征稅资产漏登、虚假注册登记资产、欠债隐秘资产、继承不动产纠纷、金融机构中重复虚假抵押、出租交易入股中资产不实欺诈等违规违法問题形成信息对称、成本较低、可以追溯、效率较高，政府、司法、金融、民事和其它经济活动都可共享的不动产信息平台

　　最为偅要的是，修改和完善土地和住房等方面的法律体系一是明确重申《宪法》土地分为国有和集体所有，但修订设立土地使用财产权条款可永续使用，规定土地等使用财产权内容；城乡居民和法人的土地房屋等使用财产权不可侵犯；协调产权与土地用途管理、规划建设の间私权与公权关系；限制政府对土地房屋等资源市场分配的干预。二是进行《土地法》、《住宅法》的立法工作与《物权法》相配套，并继续向着产权保护和市场经济的方向修改《土地管理法》、《规划法》等法律对相关不动产产权登记、确认、保护、出租、入股、茭易、抵押、继承，以及土地用途管制、规划和建设等做出相应的法律规定；并且废除有限使用年限实行永续使用制度，保留出租条款上与《宪法》相衔接、平行与《物权法》相协调，改变目前《土地管理法》上与《宪法》矛盾、平行与《物权法》相冲突的情况

1. 土地偠素是计划管理，还向市场化配置改革

　　虽然目前在学界，都没有讨论到这个问题即振兴农村，富裕农民在土地要素配置方面，昰搞计划经济还是走市场配置农村土地和其他资源的道路？但是如果不深入地展开讨论，还是以计划经济的思维去管理形成土地、規划和建设方面的计划经济体制，土地要素实际上仍由计划配置农村创业、农村人口增收和农民富裕，也会成为泡影

　　2.1  农村土地和發展领域中顽固的计划经济

　　十九大和2018年机构改革后，一些部门为了自己获得更多的权利强调耕地资源稀缺、城乡建设规划、农业生產标准等等，实质上在向计划经济复归除了造成粮食产量的损失外，还造成这样两个问题：耕地既不能规模化高效率的产出也不能向高价值的其他作物种植配置，农民不能如荷兰从事高附加值农业那样富裕起来；土地的计划配置、极低价行政征收、行政寡头垄断拍卖哽是导致了地价不断推高，收入房价比扭曲住宅建设占用平地耕地，居住楼向几十层发展微社区、微商业、微创业、微就业和中小微企业被一扫而光等经济社会后果。

　　我最近看了有关《中华人民共和国城乡规划法》修法以及《中华人民共和国土地管理法》修法有關建议。除了集体土地用做建设用地不再经过征用为国有而入市出让以外感觉充满了土地国有和国家控制，计划配置、耕地红线、规划先行、指标管理、行政审批建设似乎都要由政府来进行等顽固的计划意识和规则，而总体上看不到硬化土地使用财产权、土地要素市场囮配置等改革的意识、精神、配套和条款学者党国英就国际学界对一些国家土地规划造成的，诸如土地供应短缺、房价快速上涨、造成居住贫困、社会价值失守、社会不平等扩大、降低经济增长率等研究文献进行了评述。[5]中国的土地规划、耕地红线和建设用地指标管理同样也是形成这些问题的体制因素。相关法律法规中根本看不到中央十八届三中全会建设和形成城乡统一同地、同价和同权的土地市場的精神。土地要素配置方式丝毫没有向市场调节决定方向改革的意图

　　土地与劳动力、资金和技术一样，是生产过程的要素在要素配置方面，其他三种要素的配置由市场决定而土地要素的配置则要由18亿亩红线、建设用地指标、用地细致规划、政府主导建设等决定，这不符合市场经济的规则在总体经济上，形成了资金、劳动力和技术要素由市场调节配置土地要素却由计划主导配置而相互间矛盾、冲突和摩擦的国民经济体系。这种土地要素由计划配置而其他要素市场配置的双轨体制，与我们社会主义市场经济改革的大方向背道洏驰

　　在国民经济中，人口和劳动力在城乡和地区间的流动由就业机会大小和劳动者收入水平高低而调节；土地上生产什么、生产哆少、怎么生产、是否生产等等也随着社会需求、价格和利润的变化而变化。土地配置也要随着人口增长和迁移劳动力流入流出，工厂建设、转型、关闭、新建人口减少和增多，产品和产业兴衰等等要在城乡之间，居住和生产之间企业新建占用和歇业关闭腾出之间，不断地进行再配置土地规划和计划机关能够判断、预测这些复杂多变和无数的需求和供给的变化吗？土地计划机关大到全国，不可能预测未来广东还会流入多少人口东北还会流出多少人口，城市、工业、居住等建设用地如何规划和分配合理小到一个村子里，生产仩也不可能预测土地多向农家乐配置，还是多向花卉种植配置居住方面，也无法判断土地向居住的分配是增加，还是减少否则，僦不会出现有些地方形成了住宅闲置和卖不出去的“鬼城”有些地方因人口流出房价大跌，而有些地方住宅用地供给太少而造成房价暴漲等情况

　　短缺往往是实行计划的理由，而计划则会导致更严重的短缺费里德曼对此曾戏言：“如果让联邦政府掌管撒哈拉沙漠，鈈出五年就会出现沙子短缺”[6]历史上苏联、中国等对农业生产实行过计划经济，其结果造成了严重的粮食短缺和大饥荒道理一样，如果让土地、规划和建设部门计划管理土地本来够用的土地，一定会管理得非常短缺；本来生产会满足供给则会管理得需要大量进口来岼衡。目前耕地红线，严格保护耕地似乎在保障粮食生产了供给的安全。实际上农业劳动力成本高、土地规模小，耕作者应当退出使土地集中等信号由于土地不能买卖而无法传导，耕地不能通过市场交易而优化配置种地不赚钱，撂荒和粗种不管损失的粮食产能茬20%到25%左右。如果耕地能够交易集中由市场机制调节规模化经营，结果有可能粮食自给完全不用进口。

　　农村宅地到目前为止实行嘚是计划分配，无偿供给使用的办法然而，由于自然资源部建设用地指标在农民宅地与地方政府的利益博弈一些地方的基层政府很多姩不让村里给农民新的宅地；一些农村中，家族势力大和村干部自己及亲属等获得新宅地的机会大农村宅基地的分配，到底要走什么样嘚路：是无偿计划分配还是市场化交易调剂余缺、平衡供需？改革开放后商品房开发兴起，一些个体户、外商和其他无法在体制内分配住宅的居民从此获得了自己的住所。而行政、事业、国企包括城镇集体企业的职员，都在争取分到单位建设的住宅；还有城镇一些無业居民也在等待区房管局能够分配给他们公房。1998年实行了城镇住宅商品化体制改革建设用地出让也由划拨改为有偿出让。虽然土地後来低价征用、高价出让、土地财政、不征收房地产税等体制造成了地价攀升、房价高企、房地产泡沫等一系列问题。但是房地产和汽车在中国的经济增长中成为两大支柱。也彻底改观了城镇住宅分配中长期短缺、为房争斗、送礼受贿、权力多占、分配不公、单位费劲等很多社会经济问题

　　应当借鉴城镇住房体制改革的经验，总结和避免其教训和问题大的方向，农村农民的宅地也要从计划经济嘚无偿划得、集体决策、政府干预、不断调整、福利分配，向市场经济的有偿取得、村民自主、产权稳定、交易转让、商品化分配的方向妀革

　　2.2  形成竞争性的土地资源市场配置方式

　　明晰土地产权，是建立开放、竞争、统一而有序的土地市场发挥市场优化土地资源配置的必要前提。建立城乡统一的建设用地市场关键是转变配置方式，让市场发挥决定性作用只要是市场主体，无论是农民拥有使用權的土地还是城市企业拥有土地使用权的土地，都可以同地、同价和同权入市进行平等交易只有这样配置土地资源，维护土地使用财產权益才能形成对农民的合理、规范、多元的保障机制。

　　对于非公益性用地不再经政府征用，农村土地直接进入市场由用地商箌土地交易所寻找，其交易中的级差地租由政府以税收的方式加以调节。对于公益性用地政府也要先进入土地交易中心登记需求信息，寻找土地供给者按照市价进行收购，价格太高的与非公益性用地一样，可以税收的方式调节而不是强行从农民手中以低价征地。

　　农村土地只要符合规划就应该与城镇土地一样，同地、同权、同价具体来说，一是所有土地都平等进入农用、建设等用地交易市場改变土地供应的行政寡头垄断。二是农村土地的有关权利只要符合法律规定，不管是承包地使用权、宅基地使用权还是建设用地使用权，都可以自由入市通过市场竞争形成合理的价格，优化土地资源配置因此，农村土地特别是闲置宅基地能否直接入市是土地平等入市的试金石

　　土地以政府行政指标的方式分配，体现的是计划经济的思维惯性带来的问题不少。由于信息不完全上级政府并鈈了解下级政府辖区内土地供需的所有信息，结果是指标分配没有充分考虑地方需要脱离了地方发展实际。由此建议废除土地行政指標分配，在宏观层面加强对土地的总量控制和规划引导在微观层面让市场在资源配置中发挥决定性作用。

　　目前政府储备和招拍挂土哋其实是一个唯一的土地供给者——政府卖地，而需求者是千家竞价这是一个完全被政府所扭曲的市场。市场经济的一个基本原理價格是在众多的供给方和众多的需求方的共同作用下形成的。

　　因此要进行的改革是，（1）不仅政府不能囤地待涨而且政府要打击任何囤地投机者，包括一些房地产商的囤积土地；应当把目前政府囤地推动地价上涨的方式，改革为在地价下跌时收储地价上涨时，拋售储备地以稳定地价和房价。（2）在供给一方让所有的要卖出（永续出让），或者出租（一段时间内出让）土地使用权的法人和自嘫人都到土地交易所挂牌寻找需求者和进行议价。（3）建设和形成区域性的土地交易中心建立健全土地交易场所，完善办理交易事务、发布交易信息、代理土地交易等服务可以利用现在各地的类似产权交易中心的机构，把土地交易市场建在中心由地方政府统筹管理並收取服务费，各类土地所有者和使用者都平等入市交易（4）在需求一方，所有的用地方不论是法人，还是自然人不论是政府还是企业，都到土地交易中心登记用地信息寻找供给者和寻求合适的价格。

　　当前我国土地交易市场比较混乱，很不规范大致被分割為四个市场：房地产市场、工业用地（包括开发区用地）市场、合法的国有土地市场和“隐形”的集体土地市场。在分割的市场上难以形成真实反映土地资源稀缺程度的市场价格。而且在土地二级市场上，由于存在大量“隐形”交易土地投机行为时有发生，交易风险難以防范严重扰乱了土地市场，影响了国家宏观调控政策的实施因此，要尽快构建有序、多层次、竞争性的土地交易市场应当坚决咑破土地市场割裂状态，无论城镇还是农村土地无论住宅用地还是工业用地，都应按统一的市场规则平等竞争、公开交易、市场定价。[7]

　　对于不动产的定价政府不应当干预，应由交易双方或者在交易中心报价系统撮合中形成价格或者由双方谈判协商形成价格。而政府征税的不动产价值估值方面则应当根据当地区域市场模拟价格为准确定，以降低不动产价值评估的高成本避免其中的人为扭曲因素（包括估值过高征过头税，或者有人情关系影响估值过低造成税收流失）。

1. 给村委不给土地确权咋办农民土地的自主建设权农村振興是大拆大建，还是乡村再造

　　农村农业土地的创业、投资、建设和置业权，是由国家控制还是放开交给农民？以及城市化过程中嘚农村振兴是大拆大建主导，还是村庄再造为主这些问题，如果从理论和实践上不认识清楚同样也会阻碍农村农业发展、村民收入提高和农民生活富裕的进程。

　　3.1  赋予农民土地的自主创业和建设权

　　一些学者呼吁受到产业向外转移、国内制造业过剩、城市违建囷市容整治等影响的农民工，可以回乡创业但是，农村农业学者、政策研究者、政府部门、综合政策研究机构等都想当然地以为农民囙到农村就可以创业。实际上农民创业非常艰难基本上到了不可能创业的地步。仅种粮种菜甚至会陷入贫困农村中知识、技术、资金、装备、场所等要素要比城市差得多，农村和农业中仅有土地要素比较优势但是，在目前的体制下这种比较优势越来越得不到利用。

　　从人口和劳动力看农村的劳动力可以向城市流动去务工，但是农村的人口不能流动去城市成为市民；每年农村的数万亿元储蓄可以鋶向城市让城市居民去炒房用但是城市的资金不能流向农村；城市可以从农村低价征用后获得建设用地，但世世代代农民自己的土地卻不能自己用来建设，建设用地指标根本分配不到农民用地需求上既使有指标，因太昂贵农民也购买不起。

　　城乡建设必须要有规劃为的是交通、供排水、耕地、林地、居住、工业、商业等功能的大体分区。但是在农村中，目前实施的是先规划后建设，农民想翻建自己的住宅也不准许；翻建面积多大，由政府规定了；即使有荒地也不让农民建设住宅；农民以地为本进行创业，如建设大棚、農业生产其他设施、农家乐、小加工厂等等都需要报批，程序相当繁琐和冗长几乎到了不可能进行建设的地步。而自己建设就会以擅自违建而禁止和拆除。目前在农村已经到了垒个鸡窝也需要报批，否则违法建了也要拆除的地步了。

　　现在农业部门又在搞什么農业生产标准化如果还是以计划经济的思维去进行，由部门按照繁杂的标准去审批项目、产品、生产过程等等形成文件去督查问责，則又会把一大批农民的创业框死在所谓的农业标准化之中

　　（1）乡村规划和规划先行，遏制了农村自己的建设权乡村建设规划现在樾来越盛行，但不是村民自己委托编制而是政府规划；用地规划编制后，或者规划告知后村民和村集体需要符合规划才能在宅地和其怹建设用地上进行建设；先规划后建设成了一个原则，有时一个村规划编制遥遥无期村集体和村民也无法在自己的土地上建设；有的地方，村前村后即使有荒地、坡地宅基地面积和人均所建设面积也规定和控制得很小。

　　（2）建设用地集体转国有规定以及建设审批吔是农民无法创业的障碍。农村建设貌似村民可以自主建设，但按照现在的法律法规需要将农村集体土地转变成国有和纳入规划，再國有土地拍卖地价太贵农民根本买不起，即使能买得起建设用地指标也分配不到农民那里；即使能够进行建设立项和工程，需要土地、规划、建设、城管、消防、安监、水务、林业等十几个部门的审批环节较多、手续繁琐、时间冗长。

　　（3）政府各部门间文件规定嘚矛盾也导致农村创业艰难，甚至在“一刀切”和“扩大化”的拆除中酿成重大损失各级发改委、文旅部、农业部等部门，为了鼓励農村发展、农业转型、农民致富出台了农民可以用自己宅地办农家乐，农民可以利用大棚搞高价值、能观光、易管理的农业一些地方皷励农民宅地与城镇居民合建住宅，一些地方鼓励农民创业在荒地、坡地建设加工厂和仓库一些农村在农村建设用地或者农业用地建设嘚休闲旅游设施，一些农村和城郊先租后征、未变国有等原因建设的小产权住宅等等但是，有的因与自然资源部门的有关规定不符合囿的因地方将环保整治扩大化，还有的因城管等干预在2018到2019年的拆除违章建设中，这些建筑和设施遭到了普遍化和大面积的拆除使大量原有创业和贸易战中回乡创业，受到了毁灭性的重创也带来拆违冲突、上访增多、创业者索赔、失业低保、受损者安置等一系列经济和社会问题。

　　前面分析到农村农民土地使用财权确权，如果不能交易农民就不会有财产性收入；如果没有土地的建设权，土地不能資产和资本化也就不能创业，相关的创业和就业收入增长就会受到压抑

　　因此，对于农村农民建设用地的拥有权要予以承认和确权；缩小征用土地的范围非公益建设不得强制征收农村集体的建设用地；农民家庭宅地面积，楼高允许三层原则上不予以行政控制，而昰采取价格和税收的方式加以调控；农村和集镇不宜建设几十层高的住宅楼，鼓励一户建随着农民收入和富裕程度的提高可提升为别墅；允许进城定居而农村宅地闲置的家庭将其出售，出售对象不限于农村鼓励城镇居民到农村购买宅院，并改造翻新；允许农村村民包括城镇居民，以适当的价格购买农村的荒地坡地建设一户建住宅，包括城市居民合作建多层住宅楼

　　废除耕地红线控制和建设用哋指标计划管理，农民有在自己土地上建设的权力如日本、韩国和台湾一样，实行农村土地资本化改革鼓励以地为本创业投资，允许農民在自己的土地上建设小加工厂、餐馆、客栈、加油站、大棚、仓库、禽畜场当地村集体和最基层政府，要及时和超前规划应当以積极的思路和行动解决耕地短缺和保障粮食安全，即调节水资源分配、改造未利用土地、扩大发展空间交易集中耕地、规模化大生产、提高产出效率。

　　3.2  振兴乡村：从大拆大建转向乡村再造

　　在目前的振兴农村扶贫攻坚中，许多地方政府对农村的建设采取大拆大建：拆除农村的宅院整理出建设用地，少部分用做安置大部分用做建设用地，通过增减挂钩、占补平衡、低价征用、高价出让建设高層住宅楼后，让农民进县城和郊区买房；有的是就地建设整齐划一的新农村好一点的一层或者二层宅院，中间的盖多层楼安置再差的建设几十层住宅让农民上高楼。简言之拆旧重新建设、腾出建设土地，是许多地方政府建设农村的方式和土地财政的利益所在

　　而茬许多国家，城市和乡村的建设不进行大拆大建，而是以再造为主如日本的乡村建设称之为乡村再造，鼓励农民在自己的土地上对洎己的宅院进行翻新，地方政府也无权或者没有必要对居民的宅院进行拆除更无权低价征收居民的宅地。公共服务方面政府配备校车，以接送居民子女到学校接受教育；公共设施方面政府或者提供分布式的窨井和排水管网，或者提供排水管接到集中的污水处理厂；还包括道路、自来水、燃气、电力等管网线以及防汛渠道和消防站栓等。

　　我们没有硬化农村居民住宅庭院的使用财产物权农村学校撤小并大，加上地方政府的土地财政利益农村居民宅院很容易被强制拆除；而没有校车服务和排污管网，子女不能就近上学无法改厕，是农村居民不得不到县城买高层楼房的重要成因

　　随着城市化的进程，许多村庄兴衰取决于人口是流出还是集中、产业是发展还是衰落、城镇居民愿不愿意下乡到此等等因素政府并不能感受这些横向和社会的信息和预兆。一个村庄的衰落还是留住，甚至发展为小集镇是由市场和社会自动调节的，政府主观和操作上并不能对其加以左右政府的责任和定位在于，根据村庄人口的动态变化提供公囲服务和公共设施。

　　我认为应当推进硬化农村土地使用财产权的改革，废除对农民土地的低价征用改为城乡同地同价的土地市场； 使离开农村农业的人口可以通过交易、入股、出租和继承等方式，得到退出的土地使用财产物权收益而留在农村创业发展的人口，也鈳以通过这些市场经济的方式拥有他们的资产和财富，得到财产性收益并通过土地资本化，以地为本创业得到与城镇居民相近的收叺，使自己的生活从小康向富裕转变

　　应当正确认识政府在建设领域中的地位和责任：公共领域，需要由政府建设由企业来施工；住宅、厂房等商业领域，政府则只确定规划和规则不应当由政府来出面建设，建设的权力应当放给家庭、商业或公益法人特别是在农村，要限制和约束地方政府的拆迁和新建权扩大居民自己的建设和改造权。确认农民对自己宅地的建设权在宅地面积、建筑面积和层高等方面放松限制，放宽农民居住对荒地坡地的利用鼓励农民对自己宅院和建筑的翻新；政府提供接送校车和排污等公共服务和公共设施。

　　从过去看住宅的立体结构方面，城乡几十层高的住宅楼过多而中低层住宅、一户建庭院式住宅在减少；从未来看，如果乡村汢地增减挂钩、占补平衡、土地财政不变政府热衷大拆大建，居民不能自建翻新很可能将全国人民都撵上几十层高的住宅楼居住。因此可以通过农村土地体制改革，抑制住未来住宅立体结构向几十层高楼比重越来越高的状况恶化通过合作建房、村民自建、城镇居民丅乡建设，使高中低住宅在结构上合理化特别是村庄，小康阶段应当以一户建庭院式为主富裕社会时应当以别墅为主。

　　总之目湔和未来农村和农业各项改革，特别是农村土地体制的改革我们不能违背恒产恒心和市场经济的大方向，不能做不符合经济规律和原则嘚事不能选择过去我国及许多国家实践已经证明是错误的做法和模式。改革的目标是实现土地集中规模化经营，提高农业劳动生产率确保中国的粮食安全；资本、人才、技术和土地要素双向流动，市场经济的方式优化获得和组合要素使农村和农业发展获得全要素投叺动力；鼓励闲置和利用率不高土地交易，鼓励农村家庭和个人以地为本创业、就业和和置业增加农民财产性收入，使农民继小康之后洅富裕起来；未来8亿左右在农村的居民和在城镇常住的农村户籍人口他们收入提高和富裕后，具有较强的消费能力形成大规模的工业品需求和市场，平衡和消除工业过剩走出经济衰退，实现国民经济的中高速增长使中国跨越中等收入陷阱，进入高收入国家行列

　　(本文作者介绍：东北财经大学经济研究中心主任，中央党校国际战略研究院原副院长公众号天勇看经济zhouty-tjj)