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2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估——基于全国50个地级及以上城市人口数据 2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估———基于全国５０个地级及以上城市人口数据刘金伟摘　要：按照国家《推动１亿非户籍人口在城市落户方案》提出的目标要求，以５０个地级及以上城市为对象，通过对相关人口数据的分析，评估中国城市户籍人口城镇化推进的总体状况。结果表明：被评估城市户籍人口城镇化率整体高于全国平均水平，但户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距过大，表明没有完成与其人口规模相对应的目标任务。从“十二五”期间的进展来看，户籍人口城镇化率每年平均增长只有０? ６２２个百分点，据此推算完成“十三五”时期的目标任务仍然艰巨。对此提出如下建议：国家应该针对不同类型城市采取差别化的户籍政策；把重点由解决城乡“二元”分割转到化解区域内外有别上；应尊重流动人口落户的意愿，建立“以脚投票”的流动迁移机制；注重维护农民的合法权益，探索从农村内部解决农民进城后顾之忧的途径。关键词：　落户方案　户籍人口城镇化　常住人口城镇化３３０刘金伟，管理学博士，国家卫生计生委流动人口服务中心研究员、首都社会建设与社会管理协同创新中心副秘书长。**社会体制蓝皮书一　背景２０１６年１０月１１日国务院印发了《推动１亿非户籍人口在城市落户方案》，要求“十三五”期间，中国户籍人口城镇化率年均提高１个百分点以上，年均转户１３００万人以上。到２０２０年，全国户籍人口城镇化率提高到４５％，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比２０１３年缩小两个百分点以上。这个目标任务能不能实现？目前进展如何？存在的制约因素有哪些？需要进行科学的论证和评估。一般来说，地级及以上大城市是城乡转移人口的主要吸纳地，根据《２０１５年农民工监测调查报告》， ２０１５年中国外出农民工中流入地级及以上城市的有１１１９０万人，占外出农民工总量的６６? ３％。其中， ８? ６％流入直辖市， ２２? ６％流入省会城市， ３５? １％流入地级市。跨省流动农民工８０％流入地级及以上大中城市，省内流动农民工５４? ６％流入地级及以上大中城市。（见表１）率先解决好这些大城市农业转移人口的落户问题，不仅有利于全国目标的实现，而且对于其他城市也将起到重要的示范和带动作用。表１　 ２０１５年外出农民工流向地区分布及构成合计直辖市省会城市地级市小城镇其他外出农民工总量（万人） １６８８４? ０ １４６０? ０ ３８１１? ０ ５９１９? ０ ５６２１? ０ ７３? ０其中：跨省流动７７４５ １１８８ １７５２ ３２５８ １４７３ ７３省内乡外流动９１３９ ２７２ ２０５９ ２６６０ ４１４８ ０外出农民工构成（％） １００? ０ ８? ６ ２２? ６ ３５? １ ３３? ３ ０? ４其中：跨省流动１００? ０ １５? ３ ２２? ６ ４２? １ １９? ０ ０? ９省内乡外流动１００? ０ ３? ０ ２２? ５ ２９? １ ４５? ４ ０? ０本研究以４个直辖市城市、 ２７个省会城市、 ５个计划单列市、 １４个常住流动人口规模在１００万以上的地级市为研究对象，通过对其相关人口数据的分析，评估这些城市户籍人口城镇化的现状、常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距、近年来的主要进展，在此基础上分析影响户籍人口城镇４３０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估化率提高的主要制约因素，提出有针对性的对策建议，为“十三五”规划目标的实现提供参考依据。二　资料来源与评价方法（ 一）资料来源本研究需要的数据主要包括： ５０个被评估城市常住人口数据、常住城镇人口数据、本地户籍人口数据和本地城镇户籍人口（非农业人口）数据。由于目前全国各地正大力推进户籍制度改革，人口数据的统计的口径和标准变化很大，有些地方已经取消了农业户口与非农业户口的区分。因此，在数据的采纳上少数城市的户籍人口采用了２０１４年的数据，在口径上并没有对本地城镇户籍人口和非农业人口进行区分。资料来源主要包括： （１） ５０个被评估城市２０１１年和２０１６年统计年鉴数据； （２） ５０个被评估城市国民经济与社会发展计划公布的数据； （３）部分城市“十三五”规划中涉及的相关数据； （４） ２０１５年中国城市统计年鉴和人口与劳动就业统计年鉴涉及的部分数据； （５） “六普数据”和２０１５年全国１％人口抽样调查数据； （６） ２０１１年全国流动人口动态监测调查数据。（ 二）概念界定和评价方法本研究所涉及的概念包括：常住人口、城镇常住人口、非农业人口或本地户籍城镇人口。常住人口：指实际经常居住在某地区一定时间（半年以上，含半年）的人口。根据国家统计局第六次人口普查的计算方法，常住人口主要包括四部分：户口在本辖区人也在本辖区居住的人、户口在本辖区之外但在本辖区居住半年以上的人、户口待定（无户口和口袋户口）而在本辖区居住半年以上的人、户口在本辖区但离开本辖区半年以下的人。城镇常住人口指居住在城镇范围内的全部常住人口。常住人口数据主要靠人口普查获得。５３０社会体制蓝皮书非农业人口：计划经济时期的产物，指不从事农业生产、靠国家分配口粮的城市户口人群。 ９０年代以后多使用城镇户籍人口代替非农业人口，目前从各地统计年鉴来看，有的统计为农业人口和非农业人口，有的统计为城镇人口与乡村人口。非农业人口数据主要来自当地公安部门登记。在评价方法上，本研究涉及一些评价标准的设定与计算，主要包括： （１）常住人口城镇化率＝城镇常住人口／常住人口总量×１００％； （２）户籍人口城镇化率＝非农业人口（城镇户籍人口） ／常住人口总量×１００％； （３）户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距＝常住人口城镇化率－户籍人口城镇化率。三　主要评估结果（ 一）户籍人口城镇化率的现状及特点被评估的５０个城市是中国工业化程度高、城镇化步伐推进快、流动人口聚集度高的城市。从２０１６年这５０个城市常住人口总量来看，共４? ０１３９亿人，具有本地城镇户籍（非农业户口）的人口有１? ８７０９亿，按照户籍人口城镇化率计算标准，这５０个城市户籍人口城镇化率为４６? ６１％。 ２０１５年全国户籍人口城镇化率为３９? ９％，比全国平均水平高出６? ７１个百分点。按照“十三五”时期的规划目标， ２０２０年全国户籍人口城镇化率要达到４５％，从数据上看这５０个城市整体上已经提前实现了预期目标。但是考虑到这５０个城市在中国经济发展和城镇化进程中的特殊地位，其所承担的任务也要远远高于全国的平均标准。从评估结果来看， ２０１６年户籍人口城镇化率排名前十位的城市分别是珠海市、南京市、西安市、太原市、大连市、青岛市、兰州市、银川市、沈阳市和成都市。这１０个城市户籍人口城镇化率最低的也超过５６％，最高的达到６８? ８１％。排名前十位的城市中，西部地区的城市有５个、东北地区有２个，东部沿海地区的城市有３个。排名前十的城市具有以下几个特点：一是本地城镇化推进速度比较快，随着本地城市规模的不断扩张，农村地区范围的不断缩小，本地大量农业人口整体转为非农业人口，例如排名第二的南６３０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估京市在２０１３年就完成了撤县设区的任务，通过区划调整把仅有的两个县纳入城区范围。二是流动人口的规模较小，除了成都市和珠海市外，其他城市流动人口占常住人口的比例都较低，很多地方本身是人口的流出地，比如西部地区的西安市、太原市、兰州市、银川市和东北地区的沈阳市。三是户籍制度改革比较早，城乡一体化进程推进快。比如排名第一的珠海市是中国最早推行户籍制度改革的地区之一，本地１１２? ４５万户籍人口全部转为非农业户口；成都市是中国首批全国统筹城乡综合配套改革试验区，城乡一体化进程推进的速度比较快。表２　 ２０１６年５０个城市户籍人口城镇化率排名单位： ％排名城市户籍人口城镇化率排名城市户籍人口城镇化率１珠海市６８? ８１ ２６南宁市４６? ７６２南京市６７? ４９ ２７重庆市４６? １１３西安市６２? ７１ ２８长春市４５? ９６４太原市６１? ２８ ２９拉萨市４４? １８５大连市５９? ４７ ３０苏州市４４? ０９６青岛市５８? ８８ ３１惠州市４３? ６６７兰州市５７? ９９ ３２厦门市４３? ５７８银川市５７? ７１ ３３哈尔滨市４３? ５３９沈阳市５７? １６ ３４石家庄市４２? ５０１０成都市５６? ５６ ３５贵阳市４１? ９３１１杭州市５４? ９３ ３６泉州市４１? ２２１２乌鲁木齐市５４? ４５ ３７海口市４０? ８４１３济南市５４? ３０ ３８郑州市４０? １０１４上海市５３? ７３ ３９合肥市３９? ３６１５西宁市５３? ７３ ４０呼和浩特市３９? ０４１６无锡市５３? ５６ ４１金华市３８? ６７１７南昌市５３? ２３ ４２嘉兴市３５? １１１８武汉市５２? ９４ ４３长沙市３４? ０８１９佛山市５２? ３５ ４４深圳市３１? ２０２０北京市５１? ２０ ４５宁波市２９? ６６２１福州市５０? ７８ ４６台州市２６? ３３２２广州市５０? ４４ ４７中山市２５? ６６２３天津市４９? ５３ ４８榆林市２３? ７２２４昆明市４７? ５８ ４９温州市１８? ２０２５常州市４７? ０５ ５０东莞市１２? ２０７３０社会体制蓝皮书排名后十位的城市分别是东莞市、温州市、榆林市、中山市、台州市、宁波市、深圳市、长沙市、嘉兴市和金华市。排名最后的东莞市户籍人口城镇化率只有１２? ２％。在排名后十位的城市中，除了中部地区的长沙市和西部地区的榆林市外，基本上是长三角和珠三角地区的沿海城市，其中浙江省有５个城市，广东省有３个城市。排名后十位的城市具有以下两个特点：一是外来人口规模大、占比高。比如东莞市、深圳市、宁波市、中山市、嘉兴市、金华市外来人口占常住人口的比重均超过了５０％，深圳市外来人口规模超过了８００万，宁波市和东莞市超过了４００万。二是部分城市城镇化推进速度慢，本地农村人口占比较高。比如温州市、台州市、榆林市和长沙市本地的农业人口比例比较高，再加上大量外来人口流入，面临本地农业人口和流动人口的双重压力。从区域分布来看，户籍人口城镇化率最高的区域是东北地区的四个城市，平均值为５１? ５３％ ；其次是西部地区和中部地区的城市，平均值分别为４８? ６５％和４６? ８３％ ；东部地区的城市得分最低，平均值为４３? ９２％ 。因此，提高中国户籍人口城镇化率的整体比例，东部地区是关键。 （见表３）表３　不同区域城市户籍人口城镇化率比较单位： ％地区均值城市数量标准差东部地区４３? ９２４４ ２７ １２? ８８６２４中部地区４６? ８３１７ ６ １０? ４９５２５西部地区４８? ６５１５ １３ １０? ３２４６６东北地区５１? ５３００ ４ ７? ９５３３１总计４６? １１０８ ５０ １１? ７４８３９从不同行政级别类型的城市来看，行政级别的高低与户籍人口城镇化率相关度比较高， ４个直辖市城市的平均值为５０? １４％、 １５个副省级城市的平均值为５１? ２５％、 １７个省会城市的平均值为４７? ３８％、其他１４个地级城市的平均值为３７? ９％。 １４个流动人口数量较多的地级城市与其他类型的城市差８３０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估别显著，也低于全国的平均水平，因此未来的重点应该是提高流动人口比例较高的地级城市户籍人口城镇化水平。 （见表４）表４　不同区域城市户籍城镇化率比较单位： ％城市类型均值城市数量标准差直辖市５０? １４２５ ４ ３? １９５０３副省级城市５１? ２５３３ １５ １０? ７７３７５省会城市４７? ３８４７ １７ ７? ９８１６１其他地级市３７? ９０２１ １４ １５? ４８５５２总计４６? １１０８ ５０ １２? １４２８７（ 二）常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距分析“十三五”规划提出要努力缩小常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距，目前中国常住人口城镇化率为５６? １％ ，户籍人口城镇化率为３９? ９％ ，两者之间的差距是１６? ２个百分点。从被评估的５０个城市来看，常住城镇人口为２? ９９１４亿人，常住人口总量为４? ０１３９亿人，根据常住人口城镇化率的计算方法， ５０个被评估城市常住人口城镇化率为７４? ５３％ ，比全国平均水平高出１８? ４３个百分点。 ５０个被评估城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距为２７? ９２个百分点，比全国平均水平高出１１? ７２个百分点。也就是说这５０个城市户籍人口城镇化率虽然比全国平均水平高，但相对于其本身的人口总量来看，并没有完成其应该完成的目标任务。按照城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距进行排名，差距小的城市排在前面，排名前十的城市分别为拉萨市、西安市、青岛市、南宁市、长春市、济南市、南京市、重庆市、成都市和西宁市。差距最小的拉萨市户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距只有８? ９２个百分点，排名第十的西宁市的差距为１５? １９个百分点，排名前十的城市均低于全国的平均水平。 （见表５）９３０社会体制蓝皮书排名后十位的城市分别为东莞市、深圳市、中山市、温州市、厦门市、佛山市、宁波市、长沙市、海口市与上海市。差距最高三个城市分别是东莞市为７６? ６２个百分点、深圳市为６８? ８个百分点、中山市为６２? ４９个百分点。其余的７个城市也都在３５ ～ ５０个百分点之间，远远超过全国的平均水平。（见表５）表５　 ５０个城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距排名单位：个百分点排名城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距排名城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距１拉萨市８? ９２ ２６沈阳市２３? ３９２西安市１０? ３１ ２７惠州市２４? ４９３青岛市１１? １１ ２８嘉兴市２５? ７９４南宁市１２? ５５ ２９金华市２５? ８３５长春市１２? ６４ ３０武汉市２６? ４７６济南市１３? ６６ ３１呼和浩特市２８? ４５７南京市１３? ９１ ３２郑州市２９? ６０８重庆市１４? ８３ ３３苏州市３０? ８１９成都市１４? ９１ ３４合肥市３１? ０４１０西宁市１５? １９ ３５榆林市３１? ２８１１石家庄市１５? ８０ ３６贵阳市３１? ３２１２福州市１６? ９２ ３７天津市３３? １１１３银川市１８? ０９ ３８台州市３３? ９７１４南昌市１８? ３３ ３９广州市３５? ０９１５乌鲁木齐市１８? ５７ ４０北京市３５? ３１１６哈尔滨市１９? ５２ ４１上海市３５? ３７１７大连市１９? ５３ ４２海口市３６? ３９１８珠海市１９? ８９ ４３长沙市３９? ４０１９杭州市２０? ３７ ４４宁波市４１? ４４２０无锡市２１? ８４ ４５佛山市４２? ５９２１泉州市２２? ３４ ４６厦门市４５? ３２２２昆明市２２? ４７ ４７温州市４９? ８０２３常州市２２? ９５ ４８中山市６２? ４９２４兰州市２２? ９６ ４９深圳市６８? ８０２５太原市２３? １２ ５０东莞市７６? ６２０４０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估从四大区域城市之间的比较看来，东北地区差距最小， ４个城市平均只有１８? ７７个百分点，稍微高于全国的平均水平；西部地区的１３个城市次之，也只有１９? ２２个百分点。东部地区和中部地区差距较高，东部地区平均达到３２? ６７个百分点，城市内部差距也比较大，标准差为１６? ７６；中部地区６个城市平均也达到２７? ９９个百分点，比全国平均水平高出１１? ７９个百分点。（见表６）表６　不同区域城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距比较单位： ％地区均值城市数量标准差东部地区３２? ６６７０ ２７ １６? ７５５２８中部地区２７? ９９３３ ６ ７? ２３０８４西部地区１９? ２１９２ １３ ７? ５６８３１东北地区１８? ７７００ ４ ４? ４７４４２总计２７? ４９８０ ５０ １４? ４４６７０从不同行政级别类型的城市来看，差距最大的是流动人口规模超过１００万的１４个地级城市，平均差距达到３５? ０５个百分点，高出全国平均水平一倍多；其次是４个直辖市城市，平均也达到２９? ６６个百分点；比较低的是１７个省会城市，为２２? ８９个百分点，也高于全国的平均水平。 （见表７）表７　不同类型城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距比较单位： ％城市类型均值城市数量标准差直辖市２９? ６５５０ ４ ９? ９３９１１副省级城市２５? ０９８０ １５ １６? ２６６３３省会城市２２? ８８９４ １７ ８? ５８１４５其他地级市３５? ０４９３ １４ １７? ０５９５０总计２７? ４９８０ ５０ １４? ４４６７０１４０社会体制蓝皮书（ 三）户籍人口城镇化率的进展及趋势分析在推进速度上， “十三五”时期的目标是户籍人口城镇化率每年增加１个百分点， “十三五”期末户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距缩小２个百分点，即由目前的１６? ２缩小到１４? ２。我们以“十二五”时期５０个被评估城市户籍人口城镇化率的进展情况，对“十三五”的发展趋势进行分析。 ２０１０年是中国“十一五”的收官之年， ２０１０年５０个城市常住人口的总量为２? ８８４６亿人，非农人口总量为１? ２５５０亿人，按照户籍人口城镇化率的计算方法， ２０１０年５０个城市户籍人口城镇化率的整体水平为４３? ５０％ ， ２０１５年的数据是４６? ６１％ ，整个“十二五”时期提高了３? １１个百分点，平均每年增长０? ６２２个百分点。如果按照这样的推进速度，完成“十三五”时期每年增加１个百分点的目标任务还有很大难度。从５０个城市的比较来看， “十二五”时期户籍人口城镇化率增长幅度最高的是南宁市， ５年间户籍人口城镇化率提高了２０? ９３个百分点，平均每年增长４? １９个百分点。增长幅度超过１０个百分点的有９个城市，分别为南宁市、西安市、金华市、泉州市、福州市、杭州市、昆明市、石家庄市和成都市。平均每年超过１个百分点的有台州市、西宁市、重庆市、常州市、南昌市、深圳市、大连市和郑州市。其余３３个城市年增长率均低于１个百分点，有１３个城市出现了负增长，例如济南市５年内下降了８? ９５个百分点，广州市、海口市、榆林市、乌鲁木齐市、武汉市、太原市、哈尔滨市户籍人口城镇化率下降也超过了１个百分点。 （见表８）从区域来分析， “十二五”时期户籍人口城镇化率增长最快的是西部地区的１３个城市，平均增长了５? ８９个百分点；其次是东部地区的２７个城市，平均增长了３? ４７个百分点；增长速度较慢的东北地区的城市和中部地区的城市， ５年间分别增长了１? １２和１? ６８个百分点。 （见表９）２４０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估表８　 “十二五”时期５０个被评估城市户籍人口城镇化率的变化单位：个百分点排名城市户籍人口城镇化率变化排名城市户籍人口城镇化率变化１南宁市２０? ９３ ２６兰州市１? ８８２西安市１８? ４７ ２７珠海市１? ６８３金华市１８? ２６ ２８合肥市１? ５１４泉州市１７? ０５ ２９长春市１? ２７５福州市１３? ３５ ３０东莞市１? ０４６杭州市１２? ９５ ３１无锡市０? ９６７昆明市１２? ５６ ３２佛山市０? ８０８石家庄市１０? ５４ ３３北京市０? ７５９成都市１０? ２３ ３４呼和浩特市０? ６４１０台州市８? ６３ ３５中山市０? ５３１１西宁市８? ３４ ３６惠州市０? ３７１２重庆市７? ７３ ３７长沙市０? ３２１３常州市７? ４９ ３８南京市－０? ２６１４南昌市６? ８２ ３９温州市－０? ４６１５深圳市６? １１ ４０沈阳市－０? ７３１６大连市５? １４ ４１上海市－０? ７９１７郑州市５? １４ ４２贵阳市－０? ９１１８青岛市３? ８２ ４３哈尔滨市－１? ２０１９天津市２? ８２ ４４太原市－１? ３２２０拉萨市２? ８１ ４５武汉市－２? ３８２１宁波市２? ６８ ４６乌鲁木齐市－３? １５２２苏州市２? ５０ ４７榆林市－５? ４６２３银川市２? ４９ ４８海口市－６? ４３２４厦门市２? ４９ ４９广州市－６? ５６２５嘉兴市２? ４８ ５０济南市－８? ９５表９　 “十二五”时期被评估城市户籍人口城镇化率变化的区域差异单位： ％地区均值城市数量标准差东部地区３? ４７４９ ２７ ６? ６３０７１中部地区１? ６８３１ ６ ３? ６２４９７西部地区５? ８８８５ １３ ８? ０５６２１东北地区１? １２０６ ４ ２? ８８５１７总计３? ６９９１ ５０ ６? ５８８９３３４０社会体制蓝皮书从不同行政级别类型的城市来看， “十二五”时期户籍人口城镇化率增长最快的城市类型是１７个省会城市， ５年平均增长了４? ４４个百分点；其次是流动人口规模较大的１４个地级市， ５年平均增长了３? ９９个百分点。增长较慢的是４个直辖市城市和１５个副省级城市，分别只增长了２? ６３和２? ８７个百分点。 （见表１０）表１０　 “十二五”时期被评估城市户籍人口城镇化率变化的城市类型差异单位： ％城市类型均值城市数量标准差直辖市２? ６２７４ ４ ３? ７１０８１副省级城市２? ８７１３ １５ ７? １４０５５省会城市４? ４４１９ １７ ６? ９２１８１其他地级市３? ９９０１ １４ ６? ６８０２１总计３? ６９９１ ５０ ６? ５８８９３四　提高户籍人口城镇化率的对策与建议（ 一）要根据不同类别、区域的城市采取差别化的户籍政策从国家历次户籍制度改革的导向来看，虽然户籍制度总体上是放开的，但国家对不同类型的城市采取了不同的政策控制措施。基本原则是规模越大的城市对户籍控制得越严格，特别是北京、上海、广州、深圳等超大城市，虽然采取了积分落户的政策，但由于国家对人口规模总量有上限要求，出于对人口总量控制的需要，每年实际能够拿出的入户指标非常有限。但这四个城市本身存在很大差别，深圳市基本上是外来人口为主的城市， ２０１５年常住人口的城镇化率已经达到１００％，但户籍人口的城镇化率只有３１? ２％，两者之间的差距达到６８? ８个百分点。对于这种类型的城市，就不能用超大城市的户籍政策标准来调控，应尽快把长期在深圳具有稳定就业和住所的流动常住人口纳入本地户籍范围。从世界发达国家城市化的历程来看，人口不断４４０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估向大城市集中是一种主要趋势，中国也出现了类似的特征。因此，大城市应该成为中国吸纳农村转移人口的主要地区，除个别城市外，在户籍制度上应该尽量放开，尽少设置障碍。从区域来看，东北地区和西部地区是中国人口的主要流出地。随着本地中心城市规模的不断扩大，一些城市人口总量和规模不足对本地发展带来的影响逐渐显现，这些城市的流动人口以本省范围内的流动为主，流动人口的适应性较强，对于这类城市不仅不应该设置户籍障碍，而且应该通过激励政策鼓励外来人口到本地落户。东部地区是中国人口的主要流入地， ２０１５年东部地区流动人口总量占全国总量的７４? ７％，东部地区的流动人口以跨省流动为主，流动人口融入当地社会的难度比较大。东部地区的城市要区别对待，城市容纳能力比较强、经济发达和公共服务设施基础较好的城市，可以通过户籍制度改革，鼓励外来人口在本地落户，例如苏州市、无锡市、南京市、青岛市、泉州市、宁波市等。对于流动人口聚集程度高、城市容纳能力有限的城市，比如东莞市、中山市、佛山市、温州市、台州市等地，不能过度追求户籍人口城镇化率的大幅度提高，而应通过居住证制度为流动人口提供基本公共服务。（ 二）把重点从解决城乡“二元”分割放在区域内外有别上随着国家户籍制度改革的推进，截至２０１６年除了西藏自治区以外，全国３０个省、自治区和直辖市均出台了户籍制度改革方案，取消了农业户口与非农业户口的区别，实行统一的户籍登记制度。实际上，广东的珠海市、佛山市，山东的济南市、青岛市，江苏的南京市、无锡市、苏州市等地，早就取消了农业户口与非农业户口的区分。在对待本地农业户口居民上，无论在社会福利还是在基本公共服务上都与城市居民享受相同的待遇，原来的城乡差距正在逐渐缩小。也就是说，我们一直强调的以户籍制度为代表的城乡二元体制在区域内部正逐渐弱化，特别是在东部沿海开放城市和地区表现得更为明显。但是由户籍制度造成的区域分割，即本地人和外地人的差距并没有得到５４０社会体制蓝皮书有效解决，外地人无论是具有城镇户籍还是农村户籍，在流入地城市获得本地户籍的难度均比本地人大得多。由于中国实行是财政分权制度，地方政府是地方公共事务的主要承担者，出于地方利益的考虑，他们会在落户以及公共服务的提供上优先考虑本地居民。从中国流动人口的构成来看，中国人口流动的规律是从中西部地区流入东部地区，从小城市流入大城市，跨区域流动特别是跨省流动比例很高，根据２０１５年农民工监测调查数据，跨省流动的农民工占４５? ８７％。提高户籍人口城镇化率根本目的是让流动人口更好地融入城市，未来中国要打破区域壁垒，尽快解决由本地户籍和外地户籍造成的内外有别问题。（ 三）要尊重流动人口的意愿和选择，建立“用脚投票”的迁移机制作为流动人口个体来讲，无论是从农村流入城市，还是从小城市流入大城市抑或是从西部地区的城市流入东部地区的城市，都是权衡利弊、理性选择的结果。根据流动人口动态监测数据，近年来中国人口流动出现了相对稳定的趋势。由原来的暂时性流动变成长期性流动， ２０１５年流动人口平均在外流动时间是４? ４年，流入的城市相对固定；由原来的个体流动变成了家庭流动，已婚新生代流动人口中，近９０％是夫妻双方一起流动，与配偶、子女共同流动约占６０％。也就是说，以新生代农民工为主体的流动人口，选择在哪类城市工作和生活不是盲目的，而是长期考虑和理性选择的结果。我们利用２０１１年全国流动人口动态监测调查数据，根据“您是否愿意转为城镇户口”这道题目，用回答愿意的人数除以该城市被调查流动人口的总数，计算出５０个被评估城市流动人口愿意落户城镇的比例。然后，用流动人口愿意落户的比例与该城市户籍人口城镇化率进行比较，结果表明大部分城市流动人口愿意落户的比例均低于当地户籍人口的城镇化率。比户籍人口城镇化率高的只有上海市、大连市、北京市、无锡市、厦门市、天津市、深圳市、哈尔滨市、常州市、中山市、台州市、东莞市、温州市１３个城市；略低的城市有武汉市、苏州市、宁波市３个城市。 （见表１１）说明这６４０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估些城市流动人口的落户意愿没有得到满足。这些城市除了东北地区的大连市和哈尔滨市外，没有一个是中西部地区城市。这些城市的共同特征是经济发达，就业机会多，吸纳流动人口的能力强。因此，国家要尊重流动人口的意愿和选择，在政策上向流动人口落户意愿高的地方倾斜，通过消除户籍壁垒，建立“用脚投票”的人口流动与迁移机制。表１１　被评估城市流动人口愿意落户的比例与户籍人口城镇化率比较单位： ％排名城市愿意落户的比例户籍人口城镇化率排名城市愿意落户的比例户籍人口城镇化率１上海市６８? ２０ ５３? ７３ ２６台州市３５? １０ ２６? ３３２大连市６２? ７０ ５９? ４７ ２７泉州市３４? ４０ ４１? ２２３珠海市６１? ８０ ６８? ８１ ２８银川市３３? ７０ ５７? ７１４北京市５７? ９０ ５１? ２０ ２９杭州市３２? ６０ ５４? ９３５太原市５４? ５０ ６１? ２８ ３０郑州市３１? ６０ ４０? １０６无锡市５４? ５０ ５３? ５６ ３１嘉兴市３１? ２０ ３５? １１７武汉市５２? ７０ ５２? ９４ ３２长春市３０? ６０ ４５? ９６８厦门市５１? ４０ ４３? ５７ ３３东莞市３０? ４０ １２? ２０９天津市５１? ３０ ４９? ５３ ３４温州市２８? ５０ １８? ２０１０深圳市５０? ９０ ３１? ２０ ３５宁波市２８? ２０ ２９? ６６１１哈尔滨市５０? ２０ ４３? ５３ ３６惠州市２７? ８０ ４３? ６６１２常州市４８? ７０ ４７? ０５ ３７昆明市２７? ００ ４７? ５８１３乌鲁木齐市４８? １０ ５４? ４５ ３８南宁市２６? ５０ ４６? ７６１４西安市４７? ２０ ６２? ７１ ３９拉萨市２６? ００ ４４? １８１５苏州市４３? ４０ ４４? ０９ ４０南昌市２５? １０ ５３? ２３１６南京市４２? ６０ ６７? ４９ ４１长沙市２５? ００ ３４? ０８１７青岛市４２? ２０ ５８? ８８ ４２西宁市２４? ８０ ５３? ７３１８济南市４０? ６０ ５４? ３０ ４３金华市２３? ９０ ３８? ６７１９中山市３８? ７０ ２５? ６６ ４４石家庄市２２? ５０ ４２? ５０２０沈阳市３７? ３０ ５７? １６ ４５海口市２２? ４０ ４０? ８４２１兰州市３７? １０ ５７? ９９ ４６成都市２２? ２０ ５６? ５６２２福州市３６? ６０ ５０? ７８ ４７合肥市２０? ６０ ３９? ３６２３广州市３６? ５０ ５０? ４４ ４８重庆市２０? ４０ ４６? １１２４佛山市３６? ００ ５２? ３５ ４９贵阳市２０? ００ ４１? ９３２５呼和浩特市３５? ４０ ３９? ０４ ５０榆林市１４? ２０ ２３? ７２７４０社会体制蓝皮书（ 四）要维护农业转移人口的基本权益，从农村内部着手，解除农民进城的后顾之忧农业转移人口是流动人口的主体，从国外发达国家城市化的历程来看，要想让农民安心地留在城市，必须先从农村入手，解决他们流入城市的后顾之忧。英国工业化过程中，通过强制性的“圈地运动”使农民与土地永久脱离了联系，通过实施一系列劳动就业和福利制度让进城农民安心在城市安家。 ２０世纪５０年代，日本政府通过实施土地调整政策和鼓励小农户“脱农”政策，为农民永久性进城创造条件，例如日本１９５２年颁布了《土地法》允许土地转让，鼓励土地集中经营和农业委托经营。从调查的情况看，进城的农业转移人口不愿选择落户城市的主要顾虑是怕户口转移后农村权益得不到保护。主要顾虑包括：一是土地的“三权”问题，即农村土地的集体所有权、农户承包权和土地经营权。这些权利都跟户籍制度直接挂钩，一旦脱离农村户口也就意味着自己不属于集体成员。在现有的土地制度下，国家提出了土地“确权” “三权分置”等办法。但要打消农民的顾虑，必须通过立法的形式，保证农民离开农村后自己的权益不受到侵害。二是农民的住房和宅基地问题，由于宅基地所有权属于集体，大部分农民是无偿分配获得，农民的住房和宅基地能像城市住房一样具有抵押、担保、转让的权利，也是促使农民脱离农村永久性进城的关键。农民进城后担心的另一个问题是能不能在城市立足，如果不能，将来能不能再返回农村？现实的情况是，目前大多数地方农民进城落户相对比较容易，而把城市户口迁到农村地区比较难。目前很多具备在城市落户条件的农业转移人口持观望态度，希望国家在政策上能够有所突破。今后户籍制度改革的方向应该是实行统一的户籍登记制度后，对于已经进城落户的农民，允许其在一定时期、一定条件下，把户口迁回农村，给予其一定的反悔时间，彻底解除其顾虑，为新型城镇化战略的顺利实施创造条件。８４０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估参考文献国家卫生计生委流动人口司： 《中国流动人口发展报告》，中国人口出版社， ２０１６。李爱民： 《中国半城镇化研究》， 《人口研究》 ２０１３年第４期。刘金伟： 《新型城镇化与社会发展》，广东经济出版社， ２０１４。刘金伟： 《中国城市户籍开放程度及其影响因素分析———基于全国６３个样本城市的评估》， 《国家行政学院学报》 ２０１５年第５期。９４０
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关&键&词： 中国城市人口 年全国 城市数据 户籍人口城镇化 个地级 城镇化 中国城市 2016 城镇化进程 城镇化建设 地级及以上城市 2016年中国 个地级以上城市 2016年 人口城镇化 人口城镇化进程 年中国
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2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估———基于全国５０个地级及以上城市人口数据刘金伟摘　要：按照国家《推动１亿非户籍人口在城市落户方案》提出的目标要求，以５０个地级及以上城市为对象，通过对相关人口数据的分析，评估中国城市户籍人口城镇化推进的总体状况。结果表明：被评估城市户籍人口城镇化率整体高于全国平均水平，但户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距过大，表明没有完成与其人口规模相对应的目标任务。从“十二五”期间的进展来看，户籍人口城镇化率每年平均增长只有０? ６２２个百分点，据此推算完成“十三五”时期的目标任务仍然艰巨。对此提出如下建议：国家应该针对不同类型城市采取差别化的户籍政策；把重点由解决城乡“二元”分割转到化解区域内外有别上；应尊重流动人口落户的意愿，建立“以脚投票”的流动迁移机制；注重维护农民的合法权益，探索从农村内部解决农民进城后顾之忧的途径。关键词：　落户方案　户籍人口城镇化　常住人口城镇化３３０刘金伟，管理学博士，国家卫生计生委流动人口服务中心研究员、首都社会建设与社会管理协同创新中心副秘书长。**社会体制蓝皮书一　背景２０１６年１０月１１日国务院印发了《推动１亿非户籍人口在城市落户方案》，要求“十三五”期间，中国户籍人口城镇化率年均提高１个百分点以上，年均转户１３００万人以上。到２０２０年，全国户籍人口城镇化率提高到４５％，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比２０１３年缩小两个百分点以上。这个目标任务能不能实现？目前进展如何？存在的制约因素有哪些？需要进行科学的论证和评估。一般来说，地级及以上大城市是城乡转移人口的主要吸纳地，根据《２０１５年农民工监测调查报告》， ２０１５年中国外出农民工中流入地级及以上城市的有１１１９０万人，占外出农民工总量的６６? ３％。其中， ８? ６％流入直辖市， ２２? ６％流入省会城市， ３５? １％流入地级市。跨省流动农民工８０％流入地级及以上大中城市，省内流动农民工５４? ６％流入地级及以上大中城市。（见表１）率先解决好这些大城市农业转移人口的落户问题，不仅有利于全国目标的实现，而且对于其他城市也将起到重要的示范和带动作用。表１　 ２０１５年外出农民工流向地区分布及构成合计直辖市省会城市地级市小城镇其他外出农民工总量（万人） １６８８４? ０ １４６０? ０ ３８１１? ０ ５９１９? ０ ５６２１? ０ ７３? ０其中：跨省流动７７４５ １１８８ １７５２ ３２５８ １４７３ ７３省内乡外流动９１３９ ２７２ ２０５９ ２６６０ ４１４８ ０外出农民工构成（％） １００? ０ ８? ６ ２２? ６ ３５? １ ３３? ３ ０? ４其中：跨省流动１００? ０ １５? ３ ２２? ６ ４２? １ １９? ０ ０? ９省内乡外流动１００? ０ ３? ０ ２２? ５ ２９? １ ４５? ４ ０? ０本研究以４个直辖市城市、 ２７个省会城市、 ５个计划单列市、 １４个常住流动人口规模在１００万以上的地级市为研究对象，通过对其相关人口数据的分析，评估这些城市户籍人口城镇化的现状、常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距、近年来的主要进展，在此基础上分析影响户籍人口城镇４３０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估化率提高的主要制约因素，提出有针对性的对策建议，为“十三五”规划目标的实现提供参考依据。二　资料来源与评价方法（ 一）资料来源本研究需要的数据主要包括： ５０个被评估城市常住人口数据、常住城镇人口数据、本地户籍人口数据和本地城镇户籍人口（非农业人口）数据。由于目前全国各地正大力推进户籍制度改革，人口数据的统计的口径和标准变化很大，有些地方已经取消了农业户口与非农业户口的区分。因此，在数据的采纳上少数城市的户籍人口采用了２０１４年的数据，在口径上并没有对本地城镇户籍人口和非农业人口进行区分。资料来源主要包括： （１） ５０个被评估城市２０１１年和２０１６年统计年鉴数据； （２） ５０个被评估城市国民经济与社会发展计划公布的数据； （３）部分城市“十三五”规划中涉及的相关数据； （４） ２０１５年中国城市统计年鉴和人口与劳动就业统计年鉴涉及的部分数据； （５） “六普数据”和２０１５年全国１％人口抽样调查数据； （６） ２０１１年全国流动人口动态监测调查数据。（ 二）概念界定和评价方法本研究所涉及的概念包括：常住人口、城镇常住人口、非农业人口或本地户籍城镇人口。常住人口：指实际经常居住在某地区一定时间（半年以上，含半年）的人口。根据国家统计局第六次人口普查的计算方法，常住人口主要包括四部分：户口在本辖区人也在本辖区居住的人、户口在本辖区之外但在本辖区居住半年以上的人、户口待定（无户口和口袋户口）而在本辖区居住半年以上的人、户口在本辖区但离开本辖区半年以下的人。城镇常住人口指居住在城镇范围内的全部常住人口。常住人口数据主要靠人口普查获得。５３０社会体制蓝皮书非农业人口：计划经济时期的产物，指不从事农业生产、靠国家分配口粮的城市户口人群。 ９０年代以后多使用城镇户籍人口代替非农业人口，目前从各地统计年鉴来看，有的统计为农业人口和非农业人口，有的统计为城镇人口与乡村人口。非农业人口数据主要来自当地公安部门登记。在评价方法上，本研究涉及一些评价标准的设定与计算，主要包括： （１）常住人口城镇化率＝城镇常住人口／常住人口总量×１００％； （２）户籍人口城镇化率＝非农业人口（城镇户籍人口） ／常住人口总量×１００％； （３）户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距＝常住人口城镇化率－户籍人口城镇化率。三　主要评估结果（ 一）户籍人口城镇化率的现状及特点被评估的５０个城市是中国工业化程度高、城镇化步伐推进快、流动人口聚集度高的城市。从２０１６年这５０个城市常住人口总量来看，共４? ０１３９亿人，具有本地城镇户籍（非农业户口）的人口有１? ８７０９亿，按照户籍人口城镇化率计算标准，这５０个城市户籍人口城镇化率为４６? ６１％。 ２０１５年全国户籍人口城镇化率为３９? ９％，比全国平均水平高出６? ７１个百分点。按照“十三五”时期的规划目标， ２０２０年全国户籍人口城镇化率要达到４５％，从数据上看这５０个城市整体上已经提前实现了预期目标。但是考虑到这５０个城市在中国经济发展和城镇化进程中的特殊地位，其所承担的任务也要远远高于全国的平均标准。从评估结果来看， ２０１６年户籍人口城镇化率排名前十位的城市分别是珠海市、南京市、西安市、太原市、大连市、青岛市、兰州市、银川市、沈阳市和成都市。这１０个城市户籍人口城镇化率最低的也超过５６％，最高的达到６８? ８１％。排名前十位的城市中，西部地区的城市有５个、东北地区有２个，东部沿海地区的城市有３个。排名前十的城市具有以下几个特点：一是本地城镇化推进速度比较快，随着本地城市规模的不断扩张，农村地区范围的不断缩小，本地大量农业人口整体转为非农业人口，例如排名第二的南６３０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估京市在２０１３年就完成了撤县设区的任务，通过区划调整把仅有的两个县纳入城区范围。二是流动人口的规模较小，除了成都市和珠海市外，其他城市流动人口占常住人口的比例都较低，很多地方本身是人口的流出地，比如西部地区的西安市、太原市、兰州市、银川市和东北地区的沈阳市。三是户籍制度改革比较早，城乡一体化进程推进快。比如排名第一的珠海市是中国最早推行户籍制度改革的地区之一，本地１１２? ４５万户籍人口全部转为非农业户口；成都市是中国首批全国统筹城乡综合配套改革试验区，城乡一体化进程推进的速度比较快。表２　 ２０１６年５０个城市户籍人口城镇化率排名单位： ％排名城市户籍人口城镇化率排名城市户籍人口城镇化率１珠海市６８? ８１ ２６南宁市４６? ７６２南京市６７? ４９ ２７重庆市４６? １１３西安市６２? ７１ ２８长春市４５? ９６４太原市６１? ２８ ２９拉萨市４４? １８５大连市５９? ４７ ３０苏州市４４? ０９６青岛市５８? ８８ ３１惠州市４３? ６６７兰州市５７? ９９ ３２厦门市４３? ５７８银川市５７? ７１ ３３哈尔滨市４３? ５３９沈阳市５７? １６ ３４石家庄市４２? ５０１０成都市５６? ５６ ３５贵阳市４１? ９３１１杭州市５４? ９３ ３６泉州市４１? ２２１２乌鲁木齐市５４? ４５ ３７海口市４０? ８４１３济南市５４? ３０ ３８郑州市４０? １０１４上海市５３? ７３ ３９合肥市３９? ３６１５西宁市５３? ７３ ４０呼和浩特市３９? ０４１６无锡市５３? ５６ ４１金华市３８? ６７１７南昌市５３? ２３ ４２嘉兴市３５? １１１８武汉市５２? ９４ ４３长沙市３４? ０８１９佛山市５２? ３５ ４４深圳市３１? ２０２０北京市５１? ２０ ４５宁波市２９? ６６２１福州市５０? ７８ ４６台州市２６? ３３２２广州市５０? ４４ ４７中山市２５? ６６２３天津市４９? ５３ ４８榆林市２３? ７２２４昆明市４７? ５８ ４９温州市１８? ２０２５常州市４７? ０５ ５０东莞市１２? ２０７３０社会体制蓝皮书排名后十位的城市分别是东莞市、温州市、榆林市、中山市、台州市、宁波市、深圳市、长沙市、嘉兴市和金华市。排名最后的东莞市户籍人口城镇化率只有１２? ２％。在排名后十位的城市中，除了中部地区的长沙市和西部地区的榆林市外，基本上是长三角和珠三角地区的沿海城市，其中浙江省有５个城市，广东省有３个城市。排名后十位的城市具有以下两个特点：一是外来人口规模大、占比高。比如东莞市、深圳市、宁波市、中山市、嘉兴市、金华市外来人口占常住人口的比重均超过了５０％，深圳市外来人口规模超过了８００万，宁波市和东莞市超过了４００万。二是部分城市城镇化推进速度慢，本地农村人口占比较高。比如温州市、台州市、榆林市和长沙市本地的农业人口比例比较高，再加上大量外来人口流入，面临本地农业人口和流动人口的双重压力。从区域分布来看，户籍人口城镇化率最高的区域是东北地区的四个城市，平均值为５１? ５３％ ；其次是西部地区和中部地区的城市，平均值分别为４８? ６５％和４６? ８３％ ；东部地区的城市得分最低，平均值为４３? ９２％ 。因此，提高中国户籍人口城镇化率的整体比例，东部地区是关键。 （见表３）表３　不同区域城市户籍人口城镇化率比较单位： ％地区均值城市数量标准差东部地区４３? ９２４４ ２７ １２? ８８６２４中部地区４６? ８３１７ ６ １０? ４９５２５西部地区４８? ６５１５ １３ １０? ３２４６６东北地区５１? ５３００ ４ ７? ９５３３１总计４６? １１０８ ５０ １１? ７４８３９从不同行政级别类型的城市来看，行政级别的高低与户籍人口城镇化率相关度比较高， ４个直辖市城市的平均值为５０? １４％、 １５个副省级城市的平均值为５１? ２５％、 １７个省会城市的平均值为４７? ３８％、其他１４个地级城市的平均值为３７? ９％。 １４个流动人口数量较多的地级城市与其他类型的城市差８３０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估别显著，也低于全国的平均水平，因此未来的重点应该是提高流动人口比例较高的地级城市户籍人口城镇化水平。 （见表４）表４　不同区域城市户籍城镇化率比较单位： ％城市类型均值城市数量标准差直辖市５０? １４２５ ４ ３? １９５０３副省级城市５１? ２５３３ １５ １０? ７７３７５省会城市４７? ３８４７ １７ ７? ９８１６１其他地级市３７? ９０２１ １４ １５? ４８５５２总计４６? １１０８ ５０ １２? １４２８７（ 二）常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距分析“十三五”规划提出要努力缩小常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距，目前中国常住人口城镇化率为５６? １％ ，户籍人口城镇化率为３９? ９％ ，两者之间的差距是１６? ２个百分点。从被评估的５０个城市来看，常住城镇人口为２? ９９１４亿人，常住人口总量为４? ０１３９亿人，根据常住人口城镇化率的计算方法， ５０个被评估城市常住人口城镇化率为７４? ５３％ ，比全国平均水平高出１８? ４３个百分点。 ５０个被评估城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距为２７? ９２个百分点，比全国平均水平高出１１? ７２个百分点。也就是说这５０个城市户籍人口城镇化率虽然比全国平均水平高，但相对于其本身的人口总量来看，并没有完成其应该完成的目标任务。按照城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距进行排名，差距小的城市排在前面，排名前十的城市分别为拉萨市、西安市、青岛市、南宁市、长春市、济南市、南京市、重庆市、成都市和西宁市。差距最小的拉萨市户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距只有８? ９２个百分点，排名第十的西宁市的差距为１５? １９个百分点，排名前十的城市均低于全国的平均水平。 （见表５）９３０社会体制蓝皮书排名后十位的城市分别为东莞市、深圳市、中山市、温州市、厦门市、佛山市、宁波市、长沙市、海口市与上海市。差距最高三个城市分别是东莞市为７６? ６２个百分点、深圳市为６８? ８个百分点、中山市为６２? ４９个百分点。其余的７个城市也都在３５ ～ ５０个百分点之间，远远超过全国的平均水平。（见表５）表５　 ５０个城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距排名单位：个百分点排名城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距排名城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距１拉萨市８? ９２ ２６沈阳市２３? ３９２西安市１０? ３１ ２７惠州市２４? ４９３青岛市１１? １１ ２８嘉兴市２５? ７９４南宁市１２? ５５ ２９金华市２５? ８３５长春市１２? ６４ ３０武汉市２６? ４７６济南市１３? ６６ ３１呼和浩特市２８? ４５７南京市１３? ９１ ３２郑州市２９? ６０８重庆市１４? ８３ ３３苏州市３０? ８１９成都市１４? ９１ ３４合肥市３１? ０４１０西宁市１５? １９ ３５榆林市３１? ２８１１石家庄市１５? ８０ ３６贵阳市３１? ３２１２福州市１６? ９２ ３７天津市３３? １１１３银川市１８? ０９ ３８台州市３３? ９７１４南昌市１８? ３３ ３９广州市３５? ０９１５乌鲁木齐市１８? ５７ ４０北京市３５? ３１１６哈尔滨市１９? ５２ ４１上海市３５? ３７１７大连市１９? ５３ ４２海口市３６? ３９１８珠海市１９? ８９ ４３长沙市３９? ４０１９杭州市２０? ３７ ４４宁波市４１? ４４２０无锡市２１? ８４ ４５佛山市４２? ５９２１泉州市２２? ３４ ４６厦门市４５? ３２２２昆明市２２? ４７ ４７温州市４９? ８０２３常州市２２? ９５ ４８中山市６２? ４９２４兰州市２２? ９６ ４９深圳市６８? ８０２５太原市２３? １２ ５０东莞市７６? ６２０４０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估从四大区域城市之间的比较看来，东北地区差距最小， ４个城市平均只有１８? ７７个百分点，稍微高于全国的平均水平；西部地区的１３个城市次之，也只有１９? ２２个百分点。东部地区和中部地区差距较高，东部地区平均达到３２? ６７个百分点，城市内部差距也比较大，标准差为１６? ７６；中部地区６个城市平均也达到２７? ９９个百分点，比全国平均水平高出１１? ７９个百分点。（见表６）表６　不同区域城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距比较单位： ％地区均值城市数量标准差东部地区３２? ６６７０ ２７ １６? ７５５２８中部地区２７? ９９３３ ６ ７? ２３０８４西部地区１９? ２１９２ １３ ７? ５６８３１东北地区１８? ７７００ ４ ４? ４７４４２总计２７? ４９８０ ５０ １４? ４４６７０从不同行政级别类型的城市来看，差距最大的是流动人口规模超过１００万的１４个地级城市，平均差距达到３５? ０５个百分点，高出全国平均水平一倍多；其次是４个直辖市城市，平均也达到２９? ６６个百分点；比较低的是１７个省会城市，为２２? ８９个百分点，也高于全国的平均水平。 （见表７）表７　不同类型城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距比较单位： ％城市类型均值城市数量标准差直辖市２９? ６５５０ ４ ９? ９３９１１副省级城市２５? ０９８０ １５ １６? ２６６３３省会城市２２? ８８９４ １７ ８? ５８１４５其他地级市３５? ０４９３ １４ １７? ０５９５０总计２７? ４９８０ ５０ １４? ４４６７０１４０社会体制蓝皮书（ 三）户籍人口城镇化率的进展及趋势分析在推进速度上， “十三五”时期的目标是户籍人口城镇化率每年增加１个百分点， “十三五”期末户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距缩小２个百分点，即由目前的１６? ２缩小到１４? ２。我们以“十二五”时期５０个被评估城市户籍人口城镇化率的进展情况，对“十三五”的发展趋势进行分析。 ２０１０年是中国“十一五”的收官之年， ２０１０年５０个城市常住人口的总量为２? ８８４６亿人，非农人口总量为１? ２５５０亿人，按照户籍人口城镇化率的计算方法， ２０１０年５０个城市户籍人口城镇化率的整体水平为４３? ５０％ ， ２０１５年的数据是４６? ６１％ ，整个“十二五”时期提高了３? １１个百分点，平均每年增长０? ６２２个百分点。如果按照这样的推进速度，完成“十三五”时期每年增加１个百分点的目标任务还有很大难度。从５０个城市的比较来看， “十二五”时期户籍人口城镇化率增长幅度最高的是南宁市， ５年间户籍人口城镇化率提高了２０? ９３个百分点，平均每年增长４? １９个百分点。增长幅度超过１０个百分点的有９个城市，分别为南宁市、西安市、金华市、泉州市、福州市、杭州市、昆明市、石家庄市和成都市。平均每年超过１个百分点的有台州市、西宁市、重庆市、常州市、南昌市、深圳市、大连市和郑州市。其余３３个城市年增长率均低于１个百分点，有１３个城市出现了负增长，例如济南市５年内下降了８? ９５个百分点，广州市、海口市、榆林市、乌鲁木齐市、武汉市、太原市、哈尔滨市户籍人口城镇化率下降也超过了１个百分点。 （见表８）从区域来分析， “十二五”时期户籍人口城镇化率增长最快的是西部地区的１３个城市，平均增长了５? ８９个百分点；其次是东部地区的２７个城市，平均增长了３? ４７个百分点；增长速度较慢的东北地区的城市和中部地区的城市， ５年间分别增长了１? １２和１? ６８个百分点。 （见表９）２４０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估表８　 “十二五”时期５０个被评估城市户籍人口城镇化率的变化单位：个百分点排名城市户籍人口城镇化率变化排名城市户籍人口城镇化率变化１南宁市２０? ９３ ２６兰州市１? ８８２西安市１８? ４７ ２７珠海市１? ６８３金华市１８? ２６ ２８合肥市１? ５１４泉州市１７? ０５ ２９长春市１? ２７５福州市１３? ３５ ３０东莞市１? ０４６杭州市１２? ９５ ３１无锡市０? ９６７昆明市１２? ５６ ３２佛山市０? ８０８石家庄市１０? ５４ ３３北京市０? ７５９成都市１０? ２３ ３４呼和浩特市０? ６４１０台州市８? ６３ ３５中山市０? ５３１１西宁市８? ３４ ３６惠州市０? ３７１２重庆市７? ７３ ３７长沙市０? ３２１３常州市７? ４９ ３８南京市－０? ２６１４南昌市６? ８２ ３９温州市－０? ４６１５深圳市６? １１ ４０沈阳市－０? ７３１６大连市５? １４ ４１上海市－０? ７９１７郑州市５? １４ ４２贵阳市－０? ９１１８青岛市３? ８２ ４３哈尔滨市－１? ２０１９天津市２? ８２ ４４太原市－１? ３２２０拉萨市２? ８１ ４５武汉市－２? ３８２１宁波市２? ６８ ４６乌鲁木齐市－３? １５２２苏州市２? ５０ ４７榆林市－５? ４６２３银川市２? ４９ ４８海口市－６? ４３２４厦门市２? ４９ ４９广州市－６? ５６２５嘉兴市２? ４８ ５０济南市－８? ９５表９　 “十二五”时期被评估城市户籍人口城镇化率变化的区域差异单位： ％地区均值城市数量标准差东部地区３? ４７４９ ２７ ６? ６３０７１中部地区１? ６８３１ ６ ３? ６２４９７西部地区５? ８８８５ １３ ８? ０５６２１东北地区１? １２０６ ４ ２? ８８５１７总计３? ６９９１ ５０ ６? ５８８９３３４０社会体制蓝皮书从不同行政级别类型的城市来看， “十二五”时期户籍人口城镇化率增长最快的城市类型是１７个省会城市， ５年平均增长了４? ４４个百分点；其次是流动人口规模较大的１４个地级市， ５年平均增长了３? ９９个百分点。增长较慢的是４个直辖市城市和１５个副省级城市，分别只增长了２? ６３和２? ８７个百分点。 （见表１０）表１０　 “十二五”时期被评估城市户籍人口城镇化率变化的城市类型差异单位： ％城市类型均值城市数量标准差直辖市２? ６２７４ ４ ３? ７１０８１副省级城市２? ８７１３ １５ ７? １４０５５省会城市４? ４４１９ １７ ６? ９２１８１其他地级市３? ９９０１ １４ ６? ６８０２１总计３? ６９９１ ５０ ６? ５８８９３四　提高户籍人口城镇化率的对策与建议（ 一）要根据不同类别、区域的城市采取差别化的户籍政策从国家历次户籍制度改革的导向来看，虽然户籍制度总体上是放开的，但国家对不同类型的城市采取了不同的政策控制措施。基本原则是规模越大的城市对户籍控制得越严格，特别是北京、上海、广州、深圳等超大城市，虽然采取了积分落户的政策，但由于国家对人口规模总量有上限要求，出于对人口总量控制的需要，每年实际能够拿出的入户指标非常有限。但这四个城市本身存在很大差别，深圳市基本上是外来人口为主的城市， ２０１５年常住人口的城镇化率已经达到１００％，但户籍人口的城镇化率只有３１? ２％，两者之间的差距达到６８? ８个百分点。对于这种类型的城市，就不能用超大城市的户籍政策标准来调控，应尽快把长期在深圳具有稳定就业和住所的流动常住人口纳入本地户籍范围。从世界发达国家城市化的历程来看，人口不断４４０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估向大城市集中是一种主要趋势，中国也出现了类似的特征。因此，大城市应该成为中国吸纳农村转移人口的主要地区，除个别城市外，在户籍制度上应该尽量放开，尽少设置障碍。从区域来看，东北地区和西部地区是中国人口的主要流出地。随着本地中心城市规模的不断扩大，一些城市人口总量和规模不足对本地发展带来的影响逐渐显现，这些城市的流动人口以本省范围内的流动为主，流动人口的适应性较强，对于这类城市不仅不应该设置户籍障碍，而且应该通过激励政策鼓励外来人口到本地落户。东部地区是中国人口的主要流入地， ２０１５年东部地区流动人口总量占全国总量的７４? ７％，东部地区的流动人口以跨省流动为主，流动人口融入当地社会的难度比较大。东部地区的城市要区别对待，城市容纳能力比较强、经济发达和公共服务设施基础较好的城市，可以通过户籍制度改革，鼓励外来人口在本地落户，例如苏州市、无锡市、南京市、青岛市、泉州市、宁波市等。对于流动人口聚集程度高、城市容纳能力有限的城市，比如东莞市、中山市、佛山市、温州市、台州市等地，不能过度追求户籍人口城镇化率的大幅度提高，而应通过居住证制度为流动人口提供基本公共服务。（ 二）把重点从解决城乡“二元”分割放在区域内外有别上随着国家户籍制度改革的推进，截至２０１６年除了西藏自治区以外，全国３０个省、自治区和直辖市均出台了户籍制度改革方案，取消了农业户口与非农业户口的区别，实行统一的户籍登记制度。实际上，广东的珠海市、佛山市，山东的济南市、青岛市，江苏的南京市、无锡市、苏州市等地，早就取消了农业户口与非农业户口的区分。在对待本地农业户口居民上，无论在社会福利还是在基本公共服务上都与城市居民享受相同的待遇，原来的城乡差距正在逐渐缩小。也就是说，我们一直强调的以户籍制度为代表的城乡二元体制在区域内部正逐渐弱化，特别是在东部沿海开放城市和地区表现得更为明显。但是由户籍制度造成的区域分割，即本地人和外地人的差距并没有得到５４０社会体制蓝皮书有效解决，外地人无论是具有城镇户籍还是农村户籍，在流入地城市获得本地户籍的难度均比本地人大得多。由于中国实行是财政分权制度，地方政府是地方公共事务的主要承担者，出于地方利益的考虑，他们会在落户以及公共服务的提供上优先考虑本地居民。从中国流动人口的构成来看，中国人口流动的规律是从中西部地区流入东部地区，从小城市流入大城市，跨区域流动特别是跨省流动比例很高，根据２０１５年农民工监测调查数据，跨省流动的农民工占４５? ８７％。提高户籍人口城镇化率根本目的是让流动人口更好地融入城市，未来中国要打破区域壁垒，尽快解决由本地户籍和外地户籍造成的内外有别问题。（ 三）要尊重流动人口的意愿和选择，建立“用脚投票”的迁移机制作为流动人口个体来讲，无论是从农村流入城市，还是从小城市流入大城市抑或是从西部地区的城市流入东部地区的城市，都是权衡利弊、理性选择的结果。根据流动人口动态监测数据，近年来中国人口流动出现了相对稳定的趋势。由原来的暂时性流动变成长期性流动， ２０１５年流动人口平均在外流动时间是４? ４年，流入的城市相对固定；由原来的个体流动变成了家庭流动，已婚新生代流动人口中，近９０％是夫妻双方一起流动，与配偶、子女共同流动约占６０％。也就是说，以新生代农民工为主体的流动人口，选择在哪类城市工作和生活不是盲目的，而是长期考虑和理性选择的结果。我们利用２０１１年全国流动人口动态监测调查数据，根据“您是否愿意转为城镇户口”这道题目，用回答愿意的人数除以该城市被调查流动人口的总数，计算出５０个被评估城市流动人口愿意落户城镇的比例。然后，用流动人口愿意落户的比例与该城市户籍人口城镇化率进行比较，结果表明大部分城市流动人口愿意落户的比例均低于当地户籍人口的城镇化率。比户籍人口城镇化率高的只有上海市、大连市、北京市、无锡市、厦门市、天津市、深圳市、哈尔滨市、常州市、中山市、台州市、东莞市、温州市１３个城市；略低的城市有武汉市、苏州市、宁波市３个城市。 （见表１１）说明这６４０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估些城市流动人口的落户意愿没有得到满足。这些城市除了东北地区的大连市和哈尔滨市外，没有一个是中西部地区城市。这些城市的共同特征是经济发达，就业机会多，吸纳流动人口的能力强。因此，国家要尊重流动人口的意愿和选择，在政策上向流动人口落户意愿高的地方倾斜，通过消除户籍壁垒，建立“用脚投票”的人口流动与迁移机制。表１１　被评估城市流动人口愿意落户的比例与户籍人口城镇化率比较单位： ％排名城市愿意落户的比例户籍人口城镇化率排名城市愿意落户的比例户籍人口城镇化率１上海市６８? ２０ ５３? ７３ ２６台州市３５? １０ ２６? ３３２大连市６２? ７０ ５９? ４７ ２７泉州市３４? ４０ ４１? ２２３珠海市６１? ８０ ６８? ８１ ２８银川市３３? ７０ ５７? ７１４北京市５７? ９０ ５１? ２０ ２９杭州市３２? ６０ ５４? ９３５太原市５４? ５０ ６１? ２８ ３０郑州市３１? ６０ ４０? １０６无锡市５４? ５０ ５３? ５６ ３１嘉兴市３１? ２０ ３５? １１７武汉市５２? ７０ ５２? ９４ ３２长春市３０? ６０ ４５? ９６８厦门市５１? ４０ ４３? ５７ ３３东莞市３０? ４０ １２? ２０９天津市５１? ３０ ４９? ５３ ３４温州市２８? ５０ １８? ２０１０深圳市５０? ９０ ３１? ２０ ３５宁波市２８? ２０ ２９? ６６１１哈尔滨市５０? ２０ ４３? ５３ ３６惠州市２７? ８０ ４３? ６６１２常州市４８? ７０ ４７? ０５ ３７昆明市２７? ００ ４７? ５８１３乌鲁木齐市４８? １０ ５４? ４５ ３８南宁市２６? ５０ ４６? ７６１４西安市４７? ２０ ６２? ７１ ３９拉萨市２６? ００ ４４? １８１５苏州市４３? ４０ ４４? ０９ ４０南昌市２５? １０ ５３? ２３１６南京市４２? ６０ ６７? ４９ ４１长沙市２５? ００ ３４? ０８１７青岛市４２? ２０ ５８? ８８ ４２西宁市２４? ８０ ５３? ７３１８济南市４０? ６０ ５４? ３０ ４３金华市２３? ９０ ３８? ６７１９中山市３８? ７０ ２５? ６６ ４４石家庄市２２? ５０ ４２? ５０２０沈阳市３７? ３０ ５７? １６ ４５海口市２２? ４０ ４０? ８４２１兰州市３７? １０ ５７? ９９ ４６成都市２２? ２０ ５６? ５６２２福州市３６? ６０ ５０? ７８ ４７合肥市２０? ６０ ３９? ３６２３广州市３６? ５０ ５０? ４４ ４８重庆市２０? ４０ ４６? １１２４佛山市３６? ００ ５２? ３５ ４９贵阳市２０? ００ ４１? ９３２５呼和浩特市３５? ４０ ３９? ０４ ５０榆林市１４? ２０ ２３? ７２７４０社会体制蓝皮书（ 四）要维护农业转移人口的基本权益，从农村内部着手，解除农民进城的后顾之忧农业转移人口是流动人口的主体，从国外发达国家城市化的历程来看，要想让农民安心地留在城市，必须先从农村入手，解决他们流入城市的后顾之忧。英国工业化过程中，通过强制性的“圈地运动”使农民与土地永久脱离了联系，通过实施一系列劳动就业和福利制度让进城农民安心在城市安家。 ２０世纪５０年代，日本政府通过实施土地调整政策和鼓励小农户“脱农”政策，为农民永久性进城创造条件，例如日本１９５２年颁布了《土地法》允许土地转让，鼓励土地集中经营和农业委托经营。从调查的情况看，进城的农业转移人口不愿选择落户城市的主要顾虑是怕户口转移后农村权益得不到保护。主要顾虑包括：一是土地的“三权”问题，即农村土地的集体所有权、农户承包权和土地经营权。这些权利都跟户籍制度直接挂钩，一旦脱离农村户口也就意味着自己不属于集体成员。在现有的土地制度下，国家提出了土地“确权” “三权分置”等办法。但要打消农民的顾虑，必须通过立法的形式，保证农民离开农村后自己的权益不受到侵害。二是农民的住房和宅基地问题，由于宅基地所有权属于集体，大部分农民是无偿分配获得，农民的住房和宅基地能像城市住房一样具有抵押、担保、转让的权利，也是促使农民脱离农村永久性进城的关键。农民进城后担心的另一个问题是能不能在城市立足，如果不能，将来能不能再返回农村？现实的情况是，目前大多数地方农民进城落户相对比较容易，而把城市户口迁到农村地区比较难。目前很多具备在城市落户条件的农业转移人口持观望态度，希望国家在政策上能够有所突破。今后户籍制度改革的方向应该是实行统一的户籍登记制度后，对于已经进城落户的农民，允许其在一定时期、一定条件下，把户口迁回农村，给予其一定的反悔时间，彻底解除其顾虑，为新型城镇化战略的顺利实施创造条件。８４０2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估参考文献国家卫生计生委流动人口司： 《中国流动人口发展报告》，中国人口出版社， ２０１６。李爱民： 《中国半城镇化研究》， 《人口研究》 ２０１３年第４期。刘金伟： 《新型城镇化与社会发展》，广东经济出版社， ２０１４。刘金伟： 《中国城市户籍开放程度及其影响因素分析———基于全国６３个样本城市的评估》， 《国家行政学院学报》 ２０１５年第５期。９４０
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本文标题：2016年中国城市户籍人口城镇化进程评估——基于全国50个地级及以上城市人口数据 链接地址：
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