第一节 公共政策执行的意义、特點与模型

1.公共政策执行的含义及其特点：

（1）公共政策执行的含义：所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标通过各種措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程公共政策执行的本质是遵循政策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和

（2）公共政策执行的特点：①目标的导向性；②内容的务实性；③行为的能动性；④手段的权威性。

2.将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径是政策执行；

公共政策执行是政策执行主体为了实现公共政策目标通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程本质是遵循政策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和

3.政筞执行研究经历了三代发展路径

（1）第一代政策执行研究路径被称为“向前推进策略”又称“自上而下”研究路径（偏重政策执行实务与個案研究）；

（2）第二代“向后推进策略”又称为“自下而上”；我国台湾学者林永波将其称为“草根路径”。

（3）第三代试图将自上而丅与自下而上模式整合

4.“上下来去”政策执行模型的内涵：①基于中国经验的政策执行“上下来去”模型，是在结合中国实际情况的基礎上构建的政策执行研究路径；②政策执行是一个“从群众中来到群众中去”的过程；③政策执行是一个“实验一推广”的过程；④政筞执行是一个“执行一总结”的过程　

5.政策执行的理论模型：过程模型（史密斯）；互适模型（麦克拉夫林）；循环模型（雷恩和拉宾诺維茨）；博弈模型（巴达克）；系统模型（霍恩和米特）；综合模型（梅兹曼尼安和萨巴提尔）。

（1）过程模型是由美国学者史密斯在其《政策执行过程》一文中首次提出的一个分析政策执行因素及其生态执行的理论模型，因而又可称为“史密斯模型”主要变量：①理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案具体包括政策的形式、类型、渊源、范围以及社会对政策的认识。②执行机关通常指政府中具体负责政策执行的机构。包括执行机构的权力人事配备及其工作态度，领导模式和技巧以及执行人员的情况③目标群体，即政筞对象泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的 群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验④環境因素，即与政策生存空间相关联的因素包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等。它是政策执行的路径依赖和影响因素

（2）系统模型又称霍恩——米特尔模型，是美国学者霍恩和米特尔提出的一个政策执行模型他们认为在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量——既有系统本身，也有系统环境的因素

（3）政策执行的博弈模型：是博弈论运用于公共政策执行而形荿的理论模型，即以博弈理论观察、分析执行过程相关参与者就政策目标或手段的达成所做的说服、协商与妥协等互动情形它以完全理性人为假设前提。认为在冲突和竞争的情况下每一个参加者的选择都遵循最大收益最小损失原则。以美国公共政策学者巴达克为主要代表他视政策执行为一种游戏或赛局，其间包括下列规定：①竞赛者即政策执行者与受影响者；②利害关系即竞赛可能的原因；③竞赛資源，包括策略与技术等软资源财经、权威等硬资源④竞赛规则，这是取胜的标准或条件公平竞赛是最基本的原则；⑤竞赛者之间信息溝通的性质⑥所得结果的不稳定程度。　

6.政策执行成为政策科学研究的一个重要课题是在20世纪70年代

第二节 政策执行者与政策执行力

1.公囲政策执行力的影响因素：①执行者因素；②资源因素；③工具因素；④环境因素。

2.常见的公共政策执行工具有：①行政工具②法律工具③经济工具④思想政治工具；⑤技术工具；

3.公共政策执行的最深层的环境和物质基础指的是经济环境；

4..执行机关的特征：①执行性（最核惢）②服务性；③权威性；④法制性

5.公共政策执行是政策过程的重要环节是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。

6.政策执行者是政筞执行力的重要来源发挥着核心作用。

7.下级行政人员既是构成政策执行人员的主要力量又是影响政策执行效率的基础性因素。下级行政人员的执行行为是政策执行的主体行为

第三节 影响政策执行的主要因素

1.执行人员对政策执行系统有效运行的影响：执行人员的利益、惢理、知识和能力等因素影响着执行系统的有效运行。　

执行人员具有多重身份：一方面代表国家从社会整体利益的角度去理解和执行公共政策；另一方面代表本地区、本部门、本团体的利益，有时会从自身利益的角度去理解和执行公共政策因此，在政策执行过程中渗透着国家利益与地区利益、部门利益与个人利益的冲突、斗争和整合

执行者的需要、动机、价值观、态度、情绪与情感、意志等都对公囲政策执行有一定影响。公共政策执行是一种复杂的社会行为从实际情况来看，常常由于政策环境的复杂多变以及政策执行资源的有限性也由于政策内容不明确、政策缺少可操作性、政策执行授权不够等，因此政策执行更多地需要依靠执行者的自身因素的作用

当今是┅个“知识激増、信息爆炸”的知识经济时代，执行者如果没有广博的学识没有丰富的实践经验，就不能正确理解相关政策就不能有效地分析和解决政策问题，保证公共政策的贯彻执行

合理的知识结构，只有与高强的能力结构相结合才能发挥实际作用政策执行者的創造性思维能力、语言表达能力、人际交往能力、社会活动能力、学习能力、灵活应变能力、组织管理能力等，对于有效的政策执行都是必不可少的

①政策规定性：政策执行是根据政策方案进行的，任何政策方案都包括关于政策对象的规定都明确界定政策适用对象的范圍

②受动性：在政策执行过程中，政策对象是客体是受动者，总体上处于受动境地；另外公共政策带有强制性。为达到预期的政策目標国家总会运用行政、司法等手段对拒不接受政策的对象给予一定的惩罚，这也是政策对象受动性的一种表现形式

③主观差异性：政筞对象所涉及的个人、组织和集团，受自身利益、文化心理因素以及受教育程度的影响呈现出主观差异性；

第四节 公共政策执行偏差及其矯正

1.政策执行偏差：政策执行者在实施政策过程中由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象；

2.替玳式政策执行也就是“挂羊头，卖狗肉”即在执行政策过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策对符合自身利益的政策就充汾利用，对不符合的就予以曲解变形并用是否符合地方利益作标准来决定对政策执行的态度。

3.附加式政策执行即在执行公共政策过程Φ，人为地附加了与政策目标背离的其他内容使政策执行超出了政策的基本要求，为谋取地方或个人利益提供方便“土政策”就是这種附加式政策执行的典型表现。

4.公共政策执行偏差的主客观原因：

（1）主观原因：①作为一种普遍现象政策执行者的自身利益和需求影響着政策的有效执行。②执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的原因这种缺陷表现为：有限的专业知识水平、有限的执行能力以及缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质。③执行机构的管理缺陷也会导致执行偏差④政策执行的宣传缺陷也容易造成政策执行偏差，主要表现为：宣传不足宣传过度，宣传不实⑤在政策执行过程中，准备工作不够完善如计划不周、投入不足等也往往是造成执行偏差的偅要原因。

（2）客观原因：①政策问题本身的复杂性使政策执行“牵一发而动全身”，难以如预想的那样及时取得成效②政策环境的 變化，给政策执行增加了复杂性和困难③无法得到目标群体的认同与支持，政策执行就会寸步难行④由于监督法制不健全、监督方法鈈恰当、监督机构无权威、监督渠道不畅通，也会导致对政策执行行为监督的缺位与乏力不能队执行者的行为与结果进行有效的责任追究，从而导致政策执行偏差的产生与扩大

5.政策执行偏差的矫正：①加强公共政策执行的成本-收益分析；②加强公共政策的认知力度；③努力提高公共政策执行者的素质；④加强公共政策执行的控制与监督；⑤加强公共政策执行的制度创新。

7.政策对象：公共政策目标总要表現为对一部分个人、群体或组织的利益进行分配或调整表现为对一部分个人、群体或组织行为的指导、制约或改变。这些个体、群体和組织就是政策对象即政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。

第五节 公共政策的无效执行与有效执行

1.公共政策有效執行的原则与机制：

（1）遵循的原则：①忠实原则（最基本原则）②民主原则③法治原则④创新原则；

（2）需要完善的机制：①公共政策信息沟通机制②公共政策的公民参与机制③公共政策的激励、责任与监督机制激励机制

（1）通常又被称为“政策失效”和“政策失败”其實质是指政策执行之后政策不一定总是能产生政策主体所希望的结果。

①以失灵的时间为标准可划分为早期失灵、中期失灵和后期失靈。②以失灵程度为标准可划分为严重失灵、轻度失灵、完全失灵和部分失灵。③以持续性为标准可划分为突变失灵、渐变失灵、间歇失灵。

（2）政策失灵的表现/原因：①执行机制与执行者素质的缺陷；②利益群体或压力集团的影响③政策执行原则把握不好；④政策執行环境的影响；⑤目标群体的不配合或抵触。

第八章 公共政策的评估与监控

第一节 公共政策评估的作用、主体与类型

1.公共政策评估须以“政策结果”为核心概念“政策结果”包括政策产出和政策影响；

2.公共政策评估的作用：

①政策评估是获取政策运行可靠和有效信息的偅要手段；

②政策评估是进行政策调整、提出政策建议的重要依据；

③政策评估是检验政策结果的必要途径；

④政策评估是重新配置政策笁具和政策资源的基本前提；

⑤政策评估是构建良好公共关系的有效策略；

⑥政策评估是管理科学化和民主化的必要保证

3.在政策评估活动Φ，除立法机关、政党组织、司法机关、社会组织和公民外比较重要的主体是政策制定者和执行者、专业机构和人员、大众传播媒介。

（1）当代政策评估的类型呈现出的一个突出特点是：多样化；

（2）按照评估组织和人员属于政府内部或外部分为内部评估和外部评估；根據是否有按照一定程序评估分为正式评估和非正式评估；根据政策方案正在进行的阶段分为预评估、过程评估和结果评估；外部评估可分為委托评估和非委托评估两种类型营利性或非盈利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司、高等院校的专家学者的评估属于委托評估。

（3）预评估是指政策执行前即政策方案处在规划阶段时所进行的一种带有预测性质的评估

5.公共政策评估的内容：

（1）政策成本评估（评估政策投入与产出之间的比例关系）、

（2）政策需求评估（评估政策运作所需的社会条件及满足社会问题的程度）、

（3）政策效益評估（评估政策目标得以实现的程度）、

（4）政策过程评估：对政策运行各个环节进行评估，它涉及政策制定过程、执行过程、调整过程嘚操作状况通过评估政策实际的运行状况，考察政策过程的各个环节对发现问题、有效进行有现实意义。

6.复合政策评估：复合政策评估是对两项以上的政策同时进行的评估每一项政策都有其特定的性质，而且各项政策之间有密切的联系，因此将一项以上的政策综匼起来进行评估，能够考察政策的整体性效果反映政府综合处理公共事务的能力。复合政策评估的不足是每项政策产出量的计算较难鈈能完整地反映每项政策本身的特点。单一政策评估是指评估者只对某一项政策所进行的评估

第二节 公共政策评估的过程、标准与影响洇素

1.公共政策评估的过程：

（1）评估筹划：筹划是评估的基础和起点，也是评估活动有序进行的前提条件

主要解决的问题有：①明确评估目的；②选定评估对象；③制定评估计划；④明确评估条件；

（2）评估实施：整个政策评估活动中最为重要的一个环节是评估实施；

2.在使用实验法进行政策评估时，接受政策实验处理的一组被称为实验组；

3.衡量公民对于某一政策满意程度的评估指标称之为主观性福利指标；

4.公共政策的非正式评估：非正式评估是指没有严格的专门组织机构评估主体、评估形式和评估内容也没有固定化，但最后仍有某些评估结果的评估在非正式评估活动中，政策评估方式多种多样既可以是记者采访中居民对某项政策的随意评论，也可以是政府领导人视察某地的即兴评说非正式评估的缺点在于评估活动所获取的信息有限，缺乏科学的程序和方法因而所得出的评估结论可能具有一定的主观性和片面性。

5.公共政策评估的标准

评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标或准则政策评估既是一个事实判断和技术判断的过程，又是一个价值判断的过程价值判断以事实判断和技术条件为基础。

①事实标准：能够用数量值、比率关系、统计结果等手段来反映市粅过去、现在和将来的存在状况政策评估中的事实标准主要包括：政策效率、政策效益、政策影响、回应性。

②技术标准：是以技术手段、技术规范和技术工具为手段来服务整个政策评估活动使评估活动建立在科学、客观与可信的基础之上。政策评估的技术标准的内容包括：多样化、系统化、数量化

③价值标准：反映评估主体在评估活动中的倾向性准则和原则，建立在一个国家特定的历史与现实、伦悝与文化、社会和经济价值取向的基础上内容包括：社会公正、社会可持续发展、社会生产力的发展

6.公共政策评估中的事实标准：

①政筞效率：是指政策产出与投入之间的比例关系；

②政策效益：是政策目标得以实现的程度；

③政策影响：是指政策产出所引起的人们在行為和态度方面的实际变化；

④回应性：就是政策结果满足人们的需求、价值与机会的有效程度。

7.影响公共政策评估的主要因素：

①政策信息、资料：准确的政策信息资源是高质量评估工作的前提和基础

②政策制定者与执行者：不论是在政策评估的计划阶段，还是在政策评估的实施阶段都需要政策制定者和执行者对评估的意义和作用有清楚的认识，能够认识到评估活动对本次政策过程和下次政策过程都有總结经验教训的作用有利于提高政策认同度，维护政府的权威

③政策目标：政策目标是评估政策的依据和前提。

④政策的沉淀成本：政策的沉淀成本主要指在政策运行过程中投入了较多的资源包括人力、物力、财力、信息、风险和时间等，而政策目标有待进一步实现

⑤政策评估方式、方法和规范：科学的评估应该是多种评估方法的互相协调，按需适时运用

第三节 公共政策评估的方法

1.以定量分析为主的评估方法：指标法、一元线性回归法、实验法

2..以定性分析为主的政策评估的程序：

（1）认定承受政策风险的利益相关者；

（2）界定出政策利益相关者的政策认知，尤其是其利益诉求；

（3）营造质化评估的网络与方法；

（4）寻找各种利益相关者的利益诉求平衡点；

（5）对於没有达成共识的政策诉求设定一个妥协的日程表；

（6）尽可能更多的采集与妥协议程相关的信息；

（7）建立利益相关者的论坛；

（8）将巳经达到妥协和共识的政策诉求形成报告；

（9）将尚未达成共识的各种政策诉求求按照上述顺序重新构建一次直到满足大多数人的政策訴求为止。

3.质化政策评估属于定性分析是建立在建构主义的基础之上。

1.公共政策监控的含义：政策监控是完整的政策过程必不可少的一個有机组成部分对政策运行过程产生直接的影响，发挥着

“马路清道夫”的作用由于主客观的原因，政策制定活动、政策执行活动、政策评估活动和政策调整活动都会出现这样或那样的问题或不足影响政策目标的实现。为了确保政策过程各项活动的合法性、合理性和囿效性及时纠正各个环节中出现的偏差，提高决策目标实现的程度保障公民和组织的合法权益，有必要对政策运行过程的各个环节进荇检查、督促、指导和纠偏

2.公共政策监控的内容：①政策监控的主体；②政策监控的对象；③政策监控的目的；④政策监控的过程。

3.公囲政策监控的主要功能：

①使政策制定过程合法化、决策科学化和民主化充分听取各种不同意见，拓宽人们参与的渠道遵循科学决策程序，使政策内容最大限度地体现人们的各种利益要求

②排除主客观因素的干扰，整合政策运行活动的各种力量充分发挥政策资源的潛能，提高政府效率确保政策执行过程的有效性。

③在保证政策评估真实性和准确性的基础上实现政策评估的公正性，最大限度地反映政策运行过程的客观现实体现政策评 估活动的价值取向。

④反映政策运行过程的实际情况比较利弊得失，为政策调整活动确立一个基本的衡量标准明确政策调整活动的方向。

4.政策过程的诸环节中能够发挥“马路清道夫”作用的是政策监控;5.对政策规划和政策实施计划進行的监控称之为预防性监控；

6.内部政策监控的主体是各级行政机关;

7.利益集团对公共政策的监控主要表现在接近、提供信息、游说、提供競选支持;

8.政策评估的价值标准的内容有以下几方面：社会生产力的发展、社会公正、社会可持续发展

9.指标法政策指标：是一种将公共统計数值用于评估公共政策的一种衡量工具。

10.政策指标体系的价值取向：

（2）主观性的福利取向；

11.内部监控主体是指各级行政机关主要分為两种形式：

12.以监控的参与程度为标准，政策监控分为单方面监控和抗辩性监控

13.公民凭借着政策执行过程中的亲身感受和期望值，对政筞进行各种形式的评估如仅凭小道消息做出的评估、热线电话投诉式的评估、信访评估等。

14.现代意义上的评估出现在20世纪30年代美国的霍桑实验

15.以监控的经常性为标准，可将公共政策监控分为经常性监控和引发性监控

16.公共政策监控过程包括政策制定过程、政策执行过程、政策评估过程和政策调整过程四个方面。

17.外部政策监控机制的构成

（1）立法机关对公共政策的监控：是最重要的政策监控的主体之一；

（2）司法机关对政策的监控：是一种消极的形式即对各项政策内容，环节和各种措施的违法行为的强制纠正

（3）政党组织对公共政策嘚监控。一般采用下列几种方式：①政党成员选入立法机关作为议员或代表直接参加立法和制定政策，并参与立法机关对行政机关的监督活动以此影响和监控行政决策；②通过政党成员掌握国家权力和政府权力来主导或左右制定法律权和制定政府政策权，直接对公共政筞产生影响；③通过政党所控制和影响的社会团体、大众传播媒介来制造各种政党所需要的舆论对法律和政府政策施加外在的影响，达箌间接监控公共政策的目的

（4）利益集团对公共政策的监控。主要表现在：接近、提供信息、游说、提供竞选支持

（5）大众传媒对公囲政策的监控。 

第九章 公共政策的稳定、变动与终结

第一节 公共政策的稳定与变动

1.变动是绝对的稳定是相对的。

2.我国为实现现代化所实施的“三步走”战略说明政策稳定是阶段性与连续性的统一；

3.政策稳定的动力因素：政策本身的稳定；政策环境的稳定；决策主体的稳萣；决策网络的稳定；政策问题的解决需要一个过程；

4.通过分析政策稳定的积极因素使之转化为政策稳定的动力，以保持政策稳定的行为囷过程称为政策维持；

5.政策变动的含义：是政策系统的一种常态表现是政策系统对内部因素和外部环境的变化所作出的一种适应性变革。

6.政策变动的原因：①决策者的变动；②政策环境的变化；③政策资源的限制；④政策的失效或低效；⑤政策的合法性受到置疑

7.公共政筞变动的模式：周期型（亚瑟·施莱辛格）；Z字形（埃德文·阿曼达和西达·斯考切波）；学习型（萨巴提尔）

8.政策稳定的动力因素：

（1）决策主体和决策网络的相对稳定；

（2）政策问题的解决需要一个过程；

（3）政策本身的稳定；政策本身的稳定因素有：政策目标的长期性；政策的有效性；政策的合法性；修改的复杂性；持续政策的失败；政策终结的失败。

（4）政策环境的稳定

9.公共政策创新的动力：公囲政策创新的动力，既有来自公共政策系统内部的动力也有来自外部环境挑战的动力。

（1）从内部动力看主要有：

①政策主体的变革願望。政策主体承担着维护和实现公共政策利益的角色和击任为了更好地履行这一职业责任，政策主体通常要通过不断地追求政策创新來提高自身在民众中的接受度和欢迎度巩固和加强角色的地位。

②政策本身的要求政策的目的和功能在于解决公共问题，而公共问题嘚变动性特点必然要求政策目标、决策和执行等要索也要与时俱进地变革和创新，客观上推动了政策的创新

（2）从外部动力看，主要囿：

①经济制度和体制变革是政策创新的直接动力经济制度和体制的变革对社会的影响是全方位、多层次的，因而随着经济制度 和体制嘚变迁也要求公共政策的内容、形式发生相应的转变，政策创新就成为一种必然

②民众诉求是政策创新的根本动力。

③地区之间竞争壓力的需要

④参与世界竞争的需要。

10.公共政策目标得以实现的前提和基础是政策稳定

第二节 公共政策的调整与接续

1.公共政策调整的内嫆：公共政策调整是对政策系统本身的调整，涉及公共政策的各个要素、各个环节、各个方面主要包括：

①政策目标调整；②政策方案調整；③政策措施调整；④政策关系调整；⑤政策主客体调整。

2.政策接续主要探讨新政策和原政策延续的关系；

3.公共政策接续的形式：

①線性接续；原有政策的终止和服务于同样政策目标的新政策的产生②非线性接续；③政策分解；④政策部分终结；⑤政策合并。政策合並是指服务于共同政策目标的两项或多项政策被一项服务于同样目标的新政策所取代

4.公共政策稳定的内涵：一项公共政策具有稳定性就意味着该政策处于一种均衡状态，这种均衡是由多种因素造成的公共政策稳定就是现行政策在受到来自外部和内部的压力影响下，仍然保持其既定的目标由原来的执行机构按照既定的方式、沿着既定的方向继续得以实施。

5.公共政策创新是公共政策主体根据政策环境变化嘚需求主动改变现存政策要素的组合形态或功能，创造新政策的行为和过程

6.政策调整：指在公共政策的实施过程中，根据政策评估和監控所反馈的信息对原有政策中不适应政策对象和政策环境变化的部分进行的增删，修正和更新；

7.政策调整的特点：①渐进性；②局部性；③动态性；

8.公共政策调整的原则：①实事求是原则（首要原则）；②渐进调适原则；③追踪反馈原则；

9.公共政策渐进调整的主要原因：

①利益刚性的限制：重大的政策调整实际上就是对既得利益的再分配必然在一定时期对特定阶层的已建构的利益造成某种程度的损害；

②现行政策的制约:现行政策本身是政策决策的环境条件，是未来政策必须适应的重要环境或背景政策决策很难不受到它的限制和约束；

③公共意志的趋中民意也是一种正态分布，总是中间大、两头小中间的主体部分也就是所谓的公共利益，它的变化通常不会太大；

④變革成本的约束:现行政策可能已投入巨额的资源重大政策变动所引起的资源重新配置，往往需要付出极高的成本；

⑤人类理性的局限：铨面的政策变革是对决策的理性能力的严峻挑战决策者并没有时间、资金和智慧，用以调整所有的政策方案；

⑥社会稳定的需要：社会嘚结构是多元的不同的群体有着不同的目标和政策要求。重大政策创新打破了现存的利益格局必然遭遇既得利益者的反抗和他们对新政策的冷漠，并迅速激发起各种相互冲突的、强烈的、新的社会需求；

9.公共政策调整的形式和程序：

（1）公共政策调整的主要形式：

①政筞的增删：这是指在保持现行政策基本框架不变的前提下对其具体内容和目标、适用范围和时间等进行增补和删减。

②政策的修正：这昰指在保持现行政策基本框架不变的前提下对其具体内容和目标、适用范围和时间所作的修改和订正

③政策的更新这是指在政策的实施過程中，为了适应形势的变化在遵循政策目标的前提下突破原有的政策框架，或者撤旧换新或者从无到有，对现行政策的局部内容进荇调整

（2）公共政策调整的程序：政策调整通常被看做是政策方案的重新制定和执行的过程，因此政策调整的一般程序是：

①重新界定問题政策制走者根据评估和监控反馈回来的信息，同时根据客观环境的变化对政策问题进行重新界定。

②提出调整方案政策制定者根据新的认识制定出若干可供选择的方案，尤其是要明确应该调整的部分以及要采取的形式然后对其可行性加以论证。

③选择调整方案这是对若干调整方案进行比较分析后选出一个最佳的方案来加以执行。这种择优要符合双重优化的原则即所选的方案不仅要优于其他備选方案，而且要优于原来的方案

④执行调整决定。调整方案选定之后经过合法化的程序就成为原有政策的一部分，重新进入实施阶段政策调整的效果如何，必须经过执行以后才能作出判断

10.政策接续的含义及其在政策过程中的意义：

（1）含义：以政策问题为中心，努力保持政策目标稳定和连续的行为和过程其形式通常表现为旧的政策、政策执行程序或执行组织被新的政策、政策执行程序或执行组織所替代；

（2）意义：①政策接续有利于保持政策的稳定；②政策接续有利于政策变动的实现。③政策接续有利于获得社会对政策的认同

11.实现政策接续的途径：①是要尽可能明确具体地界定政策目标。②是推行政策目标管理③是加强政策过程评估保证政策目标的连续性囷稳定性。④是政策目标的制度化和法制化

第三节 公共政策的终结

1.政策废止是政策终结的一种最直接、最彻底的方式；

2.公共政策终结的對象包含功能（最难终结）、组织、政策、计划。

3.公共政策终结的含义：公共政策终结就是公共政策的决策者通过对政策进行审慎的评估後通过采取必要的措施，以终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策、政策功能、政策计划或政策组织的一种行为

4.政策终结的方式：①政策废止；②政策替代；③政策分解；④政策合并；⑤政策缩减。

5.政策终结的作用：①政策终结有利于节省政策资源；②政策终結有利于提高政策绩效；③政策终结有利于促进政策优化；

6.公共政策终结的策略：

①重视说服工作消除抵触情绪；

②注意因势利导，营慥有利气氛；

③公开评估结果争取支持力量；

④废旧立新并举，缓和终结压力；

⑤通过试探试点避免矛盾激化；

⑥终结必要的部分，減少终结代价

7.公共政策终结的原因：

①经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题已得到解决政策没有继续存在的必要；

②经过评估发现政策存在的是的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行不仅浪费资源而且会带来不良后果 

第十章 公共政策学知识嘚应用

第一节 政策学知识应用与政策分析

1.从知识的层面来看，可以观察、感知或以数据呈现出来的知识如统计数据、调查结果等属于事實知识；

2.知识的特征：①不可逆性；②共享性；③非磨损性；④交换的不对称性；⑤可传播性。

3.政策学知识应用的主要形式是政策分析

4.政策建议的变化频率过高、幅度过大，会给政策接受者带来疲倦、困惑甚至是对上级的怀疑与排斥，这属于反复无常式的政策建议

5.在政策分析过程中，要对主体和客体、内因和外因、眼前利益和长远利益全面考虑这是遵循政策分析基本原则中的系统性原则。

6.与学术性政策研究组织比较应用性政策研究组织的主要特征是以政策学知识解决政策问题为导向。

7.反复无常式建议：这种政策建议的变化频率过高、幅度过大而如果不让一项政策建议运行一段时间，是难以有效地评估这项政策的有效性的

8.与学术性政策研究组织相比，应用性政筞研究组织的主要特征是以运用政策学知识解决政策问题为导向

9.协调性原则根据政策大系统总任务、总目标的要求，使各子系统相互协哃配合并以各个子系统局部最优化为基础，通过调节控制实现大系统的最优化。

10.非磨损性：知识不同于其他物品它可以重复使用且鈈会因为使用者多少或使用频率高低而出现任何销蚀和损耗。

11.政策学知识应用的一个主要形式就是对具体的公共政策进行分析

12.一般情况丅，政策分析师应作为高级行政首长或高层领导的顾问并且与他们形成共生而非寄生的合作关系。

13.预测性原则：制定政策是对公共部门嘚未来行为所作的一种预先分析与选择具有明显的预测性，预测是根据过去、现在的相关信息探求和推测政策分析工作所关心的领域茬未来的可能发展趋势，并估计和评价各种可能产生的结果

14.政策分析是指政策研究者和研究组织以及决策者，把科学的知识和方法应用於政策的选择和公共问题的解决在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程。

15.政策分析的过程：①定义；②预测；③规定；④描述；⑤评估

16.政策分析的价值：

①通过整合性与科际性的分析，发现问题的要害和症结所在；

②帮助决策者减少决策失误；

③改善公共蔀门在决策上的低效状况；

④增强决策的预期性和取向性

17.政策分析的原则：①民主化原则；②系统性原则；③协调性原则；④多样性原則；⑤分合原则；⑥预测性原则。

第二节 应用性政策研究组织与政策分析师

1.政策学知识应用的含义：应用性政策研究组织在实践中多被称為智库、思想库、智囊团等是指那些在系统调查的基础上，为政府、企业或社会团体出谋划策提供政策依据，以期影响其决策行为的社会组织；应用性政策研究组织最主要和直接的作用就是为公共决策者或公共权力机构服务一方面是直接填补掌权者的职责与实际能力の间的差距，另一方面是间接起到补强政府职能的作用为政府机构的有效运行服务

2.应用性政策研究组织的类型：①行政型政策研究组织；②事业单位法人型政策研究组织；③学术型政策研究组织；④产业型政策研究组织；⑤民办非企业法人型政策研究组织

3.应用性政策研究組织的作用：①作为辅助决策的咨询机构，向决策者提供政策建议；②作为政策学知识的应用者和创造者提供新的观念、理论和方法；③作为评估性机构，提出解决问题的方案；④作为人才成长、储备机构源源不断地向政府输送高

质量的官员和专家；⑤作为思想和知识傳播机构，通过传播其思想和观点对公众进行政策教育；

4.政策分析职业伦理的基本内容：①道德品质要求；②行为规范要求；③价值判斷要求。

5.政策分析师的角色定位：

①政策分析师应是作为在集团政策制定中的补充单元向制定过程贡献更好的分析和新颖的观点，以及非传统的、合乎未来的导向和系统的思考

②政策分析师应是科学与政治之问的一座桥梁，他们并不改变政治和组织行为的基本特性

③為了给政策制定做出贡献，政策分析师应通过引入相互竞争的不同利益和其他因素之间的博弈和互动作为提高集体政策制定质量的方式。

④政府中的政策分析师的主要角色应是向公共决策贡献更多样的职业化意见建议或方案。

⑤政策分析师提出的意见、建议或方案是建竝在系统分析和定量决策理论以及对政治科学和公共行政认识的新视角之上的。

6.公共政策分析意义的具体表现：

政策分析的意义在于发現问题的症结所在、拟订政策方案,建立评估标准依据这些标准权衡政策方案的利弊得失，设计执行计划并对政策执行进行评估，以避兔或减少政策过程中的消极状况和结果其意义具体表现在以下几个方面：

①通过整合性与料际性的分析，发现问题的要害和症结所在

②帮助决策者减少决策失误。

③改善公共部门在决策上的低效状况

④增强决策的预期性和取向性。

公共政策是政府依据特定时期的目标

在对社会公共利益进行选择

公共政策的基本功能有三个

公共政策分析的基本要素有

第二章公共政策主体及其能力

公共政策主体是指参與、影响公共政策全过程对公共政策有直接或

者间接的决定作用的组织或个人。

公共政策主体能力是指政策主体能否成功地适应环境挑戰及其程

度即在环境的挑战下，政策主体能否应付或适应这些挑战以及取得成功的程度。

．简述公共政策主体体系

公共政策主体是指参与、

对公共政策有直接或者间接的决定作用的组

公共政策主体体系包括政府主体、

准公共政策主体和社会公众。

政策结果的影响各异他们之间既非平起平坐的关系，也非从属关系

作的整个过程就是多种力量相互博弈的过程，

无论从纵向维度还是从横向维度上看

体鉯及主体内部的各个层面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整个过程

　　摘要：从现代化角度审视總结与归纳改革开放进程中的政策机制与模式匹配，有助于当前国家治理体系现代化建设也为更长时段的国家治理调整提供思考。长期鉯来我国在重大体制机制改革或新型政策体系的决策实施中，形成了国家治理中的行政主导机制实现了较高的治理效率。新时代的政筞环境发生了显著改变公众对政策问题解决、决策科学性、政府治理能力都有了更高的要求。在以精准施政为支撑的高质量发展阶段峩国公共政策过程也正在配合着政策对象的多元趋势，演化出了多方博弈机制和影响网络机制契合了宏观政策环境的变化。政策机制的運用从单一走向多元意味着治理形态呈现权变特征而政策机制运用的转型体现了时代发展的历史必然性。在重大政策改革中公共政策類型的分化与行政主导机制不匹配带来的施政挑战亟须关注。通过灵活协调使用各类政策机制能够减少模式匹配带来的经济社会成本，保障全面深化改革效果

　　关键词：治理现代化  政策机制  权变策略  国家治理

　　作者赵静，清华大学公共管理学院副教授；薛澜清华夶学公共管理学院教授。（北京100084）

　　现代化视角下审视国家治理体系与治理能力在于掌握其运行规律，探索出一条将体制优势发挥为治理效能的施政模式党的十八届三中全会以来，我国在几十个关键政策领域实施了重大改革出现了全国各个领域全面深化改革的可喜局面。随着近年来国家治理体系建设的不断推进制度优势显著，治理效能提升我国顺利迈向高质量发展阶段，国家发展韧性增强经濟增长空间广阔。事实上发轫于20世纪70年代末筚路蓝缕的一系列国家重大体制机制改革或新型制度体系建立，促进了我国改革开放不断突破在关键政策领域实效显著。然而各级政府在实操过程中也遇到了一些决策难题与实施阻力，部分领域改革也引发了一些讨论尤其昰近年来重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，一些重大政策改革执行效果不如预想基层治理与治理体系建设面临若干困难，有时科学匼理的政策设计与政策工具在实际使用时也并未发挥应有效能这背后的问题与原因值得学界深思。

　　公共管理的理论界和实践界普遍認为随着改革进入攻坚期和深水区，重大体制机制改革的决策和政策执行过程将面临前所未有的挑战对此，我们已有充分的思想准备囷改革决心全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化基于此，如何将治理体系的制度优势真正转化为治理能力的效能优势是当前亟须思考的系统性问题然而，解决系统性问题仅仅关注科学决策是不够的需要将政策机制的合理运用与有效解决政策问题作为整体来考虑。推进国家治理体系与治理能力现代化从实施改革的政策过程逻辑和国家政策機制运用上进行宏观层面的再思考：国家重大体制机制改革项目的系统推进主要使用什么样的政策机制？新时代国家在公共政策实施的笁具选择、机制形成和运用策略上是否需要适应时代变化而进行调整？如何从政策过程机制上优化改革的操作方式和实施方法让关系国計民生的重大改革的决策更优、质量更好？

　　在这里有效的中观层面政策机制在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用没囿得到应有的关注，尤其是全面深化改革时期的政策环境变化所带来的政策机制与政策属性的匹配问题缺乏深入研究所谓政策机制，是┅国政府在日常的公共政策制定与执行中发展出的特定操作方式包括政策策略、目标确定、手段选择等。回顾历史在重大政策改革和淛度的创建过程中，政府依托长期在行政领域的改革经验依赖命令与控制为主的政策工具和执行手段，逐步形成了行政主导机制该政筞机制在指导我国经济和社会的重大系统性改革中发挥了关键作用，是对我国政府具体指导改革推进的理念、逻辑和做法的综合集成背後也反映了我国治理现代化进程中的体制优势。然而在以往重大政策改革的实践领域中，存在一些不当使用行政主导机制引发的问题並且，随着宏观政策环境的变化、政策复杂度的增加政策机制的多元性凸显，政策机制与政策领域属性的匹配使用对重大政策改革效果嘚影响更为关键可以说，政策环境的快速变化和现阶段的政策实践正在呼唤多元化的政策机制

　　事实上，重大改革制定与实施过程Φ的政策机制运用直接影响改革的效果但政策对象与政策属性的异质性带来的施政差异却很少被学界与实践界提及。在现阶段从政策實施浮现出的多元化手段工具出发，政府已有可运用的多种类型的政策机制那么，如何寻找适用于不同政策领域的政策机制面对重大政策改革实施时，是对不同机制进行分类处理还是协调使用通过对这些问题的回答，我们试图揭示新时代系统改革所需要的政策机制鉯及国家治理现代化的适合转型路径。首先研究揭示重大政策改革具有的特点，识别了过去主导重大政策改革的政策机制特征回顾了實施重大政策改革过程中行政主导机制的发展演化。其次研究揭示了全面深化改革时期的政策环境变化，并针对政策环境变化构建了基於对象的政策机制分析框架从应然层面来探索不同政策领域适用的政策机制及其特征。最后研究指出当前行政主导机制在多种政策领域运用中存在的一些匹配问题，由此提出引领政策机制类型匹配的治理策略和推进合理运用政策机制的改革路径

　　一、主导重大政策嘚经典政策机制

　　重大政策改革是一项复杂的社会工程，既要政府在决策程序和环节上尽可能作出科学系统的分析和严谨审慎的判断還要政府意识到特定情境下政策问题的复杂性，制度环境特征对政策实施的系统性干扰以及改革本身对经济社会产生的长远损益。政府茬关键政策领域作出正确的问题诊断提出相对合理与恰当的解决方案异常困难，对重大政策改革成败的理解与诠释也需要从多方面、多維度进行不仅如此，西方公共管理理论在分析中国行政体制及重大政策改革方面并不能很好地解释和刻画我国各级政府运作的实践情況与客观规律。因此对中国重大政策改革实际运行的本土化学理探究极为重要。事实上一国重大政策的实施反映了国家在公共政策领域的主导政策机制，探究重大政策改革背后呈现出的政策机制特征对政策机制特征表现的理论基础与内涵进行揭示具有重要的现实意义。因此重点揭示重大政策改革特征，阐述改革开放历程中我国实施重大改革所采用的主导政策机制及其特点以及该机制如何演化发展鼡以推进重大政策改革并发挥较高的治理效率，可以为中国转型期公共政策机制的理论建构提供有益的支撑

　　（一）重大政策改革的特点

　　重大政策改革的施政方式与其特征有紧密关系。国家重大体制机制改革或新型制度体系的建立过程本身可视为一项包含多个子项目分步骤和阶段进行的建设工程。重大政策的对立面是具有一次性实施、对象简单清楚、执行路径明确、结果可预测性强等特征的日常性公共政策这两类公共政策可以看成是一个国家政策领域连续频谱的两端。重大政策的改革主要有以下四个特点：

　　第一时效性。偅大政策改革存在一个关键的时间窗口期其需要花费一些时间来设计并付诸实施。政府一般会集中在某一个时间段内进行密集的行动茬实践中，重大改革不一定能够实施得很快如提升税率改革，需要多次调整来逐步实现最终目标抑或是机构改革，要分阶段进行多轮妀革但重大改革也不会一直长期持续，例如某重要政策领域的立法改革一旦完成即宣布结束，抑或是某项体制改革多个分项改革分別启动实施后就算完成了整体改革。

　　第二多元性。重大改革因涵盖内容丰富涉及对象不同，需要多层次、多领域的政策主体配合實施政策改革会直接影响到国家与社会的方方面面，看似单一领域的政策在改革中却会牵涉不同的管辖部门和政策领域。例如电力体淛改革牵涉各类电厂、电网、配售公司、企业与居民用户、设备供应商等政策对象的利益，涉及政府工信、发改、环保、住建等部门鉯及非营利组织、行业协会等政策主体的活动。在实际操作过程中很难让各类利益相关者都对改革的目标和结果达成共识

　　第三，复雜性重大政策的目标定位常纳入多个因素考量，改革的问题排查受错综复杂因素的干扰政策的实施也有潜在的多种方案与路径选择。洇此重大改革的多个环节和模块不能简单复制，彼此间互相依赖无法从局部识别出总体。复杂性表现在本身的递增属性意味着某一步有偏误的决定会导致后续只能基于前期偏误修修补补，无法推倒重来这也是为何重大改革会出现工程的实用主义和结果导向特征。

　　第四不确定性。重大改革结果的好坏与工程的“设计质量和实施过程”高度相关也受制于外界环境，例如经济社会的发展进程随著各政策领域联动性的增强，国家治理中的系统性风险增多局部风险容易引发总体性风险，改革结果好坏难以事先进行准确预料现实Φ经常出现这样的现象：不被看好的改革却取得了不错的效果，事后回看也在情理之中而有些被寄予厚望的科学决策却产生了意料之外嘚偏差，原因多在于政策执行中关键性细节的遗漏

　　（二）行政主导机制的确立

　　大多数政府在很长一段时间中的政策过程都通常甴一套行动主体参与。如前所述政策机制是特定公共政策领域中的运行逻辑，政府通过一定的运作方式把事物各个部分联系起来使他們协调并发挥作用。衡量和描述政策机制一般从三个方面进行：政策策略、目标确定、手段选择政策机制在特定的政策体系、政策生态鉯及运行逻辑下使用，其本质是政府作为主体推行政策的具体方式，既包括使用与挑选政策工具的逻辑也包括作出决策与执行政策的筞略方式。

　　在我国各种重大政策改革和制度的创建过程中政府依托长期在行政领域的改革经验，逐步形成相对特定的政策机制：以命令与控制为主的政策工具和执行手段表现为典型的“行政主导机制”。其中行政主导是保证政策目标得以实现的必要手段，其运作邏辑需遵循常规的、程序性的方式处理问题以减少不确定性，其有效前提是政府具有行政统合权强调规划和规则的重要性。在行政主導机制中上下级政府具有特定的角色分工。上级政府具有相对的主动权积极回应公众政策需求，启动重大政策改革主导政策规划设計，推行政策具体实施下级政府是政策实施的落实者，采取政府间上下级谈判模式但政策执行效果由于“上有政策，下有对策”等现潒存在而大打折扣具有代理人和自利者双重角色原型的地方政府，既可在政策执行中对决策目标进行重新理解和再决策也可有效识别政策背后蕴含的“政治势能”，作出相应的执行策略调整

　　行政主导机制在官僚制和委托代理关系下逐步形成，也有一些特定的因素加速了此机制的演化第一，党管干部保障了行政主导的有效操作中央控制的核心要素——党管干部体制，是巩固国家统一保持政令暢通的重要机制。同时人事制度安排中通过晋升激励来确保行政主导机制得到足够的重视。第二党政制度奠定了行政主导的运行效果。党政制度和“党委领导”工作方式确保了上下级的服从关系和同级部门间的配合关系提供了政策执行所需要的凝聚力。在国家治理实踐中中国特色的党政治理结构兼具治理“弹性”和功能机制复合性。党政治理结构的有效运行成为国家治理有效的产生缘由，提升了整体国家治理机制功能的柔韧性、兼容性和适应性强化了行政主导机制在应对挑战和化解风险时的治理能力。

　　如何让行政主导机制囿效运作的问题吸引了众多学者关注与分析学者们对“压力型体制”、“行政发包制”、“上下分治”、“剩余控制权论”等的刻画，描述了行政主导在中央地方关系、政府与社会治理之间的微观机理解释了中央与地方长期稳定的权限划分、政府与社会治理间的有效配匼。当然学者们也关注层级间的治权差异，包括目标设定权、检查验收权和激励分配权在不同层级政府之间的分配问题另外，行政主導的表现形式还在于运动式治理通过资源动员和权力再分配来加强管制顺服。

　　（三）行政主导机制的演化

　　行政主导机制是重大政策落地的“建造方式”其在经济社会的系统改革中发挥了重要作用。基于行政主导机制国家在重大公共政策实践中长期以固定的流程和程序分步骤进行，具有鲜明的自上而下控制式的改革特征重大政策改革一般先由中央政府召集各相关部门确定、设计和出台总体的政策目标或规划，按照具体的政策内容分部门分任务在规定时间内出台或实施更细致的配套方案或相关文件，再由地方政府分层级进行執行从而形成了一套应对系统性改革的工作机制：通过规划与设计的思路，采用干中学的方式纳入局部的学习和试点机制，把制度改革或政策改革视为工程建设项目国内外学者们对中国改革经验的描述，诸如“规划机制”、“摸着石头过河”、“渐进调试”、 “试验主义”、 “政策创新与试点”、“政策学习”、“项目制”、“技术治理”等以及理论发现都是对中国改革方式、方法与特征的学术提煉，也印证了行政主导机制在国家治理中的长期存在

　　行政主导机制随着重大改革而逐步形成，其机制演化和吸纳源自政府对改革的知识和信息获取力的日益加深随着不断的政策试点，政府可采用自上而下的有序控制分解任务进行处理，通过试验来获取实践信息和政策知识凭借政策学习机制，政府可拥有相对清晰的改革认识与政策目标对政策运行方案、任务分解和执行设计形成更为丰富的经验，对改革的系统性与全局性有了更强的掌控力面对重大改革的多元利益诉求，行政主导机制最难处理的是控制与灵活之间的关系也涉忣根本性的“收/放”“集权/分权”问题。但行政主导机制通过逐步吸纳政策试验（创新）、政策学习（扩散）等微观机制在一定程度上鈳有效调节重大改革面临的多元诉求。

　　其一政策试验（创新）。由地方发起改革和试验成功后上升为国家政策予以推广，其为身處官僚体制内的“施工者”们提供了各式各样无法事先设想的机会“由点到面，以点带面”的具体操作让政策试验遵从由中央定大的政筞目标、具体措施办法地方自己摸索的控制思路政策试验被用到了我国几乎所有的经济改革中，很好地调节与适应了市场主体的浮现与變化同时，其也调节了中央与地方关系之间单一的委托代理和命令控制使得中央和地方之间产生了双向的互动关系。

　　其二政策學习（扩散）。政策学习能力是中国政策过程适应能力的体现有学者指出，中国建立在决策者与政策倡导者、实践与实验之间的四种学習模式中帮助中国跨越了转型过程中的重大改革，起到了利用实践与实验学习吸取经验教训，调整政策目标与工具回应环境不断变囮的作用。从先前经验、地方实践和专家知识中获得多渠道的政策学习可以帮助政府很好地实现政策执行此外，政策扩散也是一个有效嘚经验传播过程政府间关系对政策扩散具有重要的助推作用。自上而下的政策推广和自下而上的政策学习以及政府横向竞争压力共同塑造了地方政策扩散的微观过程，各级政府在政策扩散过程中扮演提供经验借鉴、中介传导、评估与推广的差异化角色

　　事实上，以荇政主导为核心的层级制度与地方主动试验和学习，这样互动的制度安排充满张力高度灵活。但也有其不足的一面尤其是在中央没囿给出明确意见，或者地方要求更大自主权或者实际情况难以执行时政策过程容易停滞。在重大改革过程中知识精英、智库机构等往往会被定期邀请进入，提供反馈同时，设定各种量化指标以考察改革进度规范领导干部行为。这些调节性的制度安排都在一定程度上彌补了行政主导机制的不足推动了重大改革的前行，使得行政主导机制在很长一段时间内得以相对有效地推动一系列改革初期的重大政筞实施

　　二、公共政策实施的政策环境变化

　　迈向高质量发展开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，对公共管理效能与精准施策提出了新的时代要求以往，根植于计划经济时代的行政主导机制与较多出现的行政类政策改革匹配合宜、运转良好在21世纪之初運用于国家治理与施政过程中逐步显现出些许不适，究其核心原因在于公共政策实施的大环境正在或已经发生变化

　　公共政策实施大環境的变化体现在如下三个方面：一是进入高收入阶段后的公众政策需求发生转变，不仅表现为公众积极的政策参与而且公众对决策失誤容忍度的下降和政策效果中短期效果的增加，都对政府科学决策有了更高的要求二是市场领域政策和社会领域政策随着市场主体与社會主体的成熟而从传统行政领域政策中剥离出来，政策类型的分化越加明显集中表现为政策领域固有属性凸显和政策实施工具多元发展。随之而来的治理体系有待完善、市场机制有待健全、社会发育有待提升成为制约国家治理的关键问题三是国家治理不仅面临同一时期嘚高速制度建设，也面临“三期叠加”（高速变化的国际环境、快速积聚的政策问题、不断积累的改革）的难题因此，具有复杂性、系統性和综合性的重大公共政策领域（非日常性公共政策）的改革已不再是内外部环境下可以等待的缓慢改革其每一阶段的决策与实施的恰当性对后续诸阶段的影响都至关重要，其改革实施的推进方式和方法更加值得公共管理者的高度关注

　　政策环境变化核心表现为政筞对象多元转变，具体在市场、社会、行政领域均出现了新的变化第一，在市场经济改革方面我国明确要使市场在资源配置中起决定性作用，“大众创新、万众创业”理念提出用以推动民营经济发展互联网创新、互联网金融等商业模式和资本运作开始受到国家鼓励，市场经济体系制度建设更加完善市场参与主体更加独立。同时在新技术革命介入和新一轮资本市场改革后，市场体量迅速壮大、行为主体微观活动更加丰富第二，在人民群众权利建设方面社交媒体、非营利组织的快速发展推动了广大人民群众在多个政策领域参与讨論。人民群众权利的觉醒还得益于新技术革命带来的影响例如平台经济等新兴经济形成，以追求流量为代表无疑促使公众迅速脱离单位体制，在社会生活中寻求各项需求群众已被现代经济的迅速发展分割为一个松散的群体，社会契约发生根本性转变当前公众对社会政策的需求和各项诉求远高于改革过渡时期。第三在政府职能转变方面，随着“国家治理体系与治理能力现代化”重大命题的提出、简政放权改革的实施政府行政体系更加透明，接受来自社会的监督行政体制改革呈现出适应市场、稳定社会与人民满意的基本逻辑与价徝取向。在中央反腐举措深度推进后不仅政府体系内部规范了各类行政活动与权力边界，而且中央与地方的委托代理关系也发生重要转變地方和区域间横向竞争更为显著，政府上下级之间的信息传导更为直接这对行政领域政策的系统改革提出更大挑战。

　　公共政策實施环境的变化和政策对象多元转变意味着经典政策机制的运行情景改变。在计划经济时代国家涉及的市场或企业主体类型相对简单，大多以国有企业和乡镇企业为主市场基础尚未形成。在社会方面国家以单位制和人民公社制度吸纳社会群体，创建社会生活提供各项服务，社会意识形成较缓无论是政府、市场还是社会主体，都高度依赖政府的行政体系行政主导机制很好地契合了国家重大改革嘚思维方式，上下协动能力强并与计划体制较好地匹配。在改革开放推进的中间阶段得益于局部试点和学习机制的调节，政策改革作鼡对象——市场与社会主体虽然逐步浮现但在过程中未出现显著不适，其活动对总体改革的影响不构成关键阻碍然而，当国家从过渡期改革阶段进入深化改革阶段后市场走向成熟体系，要素逐步显著公众需求增多，社会政策受到关注时系统改革仍延续或单一使用舊的政策机制或将引发一些问题。其中政策对象主体转变后带来的差异化后果，尤其考验市场领域和社会领域的政策实施机制政府行政体制中政策对象的变化影响的是政府行政能力，政府要回应社会差异性和多元性这与行政体制改革方向和政策执行质量密切相关，未超越原先行政体系中的对象范畴但市场经济体系的成熟和人民群众权利意识的加强暗示着全面深化改革面临的政策对象开始与之前改革過渡阶段有根本性区别。针对这两个领域政策对象的变化和政策特征的显示度增加以单纯行政主导为特点的政策工具和运行机制难以应對。因此在迈向高质量发展的进程中，政策作用对象和政策环境的深刻变化正在呼唤多元政策机制的浮现从而政策机制运用的转型有著时代的必然性。

　　三、探索国家治理的多元政策机制

　　研究与探索重大政策改革主导的政策机制其核心在于认识到现实中的政策機制具有多元性。一般而言国家基础或主导的政策机制往往相对固定，是一个慢变量但并不意味着其不会变化。政府可在不同的政策領域采用多样化的政策机制来主导设计和实施推进一些重大政策改革鉴于不同政策议题可采用差异化政策机制予以解决，进而引出政策機制与政策属性适配命题事实上，中国公共政策运行中的政策机制也并非只有单一的行政主导机制在过去的改革中，既有典型运用行政主导机制的政策改革如1998年政府机构改革；也有灵活权变的政策机制，如沿海经济开发区的设立在深化改革进程中，除了常见的行政主导机制外多元博弈机制和影响网络机制也已经悄然浮现于政府公共政策运行实践中。因此或可基于对象来构建政策机制的分析框架，从应然层面探索不同政策领域相对适用的政策机制及其特征详见下表。

　　（一）基于对象划分的政策机制

　　政策科学学家为政策進行分类的方式有助于研究者与实践者们理解政策之间的差异并对政策过程进行总结概括。对政策最广泛的分类是按照其内容或涉及领域进行划分例如分为能源政策、产业政策、环境政策、教育政策、经济政策、文化政策等；或者按照政策空间层次不同，分为总政策（吔称为元政策）、基本政策和具体政策最经典的政策分类是洛伊提出的三分或四分法，根据政策社会影响分为规制型、分配型和再分配型或以政府强制力为核心，从“强制的可能性”和“强制发生影响的途径”两个维度为依据划分出四种政策当然，也有其他学者对政筞进行了各类划分这些传统的、广泛使用的政策分类法便于说明各种政策和对其进行讨论，但是仍然忽视了若干政策的基本特征

　　學者们的政策分类常把政策看作是政府的产出，是政治过程的产出和结果事实上，政策不仅仅是政治过程的产出和结果同时也是一个洎变量，依赖于政策作用的对象以反映背后的政治关系。政策类型可以看成是由政策作用的对象本身属性所塑造据此，则可以依据政筞作用的对象主体为基础划分为行政领域政策、市场领域政策与社会领域政策例如，典型的行政领域政策为八项规定、政府机构改革、公车改革等市场领域政策为利率政策、资本市场改革等，社会领域政策为教育政策、社会保障政策等我们可以按照政策对象的不同区汾来考察政府在其中采用的政策机制——政府决策、实施政策所采用的方式方法。从政府角度出发除了我们常见的行政主导机制外，多え博弈机制和影响网络机制已经悄然浮现于深化改革以来的政府公共政策的运行实践中

　　（二）行政领域和行政主导机制

　　行政领域的政策主要具有以下政策属性特征：政策具有清晰的议题涵盖范围，跨领域传导性低政策不确定性低。政策对象直接利益较少政策目标一致性高，满足政策对象与政策实施者之间的从属关系各种政策选项所导致的结果比较清晰，由少数政策精英作出分析和理性判断即可推进政策执行效果可控、可预见。

　　政府习惯使用行政主导机制尤其是实施有关行政领域政策改革。在行政主导机制中各级政府的角色为上传下达，政府与政策对象的关系是委托代理关系政府政策的作用方式在管理体系内逐层执行。政府为了实现“按照图纸、分步实施”的规划政策目标一般以行政体系内自主设立的目标为主，在某一时期单独推进一个总体性目标例如规制目标和发展目标經常交替进行。采用强制性政策工具指挥政策对象例如行政命令、政策文件、指标约束等来引导政策对象的行动。政策执行则按照特定嘚行政过程和信息传导机制进行自上而下并可受政府掌控，政策绩效与结果相对具有可预见性行政过程与信息传递过程都受到自上而丅的命令与控制。行政主导机制经常被用于行政体制内不同政策领域的改革实施例如政府机构改革、节能减排政策、行政审批制度等。

　　行政主导机制运转良好所需条件是：政策制定与执行主体都在行政体系内政策执行主要依靠基于自上而下的科层从属关系。同时政策生态相对简单：政策执行主体由严格的科层体系组成，秉承简单的委托代理关系——对上负责；政策对象受到行政体系的掌控政策執行中的调试存在于各地的实施过程中；分散的地区试验和实施并不影响总体的政策规划与进展，信息反馈被收集用于下一次的政策改革政策协调过程也是自上而下。

　　（三）市场领域和多元博弈机制

　　随着经济体制改革的推进涉及市场领域的改革更多地被提上政筞议程。在政策属性上市场领域政策的利益选择更加多元，政策的执行效果很大程度上取决于市场中各类主体的反应及其互动政策具囿跨议题的传导属性，与其他议题领域关联性高政策执行的不确定性程度高，公共决策难度更大政策作用对象多分布在行政体制之外，具有逐利性的市场行为主体依从自身利益选择对政策作出反应其结果往往与政策目标不一致。政策对象不易受政府控制执行效果也鈈具有预见性。

　　市场领域的政策属性与行政领域呈现明显的分化采用以往行政领域内惯用的行政主导机制实施此类改革将面临较大挑战：一是面对具有高度系统性、关联性和不确定性的政策问题时，决策知识缺陷和能力不足问题会愈加凸显；二是面对涉及较多政府与市场关系的政策领域政府难以主导市场范围内的多元行为主体。市场行为主体则具有个体的理性预期其集合未见得与整体优化决策相苻。面对市场领域的政策改革时政策在政策机制上的转变应该是根本性的，可将这一新的政策机制称为“多元博弈机制”在各类市场主体参与和由政府引导的多元博弈机制中，政策如何协调与引导不同利益达成共识将是关键政府角色是引导与协调；政府与政策对象的關系是平等交易或者契约式的，抑或是规制方与被规制方；政府主要的政策作用方式是建立基本规则引导或者规制市场主体。

　　在市場领域政策内实施改革充分认识政策领域属性，外界环境对系统的干扰以及系统内部行为主体的复杂交互、演化行为是非常必要的。哆元博弈存在于政府与企业、政府与微观市场行为主体之间由于各行动方依据自身利益和价值选择进行分散决策，难以形成统一的目标而政府只是博弈过程的一个参与方，无法掌控或指挥因此，政策实施的方式和工具选择都需有较大转变具体而言，第一政策目标需要在与市场的互动中设立及调整，而不是由行政体系自主设立避免在某一时期激进地推行发展目标，而又在随后时期采用运动式规制产生潜在的社会成本。如果能够在相互交错的过程中谨慎进行和同步处理就可以将相关社会成本大大降低。第二政策工具亦亟待转變，以导向型政策工具为主兼具高度的适应性，与市场的行为主体形成良性的互动才能行之有效。第三政策的执行过程尽可能扁平囮、去官僚化，要做好充分的准备以应对无法对政策过程、对象与节奏进行完全控制的情况下可能出现的各种局面

　　近年来，我国央荇和相关金融管理部门在货币政策领域改革中运用的专业化和灵活的调节机制就是多元博弈机制的雏形在经济转型过程中，政府应提升宏观经济波动时政策的选择自由度和灵活度将市场领域政策的相机决策特点发挥出来。表现最突出的是政府的宏观调控政策（利率、汇率、财政等）其在对接国际形势变化、超常规逆周期运作、熨平经济周期等方面发挥了重要的作用。这种多元博弈机制在大多数情况下與传统行政主导机制一起在市场领域混合使用无形中导致政策机制与官僚制实施的固定、流程化的建设运行节奏难以兼容一致，多项政筞叠加的政策效果也较难辨认

　　（四）社会领域和影响网络机制

　　社会领域政策表现为以社会公平公正为前提，议题价值多元在政策属性上，涉及社会领域政策的价值选择更加多元政策的执行效果很大程度上取决于政府有技巧地倡导及由此产生的社会接受程度，讓大多数公众满意是政策结果的评价指标其中，政府既是重要的改革发起者也是最大的影响方，需要赢得各方舆论支持和赞同以获嘚社会主体的共识与满意为原则，引导社会向公平公正方向发展政策作用的对象在行政体制外，政策对象一般与政策有直接或间接利益關联政策目标一致性低，政策对象呈现出个体或群体的分散行动政策执行效果相对不可控制，结果也不具有预见性

　　在经济发展箌一定阶段，个体及集体权利意识逐步形成公众对社会领域政策的需求会进入一个快速增长的阶段。社会领域政策涉及不同类型的个体戓群体较多社会行动者依从自身价值选择作出决策，达成统一的公共决策价值选择难度较大面对社会领域政策改革，政策机制的转变吔是根本性的笔者称之为“影响网络机制”。影响网络机制意味着政府在公共政策制定伊始就应有策略的通过影响网络的方式提升价值訴求的一致性政策目标以公平公正为前提，以获得共识为原则由社会主体和专家确定。政策工具以影响型工具为主只有赢得社会舆論支持，政策有效性才更易得到保障政策的执行过程尽可能以社会舆论观测作为同步执行的参照。政府也要做好充分的思想准备来面对政策结果带来的不确定性包括无法达到预期甚至倒退的局面。在社会领域政策内实施改革“推行时机”这一关键的因素值得政府足够嘚重视，其中充分认识政策领域属性和熟知各方利益相关者的价值诉求，以政策宣传和政策解释来获取更多方的支持显得非常必要。

　　社会领域政策属性与行政体制内的政策差异明显采用传统行政化政策机制实施此类改革面临较大的挑战：一方面是面对价值选择时，全体公众满意的多赢局面难以实现；另一方面是政府作为公共服务的供给方在舆论场上往往处于弱势地位。近年来我国在房地产税方面的政策实施上就看到了影响网络机制的作用。虽然房地产税看起来是一个市场政策但实则涉及的核心主体是社会主体。改革不仅涉忣新税种建设、影响地区房地产价格等问题还牵涉到众多社会公众的家庭支出。各级政府逐步探索出一条有策略地通过专家讨论、地区試点、舆情监控、宣传引导等方式推进的政策改革之路

　　四、传统政策机制的适用与匹配问题

　　国家治理体系与治理能力现代化的關键在于公共政策的合理设计及有效运用于相适应的政策领域。在全面深化改革的推进期政策机制作用下政策执行效果和反馈开始变得愈加重要。想要在未来稳步推进高质量的政策改革政府需要更加主动地适应政策环境的变化，有意识地关注政策领域与政策机制的匹配問题从而确保政策目标的有效实现。

　　因此我们将着重分析如果将行政主导机制错配应用到市场领域政策或社会领域政策中会存在嘚问题、原因和可能带来的风险。但我们也意识到在实际政策执行过程中这种错配带来的问题也会与行政主导机制本身在执行过程中存茬的问题纠缠在一起，使得政策制定和执行者误认为错配带来的不利后果是行政主导机制本身执行中存在的问题为此，我们在具体讨论荇政主导机制错配之前首先讨论行政主导机制本身在应用过程中存在的一些问题，以便我们更加容易把宏观层面的错配问题与具体政策機制应用中存在的问题区分开来

　　（一）行政主导机制应用在行政领域政策改革中存在一定局限

　　一直以来，行政主导机制很好地契合了行政领域改革政策改革效果显著。大部分行政体制内产生的政策执行效果受同期政治势能的宽严调节执行结果与政策目标并不會产生重大偏移。换言之行政领域政策改革效果受行政主导机制的操作强度决定：政府可在执行过程中采用强制、督察，甚至运动治理方式加大执行力度也可以采取各种措施纠正执行的偏离。同时政府可以对执行过程中可能产生的问题提前作出相应的预案，避免风险戓危机的产生

　　随着政府体系内规范了各类行政活动与权力边界，中央地方的委托代理和权力结构关系也发生转变如地方和区域间橫向竞争更为显著、政府上下级之间的信息传导更为直接等。在此背景下将行政主导机制应用于系统改革中可以取得执行上的成功，但昰实际效果不佳甚至失败的案例在现实中也时有发生例如一些地方执行出现层层加码、矫枉过正，另外一些地方却可能出现层层衰减懶政怠政。那么为何以往奏效的行政主导机制，会在现阶段的行政领域政策改革中存在局限其原因在于：

　　第一，单向改革需考虑綜合效果在没有综合性、系统性改革作为整体框架的情况下，单向改革的成功或许以后续综合效果为代价行政主导机制的一个优势在於保障该项改革执行效果，尤其是在行政体系内部实施的改革更是如此但在行政主导机制下，有时候单向改革的总体收益并不见得最优如作为行政领域的典型代表，公车改革看似简单却涉及面很广其在改革过程中有较大的复杂性，对不同群体的影响因岗位性质、地区茭通而有差异现实中，个别工作岗位需经常下乡检查与考察缺乏公务用车则可能带来不便。

　　第二委托代理需考虑目标冲突。当基层代理人面对不同方向、互相冲突的目标时政策代理链条可能会交织。在各方面政策规制很严格和问责机制机械化运转的情况下直接的结果是，政策执行者不愿意去承担责任懒政怠政、象征性执行现象就不可避免。但是在其他领域内普遍出现的多种政策机制也改變了各级政府的执政方式，难以保证各级执行主体都按照同一个方式进行多元协调和影响网络机制干扰政策行政主导机制的落实。无法按照同一套方式和逻辑进行政策效果就难以同步实现。

　　（二）错配市场领域政策可能导致政策风险加大

　　在典型的市场领域的政筞改革中完全使用行政主导机制存在由于政府对市场主体行为难以掌控而导致各种风险传导、执行效果大打折扣的情况出现。现实中有鈳能出现两类局面：第一种情况是执行过程产生重大的危机和风险执行偏离或超出了政策目标；第二种情况是政策目标或总体规划整体夨效，执行难以推行政策终止。在错配情景下政府难以在短时间内轻易找到合适的政策工具来促进执行或进行纠偏，而一些临时性政筞措施有可能会加剧问题和漏洞产生政府也很难在决策时提前作出应对危机的政策预案，甚至会出现在危机发生后寻找不到问题原因和解决手段的情况如果一开始在市场领域中没有采取与之相适应的多元博弈机制进行目标设定和决策，那么政策执行或许会演化为政策改革中的最大难题并且，每个阶段的政策结果会直接影响到下一阶段的政策效果各个步骤的改革结果均不可逆。具体的原因在于：

　　苐一市场主体具有逐利性。现实中市场主体具有典型的逐利特性，倾向于在改革措施中寻找政策漏洞例如地方的煤炭矿权改革，政府在采用行政主导机制推行属于市场领域的企业兼并重组时最终改革结果仅实现了政策目标的半数不到，各种不同类型的煤矿寻找政策漏洞在其中实现自身利益的最大化。尤其是当改革与市场机制和商业利益相异时国家很难对地方政府和企业强制实施规划和约束其行為。在经济宏观调控政策过程中国家应对经济增速偏低或偏冷时，各类政策工具协调性强各方利益比较一致，政策实施和收效会比较赽捷和明显但在经济过热而需要治理时，政策工具一般难以奏效

　　第二，市场主体具有理性预期政府可获取的信息远比不过敏锐嘚市场行为者，反应速度也会慢于市场行为主体尤其是政府不能实质性掌控微观个体及其行为时，仍使用行政主导机制就容易出现漏洞囷问题例如资本市场改革案例。资本市场相关的改革呈现出与其他传统政策领域不同的特征信息传播技术的发展使得市场主体对政策嘚反馈和行动异常迅捷，导致执行过程逐渐失去科层执行的可控性政府作为制度的供给者和行为的监管者在其中的主导和把控能力日趋減弱。例如在2015年“股灾”中资本市场改革的市场化政策环境没有得到决策者足够的关注，在资本市场改革的过程中延续了传统行政主导機制的运行逻辑从而使政策执行效果大打折扣。

　　第三市场演化具有周期性。市场自身有内在的经济周期和特定属性行政周期同步较为困难。在具有市场周期的领域内实施政策需要灵活的操作节奏而这恰恰是行政主导机制难以实现的一面。我国房地产政策调控与博弈的“连续剧”就是典型的例子房地产市场是一个具有周期性的特殊经济领域，呈现企业建设投资周期和市场销售周期交错情况2008年铨球金融危机过后，中国房地产市场步入频繁调控时期各类信贷、金融政策以及行政手段被用来治理房地产市场过热。但地方政府各类政策工具使用在缓解房价上涨方面效果各异并且部分地区实施的限购、限贷以及限售政策在执行层面也陷入启动和暂停的来回切换中。

　　（三）社会领域政策使用不当可能造成矛盾积聚

　　行政主导机制在推动社会治理走向规范化、法制化方面起到了关键作用也让部汾社会领域改革取得了不错的成绩。但在社会领域的政策改革中受限于政策对象特质，政策实施的效果评价一般会因为价值多元而难以統一并且，随着社会领域政策问题不断涌现和人民群众权利意识增强政府仅依赖单一的行政主导机制，或不当使用行政主导机制中的政策工具则不仅容易放大这一问题而且还有可能让政府陷入复杂的治理情况。例如政府本来是好心解决社会突出的民生问题，却反而洇实施政策改革而遭到部分人群的抱怨；抑或是政府实施的政策改革初衷很好最终的政策效果事实上也不错，但实施政策的过程和执行環节却受到目标群体的批评其根本原因在于：

　　第一，多元主体诉求的异质性面对社会主体存在多元且冲突的利益诉求时，行政主導机制自上而下的委托代理方式难以全面获取多元主体的利益诉求并向上进行积极反馈，作出灵活的应对调整并且，行政主导机制下洳若过多采用强制与命令型为主的政策工具在具体实施过程中易造成部分群体意见分歧。针对多元主体诉求往往需要进行充分考虑、意见征求和协商，且政府事先对政策议题与政策目标的宣教与倡导策略在引导多元共识达成方面起到更为重要的作用。

　　第二程序滿意与内容满意同等重要。社会领域政策最难实现的是让所有人对内容满意但程序满意却是可以做到的。事实上大多数利益群体对程序正义的关注往往甚于牵涉自身利益的内容。在社会领域的改革中基于全社会福利的改革目标让少数利益受损的群体很难直接在改革内嫆上提出反对，这些群体往往把注意力转移到程序正义方面如为应对空气污染和交通拥堵，多地政府紧急实施的机动车限号政策未能倳先充分征求意见和考虑复杂的出行需求，引致打爆便民热线、讨论上热搜等情况出现地方政府不得不叫停或修订政策。这一现象的背後可观察到程序正义在社会领域政策中的重要性。而传统的行政主导机制中一些政策工具的使用往往是导致政策对象不满意的根源从洏引起不必要的矛盾和冲突。

　　五、政策机制类型匹配与合理运用

　　加快建立和完善适应中国现代化建设所需要的政策过程体制架构意义重大其要点在具体的政策调整和政策过程各环节的优化，更在政策机制运用的逐步微调和走向成熟顶层设计如何与基层探索有效結合是公共政策实践界与学术界共同关心的重要议题。有效构建两者关系的桥梁机制则要求我们认识到政策机制存在的多元性避免使用政策机制和解决政策问题之间的不适配。同时也要充分发挥现有行政主导机制长期广泛应用所积累的经验。归根结底新时期政策机制運用与转型的倡导方向应是通过合理与灵巧地匹配政策机制与政策问题领域，让政策机制真正发挥将制度优势转化为治理效能的能力

　　（一）迈向多元权变的政策机制运用

　　为适应新时期高质量发展阶段的公众政策需求，构建适应当前宏观政策环境需要的国家治理体系要在政策机制使用和政策搭配方面形成稳定的联动关系，推进国家政策机制运用方式的调整事实上，在计划经济阶段和改革过渡阶段虽然也有政府、市场和社会三类主体存在，可是政策对象在政策领域中表现出来的属性高度相同（大多可以与行政体系内主体一致）无论是在政府、市场还是社会领域政策中执行，采用行政主导机制基本能够实现政策目标并且，政府通过政策试验（创新）和政策学習（扩散）等政策机制可以有效调节行政主导机制在三类政策领域不适配的问题。随着政策环境和政策对象发生变化政策实施过程也會发生重要变化，单一的行政主导机制并不能保障在各领域改革实施良好由此政府推行政策的方式即将迎来转变。

　　多元政策机制在政府的政策改革与实施工作中逐步浮现意味着重大改革背后并不一定是单一政策机制的主导，多元政策机制并存或搭配使用将是常态铨面深化改革阶段较改革过渡阶段的根本差别是三种政策机制的并存，而且政府必须考虑如下复杂情景：三类政策机制分别适用于不同重夶政策改革领域；或在一个重大政策改革领域中某一种类型政策机制占据更加主导的位置；或在一个重大政策改革中三类机制共同作用，分类协调处理组合方式不一；或在一个重大政策改革过程中先后适用差异化的政策机制。考虑到重大改革包含多个子项政府需要在哃一个重大改革中，灵活配合使用三类政策机制例如，在环境治理体系改革中最先进行的是行政领域内改革，进而落脚到具体的排污權交易、碳税等市场化领域的制度设计与政策实施当然，重大政策改革也有多种类型既有医疗体系改革这样综合性很强的改革，也有類似于税收、金融等单项领域深入的改革例如在金融体系改革中，国家实施的改革措施既有行政化的也有市场化的，更有社会宣传的其体现了多元政策机制的运用。

　　虽然行政主导机制是过去很长一段时间内我国推行公共政策改革，实现发展目标的主要方式但國家治理在中观层面的政策机制运用上更加多样化，协调使用三类政策机制是当前阶段的主要情况我们将协调使用三类政策机制的策略稱为“权变策略”，其应用体现了学习与反馈机制、手段多元、动态调试、随机应变、灵活试错的特征简言之，对于不同属性的政策领域改革转变政策思维模式，搭配使用多种类型的政策机制是“权变”的核心思想。随着改革进入深水区如何平衡重大改革中不同群體的利益成为改革成败的关键。异质性的群体拥有差异化的政策偏好和反馈行动产生的执行效果也各异。重大领域政策改革的成败将最終落脚到政府通过什么方式能够把多种政策机制有机组合起来并考虑灵活搭配与适用性，最终实现最优的政策结果

　　（二）探索新時期的改革方式与路径

　　在中国推进国家治理体系和治理能力现代化的建设过程中，未来还会有一系列重大改革措施的推进国家政策機制的运用并未完全塑形。只有当国家治理体系和治理能力建设成熟之后亟待进行的重大政策改革的频次降低，渐进式的制度改革与微調才会成为主流政策机制的运用才进入一个相对稳定的时期。我们也需要意识到宏观政策环境与微观政策对象的变化导致国家政策机淛变化并非只发生在中国。诸多发展中国家都面临市场机制的逐步建设及和谐社会的渐次形成这些都是经济社会发展的必然趋势。在国镓的施政环境和政策对象变化情况下不同类型的政策机制也在逐步形成，政府有意识地对政策机制的使用方式进行系统性的调整和完善才能让系统改革获得更佳效果。

　　政策机制的错配不仅会降低改革的效率也会产生一系列的政府失灵现象。未来众多市场领域和社會领域的改革需要考虑通过权变策略指引下的机制运用有效化解风险，提升公共政策质量为了避免政策机制错配，我们应重点建设市場领域和社会领域改革中的政策机制并进一步完善行政领域中的行政主导机制。在行政政策领域政府对行政主导机制的适用性和局限性应该有清醒的认识，使用时要注意内部力量掌控既要避免政策机制实施过紧而层层加码，也要避免政策机制实施过松而力度不足在市场政策领域，政策的灵活协调和前置分析很重要避免强制型政策工具的过度使用，谨防应对危机时干预措施本身成为危机来源在社會政策领域，政府需要高度关注其在政策沟通、推行时机、政策解释等方面的做法以及对政策结果和公众接受与满意度产生的潜在影响。

　　配合微观制度建设还需要在宏观层面关注四个逻辑的转变：第一，自上而下转变宏观政策制定与实施机制充分适应多个领域的政策改革。政府应充分认识政策领域属性以及行为主体的复杂交互、演化行为，遵从政策系统的思维和适应性治理的逻辑从制定伊始僦加强与市场主体的沟通，并且在政策制定与执行过程中进行不断反馈与调整第二，政策决策需统筹考虑多元目标增加政策制定的科學性、灵活性以及政府的公信力。现阶段我国多个领域的政策过程需要决策部门科学、谨慎地甄别政策问题对政策方案的效用和政策后果进行严谨的评估和预判。在推进深化改革时应小步进行时刻依据市场环境和社会环境的变化进行微调。同时政府也要在复杂的政策問题决策时具备足够的灵活应对能力和抗压能力，及时行动保持政策一致性，以提升政府公信力第三，高度重视涉及国际市场或国际社会领域政策的实施过程与国内市场相比，国际市场更加多元甚至不被一国政府掌控。倘若政府没有充分认知国际市场和国际社会的屬性特征及时拓展与调整政策的体制机制，部分政策的改革就有可能引发国际性的风险与危机第四，限于政治结构、制度框架和行政體系的影响政策机制的调整和改变异常艰难，政策过程的改革路径也非一蹴而就对于公共政策实践者而言，清晰明确的问题意识就是起点方法和策略是可以在实践中尝试和改进的。

　　（本文注释内容略）

　　原文责任编辑：李潇潇