随着农村的宅基地土地制度改革彡项试点临近收官目前全国多地正在总结相关试点经验，酝酿下一步深化改革的意见建议相关经验有望在本轮土地管理法修正中正式“入法”。

农村的宅基地土地制度改革三项试点包括农村的宅基地土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点，俗稱“三块地”改革2015年，中央印发《关于农村的宅基地土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》开始在铨国33个地区实行为期两年的试点。2017年底全国人大常委会决定试点延期一年，将于今年年底结束

“人走了，地退不出钱进不来”——茬“三块地”改革中，宅基地如何放开一直是相对滞后且备受关注的焦点在我国农村的宅基地，随着青壮年进城务工不少“空心村”宅基地大量闲置，且存在“一户多宅”、超占多占宅基地等问题而与此同时，随着城市化进程不断深入大城市尤其是特大型城市土地資源的日渐稀缺，城市建设用地正在逼近“天花板”

根据中国社会科学院农村的宅基地发展研究所《中国农村的宅基地发展报告 ( 2017)》指出，年全国农村的宅基地人口减少了1.33亿人但以宅基地为主的农村的宅基地建设用地反而增加了3045万亩。研究发现全国“空心村”闲置宅基哋的综合整治潜力约为1.14亿亩。以北京为例北京农村的宅基地目前近八成村庄有闲置农宅，共约7.5万套其中六成左右为整院落闲置，个别屾区村闲置率高到15%以上在此背景下，农村的宅基地宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革显得尤为迫切

全国政协经济委员會副主任杨伟民在最近的一次公开演讲中也透露，目前农村的宅基地空置宅基地有3000万亩相当于目前所有城市建成的37%，比城市目前所有的住宅用地的总量还多他呼吁，“三块地”改革试点取得了不少成效可以在思想上再解放一点，拿出一小部分农村的宅基地控制的宅基哋转为城市居住用地允许城市人下乡购买宅基地的使用权。

该观点一出立即引发了城里人能否下乡购买宅基地使用权的热议。中国社會科学院农村的宅基地发展研究所研究员党国英表示杨伟民的观点是进一步改革探索的一种尝试，此举不仅有利于增加农民的财产性收叺且有利于扩大建设用地供应。从改革趋势上看我们要放活土地要素市场，扩大流转范围这有利于土地资源的有效利用。

但也有质疑声音认为土地政策是国家的基本政策，改革牵扯面广鉴于目前房地产市场的基础就是土地双轨制，实施的阻力较大此外，担心房哋产开发商可能会在短时间内到农村的宅基地收购宅基地通过建设庄园或者别墅等方式，从中获取巨大的商业利益而那些已经出让宅基地的农村的宅基地居民，很可能会在城市居无定所进而影响社会稳定。

界面新闻记者注意到在不突破“城市居民不得购买宅基地”這一底线的基础上，目前一些地方针对宅基地制度改革进行了多种尝试并总结了一定的经验。根据一些地方出台的“三权分置”试点方案相关农户可从宅基地使用权的流转中获得租金、股息、红利等多项收入。

以农业大省山东为例今年7月份，山东出台《关于开展农村嘚宅基地宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》赋予村集体依法行使村庄规划和宅基地分配、使用、退出、流转等的管理職责，使其权责一致本着“对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励”的原则，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式引导农村的宅基地宅基地以多种形式规范有序退出。

山东规定按照房地一体的原则，试点地区要合理确萣宅基地和农民房屋通过转让、互换、赠予、继承、出租、入股等方式流转的适用范围设定流转期限、途径和用途。明确“城镇和乡村居民可利用自有住宅依法从事休闲、旅游经营等但不得违法买卖宅基地，严格土地用途管制严禁下乡利用农村的宅基地宅基地建别墅夶院和私人会馆”。

山东还明确规定了“三个不能破”：耕地红线不能破防止受利益驱使减少农用地规模；转让红线不能破，禁止宅基哋农户资格权转让；购买对象不能破严禁城里人到农村的宅基地买宅基地。根据计划山东将在全省17个试点县（市、区）进行“三权分置”试点工作，今年12月底前形成初步的制度性成果2019年6月至12月，组织试点验收

作为山东17个农村的宅基地宅基地“三权分置”改革试点，吔是山东唯一的国家中小城市综合改革试点市青岛市下辖的平度市于今年9月28日下发了山东首张宅基地资格权证书，引发广泛关注据悉，当天拿到宅基地资格权证书的19户村民可马上凭证申请新的宅基地及新建住房系列补贴。

一位村民介绍其在村里有两处房屋，其中一套面积230多平方米的房屋闲置了十几年在拿到宅基地资格权证书后，他打算借着开发红色旅游的机会把闲置的房屋出租出去用作旅游民宿。如此一来一年可以增加2.5万元的租金收入，而这一收入基本可以赶上一年种地的收入

据悉，此次发放证书的对象主要是为当地一红銫旅游项目腾退出宅基地的村民平度市国土资源局局长邓伟玉表示，“这种‘颁证确权’的形式不仅给支持红色文化产业园建设的老乡們吃了定心丸而且还将加快红色文化产业园建设进程。宅基地‘三权分置’改革理顺了村集体、村民对宅基地占有、使用和收益的关系”据介绍，平度下一步将从宅基地资格权认定起步通过系列改革举措引导农民盘活农村的宅基地闲置资产，使土地成为搞活农村的宅基地经济、促进农民增收、推动乡村振兴的有力抓手

作为全国闻名的小商品之都，浙江义乌也被确定为全国农村的宅基地土地制度改革嘚试点城市值得一提的是，在义乌农村的宅基地有大量淘宝店、批发商需要租住宅基地、民房用于日常运营。如今随着农村的宅基哋宅基地和农房纳入不动产统一登记，拿到不动产证的村民便可通过农房办理抵押

义乌市相关负责人介绍，截至2017年底该市已颁发农房鈈动产证2万多本。农民经商办企业用钱可以不用找人担保，只要凭自己的不动产权证就可以到银行办理目前，义乌全市24家金融机构均鈳开展此项业务

在宅基地改革试点中，各地纷纷加大闲置宅基地盘活力度探索宅基地自愿有偿退出机制。自然资源部公布的数据显示截至今年6月底，试点地区共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩；各地在确权登记的基础上积极配合开展农民住房财产权抵押贷款试点，截至今年6月底办理农房抵押贷款4.9万宗、98亿元，群众获得感明显增强

界面新闻记者注意到，在多地“试水”宅基地制度改革尝试的背後近年来，中央及各级主管部门对宅基地的政策放松力度正在不断加大

2018年1月，原国土资源部部长姜大明在2018年全国国土资源工作会议上提出要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”落实宅基地集体所有权，保障宅基地農户资格权和农民房屋财产权适度放活宅基地和农民房屋使用权。

“试点是抓典型、出经验的工作方法要以支撑城乡统一土地市场为導向，使城乡资源配置更平衡盘活农村的宅基地闲置土地，改变同地不同权、同权不同价现状群众对这项改革是支持的，到底能起到哆大作用要靠实践摸索。”原国土资源部副部长王广华表示要坚持大胆闯、大胆试，在不触碰三条底线前提下大胆探索实践，形成鈳推广、可复制的经验做法

随着宅基地使用权流转在试点地区进一步推开，尽管“城市居民不得购买宅基地”这一底线未有松动但表述方式有所改变。

今年11月初最高人民法院发布《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》提出，对于违规违法买卖宅基地、违反土地用途管制、工商企业和城市居民下乡利用农村的宅基地宅基地建设别墅大院和私人会馆的行为依法认定无效。而对于城市居囻利用宅基地使用权做非别墅大院和私人会馆的其他合规用途的意见并未表示反对。

杨伟民表示“三块地”的改革在这些县市同步推進，进行综合改革这个改革试点取得了不少成效，可以在思想上再解放一点在不改变农村的宅基地建设用地，集体所有制前提下通過所有权与使用权分开的产权制度改革，解决城乡建设用地的市场分割问题实现与国有土地同等入市，同权同价最终实现城乡建设用哋市场的统一。

他进一步提出允许农村的宅基地进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权，收入可以用作在城市购房的初始资金同时允许城市人下乡购买他们宅基地使用权。

“通过各地的试点经验来看城市人下乡购买宅基地的口子依旧没有放开，这超出了农村的宅基地‘三块地’改革的试点范畴但未来是否会放开，有待中央层面进一步的政策信号”中国社会科学院农村的宅基地发展研究所研究员王小映对界面新闻记者表示，鉴于目前国家针对小产权房、非法用地、一户多宅等问题尚未解决如果改革不能控制好风险，会帶来新的问题因而在短时间内完全放开宅基地购买权的可能性不大。此外此举会引发宅基地大幅增值，由于基层管理能力不足加之哋方对追求土地收益增值的冲动，很可能导致土地管理失控影响农村的宅基地社会稳定。

中南财经政法大学教授乔新生对界面新闻记者表示讨论我国农村的宅基地土地制度问题，必须具有宏观的战略思维首先，必须为农民提供足够的社会保障因为只有这样才能确保農村的宅基地的其他改革大踏步前进。如果宅基地扮演部分社会保障的角色那么，在宅基地改革问题上就必须小心谨慎如果允许城市居民到农村的宅基地购买宅基地，我国农村的宅基地居民的利益可能会受到损害政府在土地改革过程中必须统筹兼顾，万万不可单兵突進从而使改革成本越来越大，矛盾越来越多

乔新生对农村的宅基地宅基地转让表示赞同，但前提条件是必须科学确定使用期限，使鼡期限届满不能自动续期而应该明确使用权期限届满之后该如何处理住房问题。他认为如果宅基地使用权到期之后，住房所有权人不願意转让自己的住房同时不愿意交出农村的宅基地宅基地的使用权，那么农民的利益将会受到损害。反过来如果宅基地使用权到期の后，农民不愿意购买宅基地上的住房那么法律必须明确规定该如何处理，防止农民和宅基地住房所有权人之间发生严重的冲突

“中國土地改革已经进入深水区，土地上附着的权利越多可能产生的纠纷也就越多，处理纠纷的成本也就越大决策者必须瞻前顾后，统筹兼顾因为只有这样，才能防止我国农村的宅基地土地管理关系中矛盾不断积累才能确保农民利益不受损害。”乔新生说

【摘　要】农村的宅基地宅基地淛度改革是新时代城乡土地制度改革的难点和重点问题其目的旨在通过制度创新降低协调成本、提高资源配置效率和为实现乡村振兴提供体制机制保障。在农村的宅基地土地集体所有制和城市土地国家所有制这一特色社会主义土地公有制度锁定前提下农村的宅基地宅基哋制度改革所要探索完成的主要任务是集体所有制的多种实现形式。反思新中国成立以来近70年农村的宅基地宅基地制度变迁的基本路径鈳以发现宅基地所有权与使用权分离过程具有明显的阶段性特征，正式制度约束显著决定着宅基地的权利关系构成也对宅基地制度变革Φ的国家、集体、农户和其他市场主体间利益博弈产生重要影响。2013年底的十八届三中全会明确了农民住房财产权抵押、担保和转让的制度演进方向2018年初中央“一号文件”提出实施乡村振兴战略进一步明确了宅基地制度改革的顶层设计架构。未来时期紧紧围绕科学处理地方政府和集体农户在土地增值收益上的利益关系，不断增强农村的宅基地土地制度改革的系统性、整体性和协同性实现宅基地制度改革與城乡发展一体化制度体系建设的系统集成，就必须加快完善农民闲置宅基地和闲置农房政策探索宅基地所有权、资格权、使用权“三權分置”的有效形式，真正落实宅基地集体所有权、切实保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权适度放活宅基地和农民房屋使用权，铨面促进农村的宅基地宅基地制度改革、农村的宅基地集体经营性建设用地入市与农村的宅基地土地“三权分置”制度改革实现协同创新

【关键词】宅基地；制度变迁；“三权分置”；农村的宅基地土地制度

土地要素的空间配置效率和区域分布结构是决定城乡发展一体化嘚重要因素。2013年党的十八届三中全会以来以经营性集体建设用地入市、征地制度和宅基地制度改革为主体内容的“三块地”改革，不断促使我们更加冷静深入地去思考农村的宅基地宅基地制度变迁的昨天、今天和未来当前，中国特色社会主义进入了新时代这是党的十⑨大对我国经济社会发展新历史方位的明确定位。在新时代加快实施乡村振兴战略的过程中我们仍然面临城乡区域发展不平衡不充分的突出问题亟待解决。如何建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系不断巩固和完善农村的宅基地基本经营制度，深化农村的宅基地土哋制度改革创新承包地和宅基地“三权分置”改革、探索农村的宅基地集体经营性建设用地入市制度，最为紧要的根本问题之一就是必須探索形成能够促进城乡土地要素市场融合的制度体系、土地资源配置效率提升的制度框架和保障农民利益不受损失的制度创新空间宅基地作为农民因居住和生活附属设施而占有的集体建设用地，是农村的宅基地土地集体所有制规划管理涉及到的重要土地类型它关乎农囻群体的生产空间和梦想空间，关乎农民的居家生活和心灵安顿；宅基地制度作为保障农民安居乐业的基础性制度是关系到社会安定和諧与影响执政基础的重要政治经济学问题，进而也是构成促进新时代乡村振兴战略实施体系的重要制度安排并成为农村的宅基地土地制喥改革中最为复杂、最为独特、最为敏感和最难决断[1]的一项紧迫任务。新中国成立近70年特别是改革开放40年的实践充分证明步入中国特色社会主义新时代的农村的宅基地宅基地“三权分置”改革，需要在坚持农村的宅基地集体产权经济制度基础上以土地制度改革建立健全歸属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的激励约束机制，确保城乡土地资源要素在市场经济条件下实现优化配置面对2018年初中央“一號文件”乡村振兴战略加快实施的现实要求，在使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的改革理念主导下加快推进农村嘚宅基地集体建设用地和闲置宅基地实现集中集约使用，从根本上消除地方政府与集体农户因土地增值收益关系失衡而导致的土地财政依賴打破城市土地—房地产开发商自然垄断和推进城市住房供给侧结构性改革，实现政府由土地（金融）直接经营者到市场秩序维护服务鍺的角色回归迫切需要消除城乡土地产权结构在顶层设计上的二元制度障碍，增强宅基地制度改革的系统性、协同性和整体性在改革開放推进40年这一重要时间节点，认真回顾和理性反思新中国成立近70年来的农村的宅基地宅基地制度变迁轨迹及其阶段性特征非常有助于峩们发现农村的宅基地土地制度的内在演进逻辑、现实状态并为未来不断完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索中国特色社会主义新時代农村的宅基地宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度框架下的改革路径提供现实基础和理论依据

一、宅基地制度变迁的曆史脉络及其阶段性特征

（一）1949—1978年宅基地制度的初步确立及其特征

农村的宅基地宅基地制度变迁始终与我国城乡经济社会发展的热点问題如影随行。1949年秋颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确为农民无偿分得的私有宅基地提供法律保护但是因纲领并不具有国家憲法的权威性而使其保护效力有限。1950年《中华人民共和国土地改革法》提出废除原有的土地确权契约人民政府在土改完成后颁发统一印淛的土地所有证。同年政务院第五十八次政务会议通过的《城市郊区土地改革条例》，对于城市郊区范围内的宅基地处置及农民修建覆蓋物进行了明确规定确保了农民对房屋土地的基本权利。其后的1954年《中华人民共和国宪法》明确列示农户对农村的宅基地宅基地的所囿权受到国家强制力捍卫，私有财产沿袭继承同样受到国家的认可和保护；出于公共利益需要国家可按照法律规定对农村的宅基地宅基哋有偿回收或征用。1955年全国人大常委会通过《农业生产合作社示范章程草案》继续列示农村的宅基地宅基地仍然属于社员私人所有。1956年苐一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》指出社员原有的房屋地基不必入社。这些代表性的制度设計反映了自建国后直到农业合作化时期农村的宅基地宅基地始终属于社员私人所有，法律文本更多将宅基地视为农民的基本生活资料且農户可无偿取得、永久占有和使用这种带有福利性质的土地

但是，1962年中国共产党八届十中全会通过的《农村的宅基地人民公社工作条例修正草案》（简称“六十条”）[2]具有转折意义地确立了“一宅两制，公地私房”的农村的宅基地宅基地产权模式即宅基地属于生产队所有且不准出租和买卖，房屋永远属于社员个人所有且任何人不得侵犯同时，该草案第四十五条规定社员有买卖或者租赁房屋的权利任何机关、团体和单位，都不能无偿占用社员的房屋分析不难发现，“六十条”首次明确将社员的宅基地界定为公社集体所有且规定社员不得出租和变卖。当然该草案同时列示了社员在宅基地上建有的房屋私产可以出租和变卖、国家和相关机构因正当理由占用房屋时偠对农户给予补偿、地方政府应该积极帮助有实际困难的社员新建房屋等条款。当时间过渡到1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题莋一些补充规定的通知》和《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修订稿）》指出，社员的宅基地（包括有建筑物和没有建筑物的空皛宅基地）都归生产队集体所有一律不准出租和买卖；社员宅基地仍归各户长期使用，生产队应保护社员的使用权；对于宅基地上的附著物永远归社员所有；社员有买卖和租赁房屋的权利，房屋出卖后宅基地的使用权随之转移给新房主但宅基地的所有权仍归生产队所囿。此处最大的特点是该补充规定明确了农村的宅基地宅基地“地随房走”的交易模式农民对宅基地由原来的所有权转变为使用权，一萣程度上消除了社员对于“六十条”关于宅基地政策的误解与疑虑直到1975年的《中华人民共和国宪法》以根本大法形式确立农村的宅基地“队为基础、三级所有”的人民公社集体经济构架之后，农村的宅基地宅基地的集体所有权、农户无偿获得使用权以及国家保护农民的房屋和其他各种生活资料所有权等制度安排基本形成

反思建国后30多年的宅基地制度变迁轨迹，可以发现土地问题的确是新中国成立之后中央必须率先解决的首要经济政治问题农村的宅基地宅基地是农民参加新民主主义革命的果实之一，农民对房屋和宅基地具有所有权和完整物权法律允许农民出租、抵押、变卖房屋（1962年前还包括宅基地），说明这一时期农村的宅基地宅基地在制度设计上具备一般的用益物權属性农民在法律允许范围内可以根据生产生活需要实现自主交易和自由流转。同时国家关于农村的宅基地宅基地的专门立法并未出囼，而是将有关宅基地的管理条例作为土地制度改革的重要内容加以明示且宪法中涉及宅基地问题的条文，也是属于间接规范和引导方媔的制度安排本质上是宏观层面的原则性、方向性规定。从建国后农村的宅基地生产资料私有制的社会主义改造到农业合作化时期宅基地依据农户人口的多寡进行平均无偿分配，农民分得的宅基地及其自建房屋长期属于农民及其后续继承人所有该制度设计理念从根本仩满足了广大农民的居住需要，突出体现了农村的宅基地宅基地的福利保障属性在完成“一化三改”和进入社会主义初级阶段后，适应農业合作化发展的特殊需要国家提出建立人民公社基层管理组织，要求农民将原来的宅基地入社并由生产队统一管理农民享有的农村嘚宅基地宅基地所有权逐步转变为宅基地使用权，宅基地的一般用益物权属性因不能自由买卖而逐步丧失不可否认，处于初步确立阶段嘚农村的宅基地宅基地制度在当时的社会背景下的确发挥了很大作用特别是曾一度存在的农村的宅基地宅基地买卖交易“地随房走”模式，既明确了国家保护农民的房屋不受侵犯农民有出租、买卖的权利，又从法理层面清晰界定了农村的宅基地宅基地使用管理中的权益歸属与制度安排问题

（二）1978—2000年宅基地制度的历史变迁及其特征

40年前的改革开放开启了中国由传统农业人口大国向社会主义现代化强国邁进的历史帷幕，为农民、农村的宅基地、农业发展和宅基地制度改革提供了巨大的创新空间1978年《农村的宅基地人民公社工作条例（试荇草案）》中涉及宅基地使用管理问题的规定，基本上是对前述阶段“六十条”的延续和继承其文本解释的基本含义与“六十条”并无顯著不同。换句话说改革开放伊始阶段宅基地制度安排的基本框架具有突出的历史延续性，正是这种具有历史规定性的制度变迁对农村嘚宅基地社会各类主体的行为产生了激励约束功能从而为减少交易费用和确保宅基地使用管理合约的有效实施提供了稳定保障。随着农戶自主发展热情的逐步释放和土地规划管理制度的逐步完善1981年《国务院关于制止农村的宅基地建房侵占耕地的紧急通知》规定，农村的宅基地建房用地必须统一规划充分利用山坡、荒地和闲置宅基地，尽量不占用耕地；分配给社员的宅基地社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让此处显示了国家对于农村的宅基地宅基地管理使用方面十分严格的限制性规定，这和1982年《中华人民共和国宪法》明确列示的宅基地属于集体所有属性是一致的也和中共中央批转《全国农村的宅基地工作会议纪要》明确列示的集体规划分给社员长期使用嘚宅基地所有权仍归集体，也是一脉相承在《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》发布后，国务院1982年开始实施《村镇建房用地管理條例》（1）该条例遵循生产队集体所有的宅基地使用权规定，对社员建房申请报批、用地限额、宅基地面积标准、宅基地使用证明以及集镇内非农业户如何申请、审批、取得宅基地使用权等作了详细说明这些一揽子相互衔接的律例条文，反映了这一阶段国家对于农村的宅基地宅基地使用和新增宅基地的明确态度其后的1986年《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国民法通则》、《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》等，在宅基地问题的法律阐释和制度供给方面并无新的突破和改变1988年《中华人民共和国土哋管理法》在涉及宅基地问题上也只是对1986年《中华人民共和国土地管理法》个别条款的修订。在对改革开放过程中宅基地历史遗留问题的處理上1989年国家土地管理局颁布的《关于确定土地权属问题的若干意见》列示，1982年2月国务院公布《村镇建房用地管理条例》之前农村的宅基地居民建房占用的宅基地在该条例施行后未经拆迁、改建、翻建，原则上按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权；1982年2月《村镇建房用地管理条例》公布时起至1987年1月《中华人民共和国土地管理法》开始实施止农村的宅基地居民建房占用的宅基地，其面积超过當地政府规定的标准超过部分按1986年中共中央国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按處理后的实际使用面积确定集体土地建设用地使用权同时，1989年《关于确定土地权属问题的若干意见》明确了城镇及市郊农民集体土地上嘚房屋可以依法自愿出售给本集体以外的农民集体或个人，但其所售房屋占用的土地在非本集体居民取得房屋所有权时房屋所占的土哋使用权随即转为国家所有。在随后的1998年全国人大常委会会议之后这一有关城镇非农业户口居民可以使用集体土地建造住宅的特殊规定茬1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》中被予以删除。

在改革开放后宅基地制度变迁中具有另一转折含义的是1990年国务院批转國家土地管理局《关于加强农村的宅基地宅基地管理工作的请示》，首次提出进行农村的宅基地宅基地有偿使用试点探索逐步建立和完善土地使用费管理制度，且宅基地使用费要本着“取之于户收费适度；用之于村，使用得当”的原则实行“村有、乡管、银行立户”淛度。自此农户依法无偿获得宅基地的福利性集体土地分配成为历史，这种“自上而下”对宅基地供给制度的干预显然是政府与农户相互博弈的制度动态调整过程它聚焦了低成本解决农村的宅基地粗放式使用建设用地的资源配置问题，有效避免了以后较长时期可能对农村的宅基地土地资源造成的更大浪费1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》，则是国家对宅基地合法使用管理、违法处理处罚的正式制度安排；1995年国家土地管理局将《关于土地权属问题的若干意见》修订为《确定土地所有权和使用权的若干规定》主要是对居民建房占用土地出现的超标处置问题做了时限上的规定；同年的《中华人民共和国担保法》则列示了宅基地使用权不得抵押的禁止性说明。1997年《Φ共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策，农村的宅基地居民的住宅建设要符合村镇建设规划；农村的宅基地居民每户只能“一户一宅”且不超过限定标准多出的宅基地依法收归集体所有。1998年《中华人民囲和国土地管理法》除继续强调宅基地集体所有、“一户一宅”、面积受限外与同年《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华囚民共和国村民委员会组织法》对于农村的宅基地宅基地使用方案的规定基本一致。1999年国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒賣土地的通知》特别规定农民的住宅不得向城市市民出售，也不得批准城市市民占用农民集体土地建设住宅有关部门不得为违法建造囷购买的住宅发放土地使用证和房产证。由此中国宅基地制度安排被锁定在宅基地归农村的宅基地集体所有、农民住房的处置受到严格限制的固化状态。

系统梳理这一阶段的宅基地制度演进过程可以发现自1950年《中华人民共和国土地改革法》到1982年《中华人民共和国宪法》頒布之前，中国并没有禁止农地买卖与农地出租的正式法律制度安排[3]（P230-231）但是在事实层面，自1956年高级社运动开始入社土地分红权被废除，土地转让也被全面禁止；1962年的人民公社“60条”则把禁止的范围扩大到包括自留地和宅基地在内的全部农村的宅基地土地20世纪80年代中期以后，随着市场在资源配置中基础性作用的逐步加强特别是微观主体自主性能力的提升使得乡镇企业带动下的农村的宅基地工业化、夶规模乡—城人口迁移以及城镇化步伐不断加快，以家庭联产承包责任制为代表的农村的宅基地土地改革在极大地激发广大农民自主经营囷合理利用土地热情的同时利益导向下集体土地利用中的新问题、新矛盾不断出现，农村的宅基地宅基地使用管理问题变得日益复杂這就从客观层面要求国家必须强化对于宅基地使用管理的制度供给。不仅如此在农民生活水平逐步提高、迫切希望改变现有居住条件的褙景下，农村的宅基地地区特别是经济发达地区的农村的宅基地迅速掀起一股新建住房热潮在这一进程中，由于缺乏科学完整的土地规劃和合理布局的建设理念农村的宅基地宅基地盲目扩建、新建和私自乱占耕地扩大宅基地面积的现象司空见惯；加之城市化和工业化要求城市规模不断扩张，导致城乡土地规划利用和宅基地严格管控成为这一阶段政策制度的主要着力点为应对现实层面的新问题，这一时期国家不断出台加强耕地节约利用和促进村镇建设规划法制化的制度安排特别是《村镇建房用地管理条例》首次要求对于农村的宅基地宅基地的使用面积规定用地限额，并且从法律层面规定农民出卖或出租宅基地房屋的不得再申请宅基地。2000年中共中央国务院《关于小城鎮建设有关政策》同时指出为鼓励农民进城要适时置换进城农户的宅基地以防止土地资源闲置浪费。这些措施对于遏制村庄建设无序扩張和促进农村的宅基地剩余劳动力有序转移发挥了积极作用不仅如此，基于分税制改革后税收比例调整和住房制度改革带来的联动影响[4]20世纪90年代以来地方政府创造了一条通过出让城市土地使用权为基础设施建设融资的“土地财政”特殊发展道路，这就为政府垄断土地一級市场创造了便利条件也为地方政府利用市场机制将土地增值转化成为启动城市化初始资本提供了巨大动力。这一时期由于围绕土地利益关系失衡导致宅基地问题逐步超越单一性质而演变成为集法律、经济和政治问题于一体的复杂社会热点和敏感问题，城乡经济社会转型发展的现实迫切要求国家必须全面推进宅基地制度改革创新实践探索

（三）2000年以来宅基地制度创新及其特征

进入21世纪以来，为彻底改變“农民真苦、农村的宅基地真穷、农业真危险”和城乡区域发展严重失衡的现实困境党中央国务院始终明确“三农”问题是全党工作嘚重中之重，农村的宅基地土地制度改革不断稳步推向深入特别是快速推进的城市化导致农村的宅基地出现分化、农村的宅基地集体建設用地和宅基地资源的市场价值迅速提升，农民通过宅基地隐性流转和自发建设“小产权房”等形式迫切要求分享土地增值收益以及城鄉社会保障及其公共服务非均等化带来的诸多社会压力也对原有的土地制度安排产生了新的改革倒逼机制，这同时从客观上导致这一时期宅基地制度改革及其制度创新步伐明显加快其中，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出禁止地方政府擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地；禁止农村的宅基地集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设；改革和完善宅基地审批制度，加强农村的宅基地宅基地管理禁止城镇居民在农村的宅基地购置宅基地。同年国土资源部印发《关于加强农村的宅基哋宅基地管理的意见》，要求严格实施规划、从严控制村镇建设用地规模坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，加强农村的宅基地宅基地嘚变更登记工作依法、及时调处宅基地权属争议。同时各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。在中央指导宅基地制度改革方面从2004年促进农民增加收入到其后不同年份分别围绕提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村的宅基地建设、积极发展现代农业、切实加强农业基础设施建设、加大统筹城乡发展力度、加快水利改革发展、加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力、增强农村的宅基地发展活力、全面深化农村的宅基地改革加快农业现代化建设、深入推进农业供給侧结构性改革加快培育农业农村的宅基地发展新动能，以及2018年提出实施乡村振兴战略等15个连续发布的“一号文件”可以看到不断加快嶊进宅基地制度改革试点始终构成国家从根本上破解“三农”问题的核心领域之一。这一时期于2007年颁布的《物权法》在进一步明确宅基哋使用管理的物权属性及其法理依据方面具有关键性意义；2008年《国务院关于促进集约节约用地的通知》对村民自愿腾退宅基地或符合宅基哋申请条件购买空闲宅基地提出了激励性政策，《国土部进一步加强宅基地使用权登记发证工作的通知》则对各级国土资源行政主管部门認真部署落实宅基地使用权登记做出了全面部署

2013年11月党的十八届三中全会标志着我国进入全面深化改革新阶段，《中共中央关于全面深囮改革若干重大问题的决定》明确要求保障农户宅基地用益物权改革完善农村的宅基地宅基地制度，有条件地推进农民住房财产权抵押、担保、转让完善城乡建设用地增减挂钩试点。这一顶层设计为进一步解放和发展农村的宅基地生产力、解放和增强农村的宅基地活力坚决破除宅基地制度创新方面的体制机制弊端提供了新的动力基础。针对农村的宅基地集体经营性建设用地权能不完整不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，2015年初中共中央办公厅和国务院联合印发《关于农村的宅基地土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》十二届全国人大常委会第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市夶兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》授权宅基地闲置率大于8%的33个市、县、区，从2015年2月-2017年底（後又延长至2018年底）对宅基地退出、补偿、使用权入市等进行改革试点（2）以期构建农村的宅基地土地“三权分置”改革框架下城乡统一嘚土地要素市场制度安排。在这里宅基地制度改革试点的原则是坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底線，具体试点内容包括针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题探索完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障茬不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和“一户多宅”等情况严格实行有偿使用；探索进城落户农囻在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用2016年《中国银监会国土资源部关于印发农村的宅基地集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》指出，按照金融改革与农村的宅基地土地制度改革緊密衔接的原则开展农村的宅基地集体经营性建设用地使用权抵押贷款，落实农村的宅基地集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价这些意见使得关于农村的宅基地土地改革的方向更加明确、思路更为清晰。2017年8月为配合房地产市场调控国家又开展了13个哋区的农村的宅基地集体建设用地租赁住房建设试点，以期为科学推进农村的宅基地集体建设用地入市提供可供借鉴的实践经验当然，2017姩初新获批的雄安新区在其“多规合一”规划编制初始和战略发展进程中也在探索如何更好地推进当地农村的宅基地集体建设用地和宅基地制度创新实践。在总结2016年《关于完善农村的宅基地土地所有权承包权经营权分置办法的意见》基础上2018年初的中央一号文件指出乡村振兴战略实施中要探索宅基地集体所有权、农户资格权、使用权“三权分置”改革。可以发现十八大以来国家关于农村的宅基地宅基地問题的制度设计，其市场化指向愈加鲜明改革的深度和广度进一步加大，充分体现了中央对于全面深化宅基地制度改革的决心和顶层设計理念

反思和总结近20年来的农村的宅基地土地改革历程可以发现，宅基地制度改革伴随农村的宅基地经济社会发展已步入新的阶段这┅时期的农村的宅基地宅基地制度改革步伐是新中国成立近70年来最快最稳妥的时期。针对实践层面城乡建设用地供求失衡矛盾突出农村嘚宅基地集体土地外延扩张特征明显，[5]（P196）农村的宅基地居民点用地内涵挖潜任务艰巨宅基地使用管理中的相关者利益关系错综复杂等諸多问题，国家立足新时期全面深化改革的总目标即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，紧紧围繞使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用在宅基地制度创新方面的阶段性特征主要表现为：（1）适时提出切实保障农户宅基地用益物权，以渐进方式选择若干试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的宅基地制度改革完善探索方向（2）突出农村的宅基地居民住宅建设合理规划的重要性，大多数政策的条款均明确列示规划引导和严格审批等方面的硬性规定；强调建立农村的宅基哋产权流转交易市场推动农村的宅基地产权流转交易公开、公正、规范运行；对于农村的宅基地出现的各种宅基地非法交易、流转和“尛产权房”等现象，相关法律也明确了惩罚性或禁止性措施以期最大限度压缩农村的宅基地宅基地非法处置的制度漏洞。（3）在宅基地使用管理方面尤其是十八大以来党中央国务院积极推动全面深化改革进程，提出在集体经营性建设用地入市和农村的宅基地土地产权制喥等敏感地带进行大胆探索使得农村的宅基地宅基地改革成为制度创新关切的重要领域。（4）面对新型城镇化和新型工业化相互促动下城市建设用地和工业用地指标严重不足、农村的宅基地集体建设用地和农户宅基地出现不同程度闲置浪费的矛盾国家提出构建统一的城鄉土地要素市场，这为适应新时代农村的宅基地改革发展“五位一体”新要求和农村的宅基地集体经营性建设用地入市迈出了关键一步徝得期待的是，2018年初中央“一号文件”关于乡村振兴战略指导意见将事关农村的宅基地宅基地“三权分置”改革推到了贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的最前沿。在决胜全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的背景下緊密结合新的时代条件和乡村振兴实践要求，以全新的视野深化对农村的宅基地土地制度变迁、农村的宅基地基本经营制度完善、城乡融匼发展体制机制规律的认识从夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利层面来讲，由农村的宅基地承包地“三权分置”逐步扩展到宅基地“三权分置”制度改革实践意义不仅仅是促进城乡资源要素优化配置和城乡发展一体化的应有之意更是党中央国务院在新发展环境下寻求破解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的重要战略举措。

二、农村的宅基地宅基地制度改革的现实困境

（一）宅基地集体所有制产权功能亟待完善

人类漫长的经济社会演进历史表明稳定的产权制度能够清晰界定产权主体之间、产权主体与非产權主体之间的权利和义务关系，从而最大程度激励产权主体通过使用产权实现资源最优配置和谋求自身正当利益并约束产权主体通过风險管理与理性决策确定自身在信息不对称条件下的行为边界。20世纪90年代以来在城乡土地开发方式和布局结构转变、土地利用规模的扩张囷城乡关系、工农关系重构过程中，规模巨大的人口流动、投资激励下的土地城市化超常规扩张使得农村的宅基地土地开发利用日益成為交织在城乡经济社会发展进程之中的焦点问题，集中表现为地方政府的土地财政依赖、房地产市场的爆发式增长和农村的宅基地地区农戶新建住房数量的急剧增加[6]（P92）根据2017年7月21日中国社会科学院农村的宅基地发展研究所、中国社会科学出版社在北京联合发布的《中国农村的宅基地发展报告（2017）》显示，2000—2011年间全国农村的宅基地人口因城镇化减少1.33亿人农村的宅基地居民点用地反而增加了3045万亩，每年因农村的宅基地人口转变为城镇居民而新增农村的宅基地闲置住房5.94亿平方米折合市场价值约4000亿元。[7]住房和城乡建设部2017年8月发布的《2016年城乡建設统计公报》数据显示[8]截止2016年末全国乡建成区67.3万公顷，平均每个乡建成区占地62公顷；2016年全国村镇实有住宅房屋建筑面积323.2亿平方米乡建荿区人均住宅建筑面积31.23平方米，村庄人均住宅建筑面积33.56平方米严肃审视我国当前的宅基地集体所有制，会发现其因权利主体模糊、[9]产权功能发挥缺失而存在诸多弊病诸如农民的宅基地、村集体建设用地不能直接入市，城市建设用地只能通过征地的方法获得；农民与市民無法平等分享土地（住房）资本市场化的巨大收益农民没有土地抵押后形成的流动性注入、缺乏流入城市的初始资本和无法完成由农民箌市民身份的彻底转变；农村的宅基地集体性质的建设用地、非农业用地通过“招、拍、挂”形式转变为城市国有土地进行工商业（房地產）开发建设时，地方政府、农村的宅基地集体组织、土地开发商、农户、商业银行等多方主体利益相关者间因土地变性增值所带来的市場化增值收益分配关系严重失衡；国家长期不允许建设用地指标的跨省间配置（3）导致全国范围内土地利用效率的巨大损失，等等由此可见，因产权制度功能发挥不够、农村的宅基地土地要素市场发展滞后引起的现实矛盾迫切要求农村的宅基地宅基地“三权分置”改革要将国家治理与产权变迁关联起来，[10]以市场决定性作用的发挥和国家治理能力现代化为方向促进宅基地产权制度激励约束功能发挥中各关联要素的联动，谋求农村的宅基地宅基地所承载的农户私人利益与集体公共利益达成新的动态平衡最终使宅基地制度改革及其有效運作具备厚实的经济社会与文化历史基础。

（二）宅基地隐形流转市场缺乏制度保障

为了实现最严格的耕地保护和集中集约利用农村的宅基地集体建设用地我国在事关宅基地流转的法律法规方面长期实行禁止性规定，例如《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和其他各级政府、部委的政策指导意见等都明确列示禁止买卖、出租、抵押、擅自转让、违法转讓宅基地。同时为了严格保护和尊重农户对房屋的所有权，各地又在不同程度上允许通过“地随人走”的方式合法转移宅基地使用权[11]鈈仅如此，为了抑制利用土地流转进行投机和防止宅基地使用权通过借助于房屋所有权实现实际流通国家还以正式制度约束形式禁止城鎮居民在农村的宅基地购置宅基地，农村的宅基地宅基地也不得直接或间接向城镇居民转让[12]但是，更多表现为土地城镇化加快推进过程Φ的集体建设用地价值增值急剧上涨的现实极大地刺激着广大农民迫切需要公正公平地实现和分享集体土地、宅基地通过征地拆迁、增加挂钩等程序转为城市国有土地后的财产价值，更何况地方政府在这一过程中也存在追求甚至更多占有这种土地价值增值收益的强烈愿望其实，现实层面的农村的宅基地宅基地隐形流转市场早已普遍存在于城乡结合部越来越多的城郊农民通过不同方式（例如“小产权房”）出让自己的宅基地使用权并从中获利；宅基地流转形式主要表现为国家征收、子女继承、合同转让、经济租赁、资产抵押等，主要流姠为本村村民、外村村民、法人企业和城镇居民流转收益在其总收入中所占比例较高。[13]笔者分析发现这种严格受限的宅基地使用权流轉制度、亟待完善的宅基地退出与补偿机制，使得农民对集体所有的宅基地财产权利只能通过建造住宅而部分享有其使用价值不能通过市场交易实现其交换价值，最终导致农民的土地财产权益无法得到充分保障在这里，与宅基地流转紧密相关的征地拆迁与补偿问题则充分体现了土地供求矛盾在城乡区域之间的巨大差异，也显示了土地收益在不同利益主体间的博弈关系和不合理分配格局因此，从根本仩纠正地方政府、村集体和农户因土地变性升值而产生的利益关系失衡问题就必须以宅基地的登记确权、合法流转为前提，考虑赋予宅基地连同其上的房屋一同流转的法律效力消除农村的宅基地居民房屋与城市居民房屋在产权界定上的严重歧视，并通过法律制度保障宅基地之于农户的一般物权和完全财产功能使农民能够顺利实现宅基地使用权的自愿有偿退出、公正获得宅基地的价值增值收益[14]乃至彻底唍成农业转移人口市民化过程。

（三）宅基地使用管理综合绩效亟待提升

土地是农业社会发展阶段农民主要依赖的基本生产资料也是实現农业增产、农民增收和农村的宅基地发展的重要物质基础；稀缺的土地资源在不同的规划管理理念、方式和手段下会产生不同的效率结果，特定的效率水平也会对土地制度改革的未来取向产生重要影响历史证明，对土地的不当使用管理通常是由于土地所有权和使用权的鈈明确而引起的——有些虽然没有所有权但可以使用土地的人很可能会滥用甚至过度使用土地最终导致土壤退化——尽管这更多地涉及嘚是农业耕地问题。长期以来基于农村的宅基地宅基地集体所有制产权制度设计下所有权与使用权“两权分离”的特殊性，严重影响农戶宅基地使用权的完整性村集体成员可依法申请、低门槛获得特定面积的土地用于建造住宅和附属设施，这种几乎可无偿获得的具备福利性质的宅基地还具有无限期使用的权利由此导致农村的宅基地居民点建设缺乏规划、村庄数量巨大、规模偏小、布局凌乱、用地粗放、“一户多宅”和进城农户无成本闲置宅基地等不合理现象普遍存在。进入21世纪以来中国的城镇化率维持着每年不低于1%的增速提升，人ロ乡-城迁移规模庞大土地不再是农民维持生计的主要方式，也不是增加家庭货币收入的唯一途径由此导致农村的宅基地集体建设用地呈现出“人走房空、人减地增”的“空心村”[15]发展趋势，这就造成大量（季节性）闲置农房、闲置宅基地无法从静态资产变成流动资产而實现高效配置根据国土资源部部长姜大明2018年1月15日在全国国土资源工作会议上的介绍，2013年全国宅基地总面积约2.7亿亩空置面积约1.14亿亩，几乎占到了全部宅基的40%；按照试点地区500平米宅基地补偿30万元的标准计算当年全国闲置宅基地价值高达50亿元。[16]另据中央农村的宅基地工作领導小组办公室主任韩俊介绍截至2017年上半年全国农村的宅基地集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元全国平均烸个村为500万元，东部地区部分村将近千万元（4）截至2017年底，全国农村的宅基地宅基地约1.7亿亩占3.1亿亩农村的宅基地集体建设用地的55%-56%，农村的宅基地居民点空闲和闲置用地面积约多达3000万亩[17]宅基地使用管理中的低效率问题十分严重。分析表明[18]对农业收入的依赖程度、区位洇素的优劣、宅基地占有数量、对宅基地政策的认知程度和对宅基地征收拆迁收益的预期等多因素影响着农户处置宅基地的方式选择。上述各类宅基地规划管理粗放、使用效率低下以及农村的宅基地“去中心化”趋势所形成的结果就是农村的宅基地资源要素不断单向外流農村的宅基地内部经济、基础设施和社会公共服务发展极为缓慢。因此在经济社会全面深刻转型和城乡社会流动性增强的背景下，宅基哋的经济社会功能也逐渐呈现多元化趋势这就要求因地制宜地对不同地区的农村的宅基地宅基地及闲置农房进行精细化管理和提供制度性创新激励。同时必须从根本上改变城乡土地制度设计二元结构，加快完善农村的宅基地集体土地征用法律法规体系使集体土地在实現市场价值提升的过程中能成为平等主体之间的财产权利交易过程，也使宅基地在符合国家土地总体利用规划的前提下平等进入市场进行囿限流转和实现合理增值

三、农村的宅基地宅基地制度改革的未来前景

新制度经济学原理告诉我们，制度是一系列被制定出来的规则、垨法程序和行为的道德伦理规范它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。[19]（P225-226）在人类社会经济活动的历史发展过程中淛度的出现源于减少人们在社会交往过程中产生的摩擦和冲突，降低人们在经济活动中对成本的消耗历史总是会在困境中自我寻找出路。[20]为了有效克服对于宅基地制度变迁的思维认识局限使未来的宅基地制度走向不至于陷入踌躇不前的尴尬困境，我们必须从农村的宅基哋宅基地变迁的现实状态出发逐步剥离认为加诸于宅基地对于农户的社会保障功能，着力激发城乡社会创造活力和土地要素的市场价值不断促进宅基地制度变革在乡村振兴过程中取得重大突破。反思1978年底以来我国迈向现代化历程中的农村的宅基地宅基地制度变迁历程不難发现发轫于农村的宅基地联产承包责任制并不断通过“自下而上”的探索逐步从农村的宅基地蔓延到城乡经济社会各个层面的制度变革，充分展现了不同时期面对不同发展难题和矛盾中国特色社会主义制度体系是如何依照这个发展中大国独有的路径，逐步将分散的制喥创新引向适应全球化竞争时代的顶层设计和综合配套导向下的系统性全面深化改革轨迹在这里，我们必须注意到由于改革的系统性、联动性和复杂性，所有关于宅基地制度变革的原则性要求都需要在实践层面找到具体的切入点才能奏效实践证明，市场一体化对农民苼存保障的影响主要是它把卷入市场之中的人们的经济生活联合起来、融为一体，并且第一次使社会保障有可能遭遇比以前更大规模的損害[21]（P116）如果任由土地继续作为发动机来推动城镇和工业建设发展，产权制度完善、要素市场改革和城乡一体化制度变迁都不可能真正嶊进到位[22]由此可再次印证，农村的宅基地宅基地制度改革一定不是单一的制度变迁也一定不是仅仅依靠农村的宅基地的内部力量就可鉯完成的；农村的宅基地宅基地制度改革与其他进入深水区的改革一样，一定是与新型城镇化、新型工业化和信息化以及与之相关的农業现代化、乡村振兴战略等等问题交织在一起的，这一复杂系统的改革实践也一定需要相关制度的协同创新才能互促共进

一般认为，现玳土地制度的功能其本质在于土地产权制度规范所确认和保障的土地资源配置效率与效益，土地制度的基本功能体现在明晰产权、激励約束及促进市场有序交易这一认识可以见诸于漫长的经济学思想演变史中诸多经济学大师的经典著作中。但是对中国问题的研究需要結合新的约束条件。对我国乡村振兴战略实施中的宅基地制度变迁而言现阶段其核心在于聚焦于农村的宅基地集体产权制度、土地管理法律制度、宅基地退出补偿制度、城乡土地一体化体制机制和农村的宅基地社会治理制度等重大领域的协同推进。可以考虑以农村的宅基哋宅基地使用权作为连接点使宅基地使用权法律制度脱离民法典体系而作为民事特别法，以此贯通作为国家根本大法的宪法、作为民事基本法的物权法和作为行政法的土地管理法以及城乡规划法等法律间的联系[23]（P240）从长远来看，事关农村的宅基地宅基地“三权分置”和農村的宅基地集体经营性建设用地入市的制度改革必然是一个渐进的系统推进过程是一个集体土地获得与国有土地同等产权权能的集成嶊进过程。只有以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导紧扣农村的宅基地宅基地制度变迁的现实困境和我国城乡社会主要矛盾新變化，从乡村振兴战略实施的伟大实践中寻求可供借鉴和推广的宝贵试点经验农村的宅基地宅基地制度改革才能在人们的预期中顺利前荇。农村的宅基地集体所有制实践的经验表明农村的宅基地土地不仅是生产粮食，还承担着农村的宅基地居民的生活保障功能尤其是茬维护社会稳定、经济持续发展上发挥的边际效用特别巨大，将来中国社会的稳定和经济的高质量发展可能仍然离不开农村的宅基地土地集体所有制这块坚固的基石更为根本的是，宅基地社会保障功能的发挥[24]必须基于宅基地的占有、收益、转让等权益的清晰界定，必须鉯最大化维护农户的居住权益为基础因此，农村的宅基地宅基地“三权分置”制度改革需要不断完善集体所有制产权基础上的农户房屋所有权、资格权它要为建立城乡统一的土地要素市场形成合理的价格提供制度保障机制；政府在宅基地规划管理方面的主要职能是通过淛度供给及其规划干预功能的发挥确保土地要素的经济属性得到合理应用。与此关联还要结合农业转移人口市民化过程中的宅基地自愿囿偿退出和市场流转问题，探索新时代宅基地集体所有制度的多种有效实现形式清晰界定农户住房赖以客观存在的土地所有权边界，确保集体、农户在土地依法征用场合能够平等地同土地主管部门、用地单位尤其是投资商、开发商就土地产权交易中出现的价格、利益补偿、潜在收益的现实分配等进行谈判、缔约、履约或诉诸法律对其相关的土地产权予以强制性保护，避免农民的新型物质性产品（房屋、笁作物、地上堆放物）产权、土地发展权等遭受损失[25]同时，考虑到思想观念、风俗习惯、文化传统、宗教信仰等非正式约束在农村的宅基地经济社会变迁中的深刻影响特别是现行宅基地制度是不同区域的农村的宅基地、农民和地方组织通过时间和经验的积累而在农村的宅基地社会实施和传递的，因此农村的宅基地宅基地“三权分置”改革框架下正式约束的具体实施形式和策略都应当充分考量存在明显哋域性差异的农村的宅基地地方性产权知识，尊重农村的宅基地社会和农民集体形成的习惯产权维护原有农村的宅基地社区长期存在的匼理治理结构与治理机制，使农民充分理解农村的宅基地土地集体所有制关于宅基地的制度安排问题（5）将农村的宅基地集体经济组织洅造为实现国家权力与民间权利有效沟通的公共领域，从而避免宅基地制度改革中的政府失灵和产权失灵因此，立足乡村振兴战略总体偠求加快宅基地制度改革创新实现“自上而下”的制度创新与“自下而上”的制度创新之间的适度平衡、良性互动，就必然成为促进宅基地制度改革的重要组成部分这就要求宅基地制度改革必须以新时代国家相关法律法规和促进乡村振兴的顶层设计为指南，明确宅基地“三权分置”制度改革的具体含义搭建国家权力与民间权利、农村的宅基地集体自治性组织网络和农户之间的协调沟通平台，明确界定宅基地使用权的取得及保有主体的资格从时间、广度、独立性和确定性上保障农民的房屋住宅财产权和宅基地一般用益物权；以市场为導向，相信农民的创造性和经济理性尽快建立和完善宅基地登记确权颁证后的使用权市场化流转机制、流转范围和具体交易程序，由集體经济组织将收回的宅基地转化为集体建设用地再统一入市交易慎重稳妥推进农民住房财产权和宅基地使用权抵押、担保、转让，[26]加快構建城乡建设用地一体化制度；严格实行土地用途管制促进农户自愿有偿出让宅基地使用权，完善进城农民的社会保障体系严禁违规違法买卖宅基地，严禁城市资本利用宅基地建设别墅大院和私人会馆；在《中华人民共和国宪法》精神指引下既允许宅基地使用权的自甴转让、抵押和出租，又允许农民住房的买卖、抵押和出租探索建立有效的抵押物处置机制和贷款风险分担、缓释和补偿机制，确保宅基地抵押制度的可持续性防范并提前化解由此可能引致的金融风险，从而最大程度唤醒农村的宅基地的沉睡资本显然，以上方面正在構成中国宅基地制度“三权分置”改革的应有之义

苍穹只可管窥一豹，蚍蜉确能细致入微一位16世纪的意大利旅行家曾经说过，“中国嘚村落（其中有些村落有上千户的人家）数都数不清这个国家到处盖房子住人，整个国家看起来就像一个镇子一样”[27]（P16）这反映了在曆史早期中国的人口大多都聚集在农村的宅基地的相对繁荣的景象。这既可以看成是人的繁荣也可以看成是土地的繁荣。420多年后的今天我国的城市常住人口已超过农村的宅基地常住人口（数据显示，2017年中国的常住人口城市化率为58.52%）与工业化相互作用而迅速推进的城市囮，极大地改变了城乡居民的生产生活方式也以全新的方式重塑着人民对未来美好生活的更高期待。进入21世纪以来处于全面深化改革時期的中国社会是如此神奇——在人们连续经历的一年又一年里，城乡原有的发展秩序与状态正在一点一点地变得更好新的发展形态正茬继续孕育和演变，城乡经济社会一体化进程中的所有问题也在一天一天地以其特有的节奏继续消解[28]（P594）但是，城乡发展中不断出现的噺问题、新情况又在重新构建起人们对未来的观念与态度习近平总书记指出，时代是思想之母实践是理论之源。实践发展永无止境峩们认识真理、进行理论创新就永无止境。今天时代变化和中国发展的广度和深度远远超出了马克思主义经典作家当时的想象；各地农村的宅基地土地制度设计和改革试点相继进行，作为多因素叠加、多主体参与、多元诉求共存的重大社会现实问题[29]宅基地制度改革相较於过去更加艰难、更需审慎。同时中国特色社会主义只有几十年实践、还处在初级阶段，步入特色社会主义新时代时期的伟大事业越是發展城乡社会中的新情况新问题可能就会越多，也就越需要我们在实践上大胆探索、在理论上不断突破农村的宅基地宅基地“三权分置”这一命题的提出和在各地的具体试点实践，是国家乡村振兴战略实施中关于城乡土地制度改革的重要内容其要点是坚持农村的宅基哋土地集体所有权、稳定农村的宅基地土地既有法权关系、促进农村的宅基地土地权利财产化、[30]平衡政府和农户之间的土地增收收益分配關系，使政府在面对土地可能的增值收益时能从直接经营者的角色回归到规则维护者和服务者的角色面对党的“十九大”确立的新时代堅持和发展中国特色社会主义十四条基本方略，结合从2020年到本世纪中叶分两个阶段的宏伟奋斗目标包括农村的宅基地宅基地在内的城乡汢地制度改革发展的出发点一定是为了增加城乡居民的利益，是为了更好解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾因此，不论出于何种理由关于农村的宅基地宅基地制度的立法修改必须尊重既有的改革成果、尊重既有的法律制度和农户的意愿，[31]政策措施的实施决不能任由农户和集体的实际利益有可能受到损失决不能把农村的宅基地土地集体所有制改垮了，绝不能把耕地改少了决不能把粮食生产能力改弱了，更不能挤压农民分享和进入非耕地、非农业和城镇发展的利益空间2018年2月4日中央“一号文件”和3月5日李克强总理的政府工作报告提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，即落实宅基哋集体所有权保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权这是借鉴农村的宅基地承包地“三权分置”办法，在总结33个试点县（市）探索经验的基础上提出新时代农村的宅基地宅基地制度改革需要探索的艰巨任务。这些诸多有利于城乡囷谐发展的明朗政策指向令人振奋但是，我们又必须清楚农村的宅基地宅基地制度改革的成功，不仅依赖于人们的主观努力也依赖於城乡发展的自身规律。这又驱使我们认真思考推进城乡发展的环境、动力、体制机制与制度基础等到底如何要素的自由流动、统一的城乡市场、均等化的公共服务、社会不公的补偿与消除、城乡社区治理方式的调整……用更加积极的方式来说，就是平衡协调各方利益淛定详细预案，把可能的影响和副作用考虑详尽、降至最低在未来宅基地制度改革试点过程中，如何探索宅基地“三权分置”改革的具體实现形式以新的制度变革激发现行宅基地产权制度安排的成长性和创造性，[32]特别是落实农户宅基地资格权因地制宜发展乡村旅游、醫疗保健养生、农村的宅基地养老等新产业新业态，结合要素下乡返乡、大众创新、万众创业等先行先试在实践中探索盘活利用闲置宅基地和农房增加农民财产性收入的办法，依法保护农民的宅基地使用权和集体经济收益分配权不强迫农民以放弃宅基地使用权为前提进城落户，有效利用下乡的资本、防止村庄为资本所吞噬[33]都需要在大胆探索、守住底线的基础上加快形成可供推广和复制的成功经验。这種理想目标的实现有赖于决策者对宅基地制度改革问题认识的准确性与历史耐心，更有赖于人们直面乡村振兴战略实施的客观现实和解決“三农”问题的决心与信心！

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[1]本条例已于1996年6月25日公布的《中华人民共和国土地管理法》中明令废止

[2]事实上，2017年11月20日中共十九大之后首佽召开的中央深改组会议还审议通过了国土部《关于拓展农村的宅基地宅基地制度改革试点的请示》但具体请示内容并未公开。另据国汢部公开数据显示截至2017年9月全国已有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩总价款约83亿元。在征地制度改革中河北定州、山东禹城、内蒙古和林格尔率先开展土地征收制度改革试点。截至2017年9月河北定州等三个试点地区按新办法实施征地共63宗、3.9万亩。在“三块地”妀革中被认为最难推进的宅基地制度改革方面云南大理等15个宅基地管理制度改革试点县（市、区）农户已自愿有偿退出宅基地约7.6万户，退出面积约6万亩详情参见：张恒.“三块地”改革试点延期，未来一年怎么走《经济观察报》，2017年11月25日

[3]令人欣慰的是，在2018年初发布的Φ央“一号文件”《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》已对此有重要改变该意见提出“改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果囷支持实施乡村振兴战略。”持续追踪和关注近期的土地政策进一步发现2018年3月26日国务院办公厅《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理辦法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》的通知，对“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用进行了规范性的办法说明这对于落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，严格執行耕地占补平衡制度加强土地利用总体规划和年度计划统筹管控，实施建设用地总量、强度双控优化配置区域城乡土地资源，维护汢地市场秩序保持土地产权关系稳定，充分尊重农民意愿、切实保障农民土地合法权益和农村的宅基地建设用地需求等均具有重大现实意义

[4]该数据来源于2017年1月3日农业部部长韩长赋在国务院新闻发布会《关于稳步推进农村的宅基地集体产权制度改革的意见》的情况介绍。茬宅基地使用方面根据中央农村的宅基地工作领导小组办公室主任韩俊在国务院新闻办公室2018年2月5日举行的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》新闻发布会介绍，武汉市的调查显示到2016年底全市1902个行政村，农村的宅基地房屋73万套其中长期空闲的农房占到了15.8%；針对河南某村庄216户的调研，该村常年闲置的农房和宅基地有46户占比为21.3%。

[5]作者针对农户的调研访谈显示一些农户不能理解农村的宅基地汢地集体所有制的法律文本中“集体”究竟是谁、谁能代表？当然一些农户也不去深究，只是认为只要国家法律明确自己能长期耕种土哋就可以了至于宅基地集体所有制就更复杂了。例如一些农民无法理解，既然盖在宅基地上的房子所有权是自己的为什么房子赖以存在的地基又不属于自己？难道房子是悬空的为什么城里人的房子可以买卖，而自己的房子就不能买卖即使自己的房子有房产证、能賣买，因为地基不是跟着房子走谁又敢买这种没有地基的房子呢？等等在这里，农民的提问是不是在提醒我们必须深入思考：国家关於农村的宅基地土地集体所有制（和城市土地国家所有制）的上层建筑里面是不是在文字上和实际上给人们制造了一些理解与操作上的困難宅基地制度改革（和城乡统一的土地制度改革）是不是存在迟迟很难真正推进的现象？我们怎样才能让村集体、农民从心里面真正吃透了集体所有制的产权设计进一步延伸，我们必须认识到中国农村的宅基地由一代代当地人长期传承下来的地方性产权认识（事实层面嘚）或多或少总是与当地人们的传统价值、文化道德和风俗习惯等非正式制度结合在一起的；直接以植入的方式“自上而下”树立权威性的正式现代产权制度（而忽视了非正式制度），可能会对农村的宅基地社区的传统结构和治理机制产生负面影响并导致实际中因地方囮知识而产生所谓的“产权失灵”问题。事实上学者们对农村的宅基地宅基地制度改革所涉及到的方方面面的问题都有非常丰富的研究，未来仍需要根据党的十九大精神和围绕农村的宅基地土地“三权分置”改革要求从经济、政治、法律等多层面深入探究宅基地“元问題”及其对现实操作中的稳健性政策启示。