中国农村的未来-中国农村综合改革研究中心
中国农村的未来
广州市社会科学院经济学研究员、安徽大学兼职教授&& 史啸虎中国农村的未来之一：说在前面的话说到中国农村的未来，100个人可能会有100种说法和描述，而且大多会集中在生产生活和村容乡貌等看得见摸得着的方面以寄托期盼。这些方面的描述当然是很重要的，但是我们绝不能忽略了从另外一些角度与现在情况进行一番对比。这样做可能会让我们对中国农村未来的判断产生更深也是更为清晰的印象。比如，未来的中国农民作为农业经营者，他们会像工商业经营者拥有自己名下所经营的资产那样拥有自己名下的土地资产和土地上所有附着物的资产吗？还有，未来中国的农民作为乡村居民，他们会像城市居民那样可以自由买卖或出租所居住的具有商品房资格的房屋吗？还有，未来中国的农民所居住的农村社区的道路交通、给排水、垃圾处理、文教卫生、体育和医疗等基础设施规划与建设也会像城市社区那样由国家财政或国家投资为主设立的发展基金来承担吗？还有，现在正在逐步扩大的城乡居民收入差距在将来每一个所谓的五年计划结束时将会被缩减到一个什么样的比例上呢？还有，什么时候我们的政府不再垄断土地的一级市场，即便在真正需要以所谓“公共利益”而不是为了开发商的名义征用农民的土地时能够将土地改变用途后的溢价全部返还给将这块土地出售给国家的农民以维护社会的公平和正义呢？还有，什么时候我们的农业生产效益突出的农户能够通过收购或租赁等市场方式逐步扩大自己的农业经营规模以更多地提高其经营效益呢？显然，这些问题的回答要比上述那些描述要困难得多，因此，给我们描述我国社会主义新农村美好愿景的人们大多在这些问题上选择了沉默。可是，我们真的能够在回避这些问题的基础上成功建设一个体现了那些美好愿景的真正的新农村吗？显然，这也是不行的。既然如此，我们就只能直面这些尖锐的问题，将严酷的现实和艰难的改革现状呈现给广大的国民，让人们都能冷静而清晰地而不是稀里糊涂地去建设一个回避了上述问题的新农村。建国后的中国农业集体化历史已经证明，1978年起步的承包经营制度不过是所谓土地集体所有制下的一种可能是最佳但却是无奈的选择，而且，其对中国农业发展的促进作用在上世纪八十年代末期就已释放净尽了。不仅如此，这种制度现在已经陈旧到了越是坚持不变就越有可能束缚农业生产力的发展的程度了。我国这二十年来粮食产量从1984年的4.07亿吨[1]仅仅增加到2003年的4.51亿吨[2]，仅增加10%多一点。而同期，农业化肥使用量却从1460万吨[3]增加到将近4000万吨[4]，增加了近2倍。这表明，如果刨去科技进步和农业投入大量增加的因素，在这二十年的我国农业的发展中，现有的这些涉农制度在中国农村经济发展中不仅没能起到促进作用，其实是起到一种极大的阻碍作用的。这也就是说，我们现有的土地的集体所有制连同其派生的土地承包经营制度都不过是一种我们自以为很先进、其实是非常落后的农业经济制度。按照农民与土地的关系分析，这种土地公有、个体经营的农业经济制度似乎更像是一种现代条件下的井田制。在这种制度下，农民被仅仅是土地的使用权而束缚在土地上难以解脱，而国家也被这种表面上集体实质上国有的土地制度所蕴涵的巨大的眼前利益牢牢地羁绊住手脚以至于在一个长达半个世纪的时期内都深陷贫弱至极的“三农”泥潭中而不能自拔，无法实现自己朝思暮想的真正标志国力强盛的农业规模经营和农业现代化。因此，无论是国家、所谓集体，还是农民，均没有从这个制度中得到应得的利益。城乡差距和农民的相对贫困化在新的世纪里仍然在无情地逐步扩大。一切似乎都在向着与我们自己预想着的那些美好的愿景正好相反的方向在发展。这难道还不足以引起我们对以前农村改革的反思吗？国家最近取消了农业税的做法既没有让所谓集体得到好处，其实给农民的好处也很有限（按照国家减免农业税前的2001年全国征收农业税总额338亿元人民币[5]和8.2亿农村人口计[6]，当年平均每个农业人口仅增加收入约41.2元人民币），于国家而言，不仅因分灶吃饭的财政收入减少一块而造成基层政府危机，而且随着农民缴纳农业税责任的免除，现有的土地经营责任制也已经名不副实了。如果再严格地说，我们一直在说的承包经营制中的“承包”两个字由于农业税的免除也不复存在了。“承包”概念的消失必将导致现有的所谓的土地承包经营权概念的动摇和变化，而这毫无疑问又必将给今后农村土地制度的改革和现有相关法律体系的修订和重建添加了目前还难以预料的风险和难度系数。因此，在这种情况下，我认为，要预测中国农村的未来首先得预测我们什么时候能改革并废止现有的土地集体所有制并回答本文开头所提出的那些问题。离开了这个最终的改革目标，任何人对中国农村未来的任何设想和预测，那都是没有任何意义的。与前几天发表的《中国土地改革六十年：“三农”问题的由来》相同，本文也选自作者最近刚完成的一部题为《中国农村改革反思》的书稿。上文是选自第一章，该文则是选自第五章。我将其中若干章节改写后另加小题目而成，包括本文约为五篇。现将其先行逐篇发表，以飨读者。不足或错漏之处，欢迎批评指出。参考文献：[1] 陈锡康《全国粮食产量预测的研究》，中国科学院网日期网址：http://www.cas.ac.cn/html/Dir//9411.htm[2] 李磊《中国2003年粮食产量预计年比下降1%》，中国网日期，网址：http://www.china.com.cn/chinese/EC-c/375772.htm[3] 摘引自《2001年中国统计年鉴》，CNKI数字搜索网，网址：http://number.cnki.net/show_result.aspx?searchword=%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e5%8c%96%e8%82%a5%e4%ba%a7%e9%87%8f&rank=1984[4] 《石化业主要经济指标居全国工业首位》，《经济日报》日期，网址：http://number.cnki.net/show_result.aspx?searchword=%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e5%8c%96%e8%82%a5%e4%ba%a7%e9%87%8f&rank=2003[5] 叶可《我国农业税法的改革与完善》，中国财税法网日期，网址：http://www.cftl.cn/show.asp?c_id=24&a_id=2296[6] 张冀《中国第五次人口普查数据分析》，中国网日期，网址：http://www.china.com.cn/chinese/society/89666.htm[yao_page]中国农村的未来之二：未来取决于制度改革关于中国农村的未来，许多人，包括官方，都给我们描绘了各自不同的美好愿景。有的认为中国未来的乡村是“低消费和高福利”的地方，“温饱有余的农民可以继续享受青山绿水和蓝天白云，可以继续享受家庭和睦和邻里友爱”；[1]有的则认为新农村建设的关键是通过城市化和市场化方式减少农民，“如果只剩下1亿人在从事农业生产，那时候就是新农村了”。[2]还有的给我们描绘了通过农民增收带来的未来农村田园诗般的农村风光，[3]而我们的中央政府则是用简洁明了的二十个字“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”将社会主义新农村作了一个概括。[4] 对于这些，我并不持异议，因为这些并非都是现实的存在，而不过是政界和学界各自对中国农村未来的一种代表性的美好愿望而已。所以，既然仅仅是愿望，那么，无论怎么描述都是可以接受的。但是，中国农村的未来肯定会如上述政学两界人们所设想的那些模样吗？对此，我并不那么乐观，当然，我也不那么悲观。因为，我觉得这一切都并非取决于我们向农村、农业和农民提供多少财政支持，而是取决于我们今后如何改革所有那些与“三农”有关的制度以及这些改革的进展程度如何。如果我们期望在2020年前在我国真正建成社会主义新农村，那就意味着，最多在最近的三、五年里，我们就必须敢于突破意识形态的束缚，真正以解放农村生产力为宗旨改革现有的一些不合理的涉农制度，如土地制度、村民自治制度、合作社制度和户籍制度等。如果我们这样做了，我国的农村就有可能在十多年后实现或部分实现人们所期望的、前述的那些美好的前景。但是，如果我们画地为牢，过于拘泥于意识形态，不敢改革或者干脆不改革，或是期望在现有的一些根本性制度保持不变的条件下对某些派生性的次要的制度进行改良和探索的话，说句坦诚的话，我们不仅不能在未来实现上述目标，而且还可能会再一次（可能是最后一次）错失改革良机，从而将我国已经数十年积重难返的所谓“三农”问题最终煮成一锅焦糊的夹生饭，使我国建设新农村的努力遭受毁灭性的重创。我们这次提出的建设新农村的提法其实并不新鲜，上世纪50年代我们就曾用过这一提法。改革开放以来，至少在1984年中央1号文件、1987年中央5号文件和1991年中央21号文件即十三届八中全会《决定》中出现过这一提法。比如，20多年前的1984年的中央一号文件的最后一句话就提出，“要按照中央的部署，进行整党，纯洁党的组织，发扬党的优良传统，提高党组织的战斗力，改变软弱涣散的状况，带领广大共产党员、共青团员和社会主义建设积极分子，团结亿万农民，为建设社会主义新农村而奋斗。”但遗憾的是，历史已经证明，虽然我们进行了许多次改革试验，但就是因为我们未能在这些试验中大胆改革那些带有根本性的“三农”制度，我们上述这么多次宣称要建设新农村的努力均先后归于失败或不了了之了。过去20年来，我们不但多次在正式文件中正式提出过要建设社会主义新农村，甚至还有切实的行动并进行了长时间的种类繁多、涉及面较大的改革试验。比如，1987年的中央五号文件中就第一次提出了“有计划地建立改革试验区”的指导性意见。[5] 根据这个意见，我们还进行了一项悄悄的未经宣传、其意义可能很大但至今也不明朗的规模宏大的农村改革试验区改革试验。也是1987年，中央办公厅为此还专门发布了一个8号文件，说要“经过改革试验，掌握第一手的动态资料，以便提出若干处理各类经济关系的章程或法规，使政策更完善，使改革的成果逐步规范化”[6]。中央办公厅的这份文件还考虑到这些改革试验可能会对某些现行的带有根本性的制度产生冲击，专门说道，“要充分发挥群众、干部的首创精神，中央各有关部门对试验区要适当放权，允许突破某些现行政策和体制，以利试验与探索”。为了强化这些改革试验区的改革授权，国务院也专门行文重申：“因为改革试验具有探索性，就不可避免地会突破某些现行的具体制度和政策，有的还要求提供一些帮助。对此，已经请各省尽可能在自己的职权范围内加以解决，并希望中央计划、财政、商业、外贸、银行、农林等有关部门给予支持和指导”。[7]在这些试验区建立之初，各试验区所在省一般都成立了由省委或省政府负责人参加的试验区领导小组和工作班子。各试验区都成立了由主要领导人参加的领导小组和常设的工作机构。为指导和协调全国的农村改革试验区工作，原中央书记处农村政策研究室、国务院农村发展研究中心也于日正式组建试验区办公室，并报国务院及国家机构编制委员会批准正式列编。1989年下半年，原中央书记处农村政策研究室、国务院农村发展研究中心相继撤销。为继续办好试验区，使这项工作持续进行，经国务院批准，日，国务院办公厅又明确规定，“农村改革试验区工作的指导和协调职能划归农业部。由农业部农村改革试验区办公室继续承担指导、协调全国农村改革试验区的工作”。[8]自中央确定设立农村改革试验区的十年后，也就是日，中央农村工作领导小组第26次会议又决定，“为加强和改进农村改革试验区工作，建立农村改革试验区工作联席会议制度，由农业部、中央农村工作领导小组秘书组负责牵头，中央政研室、国务院研究室、国家计委、体改委、财政部、水利部、林业部、内贸部、供销总社、人民银行负责同志参加，负责试验区工作中有关部门协调事宜，重大问题提请中央农村工作领导小组讨论”。由此可见，我国中央政府对所谓“三农”问题及其改革是非常重视的，而且重视程度甚至还远远高于最近推出的几乎全部由重庆市和成都市自己运作的所谓统筹城乡综合改革试验区。[9]这项农村改革试验区的改革一直延续到今年中央推出重庆和成都两市的所谓统筹城乡改革试验区为止。尽管没有明确发文终止了是项进行了整整二十年、似乎也取得了一些成绩的试验区改革，但谁都知道它结束了。这次试验区改革无论是深度、广度还是时间跨度，无论是重视程度还是推行力度，均丝毫不比最近推出的所谓统筹城乡改革试验区逊色。由于是中央办公厅和国务院下的文件，在涉及中央或国务院各部门的协调问题上的授权甚至比统筹城乡改革只是国务院发改委下文授权更具权威性和综合性。但是，这些“三农”改革试验到底包括哪些以及这些试验又到底取得了哪些大面积推广的成绩了呢？根据农业部农村经济研究中心公布的资料表明，到2006年底为止，按照中央规定的程序、经国务院批准备案的承接上述农村改革任务的试验区已达30个，分布在全国21个省、自治区、直辖市，其中包括160个县级单位，覆盖面积31.8万平方公里，总人口达8120万人。仅仅从涉及的农村人口总数看也比最近的所谓统筹城乡改革涉及的农村人口数要至少高上一倍。自建立以来，各试验区按照党中央、国务院关于农业和农村经济改革与发展的部署和要求，相继推出了20多个试验主题和上百个试验项目。这些改革试验项目涉及的主要内容几乎囊括了所有的“三农”领域，归纳一下大致包括如下制度改革：（详见附表）1，土地制度建设和土地适度规模经营；2，农村基层社区性和专业性合作经济组织建设；3，粮食购销体制和农村流通体制改革；4，乡镇企业制度和小城镇体制建设；5，农业和农村现代化建设；6，农产品市场建设和农业产业化经营体系建设；7，农村税费制度改革和金融体制改革；8，扶贫体制改革；9，林业、牧业、渔业和国营农场体制改革等。由此可见，上述改革试验几乎涵盖了我国“三农”的各个方面，但实践表明，这些开始于十多年前的涉农改革试验虽然有部分取得了所谓阶段性成果，但不可否认有相当一部分没有取得令人骄傲的、可以值得我们大面积推广的成效，相反，其中有不少是不了了之的，甚至是失败的。附表：全国农村改革试验区和试验项目一览表注：带“*”者为农业部试验办联系点。[10]我们必须承认，上述附表中这些改革试验区改革涉及了不少“现行的具体的制度和政策”，但是某些涉及根本性制度的改革并没有取得什么进展，而一些次生性制度改革则取得了一些成效，如税费改革和农民专业合作经济组织建设等，也为后续的制度创新和改革奠定了一定的基础。比如，农村税费改革试验最初是为了探讨如何减农民负担、缓和日益严重的农民抗争问题，但改革试验下去后才发现所谓税费改革其实直接牵涉到农村基层政府存废的政治体制改革的大问题。在乡镇建立政府以及在村一级设立行政村管制结构才是导致农民负担过重的根本原因。拥有一级财政权的乡镇政府其实来自于近30年前瓦解的人民公社体制，因为以前的几千年中国历史上都是不存在这么一级政府的。发现了问题的症结并不表示能解决这个问题。乡镇政府存废直接牵涉到整体政治体制改革，非朝夕可定。但因农村税费而激化的社会矛盾以及已经扩大到无以复加程度的贫富悬殊等问题却无法再等待下去。于是，是项改革试验最终导致了国家不管基层政府结构将出现怎样的混乱还是下决心将所有农业税全部给废除掉了。另外，今年正式实施的《农民专业合作社法》也在某种程度上受益于这类试验区改革的试验，但几乎是同时进行的社区合作社改革试验却没有结出应该结出的成果。这是什么原因呢？迄今没有任何研究报告公开这一点，但我们从全国人大农业委员会法案室负责人的答记者问时所说的因涉及“集体经济组织的改革问题”而对社区合作社“立法条件不成熟”的话语中还是可以看出一丝端倪的。[11] 这个原因表面上看是所谓集体经济组织的改革问题，如从源头上找却是这个最根本的包括土地集体所有制在内的所谓集体经济制度。可见，我们的改革试验所取得的成绩大多还是体现在对一些非根本性制度的改革上，而在一些根本性涉农制度的改革上并无多大的进展。类似这样的成效不大的农村改革试验项目还有小城镇综合改革和所谓农业现代化和产业化改革等。十五年前启动的小城镇综合改革的目标是城镇化，表面上看是指农村人口向城市转移，农业社会变为城市社会，农业经济变为工业经济的过程。实质上，城镇化就是经济增长方式从传统向现代转变的轨迹，最终的结果是一个国家或地区经济形态和社会结构的根本变革。因此，所谓小城镇综合改革需要我们同时推进乡镇政府体制、农村义务教育和医疗保障制度、农村社区型合作社制度、县乡财政体制、农村金融和合作金融制度、城乡割裂的户籍制度、集体化土地制度及土地征用制度等方面的制度改革。这些需要改革的制度包含了不少根本性制度，也是我们在小城镇建设过程中无法回避的重大矛盾问题。因此，企图回避或无法解决这些制度改革问题的所谓小城镇综合改革最终也就这么不了了之了。好在十年前发端的大规模城市化的改革掩饰了这一困境，但目前进行的城市化改革也没有解决好诸如土地制度的问题，因而出现了那么多肆意侵犯农民权益的案件。在市场经济条件下，当我们改革这些不合理的涉农制度时，我们传统的政府管理体制、运行机制和我们治理农村社会包括领导小城镇建设的方式方法，也都面临着如何适应社会主义市场经济发展要求的新挑战。解决好这些问题都属于是制度建设的重要内容，关系到新农村和小城镇建设的成败。只有与时俱进地进行改革创新，把制度建设好了，各种环境的治理和各种资源的配置的矛盾问题也就随之迎刃而解，农村生产力就会蓬勃发展，小城镇的经济建设和社会事业就会产生“水到渠成”的效果。上述那些以农业规模经营和农业现代化为目标的改革试验，由于不敢同时改革不合理的户籍制度和土地制度且不符合市场经济规律到今天基本上已经偃旗息鼓了，而那些早已为农村政治、经济、社会和文化发展所证明是急需的农村社区型合作社制度的建立起码在表面上也是因为所谓“集体经济组织”的理由始终未能提到立法者的议事日程上来。从中央于上世纪八十年代末至九十年代初一下子就推出了如此众多内容的农村改革试验项目可见，当土地集体所有制条件下的联产承包责任制的解放农村生产力的功能在1985年后逐步释放净尽，而我国的农业生产和农民收益又开始陷入多年的停滞不前状态时，我们的农村工作的决策者们也的确开始着急起来。但是，在我国实行了二十多年的集体所有制留给我们的问题实在太多，而涉及的面又实在太广，似乎所有涉农领域都是麻烦不断、问题多多，于是我们便不嫌其多只嫌其少地先后推行了上述的多达五十四项的涉及体制不同、目的各异的改革试验。可是，上述这些农村改革试验在得到中央政府和各自项目所在的省区政府的认可并发文加以推广交流的情况下为何其中的绝大多数没能在十多年前就在全国范围内推广呢？我没有查到可以说明这个问题的这方面的任何文献资料。而且，由于上述这些改革试验大多是发生于所谓“南巡”之后思想大解放的时代，所以，也不大可能是由于执政者们思想不解放导致的吧。因此，我们只能认为这些改革试验大多没有取得什么值得自豪的可以加以推广的经验和成果。或者说，大多归于了失败。人们不仅会问；这究竟是什么原因呢？显然，要寻找这个问题的答案主要不在这些改革试验的外部原因，如试验地政府贯彻和执行不力或上级政府支持不够等，而恰恰在于这些改革试验项目的本身没敢触及那些带有根本性的涉农制度的改革，如土地集体所有制度、城乡分割的户籍制度、已经行政化的村民自治制度以及脱离了国际合作社基本原则的合作社制度等，而是力图在不触动这些根本性制度基础上对一些派生的和次要的制度进行尝试性改革。因为如果我们不彻底改革或废止现行的那些不合理的涉农制度，仅仅试图在土地的使用权上做些改良类的文章，就想解决上述改革试验项目所罗列的那些“三农”问题是远远不够的。这些农村改革试验逐步推进开始后，我国的“三农”问题不仅没有因为这些改革试验摸索出来的经验而得到改善，反而在“九五”期间“三农”问题迅速恶化、广大农民的收入却出现了连续的大幅度的迅速下降就是一个最好的证明。[12]历史已经证明，如果我们的任何农村改革不从改革那些带有根本性的涉农制度入手，这些改革试验是不可能取得什么明显的成效的，当然，也是不可能给我们带来所期望的新农村愿景的。而且，这种无视农民作为土地的真正所有者权益的所谓改革试验还会耽误或推迟我们尽早解决沉疴已深的“三农”问题，并给我们现有的早已落后和过时的众多涉农政策和法律体系的修订与重建增添更多的不确定性，甚至可能造成无法疗治的硬伤。因此，在我们谈到我国农村的未来或前途时，最重要的不是如何描绘自己心目中未来农村的理想的愿景，而应该是思考我们如何彻底改革现有的各种不合理的带有根本性的涉农制度，尤其是土地制度、户籍制度、合作社制度以及村民自治制度等。可以说，现有的这些不合理的制度改革得越彻底，我国的未来的新农村也就越接近我们理想的愿景；但如果改革得不彻底，或者说，我们根本不想也不敢触动这些不合理的根本性制度，只是在所派生的次要的制度上作一些改良和修补，本文前面政学两界各方面，包括中央政府所描述的那些种种美好的社会主义新农村愿景，即便再好，也是实现不了的。即便届时各种激烈的农村社会矛盾在国家财政资金的不断输血式地注入下可能得以暂时的缓解，但这种缓解也都是不可能持久的，因为，再富有的国家财政也将在不远的将来因此而不堪重负。还因为，五十年前强制推行的集体所有制度造就的中国所特有的“三农”问题，只要这个旧制度还依然存在，它们也还将继续顽强地存在下去直到其耗尽我们这个强壮的人民共和国躯体的全部心血。从这点出发，我真心地希望中央政府能够尽快启动带有根本性的涉农制度的改革，以让本文前面所描述的那些未来中国的美好的农村愿景都能够尽早地实现。参考文献：[1] 贺雪峰《乡村的前途新农村建设与中国道路》（山东人民出版社2007出版）[2] 《根本问题是减少农民 增加农民收入》，搜狐财经日期网址：http://business.sohu.com/2573412.shtml[3] 陈昌清《温铁军描绘新农村：人们生活要有幸福感》，《现代农村报》日期[4]《五个“五”勾勒社会主义新农村建设路线图》，新华网“新华时政.建设社会主义新农村系列报道之十三”，网址：http://news.xinhuanet.com/politics//content_4213630.htm[5] 摘自于中共中央1987年5号文件[6] 摘自于中央办公厅1987年8号文件（中办厅字[1987]8号文件）[7] 摘自于国务院1987年62号文件（国办发[1987]62号文件）[8] 农业部农村经济研究中心《农村改革试验区简介》，网址：http://www.rcre.cn/RCRESYB/index.aspx[9] [10] 同[8][11] 详见全国人大农委法案室主任王超英在全国人大常委会日举行的新闻发布会上答了望周刊记者问，中国网文字实录，网址：http://www.china.com.cn/zhibo//content_8785063.htm[12] 详见中央政研室 农业部农村固定观察点办公室《“九五”期间中国农民收入状况实证分析》（农业部农村经济研究中心日发布），《中国农村研究》第四期-第六期，网址：http://www.rcre.org.cn/dyfx/zgncyj200106.htm[yao_page]中国农村的未来之三：温故而知新发端与2007年6月的统筹城乡改革经国家发展改革委员会批准终于拉开了帷幕。最先获此殊荣的是重庆和成都两个城市。这场改革的全称叫做“统筹城乡综合配套改革试验区”，而且规模巨大，一下子就是一个人口最多的省级直辖市，再加上一个人口众多的省会城市作为试验区，总人口约4000万人，比得上前二十年所进行的数十个各种农村改革试验区人口总和的一半了。按照国家发改委文件，统筹城乡综合配套改革试验区，旨在遏制中国正在日益扩大的城乡经济社会发展差距，拟在建立城乡统一的行政管理体制、公共服务和社会保障机制、统筹城乡建设及产业发展等方面，探索出一条适合中西部发展的路。换句话说，统筹城乡改革试验区的成败直接牵涉到我国农村的未来，也就是我们能否建成所谓社会主义新农村就要看是项统筹城乡改革能否成功了。在这个问题上，人们看得很明白，那就是这次改革的确是在我国能否最终建成所谓社会主义新农村的最后的尝试了。因为，我们的城乡差别和贫富悬殊等社会问题已经累积并严重到不可能像过去那样允许我们再花上二十年时间去搞是项改革试验而无须为此承担什么改革成本了。现在，无论是对于农民还是对于政府而言，最主要的是要见改革的成效。而要真正见到改革的成效，我们就不能回避以前改革试验中曾不敢触及的那些带有根本性的制度的改革。本文在前文《根本性的制度改革》中以表格方式罗列了上世纪九十年代初陆续开展的五十四项涉及各种涉农制度的改革试验情况。在这些改革试验中最值得我们加以注意的就是那些与现行土地集体所有制度有关的试验区改革，包括当年安徽省临泉县和广东省南海市各自推行的集体土地流转改革和以土地为中心的农村股份合作制改革。但是，人们感到奇怪的是既然这两个以土地使用权做文章的改革实验始终未能开花结果，我们为什么还要在它们尝试过十多年后的2007年再次被引入到重庆等地的所谓统筹城乡改革试验区中进行本质上没有多大区别的试验呢？我们还是看一下这两项改革的一些具体做法吧。1993年，安徽省的临泉县在土地承包制度改革中，采取多种形式试图放活土地使用权。他们的做法倘用一句话来说明，就是允许当时农村存在的几乎所有非农组织和利益集团都有权去租赁农民承包经营着的土地。虽然这些试图放活土地使用权的改革措施绕开了土地所有权制度的改革，但能够让因承包权三十年不变而几乎死掉的集体所有的土地能够流转起来搞农业规模经营，当然是一件让人寄托了很多期望的事情。土地能够规模经营，就有可能实现我们梦寐以求的农业现代化。所以，当时这些做法甚至引起了时任国务院副总理姜春云的关注并给予了肯定，也就不令人奇怪了。为了尽快推进这一改革措施，安徽省政府还专门下文要求各地交流这一土地承包制度改革的成功经验，“推动本地的土地流转，使土地这一基本生产要素尽快活起来。”[1]可是历史的事实是，尽管当时的安徽省政府动用了政权的力量以大力推广临泉的土地流转改革试验的经验，但由于这个改革试验未能充分保障农民的利益，而是试图将农民仅有的土地承包经营权从农民手里剥夺掉，去交给政府、企业和行政村等那些非农的、甚至利益完全与农民相悖的利益集团，这便从根本上违背了我们一切农村改革的出发点——农民的利益，从而遭到了农民的抵制，致使这一花费了众多人力物力和时间的土地流转改革试验的所谓经验即使在其当初发源的安徽省境内也推广不下去了。最终，这项改革无声无息地流产了。广东省南海开展的“以土地为中心的农村股份合作制改革”比安徽省的临泉土地流转改革还要早一年，是1992年开始进行的。南海县将农村股份合作制定义为四种形式：合作经济股份制、农村土地股份制、合作组织企业股份制和农村联合股份制。其中，土地股份制强调建立土地承包权股概念，实现土地三权(当时是指所有权、承包权和经营权)分离，“农民的承包权从实物形态转变为价值形态，在以股份形式将其稳定的前提下，解决好农村土地的整体规划，土地的征用、使用和农地保护以及提高土地的生产率等问题。”南海的经验虽然表面上让当地部分农民得到了一些实惠，取得了局部成功，但实际上南海的做法不仅隐含着许多巨大的政治和法律风险，而且由于它的地理经济上的独特性，并没有什么可以在国内甚至广东省内其它地区推广的价值。从安徽省临泉县和广东省南海县这两个将土地制度及其承包经营权作为改革对象的改革试验的内容来看，我们不仅在十五年前就已经发现现行的这个土地集体所有制有很多毛病了，而且还想出了如何在不废止这个根本性制度的前提下，采用将土地所有权和土地使用权分开并保持前者，即土地集体所有制不变而只流转后者的改良办法，以图弥补和减轻这个不合理的制度在长时间里给农民的政治和经济权益以及农业经济和农村社会的发展所带来的深重伤害。而且，这些试图在土地承包经营权上加以改良（请注意，我这里之所以不是用“改革”而是用“改良”一词，是由于这些做法如果严格地说就是属于修修补补式的改良而非破旧立新的改革）的政策措施当时就已经考虑得非常周到和全面了。从很多方面看，今年重庆市刚刚推出的、被许多国内媒体和学界人士认为是“中国第二次土地革命”的允许农民拿土地承包经营权参股入社、组建公司等土地流转新政策，虽然比当年的安徽临泉和广东南海似乎在程度上更多地考虑到应该照顾到拥有承包经营权的农民个体的权益，但实际上仍然没有超出这两个县十五年前所尝试过的那些改革试验的政策范围，即仍然在农民的土地使用权而不是土地的所有权上做文章。[2]因此，重庆和成都两市现在推行的土地使用权流转的做法今后能取得怎样的成效也仍然不能不令人感到严重的怀疑。如前所述，我国过去二十年里所进行的那些农村改革试验区改革中有不少并没有给承接和尝试这些改革试验的地区的农村带去多大的变化，也没有给这些改革试验区的农民们走出贫困提供多少帮助。而那些涉及到将土地所有权与土地使用权分开，让农民的土地承包经营权流转起来的改革试验的效果如何更会让人牵挂：在土地集体所有制不变的情况下，仅仅是土地承包经营权制度的改革能行得通吗？也许，有人会对此论断表示怀疑和质询，所以，本文有必要再稍微详细地分析一下上述改革中在土地流转比较有代表性的两个改革试验：一是安徽省临泉的土地流转改革；一是广东省南海市的土地股份制改革。比如，安徽省临泉县1993年受命开展农村土地流转试验区改革时就是一个贫困县，人均收入在全省各县市中位于最后十位。在这项改革据宣传所说取得了很大成绩并为中央领导所肯定并由省政府加以推广后的1997年，该县人均国内生产总值还是排在全省66个县市中的第57位，几乎没有什么变化。而到了2006年，该县人均GDP仅有2800元，在全省排名又降到了倒数第二名。[3] 也就是说，这项按理应该给农民带去巨大好处的土地流转制度改革其实不仅没有让试验区农民得到多少是项改革的推动和策划者们所期盼的那些好处，相反，试验区农民贫困依旧的现状却给我们提供了不少足以引起农村改革决策者警惕的教训。显而易见，临泉县的土地流转制度改革效益之所以不好，其主要原因还是没有将这次改革的重点放到如何改革土地集体所有制以保障农民的土地所有权益上，而是放到了如何更加便利于政府和龙头企业租赁使用农民的土地搞所谓规模经营上。十多年前安徽省政府在其公开发布的文件中说到，“临泉县在土地承包制度改革中，采取多种形式放活土地使用权：一是集团租赁经营，由乡镇府、行政村、自然村和农业技术推广中心等租赁农户土地经营，实现规模效益；二是种植大户租赁经营；三是农业科技干部租赁经营；四是乡镇企业家租赁农户土地进行产、加、销一条龙生产。” [4]并且，安徽省政府还将这些所谓的做法当作土地流转制度改革的经验在全省进行推广。由此可见，临泉县试图搞活土地使用权的做法尽管也提到便于“种植大户租赁经营”，但却将“由乡镇政府、行政村、自然村和农业技术推广中心等租赁农户土地经营，实现规模效益”这一条政策做法放在土地流转去向的第一位。我没有查到这方面的数据，不知道在那次土地流转改革中到底有多少农民的土地被乡镇政府和企业租赁走了，但是由乡镇政府和行政村这类与农业生产无关的行政组织去租赁农民的土地搞经营肯定是完全不对板的政策性错误。无论从理论还是实践上看，允许政府租赁农民土地搞所谓经营，其实就等于是允许政府利用公权力去剥夺农民的土地使用权。其次，临泉县的经验中还有允许“乡镇企业家租赁农户土地进行产、加、销一条龙生产”。这也为所谓龙头企业侵害农民的土地权益大开了政策绿灯，因此是非常危险的。显然，在临泉县的土地流转制度改革中，政府和龙头企业的利益明显是高于农民的土地权益的，而且似乎进行这场土地流转制度的目的并非是为了维护农民的土地权益，而是在维护那些利益与农民利益相悖的集团，即那些政府、龙头企业、行政村、农业科技中心及其干部们等的利益。结果，土地流转制度的改革不仅没有达到这一改革的推动者的“推动本地的土地流转，使土地这一基本生产要素尽快活起来”的目的，反而还给农民带去了更多的贫穷。[5]这种罔顾农民土地权益，一味地追求土地流转和土地规模经营目的的土地承包经营权流转改革试验在现代的民主与法治的社会里如果不归于失败，那才叫奇怪了哩。将农业规模经营和农业现代化作为我国农村改革的目标并没有错，问题是我们通过什么样的改革路径并采用何种政策措施以保障农民权益来达致这个发展目标。这个问题上的分水岭不是别的，正是农民的土地所有权。也就是说，如果我们的土地制度改革不是将落实和返还农民的土地所有权而是将所谓必须维持土地集体所有制之类的意识形态的东西作为改革的出发点，无论你怎么改革，或者无论你企图让什么农民之外的更为强大的利益集团来取代农民开发这个土地，都是一定会归于失败的。对我们而言，临泉县的土地流转制度改革试验区的经验其实是一个非常危险的政策信号，即我们的政府在考虑土地规模经营和农业产业化之类的所谓战略问题时并没有始终将农民的利益放在首要位置上。相反，我们的执政者在意识形态的束缚下仍然可能会像以前搞所谓人民公社化那样很轻易地在这两者之间做出完全不利于后者的保守的选择。这也表明，在农民不拥有土地的所有权而只拥有所谓的土地使用权，也就是土地承包经营权的情况下，其应有的土地权益是不牢靠的，也是很难得到保障的。广东省南海开展的“以土地为中心的农村股份合作制改革”比安徽省的还要早一年，是1992年开始进行的。南海市（2003年被并入佛山市改称为佛山市南海区）的改革主要实行土地股份制。所谓土地股份制是强调建立土地承包权股，实现土地“三权”分离，意图将“农民的承包权从实物形态转变为价值形态，在以股份形式将其稳定的前提下，解决好农村土地的整体规划，土地的征用、使用和农地保护以及提高土地的生产率等问题。” 与此同时，南海还试验在农村全面实行农村股份合作制，除了土地股份制以外，还推行了合作经济股份制、合作组织企业股份制和农村联合股份制等。[6]与安徽临泉意图将土地集中给其它非农集团规模耕作经营不同，南海的做法显然是为了解决1992年所谓“南巡”后珠江三角洲地区迅速发展的引进外资和农村工业化与土地家庭承包制的矛盾。在政府推动的工业化过程中，在习惯于计划管理方式的政府看来，如果土地的使用权仍然分散在农户手中，就必然会制约着镇一级和管理区对村镇建设的统一规划和统一管理。因此，南海的土地制度改革就选择了将土地承包经营权股份化的这种将承包权改变为股权、更便于土地租赁的土地股份制方式。土地股份制的主要经营方式则是由这些所谓股份公司将其所有的土地拿去出租，租赁给来当地投资办厂的外来企业，以获取土地租金。农民们的收益就来自这些收取的租金的按比例的分红。[7]与一家一户谈判土地使用权的让渡相比，南海的土地股份制的做法可以较快的速度向投资者提供所需的成片土地以供租赁。这是土地股份制的优点所在。这种制度及时地适应了那时的外资大举进入、工业化发展迅速地区的农村城市化发展的需要，所以很快就能显现出很好的效果来。南海市的经验在长三角地区推广也颇有成效，还产生了允许农民出资与外来投资者一起参与开发土地以获取更多效益的江苏昆山模式。但是，我们必须清醒地认识到，南海土地股份制模式并非适用于所有地区的农村，而且，即便在经济普遍发达的广东本省境内，南海的经验也仅仅适用于珠江三角洲地区的少数几个拥有大量外资投入的县市的部分的而不是全部的乡镇。也就是说，南海这种土地股份制的改革模式即使在广东省的其它地区推广多年也都没有产生多大的成效，更不用说供内地比较落后的以从事农业为主的广大农村地区采纳和推广了。比如，在南海改革试验十年后的2003年，广东省的68个县中还有63个县“要靠省财政补贴过活”。[8]这个数据从侧面也证明了这一点。而且，即便是在试验地南海市（现在的佛山市南海区）2003年，南海区农民年均分红1180元，东南部工业发达地区最高分红接近1.5万元，但西部仍旧以农业为主的地区从学习南海经验实行股份合作制以来竟然就从来没有分过红。这样的虽然引入了改革模式但却给农民带不去任何好处的毫无实际意义的改革产物——土地股份制公司却占到全区1/3。[9]南海土地股份制度与现有的土地承包制度的最大的差别出现在土地的使用权的处置方式上。当农户通过承包权来获取收益时，他是自己所承包土地的直接使用者和处置者；而在变为股权以后，农民对土地的使用权则让渡给了集体经济组织，也就是那些以村为单位组建的所谓股份公司。这种土地使用权处置方式的变化虽然有利于较大规模的土地出租和利用，但在保障农民土地权益上仍然有很多不足，甚至还在相当程度上损害了农民的土地权益。因为这些集体经济组织同时又是行政村，一个机构两块牌子，当它们需要根据法律规定听从政府意见、协助政府工作，又必须在违反现有法律情况下出租或出让所有的土地用于非农经营时，这些所谓股份公司就不可能完全代表它的所谓股东，即农民的利益来争取应得的土地出租或出售的权益了，而必须屈从于被招商引资政绩和所谓征地冲动所驱使的政府及其官员的意志。这时，大量的级差地租和土地溢价必然被地方政府和开发商所攫取和瓜分掉。还有，南海土地股份合作组织同时也是土地所有者，也就是说，这些原本无所事事的土地发包方——村集体组织一下子成为了大有利可图的土地经营者，它们以代表土地所有者的股份合作组织名义控制着土地非农用途的转让权，占据了大部分土地增值收益，给农户分红比较少，50%以上的经营收益成了所谓的集体资产，归集体组织管理者支配，与作为股民的农民基本上无关。由于缺乏必要的相关法律的支持，股民对管理者的监督比较困难，政权机构和集体经济组织庞大，行政开支巨大，集体资产使用效率极为低下。[10] 而且，在农民（股东）缺乏足够的民主监督权力的情况下，这也给这些所谓土地股份公司的当权者（大多是基层乡镇和行政村领导）提供了大量的权力寻租的机会和条件，反过来侵害了农民的土地权益，真正落实到农民头上的土地租赁和出让的权益只是所获得的土地利益的一部分，有时候甚至可能是很小的一部分。这样的情况不仅在南海以及南海所在的珠江三角洲地区，就是在其它迅速工业化的沿海地区也并不鲜见。事实上，在工业化迅速地区即使不搞土地股份制也并非不能实现土地使用权的有序让渡，只不过这一土地使用权的让渡谈判过程可能较为分散、复杂和缓慢些罢了。在成片土地租赁和出让的过程中，土地租赁或受让方与一家一户的土地出租或出让方之间也许会出现一些激烈的讨价还价，也会出现所谓拒不买帐的“钉子户”现象，可能就像现在很多没有实行土地股份制的地方，特别是城市的规模拆迁中出现的那些问题一样。但这也都是市场经济条件下的正常的市场交易行为，没有什么值得大惊小怪的。与土地集体所有制下农民土地权益容易遭到所谓集体组织的不法侵害相比，能够较快出租或出让土地这点儿好处对于农民而言几乎是不值一提的。而且，倘若如此，农民不仅可以比在所谓集体所有制下获得更多的土地实际利益，还可以通过其直接地而不是间接地参与土地市场交易和竞争，也可在很大程度上锻炼和提高农民适应市场竞争的能力，避免现在普遍存在的原本吃苦耐劳的农民在集体土地经营权入股后竟然变身懒散颓丧的食利阶层的社会现象。另外，南海以及珠三角地区的所谓股份制公司或经联社至今绝大多数不具备法人地位，既没有注册登记，也没有按照正规的企业进行纳税。[11] 这些土地股份公司的体制非常奇怪，既是承担重大经营责任的经济组织，又是带有行政管理职能的村民自治组织，但是，其内部的农民的股权只是在其内部通过评估并加以确认，而其外部却没有一个法律来规范它们的法律主体地位以保障入股农民的土地股权。因此，农民的土地股权及其构成的土地股份制公司之类的经济组织均缺乏法律效率，也很难受到法律的保护。对此，许多学者都曾认为并建议，土地股份制公司这类“股份合作经济组织是农村合作, 组织的一个重要类型，有关部门在起草《农民合作经济组织法》时应给予充分体现，明确股份合作组织的法人地位，依法登记。”[12] 但遗憾的是，2007年7月份实施的《农民专业合作社法》为了更好地贯彻国际合作社基本原则，并没有将这类集体所有制的具有行政和经济双重职能的土地股份公司或经联社纳入合作社范畴，相反，该法在其第十四条还特意规定：“具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社”，[13] 将合作社大门对着这类“四不象”的集体土地股份制组织干脆完全地关了起来。由此可见，南海土地改革试验出来的所谓集体土地股份制其实是一种因不彻底的改良而导致本身有着很多缺陷的土地制度。它所拥有的经济组织、行政组织，甚至还有自治组织的多重的同时又是自相矛盾的特性致使它不仅不符合国际合作社的基本原则，也不具有现代股份制企业的基本条件。而且，它在很大程度上还会阻扰我国正在大力推行的基层民主政治的建设进程。因此，仅从其经济职能上说，它也既不适用于我国的包括即便是沿海但没有迅速工业化的地区在内的广大的农村地区，也不适用于一般城市近郊的农村地区。它只能在部分的沿海地区依赖于我们的法律对其网开一面而生存下来。谁也不知道它们的将来会是怎样。而且，这种既不合乎民商法律也不合乎经济规律的土地制度本身今后的生存、改革与发展也都已经成为一个问题，成为一个横亘在我们当初的决策者和实践者面前的一个十分重大的也是十分棘手的理论与实践的问题。写到这里，本文有必要让读者知道南海土地股份制所遇到的法律困境问题，那就是其经营方式与现有的有关土地的法律是冲突的。比如，1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地使用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”这一条在最新的修订后的《土地管理法》中仍然保留下来了。这意味着南海的改革做法迄今仍然是违法的。因为当时的南海经验以及所有沿海农村工业化地区的土地制度改革几乎都是将集体土地出租应用于非农业建设，也就是说，整个南海的经验也大多违背了这项法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第43条还规定：“任何单位和个人进行建设、需要使用土地，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公共事业建设批准使用农民集体所有的土地的除外。”[14]我国现有的这些有关土地管理的法律规定实在不利于任何类似于南海土地股份制的改革的推行，但南海的所谓土地制度的改革试验又必须在不触动所谓的土地集体所有制条件下进行。据当时一份权威的调查报告显示，在南海，集体非农土地使用权流转的申报内容与实际使用情况往往不一致。许多非农土地以申请兴办乡镇企业得到批准，而实际上却办成商场、店铺、酒楼等出租。[15] 为了让南海之类的改革得以继续进行下去，国家只好采取变通办法。比如，国务院在日颁布的《关于发展房地产业若干问题意见的通知》中又规定：“集体的土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。如农村集体经济组织以集体所有的土地资产用入股的方式，与外商联办企业，须经县级人民政府批准。”[16]国务院的这个文件似乎是专门为南海试验在开口子。而且，也正是由于我们法律法规专门提供了这两个“除外”和一个“入股”的法律缺口，南海试验才就此获得规避法律出租土地条件的限制的变通途径，也才能得以生存并在一个很小的局部范围内取得了所谓的成功。但是，这种只管局部、不顾整体的随意变更原有法律规定、制造法律缺口的做法却严重地损害了我国法律的统一性和尊严，也很方便地破坏了一直在艰难创建的法制环境，甚至纵容了基层政府的敢于弄虚作假和欺上瞒下的恶劣作风。还有一个更重要的问题，那就是国务院的文件在法律效率上是比不上《土地管理法》的。可见，南海经验只是在一个法律效率较低的政令层次受到保护，这本身就是经不起推敲的。因此，从整体上看，这种无视法治的改革试验实际上是一种典型的得不偿失。综上所述，南海的土地股份制改革尽管在局部看起来比较成功，但其除了适用范围极为有限，仅仅适用于那些快速工业化的、需大量农用土地变为工商业用地的地区之外，本身也还存在不少制度性缺陷。这类看起来是成功的改革试验的产物——土地股份公司现在却无法成为一个正常而规范的法人，而作为股民的农民的土地权益在这种非法人的股份制条件下也是处于一种非法的状态，还是不能很好地得到保障。不仅如此，南海经验事实上还是违反了我们现有的有关土地管理法律的规定，只是在中央政府有意或无意提供的法律缺口中才得以勉强生存。如果认真起来，南海的做法是应该受到法律追究的。因为无论如何，国务院的法规不能大于国家的法律。从以法治国角度分析，我们在近二十年时间里允许一个改革试验区如此长时期的违反法律规定也必然要付出高昂的成本的。这个成本就是基层政府和国人因我们改革政策的疏漏而可能养成的对法律的漠视以及我国法律的庄严性和权威性的丧失。温故而知新。因此，我们应该实事求是地看待安徽临泉和广东南海十几年前所推行的所谓土地流转和土地股份制改革试验的历史成效与社会意义。我们不能抹杀它们的示范作用，但也绝不能回避其中存在的严重的问题和教训并对此加以研究和分析。只有这样我们才能在今后的土地制度改革中少犯错误，少走弯路。参考文献：[1] 安徽省人民政府办公厅《关于印发全省农村土地承包制度改革经验交流会纪要的通知》（日发）[2] 详见重庆市工商行政管理局《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》（日印发）第16条规定，“支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。”[3] 安徽统计年鉴（1999年）网址：http://ahtjj.ah.gov.cn/tjnj/1999.htm[4] 安徽省人民政府办公厅《关于印发全省农村土地承包制度改革经验交流会纪要的通知》（日发布）[5] 同[4][6] 南海市委市政府《关于推行农村股份合作制的意见》（日印发）[7] 黄艳华《广东南海：农村股份合作制触到三个边界》，新华网日转载，原载《中国改革》，网址：http://news.xinhuanet.com/report//content_3203793.htm[8] 杨峰磊等《三化建设解决三农问题？土地股权制广东试验》，搜狐网日期，原载《中国经营报》，网址：http://business.sohu.com/4443949.shtml[9] 同[7][10] 北京大学中国经济研究中心课题组《个案：南海模式和昆山模式》，南方周末日期，网址：http://www.infzm.com/economic/jjtt/97.shtml[11] 孔善广《因地制宜发展农村社区集体经济》，人民网日期，网址：http://theory.people.com.cn/GB//1.html[12] 《“土地股权制”广东试验 政策破题迹象开始显现》，新华网日期，原载《中国经营报》，网址：http://news.xinhuanet.com/house//content_2624443.htm[13] 摘引自《中华人民共和国农民专业合作社法》第十四条，中央人民政府门户网，网址：http://www.gov.cn/jrzg//content_429182.htm[14] 详见《中华人民共和国土地管理法（修订本）》第43条、63条（第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于一九八六年六月二十五日通过，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于一九八八年十二月二十九日修正）[15] 王海明《广东土改权威报告：农民能否分享级差地租？》搜狐网日期，原载《21世纪经济报道》，网址：http://business.sohu.com/20/44/article.shtml[16] 摘引自《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》（国发1992年61号文件），网址：http://law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/slc.asp?db=chl&gid=6015[yao_page]中国农村的未来之四：绕不过去的土地所有权回顾了安徽省临泉县农村土地流转制度和广东省南海市土地股份制度的改革历史后，我们对今年起步的重庆和成都两市所进行统筹城乡改革中的类似的土地制度改革模式的利弊分析也就有了更清醒的认识。以重庆市为例。按照重庆市的土地流转制度改革的政策，其改革出发点与当初安徽临泉县和广东南海市的土地流转制度改革大致相同，即都是力图在保持现有的土地集体所有制条件下力图实现土地的规模化经营同时便于城市化和工业化的发展。但是重庆市的做法却更加多样化，也具有了一定的灵活性。比如，按照重庆市政府办公厅日发布的一份题为《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）》的文件的第四条，该市“鼓励多种形式流转土地”，并且允许“农民在流转承包土地时，可以采取转包、转让、出租、互换、入股以及其他符合法律法规规定的方式进行。农村土地流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。”[1] 这一条最后一句限定了土地流转的受让方的性质，也就是其它承包农户或所有合法的从事农业生产经营的组织与个人。与临泉县经验相比，受让方不再那么具体，而是采取了模糊处理的方式，当然，涉及面则是更宽了。但是与临泉县经验不同的是，由于政府不是从事农业生产经营的组织，因而政府不再可以受让或租赁农民的土地了。该市还允许农民用自己的土地承包权出资入股合作社或有限责任公司、独资公司以及合伙公司等。[2]这里，合作社好歹不是乡镇政府或龙头企业而是农民自己的经济组织，而以土地参股有限公司等也起码是以土地入股的农民自己做了公司的股东，并不是把土地交由其它与农民本身无关的集团或组织去经营。从这个意义上说，重庆市的做法的确是比当年的安徽省临泉县的做法要好得多，似乎是更符合农民利益的。而且，重庆市的做法与存在许多缺陷的只有一种入股土地股份公司方式的广东南海的经验相比，也让农民在决定自己拥有的土地承包经营权的去向时拥有了更多的选择余地。重庆市的做法还不止这些。在集体建设用地问题上，重庆市提出要“探索建立农村集体建设用地使用权流转制度。在符合土地利用总体规划和其他有关规划的前提下，集体经济组织可以利用已依法批准并取得集体土地使用权证的集体建设用地从事法律法规未明确禁止的各种生产、经营活动。经依法批准，可以采用土地使用权入股的方式参与农业生产经营和营利性农村基础设施的开发，也可以单独或与社会资本、龙头企业联合兴办企业，还可以在取得本组织多数成员同意的前提下以各种形式流转其集体建设用地使用权。积极运用建设用地指标置换与周转政策，支持农村集体建设用地使用权及指标跨区域有偿、合理流转与转让。”这里，重庆市的做法汲取了当年南海市入股股份公司甚至还有昆山市的类似的经验。农民参股的合作社也好，有限责任公司也好，起码都是合法的法律主体，比南海的那些行政村与股份公司两块牌子一种机构的股份公司的法律地位要明确得多。当然，这种将土地使用权入股合作社或有限公司后的法律和市场风险也就更加现实地存在了。与南海经验一样，重庆市也允许农民将自己的土地承包经营权进行有偿出租，即在土地权属不变的前提下，农民可以以租赁合同的方式把土地承包经营权出租给业主进行规模化经营，农民按合同收取租金，业主在经营活动中优先安排流转农民务工。农民不但可以通过出租土地获取收益，还可以通过在土地上务工获取劳务收入。这种做法与南海不同的是，它除了也允许集体建设用地集中统一出租开发外，并没有规定非要以某个集体经济组织，如土地股份公司的名义去出租农民的土地使用权，而是也允许了农民个体单独出租土地的可能性。这是一个很大的进步。统筹城乡综合改革下的土地流转制度改革还有一个很大的特点，即与临泉和南海的单项改革不同的是，重庆市的土地流转制度改革的重点是拟与现有的户籍制度和社会保障制度改革进行配套，根据“社会保障换承包地、住房换宅基地”的思路，还出台了一系列鼓励农民退出土地转为市民的新的城市化政策。比如，上述文件第六条规定，“进一步做好农村劳动力和农村人口转移工作，鼓励更多的农民进入城镇转变身份。鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定住所的农民自愿放弃承包土地。对自愿放弃承包地的农民，各区县（自治县）可结合实际，制定相应的鼓励政策，给予补偿、补助。自愿放弃承包地并迁入城镇定居的农民，应享受与迁入地城镇居民同等的待遇和社会保障。”[3]但是，最让人难以理解的是，重庆和成都两市在推行土地承包经营权流转这个改革措施时，都没有提及被农民“自愿放弃”的承包土地最后将归何处？是属于拿钱给予补偿并提供社会保障来买断农民土地承包权的城市政府呢？还是仍然属于土地的原发包方——集体经济组织？这是一个很关键的问题，因为这里面不仅牵涉到依法行政的问题，其中还有一个很大的经济利益问题。当然，更是一个土地所有权的归属的大是大非的法律问题。这个问题如果不从法律和政策上，也就是说不能从根本上解决好，重庆市所推出的这类改革设想和措施必将动摇和毁坏我国现行的保护合法的公私财产不受侵犯的宪法和所有民商法体系。所以，我们绝不能绕开土地所有权问题来推行土地的流转。而且，这个问题如果不解决好将直接影响这一政策的可操作性。但不管怎样，应该说，重庆市的改革措施相对于当年安徽临泉和广东南海的土地流转制度改革的试验来说还是有很多进步的，也尽量在克服、避免和减少前两次改革中所存在问题。而且，重庆和成都两市将户籍制度和社会保障制度等的改革与土地流转制度的改革有机的结合起来，在城市化过程中力图更好地保护农民的土地权益，还是很有意义的。但是尽管如此，由于这些改革没有触及现有的土地集体所有制度，而依然是在这个所有制度下的土地的使用权上做文章，重庆和成都两市的土地流转制度改革还是存在很多难以克服的问题的。如果将这些问题归纳一下，大致有以下几种：一、蕴藏着难以预料的社会和政治危机允许承包经营权出资入股合作社或有限公司，也就等于将承包经营权折算成一定的股价，不仅算是参股农民的股金了，也算是合作社或有限公司注册资金的一部分或叫合作社或有限公司的财产了。根据我国现有法律，合作社与有限公司均为法人，它们对其拥有的资产享有占有、使用和处分的权力，并以这些财产对其债务承担责任。[4] [5] 既然要经营，合作社或有限公司就有可能经营亏损或失败，也有可能破产。也就是说，如果这些经济组织经营失败，农民入股的土地使用权也就被抵债清盘了。这种分析并非危言耸听，因为与南海的大多是非法人形式的股份公司不同，在市场经济条件下参股这些法人性质的经济组织，破产失地的风险就可能随时会发生。可以预想，如果我们无视这个问题强行推行下去，不要三五年，这类先天不足的以土地承包经营权入股的合作社或有限公司很可能会出现一个破产潮，大批的被允许做了所谓股东的农民将失去土地，沦入破产队伍，一旦蔓延开来，就可能在我国造成相当严重的社会问题。按照国际合作社运作的通行做法，农民社员一般不会用自己的固定资产去参股合作社，而是用土地和房产等固定资产以外的资产，如资金和技术等入股组建合作社的。这样，即使今后所参与的合作社经营失败也不至于让农民将自己及全家赖以生存的土地和房屋也随之丢失掉。私人兴办有限责任公司也大多会按此方式处理参股问题。比如，没有谁会犯傻到用自己的住房去变换成公司股权办公司的。既便这个世界上可能存在极少数这类带有赌博性质的以自己赖以生存的固定资产入股经济组织的案例，那也不过是用自己所有的土地或房屋进行抵押并将贷款来的资金，而不是直接就用所有权派生出来的所谓经营权进行参股的。本文之所以明确反对这么做的原因至少有三个：一是在市场经济条件下，无论是合作社还是有限公司都不是没有经营风险的经济组织。一旦经营失败，合作社或公司面临清盘，届时我们的农民股东还能够维持起码的生存条件吗？不沦落街头成为社会动荡的根源那才怪哩。二是绕开了土地所有权的所谓土地承包经营权的股权价值将如何评估呢？一个全部是用无法抵押贷款的土地承包经营权构成股权的合作社或有限公司还是一分钱没有。它将如何运作呢？可见，这种做法根本就不具有可操作性。三是所谓承包经营权即便在政策允许和鼓励下转化成了股权，然后经合作社和有限公司的各种的或多次的抵押或买卖，其股权结构恐怕早已面目全非。那时，如果土地的所有权行使人，即那个所谓的集体经济组织什么时候再根据相关法律站出来主张合作社或有限公司的权利时，现有的所有法律体系还不完全乱了套？我真的不知道届时重庆市政府该如何向农民们交代？像这种完全有站得住脚的质疑还有许多，这里也不准备一一列举了。我想说的是，我们即使要支持农民加入合作社或组建有限公司参与市场竞争，我们的政府也的确是没有任何必要非要将本来非常简单的事情搞得那么复杂，也不必无视国际惯例非要创造出这么一个世界独一、全球无二的土地承包经营权入股社企的而且还可能在未来给自己造成无数理论、实践和法律麻烦的特色改革措施来的。现在的农民无论参股合作社还是有限公司都缺乏资金，这是事实。但政府完全可以采用提供低息或贴息贷款的方式给予农民以创业支持，实际上也花不了多少钱。而且，向创业农民提供贷款贴息也应该是我们的一直在宣传自己要向农村提供更多公共服务产品的政府的一个基本的责任啊！可我们的政府放着阳关大道不去走，非要走上这么一条充满政治和经济风险而且前面也看不到任何方向的荆棘小路。这是很让人难以理解的。如果说，我们这么做是为了土地更好地流转集中，实行农业的规模经营和农业现代化，那也不能这么做。与之目标相同的安徽临泉改革试验之所以失败，其根源就在这里，即用一个听起来很伟大的目标来掩饰自己实际上很卑下的损害农民土地权益的真实意图。其实，我们还有更好的路径去达致这一发展目标。那就是，我们将土地所有权还给农民。地权归农是解决土地流转问题并防止潜在社会危机的唯一途径。政府向愿意继续从事农林牧副渔养业的农民提供资金兴办合作社，让农民能够有条件也有能力在保留自己的土地所有权以及这个所有权所派生的所有土地权益的基础上毫无后顾之忧地去发展农村合作经济；向愿意创业的农民提供资金兴办有限公司或个人独资或合伙公司并提供社会保障，让这些脱离土地的农民能够有条件将土地有偿转让给其他愿意扩大农业经营规模的农民后，也能毫无后顾之忧地用更多更雄厚的资本去发展工商业市场经济，这不是政府的最起码的公共服务职责又是什么呢？而且更重要的是，通过地权归农，我们才能可以真正走上体现了社会主义公平正义思想的以“个人所有制”为基础的合作经济或股份制经济的社会主义道路。二、搅乱了现有的民商法体系如前所述，我国《土地管理法》规定了农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据这一条规定，重庆市工商局的上述文件企图“开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作”的规定其实是违背了该法的。[6] 因为该实施意见虽然规定了“不改变土地用途的前提”，但并没有限定这些有限公司和独资、合伙企业的经营范围。很难想象这些合作社或有限公司，尤其是经营范围更大更活络的有限公司，在其今后的经营活动中不会拿这些土地资产干些除了农业经营以外的别的什么事情。为此，我们可以说，重庆市工商局的做法已经明显违法，只是国家有关授权部门对此故意装作没看见、不吭声罢了。当年广东南海的改革试验尽管也违背了《土地管理法》的规定，但好歹还有国务院的一个文件庇护着。在一直宣传要建设一个法治社会的今天，我们的土地流转改革试验又一次公开违反国家的法律。分析到这里，作为一个学者，我已经不知道该如何来表达我的遗憾和愠怒了。另外，我国的《担保法》第三十七条还明文规定，包括“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不能抵押。[7]这就意味着即使农民的承包经营权可以参股入社，但今后这个合作社是不能以自己的股权或资产抵押或质押贷款的。如果都是用这样的股权资产构成的合作社，它将一分钱运营资金也不会有。即使它能够幸运地运营起来，在法律上也必然是不完整和有缺陷的。因为根据经济常识，不能抵押的股权资产属于不完全的或有缺陷的资产。用这种股权资产构成的经济组织法人，无论是合作社还是有限公司，也都会是一个不完全的经济组织法人。由于资产不能抵押，这类先天不足的经济组织今后将如何融资呢？将股权价值打折后抵押？也不行。因为金融机构恐怕不会为贪此小利而冒着违法的巨大风险。即便有银行在政府的干预和催促下敢于接受这类资产抵押给予贷款，但是也解决不了这类经济组织的根本问题的。如果一个经济体的股权价值不是等价于其评估原值，这个经济体也就没有商业信誉，没有生命力了。因此，即使重庆等地的所谓改革做法被勉强推行了，所有那些用土地使用权充当股权的合作社或有限公司今后也会是一个先天不足、发育不良的民事法律主体。谁敢和它做生意呢？如果一家有限公司的主要财产是土地承包经营权入股形成的，而这些股权又不能抵押，那它怎么能按照《公司法》“以其全部财产对公司的债务承担责任”呢？如果该公司的财产不能对该公司的债务承担责任，那这家公司还叫有限责任公司吗？可以想见，一旦这些违法的或者是有意绕开土地所有权的用土地承包经营权入股的试验成为现实，这些有农民组建的合作社和有限责任公司、合伙人公司和私人独资公司开始运作起来，但只要现有法律不变，国家不尽快修改之，那些法律规定就会像一柄达摩克利斯利剑始终悬挂在这些经济组织及其股东，也就是广大响应改革号召入股社企的农民们的头上，让它们和他们永远都不得安宁。因此，从各方面看，重庆市在土地承包经营权流转上所做的改革设想是想汲取当年安徽临泉和广东南海的经验教训，在不变更现有的不合理的土地集体所有制的前提下尽量保护农民的土地权益，多给农民一些实惠，但在法律上，他们的这条改革之路最终仍然是走不下去的，除非国家修改以前的所有相关法律并最终将土地所有权还给农民。还有，在分析土地承包经营权入股的经营或法律风险时，我们绝不应该将土地所有权人及其行使人的主张所有权的法律权利认为是可有可无的事情。重庆和成都两市汲取了南海的经验教训，允许单个的农民出让或摆弄自己拥有的土地承包经营权，也使得农民有了更多的选择自由。但是，在所有这些政策中，还有一个最重要的角色没有吭声，一直在保持着沉默，那就是土地的所有权人及其法定的行使人。如果什么时候这个角色不甘寂寞了，非要登台亮相了，那么这类改革试验造成的结果也必然会变得比现在的已经非常复杂的股权和债务关系还要复杂得多。一句话，全部都将乱了！比如，根据我国所有相关法律，农用土地的所有人叫“集体”。虽然这个“集体”在我国始终没有明确的法律地位，但代表它的土地所有权人，也叫管理者或发包方，却是具体的组织。比如，按照《土地管理法》第十条规定，这类所有权人就有村集体经济组织，或者村民委员会，或者村民小组，或者乡（镇）农村集体经济组织等等。[8] 与土地承包经营权人——农民相比，这些所有权人的权力那就大多了。按照《物权法》授权，它们对自己负责管理的土地资产“依法享有占有、使用、收益和处分的权利”，[9] 同时，按照《农村土地承包法》，它们作为发包方还拥有“监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地”以及“制止承包方损害承包地和农业资源的行为”的权利。 [10]另外，《物权法》还规定，用益物权人（等同于承包经营权人）行使权利，“不得损害所有权人的权益”。[11] 这些法律条文那一条都是土地所有权人行使自身权力的铁定的法律依据。实事求是地说，根据这些法律，我们现在推行的允许农民土地承包经营权入股社企的改革措施的确是忽略了土地所有权人的基本权利。倘若这些集体土地所有权人今后某一天不顾地方政府的政策规定非要站出来主张自己的土地所有权利并起诉政府颁行的相关行政法规没有征得它们的同意同时也违法时，我不知道我国的民商法体系和司法实践将会出现怎么样的一种混乱局面。我也不知道这些试验区内的那些已经按照政府的违法的行政规定兴办的那些经济组织的本来就先天不足的股权结构还会出现怎么样的一种崩盘。那时，可真叫一锅粥了。为此，我真搞不懂，为何不将土地所有权连同使用权一并还给农民呢？三、违背了现代法治精神不仅如此，是次统筹城乡改革也存在着很大的法律授权不足上的风险。重庆市和成都市这次推行的统筹城乡改革，仅仅是由国务院的一个部门——国家发展改革委员会下文授权，其法律效率是明显不足的。与上海市和天津市的那两个局部新区的改革截然不同，我们知道，这次重庆和成都两市的统筹城乡改革是该两市全部近五千万人口的一次涉及经济、社会、政治和文化体制全方位的综合性改革。这次统筹城乡的改革甚至比当年白手起家的深圳特区的以经济体制改革为要义的改革的涉及面还要深广得多。所以，我们绝不能继续沿用上海和天津这两个城市的某个新区的改革的授权方式，即仅仅以国务院的一个职能部门的名义来授权重庆市和成都市的该次改革，而必须参照当年全国人大授权深圳特区的方式，对重庆市和成都市予以必要而适当的国家正式的法律授权。这种必要而适当的国家正式法律授权就是要由全国人大或其常委会颁行类似于《广东省经济特区条例》的法律性文件，如《重庆市（或成都市）统筹城乡综合改革试验区条例》等等。1980年，为了更好地推行改革开放政策，广东省拟订了《广东省经济特区条例》（广东省有深圳和珠海两个特区，所以没有专门就某个特区制订和颁行一个条例），在经广东省人民代表大会通过后上报国务院。当时的中央领导人对推行改革的法治意识均比较强。所以国务院对上报来的这一个地方性法律条例也不敢马虎，没有自说自话自己下文审批，而是立即向全国人大常委会提出审议意见。为了让深圳等经济特区的改革具有必要的合法的地位，并解消特区改革者们所可能面临的法律风险，全国人大常委会于当年8月26日还专门开会（第五届全国人大常委会第十五次会议）审议此文件并最后颁行了《关于批准“广东省经济特区条例”的决议》。在这个最高的尚方宝剑——全国人大常委会决议——出鞘后，深圳等经济特区的改革便开始走上了一条法治先行的正确道路。这是深圳等特区改革取得成功的一个法律上的重要保证。因此，我们需要认识到，如果重庆和成都无须全国人大的法律授权就可以开展如此重大的改革，那不谛就是违法，而这种违法行为如果得以默许而不受到必要的惩罚，那么也就会给今后社会的普遍违法树立一个恶性示范，将使得中国的目前已经非常艰难的法治进程受到沉重的一击。总之，我们必须意识到我们的任何改革不仅需要政府的推动和支持，更需要法律的授权。在相关法律没有修订或者没有授权的情况下，重庆和成都两市的统筹城乡综合改革及其推行者是存在着巨大的法律风险的。最后，在重庆市的土地流转制度改革中还有一个所谓创新之举，那就是在政府给予补偿和提供城镇户籍和社会保障的条件下鼓励农民自愿放弃承包土地。但是，我们的改革文件却没有一个明确规定了这类被农民放弃掉的承包土地所有权将归谁所有。如果将这类土地收归国有，也就是说这类土地属于向农民提供了补偿款和社会保障的地方政府，似乎也有法可循。国务院1998年底根据《土地管理法》制定的《土地管理法实施条例》第二条（五）中也说到“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”属于国家所有的规定。[12] 但是根据该实施条例所依据的《土地管理法》规定，这么做必须有两个前提条件，一个是国家为了公共利益而征用这些土地；一个是该“集体经济组织全部成员转为城镇居民”，而不是个别农民自愿放弃承包土地。因此，即便根据该实施条例，我们也不能认为地方政府仅仅通过拿出一些资金并提供所谓城镇户口就有权将农民集体土地产权收归国有。因为，政府买断的不过是农民手里的土地承包经营权，而非土地的所有权。土地的所有权还在其所有权人、管理者或发包方手里，并不会因为政府付给了承包经营权人的补偿款和福利待遇而将所有权人的土地给买断掉了。而且，重庆市政府的规定作为地方行政性法规，不能土地管理法相抵触。因此，重庆市文件没有确定这类土地归属是谨慎而恰当的。但是没有确定并不代表这个文件规定就是可行的。因为这里面有着巨大的经济利益被这份政策文件给刻意忽略掉了。虽然说，向进城定居农民提供社会保障和城市户籍原本就属于公共服务型政府的天职，给予经济补偿也是政府应该给予长期深受城乡二元结构和工农业产品价格剪刀差之苦的农民的一种基本回报，但是由于我国的各级政府在土地问题上已经具有了很深的本身利益，要它们不求任何回报地拿钱买断它们得不到任何好处的土地承包权，我估计是不现实的，也是不具操作性的一项政策。综上所述，重庆和成都两市推行的土地承包经营权流转改革试验的确比曾经的临泉或南海的改革试验要灵活和进步不少。可是，也就是在这个与南海集体出租或出让土地的经验相比可能是一个进步的政策中，我们却又看到了一个悖论，即本来按照法律最应该拥有发言权的那些拥有土地所有权的所谓集体及其所有权行使人——集体经济组织或村民委员会在所谓土地使用权流转问题上似乎却不拥有任何发言权，而是处于一种可有可无的位置上，没人尊重它们的所有权。因为，该两市政府的这类改革政策出台过程中似乎从来没有征求过这些法定的土地所有者的同意和许可。这也表明，尽管我们已经用多种法律加来维护这个所谓的土地集体所有制，但其本来就是一种虚置的制度。这个制度实际上可能只存在于执政党的意识形态中，需要时就有用，不需要时就弃置如敝屣。我们的政府，即便是一个省级地方政府，在得到即便是国务院的一个部门的授权后，也都有权无视任何现有法律规定，无须履行任何谈判程序，也无须获得土地所有权人的任何认可，就越过它们去向土地的使用权人宣示如何进行土地使用权流转的政策。这么做在现代法治社会里是一件很奇怪的事情。所以，人们会问：既然这个土地集体所有制度是这么样的可有可无，那为什么我们不能干脆将其废除掉呢？难道这个其根本已被阉割掉的土地集体所有制度还有任何存在的必要吗？本文用了这么多篇幅不厌其繁地分析重庆和成都市推行的土地流转制度改革的利弊，就是想告诉读者，当年我们在临泉和南海的土地流转试验上之所以没有取得多大的成效，其根本原因就是由于我们试图绕过土地集体所有制的改革而仅仅在所谓的土地承包经营权上进行一些改良，结果却无可避免地损害了土地的真正主人——农民的权益。现在，如果我们还是不愿意直面土地集体所有制本身的弊端而是仍然试图通过土地的经营权（包括那个很好听的用益物权在内）的变动就想找出一条通往成功建设新农村彼岸的道路的话，我们还将会遭遇到很多我们自己也许根本无法克服的困难。因为我们实际上还是在损害农民的土地权益！因为这几十年来没完没了进行的农村改革实践早已告诉我们：任何土地改革都绕不开土地所有权！参考文献：[1] 详见重庆市政府办公厅《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）》（日发布）第四条[2] 详见重庆市工商管理局《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》（渝工商发〔2007〕17号）[3] 同[1][4] 《农民专业合作社法》第四条规定，“农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格。农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。”第五条规定，“农民专业合作社成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农民专业合作社承担责任。”[5] 《中华人民共和国共和国公司法》第三条规定，“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。”[6] 同[2][7] 详见《中华人民共和国担保法》第三十七条[8] 《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”[9] 摘引自《中华人民共和国物权法》第三十九条[10] 摘引自《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条[11] 同[9] 第四十条[12] 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院第256号令日发布，自日起施行）[yao_page]中国农村的未来之五：让农民掌握自己的命运众所周知，由于上世纪八十年代末以来我们推出的一系列农村改革措施的失误，我国的“三农”问题日趋严重，城乡差距变得越来越大，而广大的农民也变得越来越贫穷了。根据来自国家统计局的数据，1980年，我国城乡居民收入比（城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比）为2.5：1；1985年该比例下降为1.86：1；但之后基本保持不断扩大的趋势—— 2001 年为2.90：1，2002 年为3.11：1，2003 年继续扩大到3.23：1，2004年已是4：1。[1] 请注意，1985年的城乡收入比率是改革开放以来迄今最低的。谁都知道这是我们将土地承包经营权从被废除的人民公社那里返还给农民，部分地解放了农业生产力而导致的结果。后来，随着这次有限的土地制度改革的动力的释放完毕，加上我们始终不愿意紧接着将土地的所有权等农民应该享有的其他政治、经济和社会权益连同土地的使用权一起完全还给农民，我们的农村政策开始越来越趋于保守。结果，我们的城乡差别又从1985年的不到2倍的差距开始逐步增大，一直增大到目前的世界第一。[2]其实，由于农民基本上不享受社会保障等社会福利，实际上城乡差距远远大于这一数据。据国家统计局城调队3.6万户的调查，2003年10%的最高收入户为最低收入户的收入差距倍数，约为8.4倍，比1992年扩大了4.6倍，比上年扩大了0.5倍; 农调队6万多农户的调查，按五等分，20%的高收入户为20%的低收入户的差距已高达7.3倍，比1990年扩大了3倍。[3]这些低收入户绝大多数是农户。另外，我国的反映贫富差距的基尼系数自2000年以来开始越过0.4的的国际警戒线，并连续几年直线上升，有专家估计，2006年达到了0.53。尽管如此，农民还在流通领域遭受盘剥。比如，由于农村市场体系发育程度较低，使得农产品市场流通秩序混乱，中间流通环节太多，造成农产品流通成本增加，农民获利较少。农民没有自己的农副产品和农用生产资料购销组织还直接影响到农民的本来就很低的收入的增加。如北京某集贸市场统计表明，2000年农民卖出的白菜的价格为0.2元/公斤，而市场销售价为1元/公斤，中间商获得5倍，苹果的价格为2.2元/公斤，而市场销售价9.6元/公斤，中间商获利3.36倍。[4]在这种情况下，我国的“三农”问题如果不日渐严重起来那才叫怪了哩。根据农业部农村经济研究中心2001年发布的《“九五”期间中国农民收入状况实证分析》披露的数字，年间，在农民家庭经营收入中，来自种植业、林业、工业和运输业的收入平均每年增长速度分别由年间的18.03%、13.73％、25.31%和21.70%下降到-6.21%、 -1.08% 、-3.11% 和-2.6%。[5] 在每年的农用生产资料价格都在迅速上涨的情况下，我国种田农民的收入在长达五年的时间里每年竟然能下降6.21%，这是多么让人感到震惊不已的数据啊！从上述数据可见，我国的广大农民之所以会在如此长的时期内越来越趋于贫困化，其原因肯定是我们的涉农制度和政策的改革出了问题，而且是比较大的问题。说句实在话，我国的城乡差距之所以能达到令人耻辱的所谓“世界第一”的水平，没有这几十年来我们的决策者在各种“三农”制度和政策上的长期而连串的失误是不可能的。这些触目惊心的数据也表明，要想大幅度地缩小我国目前越来越大的城乡差距，我们仅仅靠现有的所谓财政上的“支援”和“反哺”政策是根本不行的，我们还必须认真地反思自己在过去的所有涉农制度和政策的改革上是否真正地将农民的权益放到重要的位置上了呢？回顾一下历史就可发现，建国以来一个奇怪的现象始终笼罩在我国的“三农”问题上。那就是除了1950年土地改革和1978年实行包产到户后的那三、五年时间之外，我国的广大农民似乎对我们提出的几乎所有的我们自认为重大的农村改革措施都不感兴趣。他们总像局外人一样，站在旁边木然地观看着我们的各级政府所推进的那些起码从表面上看目的都是为他们好的政策措施。撇开以前的不说，八十年代末以来的这些政策措施比较大的就有所谓村民自治制度实施、供销社和信用社改革、粮食顺价销售改革、乡镇企业改制，税费改革、龙头企业+农户模式推行、土地流转制度改革、取消农业税以及我们从来没有停止过的所谓农业产业化经营改革等十多项，几乎让人眼花缭乱。看起来，这些改革都是为了发展农业和农村经济，也都是在为农民好，但是，我们的农民对我们的决策者们认为的这些为他们好的改革似乎并不领情。坦白地说，土地改革和大包干初期亿万农民身上所爆发出来的那种几乎忘我的投身农业生产的积极性最近二十年来在我国农村再也没有出现过，即使在免除农业税的时候，农民们也是一种无所谓的态度。人们不禁会问：这是为什么呢？要回答这个问题，那我们就得看看上述这些所谓改革措施到底给农民带去了什么。首先以被赋予所谓“四大民主”的村民自治制度为例。该制度作为一种基层民主政治的实践在我国农村已经试行或正式进行了整整20年了。这些年来，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治制度也像当年的联产承包责任制一样，刚开始还受欢迎，再后来农民对它的热情就开始消退，现在这个制度自己也陷入了多重困境。这是因为这个当初被寄托了很多期望的村民自治制度事实上并没有帮助我们更好地维护农民的合法权益，促进农村社会和经济的发展。相反，我国的“三农”问题还随着这个日益行政化的村民自治组织的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。其主要原因就在于不少地方的村民自治组织在我们的地方政府的强力干预下早已发生异化，离村民自治的基层民主要求越来越远，甚至在某种情况下沦落成为违背和损害它的选民——农民的意愿和权益的一种组织工具了。在1987年《村民委员会组织法（试行）》颁行之初，当时在中国农村的乱摊派、乱收费、乱罚款的所谓“三乱”问题也刚刚开始抬头。日益行政化的村委会正好给农村“三乱”的发展与恶化提供了一种组织形式而让后者开始肆虐于农村并日益严重起来。村民委员会作为自治组织，本来应该理直气壮地代表农民的利益去抵制和拒绝一切组织，包括地方县、乡政府在内所提出的不合理的或违法的摊派和税费。但是由于我们在《村民委员会组织法》中明文规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，[6] 再加上“党-村”和“政-村”关系始终没有在法律上和实践上理顺，被套上行政化紧箍咒的村民委员会迫于压力，这时就只能帮助那些无法制约的地方政府去向它的选民——农民们摊派和征收各种名目繁多的税费。此时，农民的自治权益被置于脑后，中国农民的负担则日益加重，最终发展到后来的令人无法忍受的地步了。那个时候，这种借助于村民自治组织征收的所谓“三乱”的收费项目已经多到连征收人自己也数不清的地步。除了国家规定的农业税、特产税、屠宰税、耕地占用费、提留、统筹等以外，还有各级政府、各个部门出台的各种行政事业性收费、生产性收费、服务性收费，以及各种集资款、摊派款、“搭车”收费款等，而且征收的部门多、标准多、依据多，农民既数不清、也道不明，不胜其烦。据资料披露，1988年一1995年期间，西部有些地区“三乱”费用项目达38项，平均每个农村人口每年增加负担85元左右，几乎占去同期农民增收额的一半，也大大超过了国家当时规定的“各项提留不得超过当年农民人均纯收入的5％”的规定，少数地方甚至高达15％，引起了农民的强烈不满和抵制。[7] 还据报道，2000年四川省农村人均承担各种税费174元，个别地方甚至高达300元。尤其在丘陵和山区，二、三产业不发达，农民收入渠道单一，收入水平较低，负担普遍偏高。许多地方法定外负担高于法定内负担。有的地方违反国家规定，按田亩或人头平摊农业特产税和屠宰税；有的地方强迫农民以资代劳；有的地方虚报农民收入，层层加码，超标准收取税费；有的地方基层干部干脆采取非法手段，强行向农民收钱收物，酿成恶性案件。[8]明眼人一看就知道，我国农村“三乱”的出现和愈演愈烈不仅是我们的宏观制度和体制出现了问题，而且，还显然与我们所推行的这个表面上是推行民主和自治、实质上是加强管理和控制的不完善的村民自治制度也是密切相关的。一个自诩为“保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”[9]的村民自治组织却不能保障村民的自治权益，而是在一个相当长的时期内去被迫协助那些违法违规的地方基层政府剥夺和损害着村民的利益。这种情况下，你说，我国的广大农民又怎么会对这样的村民自治制度感兴趣呢？也许，当初我们在设计村民自治制度时的出发点的确是想汲取人民公社的教训以将更多的民主给予农民，让农民自主决定自己的事情，所以才从该法的文字上给了农民所谓的“四大民主”。但是，我们却没有也始终不愿意将真正体现了农民政治、经济和社会权益的土地所有权、合作社组建权（今年刚同意农民组建所谓专业合作社，而包括消费、信贷、住房、养老、教育和医卫等社区类合作社却仍然不允许农民组建）、无户籍羁绊的迁徙权、农民维权组织（如农会）组建权以及社会保障享有权等一并交还给农民。不仅如此，我们还非要这个自治组织去协助政府办理许多本来应该由公共服务型政府所承担的所谓“公共事务”。这么做就等于给村民自治组织披上一件“二政府”的外衣。当地方政府的行政出现偏差甚至错误时，也必然导致我们的对上惟命是从的村民自治组织对下去做违背农民意志的事情。这种在法律上自相矛盾的规定是很难让人理解的。因此，这个当初被我们寄托了很多期望的村民自治制度}