今日律师风向标：
乡镇清洁工工作20余年因高龄被辞退，政府没有任何补偿是否合理
现已经76岁，已经参加乡镇卫生清洁工作20余年，工作期间劳动工资十分低，政府从未订立书面的劳动合同，辞退后，不支付经济补偿金，从未给办理养老、医疗、工伤、失业等社会保险，想请问是否合理？不合理是否能提出申诉？
wl9865wkqv
政府之前承诺辞退后支付一定的辞退金等经济补贴，并给予低保户名额，然而现在辞退后拒付，这样合理吗？
律师回复区
你好！对于您所述情形，因已达法定退休年龄，不适用劳动法法规的调整，应按照一般民事法律关系，属于雇佣。双方之间如无其他特殊约定，只须支付报酬。
政府先前承诺辞退后有辞退金方面的经济补偿，承诺给予低保名额也不给通过，然后现在又拒不支付，如果向政府提出要求一定的经济补偿是否合理？
可以申请劳动仲裁，或者起诉
这样的情况申请劳动仲裁或者起诉可以得到什么方面的补偿呢？能得到受理吗？
可以受理的哦
你好，不合理，可以申诉，因未享受养老保险。可以主张退休工资补偿等
就是说这样的情况理应得到补偿，可以进一步寻求律师事务所帮忙申诉是吗？
你好，是的。
需要举证的 否则是没有经济补偿金的
你是可以提起劳动仲裁的。
以上回复，不符合你的实际情况？马上咨询在线律师！
当前在线律师：2320人
今日回复问题：11879个
相关法律咨询
标签：被辞退
标签：被辞退辞退
标签：被辞退违反
最新法律咨询
相关律师推荐
法律快车 版权所有
粤ICP备号-5 增值电信业务经营许可证 （ICP）证粤B2-
客服QQ： （注：此QQ不提供法律咨询）
免费问律师上海２０多万大龄下岗职工走上工作岗位
上海静安寺街道凯利绿化服务公司的员工在社区内绿地工作。
上海硕丽普服饰有限公司总经理王福妹与企业员工在一起研讨新产品。
　　<font size="2" color="#02年5月29日1996年，胡志凤在电子钟二厂下岗后，带领一批下岗姐妹走上了再就业之路，创办了翡翠艺术装饰有限公司。如今已发展为两个分公司、六个门市专卖店、一家饭店，公司108人中有60多位是下岗工人。公司被评为上海市优秀企业，胡志凤被评为全国巾帼创业带头人。图为胡志凤在指导工人刻花.
　　据不完全统计，近３年来，上海有２０多万大龄下岗职工重新走上了工作岗位，社会帮助大龄职工再就业的&软环境&优化了，就业市场的&硬骨头&变软了，大龄下岗职工的就业难题如今不再那么难。
策划： 新华网上海频道
姜微　黄庭钧　俞丽虹
授人以鱼莫若授人以渔
　　上海就业最困难的群体，通常是４０岁以上的女性和５０岁以上的男性，即&４０５０&人员。他们除年龄偏大外，大都历经挫折，往往缺乏良好的学历和与市场竞争对口的专业技能，因此向来被视为最难啃的一块&硬骨头&。但他们一般都上有老、下有小，是一个个家庭的&顶梁柱&，又恰恰最需要工作。
　　针对他们缺乏适应市场需要的专业技能，近年来，上海狠抓社会化培训，使每一个下岗职工，都能受到全新的技能培训，提高自己就业素质。到去年底，全市已有４２８家培训机构，加入上海劳动部门的职业培训网络。从授人以鱼到授人以渔，５年多来，共培训近百万人，培训后的就业率达到６０％以上，定向培训的就业率达９０％。同时，上海还启动了创业培训，成立开业指导专家志愿服务团，免费培训有创业意向的下岗失业人员，以多种形式免费为创业者提供跟踪指导服务；为破解创业资金不足的&短板&，有关部门又建立了开业者申请、专家论证举荐、促进就业基金担保、银行贷款、委托监理的运作模式，为下岗失业人员自主创业提供资金支持，竭力营造了&就业找市场、创业带就业&的良好社会&软环境&，激发就业倍增效应。
　　去年３月，一项专门促进大龄下岗失业人员再就业的&４０５０&工程又在上海推开。但政府依旧没有包揽一切，继续秉持鼓励创业的理念，通过政府的组织服务，以政策扶持、融资支持、购买成果等手段，发动社会各方担当&４０５０&项目的设计人、招标人、出资人、执行人和评估监理人，进行开业指导培训，实施项目开发，谋求大龄下岗职工就业的长期效应。
　　如今，越来越多当上了&小老板&的失业人员，不仅自主开业上了岗，还带动了一大批大龄下岗职工再就业。而更多社会创业者的&金点子&，也在帮助大龄职工再就业中成为现实，滚起了吸纳就业的&雪球&，确立起一条条市场化就业的宽阔渠道。
&我来帮你&
　　&我只是个普通的下岗工人，要不是有开业指导专家帮忙，哪里会有今天啊！&正在铺里打点生意的高光泽说起创业的历程，总是充满了感激。
　　两年前，下岗多年的高光泽与几个下岗伙伴办起了一家维修服务社。好不容易接到一个将仓库装成店面的工程，捧着１０万元的支票，从未干过装修的他，竟双手发抖--要是不能按时按质完工，可得付等额的违约金啊。正当他犹疑畏难时，上海开业指导专家志愿团的专家谢茂树及时来到他的身边：&接下生意，有问题我来帮你！&
装修工程的头一个&拦路虎&就是设计图纸，否则，连施工许可证都申请不到。谢老师请来了他的同学、建筑设计师王永江。这位清华毕业的高工二话不说，立刻亲临工地，勘测现场，仅用两个晚上就拿出了设计方案。
　　可高光泽却怎么也看不懂这个方案。焦急之际，他再次向开业指导专家志愿团求助。上海市发展新型墙体材料办公室的老专家陶福康被落实对口帮教。施工期间，老陶多次去工地手把手讲解，直到他全部弄懂，还陪着高光泽一家家选购建筑材料，亲手为他把关；完工后，又亲自到工地上帮他验收，直到工程成功交付。
　　在专家们一步一扶下，高光泽步子越迈越大，维修服务社也由开业时的３个人增加到了１０多人，头年营业额就有４３万元。如今高光泽正筹划将服务社转制为小企业，把业务&搞搞大&。高光泽说：&我与专家们素不相识，非亲非故，前后竟得到那么多专家的指导。有那么多各行各业的专家护着，再难的路也能走过去。&
　　由３５０余名个人和２４家团体单位专家组成的开业指导专家志愿服务团，是有志创业的下岗职工强有力的&靠山&。包括知名学者、企业家、会计师等在内的各方专业人士，自愿义务以门诊式、会诊式、结对指导等多种服务形式，为下岗职工开业指点迷津，提供项目论证、市场分析、信贷融资等18个方面的免费指导。由于专家们的锦囊妙计和点石成金，２０００多位&原本只想挣饭吃&的大龄下岗失业人员，被造就成了高光泽那样的小老板。
　　&许多大龄下岗职工并不想碌碌无为，而是想通过自我创业来实现就业，却不知从何着手，&曾以一个&金点子&助下岗职工谢立新开业一年赢利３０万元的志愿团专家张永年说：&他们的创业和发展，不但要依靠政策支持，还需信息、融资、管理等各方面的社会支持，在他们起步的跑道上推一把，可使他们的信心和才智都得到重塑。&以这样的心愿，专家们除每周末设摊服务外，还把家中的电话号码、随身的呼机号码告知求知者，随时随地为他们释疑解惑。有的为下岗职工开业一趟趟奔走，放弃了高薪聘请的讲座；有的缩短出国探亲的行程；还有的在病榻上解答登门或电函求助……
　　上海开业指导中心副主任盛祖欢说：&这座在创业与就业间架起的桥梁，不仅使大龄下岗职工增添了创业的希望，甚至开启了致富的大门&。迄今，充满爱心与奉献的这个专家志愿团，已为５６００多名&４０５０&项目意向执行人提供咨询服务，为３８０多名开业者推荐贷款４０００余万元，还直接创造了万余个就业岗位，间接受益者不计其数。
总有一扇门为我敞开
　　&我的目标是要多开画廊，而且要像开连锁超市那样，统一设计、统一门面，打出'松云阁'的品牌来。&于宙的眉宇间洋溢着憧憬与自信。
　　小小的装裱室虽然简陋但拾掇齐整，十几幅裱好的字画挂满四壁，于宙正伏在宽大的工作台前熟练地清洗着一幅发了霉的旧画。与这位４３岁的大龄下岗职工聊失业待岗、辗转谋职的艰苦历程，她却总是情不自禁地展望未来。相比回忆昨天丢掉饭碗时的彷徨与痛苦，于宙更加愿意踏踏实实地过好今天，筹划明天。
　　当过一家国营修造厂的厂办幼儿园老师，开过３年半的出租车，两年多前，当于宙因为身体原因再度失去岗位时，她发现自己已是处境最艰难的&４０５０&人员--年纪超过４０岁，要体力没体力，要技能没技能，应聘时许多单位都皱眉头。
　　&周围总有一扇门是对我敞开的，关键要去寻找那扇门。&于宙的双眸，透出中年人特有的沉稳与坚毅。偶然的机会，家中老人多年积攒的一箱字画启发了她。很快，于宙报名参加了劳动部门举办的下岗工人书画装裱免费培训班。年届不惑的她决定给自己&造&个饭碗。
　　于是，托画芯、托花绫、裁减、上轴……２０多道工序，于宙一道道地练习起来，常常累得腰酸背痛，终于学到了手艺。紧接着，倾其所有积蓄，她在上海泰康路艺术街租了一间１５平方米的小铺子，踏上了创业的曲折道路。
　　&那一段日子，成天都迷迷糊糊的，走路好像踩棉花。&辛苦了几个月，交完房租算算帐，竟然发现没有赚到一分钱！
　　不能认输。凭着几十年积淀的阅历和判断力，她认定自己选择的路没有错。请教同行，反复琢磨，于宙明白了，光有吃苦精神是不够的，还得学会动脑筋。这样，顾客要求制作画框，她就提供免费的托画芯服务；顾客要订购，就送货上门；大画廊看不上的小生意，只要有点赚头就做。颇有&远见&的于宙还狠狠心，东拼西借凑钱办起了一家小小的加工厂，自己生产画框，搞产、销一条龙，结果成本大大降低。慢慢地，于宙的&松云阁&在圈子里有了点小名气。
　　前几天，一家台湾公司还找上门来，要求托裱一幅两丈多长、挂了１０多年前的旧画&鹏程万里图&。从未接过这种棘手活的于宙就凭着一股子认真劲，写出了满满两页的装裱计划书，硬是从一些大书画院的手中抢到了这份合同。
　　于宙告诉记者，泰康路艺术街改造工程结束后，她将会拥有一间４０多平方米的新铺子。泰康路艺术街上云集了上海许多响当当的大画廊，陈逸飞等名人的画廊也在同一条街上，如果自己没有强项就没有竞争力，所以她现在又开始筹划一项叫做&现场配框&的新业务。
&他们是我的兄弟姐妹&
　　赵月祥，现在的身份是上海普陀区梅北居委会的就业援助员，专门帮助小区里那些大龄困难就业人员找&饭碗&。对着记者，这位曾经也是一名成天为找工作发愁的协保人员，说起了现在却帮助别人找工作的
　　&就业援助员，这可是我们上海的一项新发明。我们各个居民小区，都有不少难找工作的人。他们中很多人年龄大、学历低、技能单一，身边最需要一个热心人，给他们具体帮助。劳动部门就把我们一部分协保人员组织起来，培训考试，再回到社区，专心专意帮助那些就业困难人员找信息、找岗位，让他们重新就业。到今天，我这个就业援助员也当了１００多天了。&
　　&不做不知道，做了才知道甜酸苦辣真不少。我们居委会有２５８个就业困难对象。为掌握具体情况，我就一个小区一个小区地跑，一扇门一扇门地敲；然后，我又厚着脸皮跟用人单位一家家地'磨'，反复争取；有些人对就业援助员的工作不理解，讽刺、白眼，甚至冷板凳，全都尝过。但是，这些我全都能理解--他们心里有怨气啊！我自己不也经历过下岗失业、到处求职、屡屡碰壁的痛苦嘛。&
　　&就因为有这份相同的经历，我总是把那些就业困难人员看成自己的兄弟姐妹，和他们心贴心地谈。居委会干部们说，这就是我们就业援助员的最大优势。好几次，当那些就业困难户得知我也是协保人员后，抵触情绪一下子没了，沟通也变得容易了。&
　　&现在，上海３４００多个居委会都有了像我这样的就业援助员。如果说，当就业援助员不苦、不累，那肯定是骗人的话。但是，这几个月来我已经帮１２名下岗失业人员重新找到了工作。当他们拉着我的手，说出一句'谢谢'时，我真的感到很开心。
上海：优惠政策助大龄职工捧&饭碗&
　　在上海，男性在５０岁以上、女性在４０岁以上的大龄下岗失业者（４０５０人员），不管是寻求再就业、还是自主创业，均能享受相应的优待。这些政策细密如线，把大龄下岗职工&网&在其中。
　　大龄职工下岗后，可到上海职业介绍各区县分中心进行求职登记，并接受免费的职业介绍、职业指导服务；只要他们服从安排，政府承诺在一定期限内安排其从事力所能及的劳动，并获相应报酬。对从事保洁、保绿、保养、保安等公益性劳动的大龄下岗失业人员，上海市失业保险基金还将根据困难程度给予一定的岗位补贴。
　　根据上海的规定，从事非正规就业（灵活就业）的大龄下岗职工，其社会保险的缴费基数，以不低于政府公布的当年城镇最低工资标准，按上年从业人员实际工资性收入计算。养老保险、医疗保险和失业保险分别以１６％、１４％和１％的费率按月缴纳，享受社会保险待遇不变。同时，在非正规就业组织从业的大龄下岗人员可参加综合保险，在工作过程中造成第三人身伤害、财物损失或自身伤害致残，可申请保险理赔。
　　上海还特别鼓励大龄下岗职工自主创业，为此制订了一系列优惠政策。如免费的开业指导、开业服务和创业培训。根据这些政策，有志创业者可参加由市开业指导专家志愿服务团举办的各类指导咨询活动，接受免费的门诊式、会诊式、结对子服务、上门服务、网上服务等开业咨询服务；区县、街镇的社区就业服务机构，也为其开办的非正规就业劳动组织提供开业咨询、
办理认定手续、协调经营纠纷、代办社会保险费等免费服务。同时，有志创业者还可到全市各区县职介所或开业指导服务中心报名参加培训。
　　对吸纳大龄下岗失业者达一定比例以上的非正规就业组织，上海规定，三年内免缴财政部门核定的营业税、
所得税等多种地方性税收，并免缴除法定的社会保险费以外的其他各类社会性收费。吸纳大龄下岗者达一定比例以上的，在开办初期或发展过程中，发生融资困难，还可申请专门的开业贷款担保。此外，在符合开业贷款贴息条件所规定的贷款金额、个人担保要求与新增就业岗位要求的前提下，还可申请享受一年期的全额或半额贷款贴息。
是资源，不是包袱
　　大龄下岗职工是资源，不是包袱。这是上海促进再就业工作中的一个基本判断。
　　正是基于这样的判断，在上海，政府和社会逐渐探索、遵循人力资源开发的市场规律，用其长，补其短，加强对大龄下岗职工的技能培训和开业指导，扶持他们自主创业，自主就业，不遗余力地构筑促进大龄职工再就业的市场机制。让大龄职工的人力资源价值，在市场搏击中得以重新实现。
　　人必自强而后强之。目前，上海很多大龄下岗职工，在政府的扶持下，不仅在自主创业中自主就业，还带动了全家就业；不仅实现一人就业，还带动了很多大龄下岗职工一道就业。信心强了，心气顺了，促进再就业的政策倍增效应也释放出来，一个&就业找市场、政府帮你忙&的社会氛围，在上海业已形成。
　　是包袱，必欲弃之而后快；是资源，则会千方百计地开发利用。上海的做法表明，只要对大龄下岗职工的定位准确，多一份支持，多一份关爱，再难啃的&硬骨头&也能啃下，使之成为促进经济发展的有利力量。
　　上海26位下岗教师自筹资金6万余元，创办塑料包装厂。
　　上海插花协会会长蔡仲娟(中）在教下岗职工插花。
　　一批下岗女工在外滩当清洁工。高龄保洁员干了14年被街道办辞退 没养老没补偿引发反思_楚秀网
您的位置：
高龄保洁员干了14年被街道办辞退 没养老没补偿引发反思
来源：楚秀网 编辑：王菲菲
导读：原标题：高龄保洁员干了14年被街道办辞退 没养老没补偿引发反思，“我们夫妻俩干保洁员已经14年了，现在西关街道办说我老伴年龄大了，不让他干了。养老保险没给办，也不给任何补偿。不仅是我老伴一个人，我们这些超过年龄的保洁员都将面临同样情况，这让我们以后怎么生活？”7月24...
免责声明来源为楚秀网作品，均为版权作品，未经书面授权禁止任何媒体转载，否则视为侵权！
【标题】高龄保洁员干了14年被街道办辞退 没养老没补偿引发反思―王菲菲
【更新时间】日15:02:07
高龄保洁员干了14年被街道办辞退 没养老没补偿引发反思
　　&我们夫妻俩干保洁员已经14年了，现在西关街道办说我老伴年龄大了，不让他干了。养老保险没给办，也不给任何补偿。不仅是我老伴一个人，我们这些超过年龄的保洁员都将面临同样情况，这让我们以后怎么生活？&7月24日，保洁员费女士向华商报反映。 高龄保洁员被辞退 没养老没补偿 费女士说，她和丈夫是灞桥人，都是农村户口，在西关街办干保洁员已经14年了，平时负责劳动路、丰庆路十字地铁口附近的保洁工作。她今年68岁，老伴70岁。前一阵，街道办说超过65岁的保洁都得走，7月23日，领导就通知她老伴不让再干了。
　　2014年开始给保洁员办理养老保险时，因为他们超过了年龄不给办理，现在让他们走也没有任何补偿，说不让干就不让干了，&这让我们以后怎么生活？&她说，不是她老伴一个人，所有超过年龄的保洁员都将面临同样情况。 同在西关街道办当保洁员，负责西关正街保洁的张师傅今年67岁，干了11年保洁员。&去年街道办将年龄大的保洁员是&一铲子&赶走，今年是让一个一个离开。&对于年龄大的保洁员被要求离开，他也一直在抱怨不公，&我们这些上了年龄的，很多都是干了很久了，现在要走人，却什么说法也没有！
责任编辑：楚秀网
&#169; 淮安市楚秀网络传媒有限公司& 版权所有
www.aihami.com乡镇行政管理体制改革资料汇集（一）
我的图书馆
乡镇行政管理体制改革资料汇集（一）
乡镇行政管理体制改革的方向乡镇行政管理体制改革是一个众说纷纭的话题。针对乡镇存在的财政压力很大、人员严重超编、职能定位不明等问题，实践中采取的主要措施是精简机构和人员、撤并乡镇、转变政府职能并调整县乡职权关系，部分地方还进行了乡镇领导人产生方式的改革试点；理论界提出的改革方案，则大致可以分为撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、推行民主选举等几类①。乡镇管理体制究竟应该向哪个方向改革 下面探讨这个问题。　　一、乡镇行政管理体制改革的实践偏差　　(一)节约财政支出并非乡镇行政管理体制改革的主导方向乡镇财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因。2000年开始的农村税费改革，是作为从根本上解决农民负担问题的一项重大措施提出来的，直接目的是在乡镇财政普遍紧张的情况下，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派。作为改革的配套措施，中央要求农村税费改革试点工作要与精简乡镇机构、完善县乡财政体制和健全农民负担监督机制结合进行；试点地区要转变政府职能，精简机构，压缩人员，量入为出，调整支出结构，减少政府开支②。其中的传导关系，正如有人所观察到的那样：原体制空间内农业的创收功能愈益降低→农村人口收入增长明显降低→基层政权财政困难→财政压力刺激了基层政府的乱收费→脱开正轨的乱收费愈演愈烈→决策层不得不下决心实施税费改革→税费改革试点暴露的矛盾引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求③。现行财政体制是乡镇财政困难的主要原因。基层财政困难的原因有农村经济发展落后、乡镇财政支出不规范等，但主要是财政制度上的④。据研究，1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，重新界定了中央地方之间的财权和事权，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间的财力分配框架，寄希望于通过逐步深化省以下体制改革来解决。但由于省以下体制改革并未取得明显进展，在省、市都形成了本级政府、应集中资金的思维逻辑。在不同层级政府间的收入分配主要由上级政府决定、政府间支出的划分却没有明确标准的情况下，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移。这势必造成下级政府(特别是县、乡两级政府)履行事权所需财力与其可用财力的不对称。处于最基层的乡镇政府财政来源最少、支出又无法下移，税费改革前就采取了主要依靠向农民收取税费运转的方式。解决乡镇财政困难的主要措施是改革财政体制。从现行财政体制的角度看，乡镇财力紧张是整个政府系统财力紧张的表现，某种意义上也可以说是上级政府财力的相对充裕导致的。解决乡镇财政困难问题的关键，在于通过发展经济、增加整个国家的财政收入，并通过改革财政收支体制，优化财政支出结构，加大对下级政府直至乡镇政府的转移支付力度等方式，实现城乡基本公共服务均等化。“把对城市锦上添花的事缓一缓，就能多做不少对农村雪中送炭的事”⑤。农村税费改革后，乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革成为农村综合改革的重点，其要点就在于通过削减乡镇行政管理支出、增加中央财政对农村义务教育专项经费及落实地方各级政府对义务教育经费的分担责任、建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制等方式，提高基层政府的经费保障能力。应该说，作为解决乡镇财政困难的办法，这个改革方向是正确的。但不能把缩减财政支出作为乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府是国家整个行政体系的一部分，其履行的职能是整个政府职能的一部分，国家为此提供一定的财政保障是应当的。在整个国家财政一盘棋的情况下，如果财政维持全国公共支出力有不逮，应该依次压缩那些从全国角度看重要性最小的支出，而不一定是压缩行政管理支出；如果必须通过精简机构压缩行政管理支出，也应该把乡镇机构置于全国整个行政体系之中，在优化整个体系的基础上，精简那些最需要精简的机构，而不是把改革局限在乡镇内部。也就是说，尽管改革乡镇机构与解决乡镇财政困难有一定联系，但从体制上看，其中存在复杂的传导关系：乡镇财政困难→改善各级政府的财权事权分配、优化全国财政支出结构→压缩全国行政管理支出→优化全国行政机构设置→改革乡镇机构。从中可以看出，乡镇机构改革的着眼点，应当是在整个国家的行政体系与财力相匹配的基础上，使乡镇机构与其在整个国家行政体系中所承担的职能相匹配，它要解决的问题与财政体制改革所要解决的问题显然是不同的。(二)精简乡镇机构和人员并非重塑乡镇行政管理体制的治本之策精简乡镇机构和人员是乡镇行政管理体制改革的重要工作。税费改革后，尽管财政增加了对农村基层的转移支付，但不少地方仍在反映基层财政十分困难。出现这种情况的原因之一在于乡镇机构多、人员多，“食之者众、生之者寡”的状况没有根本改变，增加的支出主要用在养人、养机构上⑥。因而国家在开展农村综合改革试点时，要求对乡镇内设机构实行综合设置，严格控制乡镇领导职数，精简富余人员，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，由省级政府实行总量管理，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增，并强调这是“必须坚守的一条底线，否则就控制不住收费养人，税费改革就会前功尽弃。”⑦各地在改革乡镇机构时，基本上都以精简机构和人员为导向。乡镇人员超编的原因主要不在乡镇自身。根据研究⑧，在通常情况下，乡镇人事权由上级政府掌握，乡镇政府并无增减其编制内正式工作人员的权力，因而编制制度执行不力是乡镇人员超编的主要原因。另据研究⑨，由于多种原因，有些乡镇的在编人员并不适应工作需要，为解决人手与工作的矛盾，在乡镇编制基本满编和进编人员严格控制的情况下，部分乡镇就在核定的编制之外自行增加了一些“乡镇编”。条条干预也是乡镇超编的重要原因。有些部门为了加强在乡镇的工作，常常将机构设置、编制数量、人员配备列入考核评比、分资金、立项目或评审达标的考核内容，有时还签订目标责任状。这也导致乡镇的机构、人员编制难以得到控制和精简。实际上，目前各级党政机关普遍存在超编的现象⑩。较高层级的机关超编经常表现为从下级机关“借人”或者将某些工作外包的形式，即使编外用工一般也不会引起较大的经费压力，因而并没有引起广泛的关注。乡镇处于行政层级的最下层，缺乏其他可行选择，只好采取编外用人的办法解决其人手不足的问题。为此需要严肃机构编制纪律并改革人事制度。解决乡镇机构超编问题的最直接措施，就是科学核定乡镇编制并严格执行，否则不论如何改革乡镇体制、也不论为乡镇核定多少编制，都没有多少实质意义。国务院已要求全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，妥善安置分流人员；并要求上级部门不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。但由于社会保障及人事制度等方面的原因，安置乡镇分流人员的难度很大。据调查，有的地方的精简工作只落实在给上级的汇报材料中（11），或者富余人员并未实质上分流（12），或者分流了但工资照拿，财政压力反而有加重的趋势（13）。从地方机构编制统计年报数据看，2005年底与2004年底相比，有少数地方乡镇在职人数(含行政、事业)增加了（14）。就乡镇机构人员超编的问题，目前存在很多改革方案，有的方案把乡镇编制执行中的问题混同于乡镇建制本身的问题，难免影响了方案的可行性。实际上，乡镇建制的存在并不必然意味着机构的庞大；即使改革了乡镇的设置，如果不能真正严肃机构编制方面的法纪，也很难保证乡镇的继承者不蹈同样的覆辙。解决乡镇超编问题的根本措施在于上级政府的配套改革。各地在农村综合改革试点中之所以普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府的职能界定不清，事减不下来（15）。更深层次的原因，在于综合改革主要还停留在在乡镇层面，县及县以上机构基本没有变化。基于我国政府机构自上而下的科层结构，仅有乡镇级机构改革，在上级政府部门均强调本部门重要性、要求设立相应机构的压力下，乡镇体制改革还存在体制复归和反弹的可能（16）。因此，研究乡镇改革不能局限于乡镇自身，正如有的学者（17）早已指出的，乡镇行政体制中存在的问题，不是撤并几个部门、减少一些人员所能解决的，也不是增加转移支付、提高待遇所能解决的；只推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革还不够，因为这只是基础层面的横向综合，还应该有自上而下协调推进的纵向综合。不把上级政府压给乡镇政府的事减下来，乡镇超编的问题就不可能真正解决。二、乡镇行政管理体制改革的理论误区(一)建立职能完备的乡镇政府是不经济的有的人士，特别是部分乡镇领导，希望在乡镇一级建设职能类似于县级政府的具体而微的乡镇政府。这是不现实的。乡镇地域较小，管理工作种类繁多，但每项工作的总量都不大，因而乡镇政府机构与人员“兼职”的现象比较普遍，即乡镇一个部门往往同时与数个县级政府部门“对口”，一个工作人员兼管多个岗位（18）。所谓“上面千条线，下面一根针”。这样，乡镇部门和人员在一项事务上的工作量可能不是饱满的，但兼管多个事项则使人力等资源得到比较充分的利用。乡镇要成为职能比较完整的一级政府，不仅必须全部“收编”县级政府部门设在本乡镇的派出机构，还必须增设一些机构，因为有些县级政府部门并没有在乡镇设立派出机构。考虑到县级部门设在乡镇的派出机构主要负责执行，决策和辅助性的工作(如制定专业性的政策、机关后勤服务和技术支持等)主要是由县级部门完成的，如果把这些派出机构完全下放到乡镇，则必须增加人员和设施，否则这些派出机构就不可能成为功能类似于县级部门的乡镇部门。在乡镇设置这样一套完整的政府机构，其工作量必然很不饱满。如果说相对于县域及人口而言，现有规模的县级政府就是比较庞大的，那么相对于乡镇区域及人口而言，完备的乡镇政府就会显得更为庞大。因此，尽管从长远来看，乡镇财政改善的可能性是存在的(我国东部发达地区及某些城市郊区的部分乡镇，已经有了相当的经济实力，足以维持较大规模的乡镇政府机构)，建立完备职能的乡镇政府也是不经济的。以往“简政放权”之所以难以落实，这可能是最重要的原因之一。(二)取消乡镇层次缺乏行政技术上的可行性有观点以乡镇政府不是或不可能成为一级职能完整的政府为由，提议取消乡镇建制。从理论上看，乡镇政府的职能可以移交给县级政府行使，另外一些事项则可以由当地居民通过自治组织兴办，因而撤销乡镇政府似乎并不会影响当地的运转。实际情况并非如此。截至2005年底，全国有县级地方2010个(不含市辖区)，同期全国有村委会615066个，平均每个县级政府管理约300个村（19）。如果撤销乡镇政府，县级政府是难以直接管理这样面广量大的农村地区的。从行政组织上看，如果把政府机关都集中在县城，其行政效率和效果必然大受影响，而且这也将给远离县城的居民办事造成极大不便，政府成本的节约将以社会成本的增加为代价。如果在农村派驻机构，由于县级政府部门分工较细，部门之间独立性较强，失去乡镇这个平台后，则不太可能由数个部门共用一个派出机构(否则将出现多头领导的局面)。这相当于把乡镇政府“混岗”的机构和人员专业化，由“一根针”变成“千根针”。其基本方式不外两种：一是维持原乡镇管理区域不变，各个部门分别派出机构，则总的人员用量必然增加；二是维持人员总编制不变，将数个乡镇相同岗位人员编组为一个派出机构，这相当于扩大了管理的地域范围，行政效率很有可能下降。此外，没有了乡镇政府的沟通协调，某些涉及多个部门的工作往往需要通过县级部门协调，其迂回的过程也必然对行政效率产生影响。因此，即使撤销乡镇政府，县级政府也必须将其行政区域再细分为某种形式的地域性治理单位，不论称之为乡镇还是其他。事实上，我国数千年来，不论是采取乡官制还是职役制，在县与农村之间一直存在一个职能类似于乡镇的正式或非正式的层次（20），因而并不存在所谓“皇权不下县”的情况。近年来一些地方撤乡并镇后就因为农民办事不便，又在被撤并的地方设立了乡镇政府的派出机构。相对于农村地区而言，城市的交通、通讯更为便捷，居住地域更为紧凑，经济条件更好，人员素质更高，也没有做到取消办事处等区域性行政机构。(三)改组为派出机构无助于解决乡镇政府面临的问题有观点认为，乡镇政府改组为县级政府的派出机构，可以实现精简机构、理顺职能的目的。这未免有些想当然了。首先，乡镇职能转变不是改为派出机构就能解决的。因为县级政府仍然可以将很多职能“委托”给改制后的乡镇。本质上看，应该是职能决定机构而不是相反。其次，前面说过，决定乡镇超编与否的主要因素并不是核定的帐面编制的多少。同样作为县级政府的下属机构，乡镇政府与派出机构执行编制制度的环境基本相同，如果作为派出机构能够真正做到精简，作为乡镇政府同样也能；如果作为乡镇政府做不到，作为派出机构同样难以做到。至于取消乡级财政，这在乡镇政府没有改变为派出机构的情况下，已经有不少地方做到了；而改为派出机构也并不必然意味着没有财政。从改革经验看，乡镇政府从基层政府转型为办事处，上级政府意图可更直接地得到贯彻；但乡镇政府的运行机制仍基本保留下来；上级政府仍将这些办事处与乡镇同等看待，除了组织机构采用任命制，其他方面都与乡镇一视同仁；内设机构基本套用了乡镇模式，所属事业单位除有适当归并外，仍然保留原貌；凡是乡镇有的职能办事处也有。（21）需要指出的是，改组为派出机构有可能削弱当地政府的行政能力和居民对当地政府的影响力。作为本乡镇人民代表大会的执行机关，乡镇政府必须在对上级政府负责的同时，对本级人民代表大会负责。这决定了它有着比派出机构较大的独立性、自主权和责任心，有利于其对当地事务的处理。尽管派出机构也是管理驻在地事务并为驻在地服务的，但它直接对派出它的机关负责而不是对驻在地居民负责。这决定了它的独立性和自主权较小，而且当地居民对派出机构的影响要比对乡镇政府的影响来得间接和微弱。(四)乡镇并不一定是适宜的自治单位实行乡镇自治是比较流行的观点，但很少看到有人对自治的内在机制进行分析。自治就是居民自主处理内部公共事务，居民在某些公共事务方面有密切联系，是结成自治体的基础。这就决定了的典型自治体(如美国的某些乡镇或市)往往是居民自下而上选择的，而不是政府自上而下划定的，同时也决定了实行自治的地方主要是不同规模的居民点，而不是很多缺乏有机联系的居民点组成的“面”。实际上就人口规模和居住特点而言，美国绝大多数实行自治的乡镇(以及相当一部分市)大约相当于我国的自然村和建制镇的镇区等居民点(22)；按法律规定，美国的县也可以在履行一定程序后成为自治地方，但美国的自治县极少。有人以为美国的乡镇相当于我国的乡镇，其实是一种误解。单一制国家的地方自治，其自治范围是行政划分的结果，这种自治权与行政权是紧密结合的，甚至可以说是依附于行政权的，其实质是赋予地方行政单位较大的自主权(或者说“放权”)，并使居民通过选举等方式对当地政府产生更大的影响力。总体来看，我国乡镇是按行政管理的便利划定的行政管理单位，而不是按农村居民之间社会联系强弱划分的自治单位。尽管乡镇居民共用乡镇政府提供的公共服务，但这是行政划分的结果，哪几个村结成一个乡镇，居民并没有选择权。参照其他国家的经验，把乡镇转化为“自治”单位，赋予地方基层政府一定的自主权并非不可以。但这种“自治”单位本质上仍是一种行政单位。如果想当然是认为乡镇就是合适的自治单位，实际上是混淆了行政单位和自治单位设立的内在根据，把政府自上而下的强制划分，等同于经济社会的自然联系和社区居民的内在愿望。乡镇自治同样无助于解决当前乡镇政府面临的问题。乡镇自治所对乡镇政府职能的影响是非常有限的。一方面，在现行体制下，乡镇政府对于乡镇内部事务有很大的自主权，国家没有明令禁止的职权，乡镇政府基本上都有权行使。实行乡镇自治后，乡镇办理本区域内公共事务的权限并不会增加很多。另一方面，自治也不可能从乡镇政府剥离多少职能。如果把原乡镇政府行使的行政职能交给乡镇自治体，则乡镇自治体与乡镇政府就没有多少区别。如果撤销乡镇政府，把其行政职能交还县级政府，由县级政府部门派驻乡镇的机构来行使，则上面已经指出它缺乏行政技术上的可行性。实际上，完全剥离乡镇自治体的行政职能，它也不可能完成其自治职能。乡镇自治后乡镇长需由选举生产；而从形式上看，现行体制下乡镇领导人也是经过选举的程序。因而可以认为，近期推广乡镇自治并不能使乡镇政府的运转方式产生重大变化。盲目推广乡镇自治有可能造成乡镇党政冲突和上下级政府之间的冲突。在任何国家，设计地方治理方式和地方政府领导人的产生方式，都以妥善处理各级政府间的关系为前提。数千年来，我国地方政府首长都由中央政府或上级地方政府任命，这是保证政令畅通和国家统一的重要体制性保证。乡镇自治(或乡镇长直选)后，县级政府将不再实质上掌握对乡镇的人事控制权。在政府间权限没有明确划分的情况下，这将给县乡冲突留下潜在空间，如果乡镇政府自恃直选对抗县级政府，必将置行政工作于困境。而目前对此并没有做好体制性准备，有关方案也没有对方案实施后县乡职权分配、县乡关系处理提出具体的预测或方案。需要指出的是，当前乡镇直接民主的呼声并不单纯是为了扩大基层民主，而是作为对抗“压力型体制”的措施提出来的。这种导向就有可能为日后的县乡矛盾埋下隐患。因此，乡镇自治或乡镇长直选并不只是乡镇治理的局部微调，而是涉及党政关系、政府间关系、政府与社会间关系以及执政党执政方式的重大问题，是政治体制改革的重要内容。尽管从长远看，应当改革包括乡镇长在内的政府领导人选举方式，使之能更好地反映民意，但这有赖于各方面条件的成熟。可以预料，乡镇长直选之类政治参与的扩大，必须和必将服从和服务于维护政治稳定的目标，是一个渐进的过程。三、乡镇行政管理体制改革应以科学配置政府职能为核心(一)明确乡镇政府职能是乡镇行政管理体制改革的前提政府系统的建立是为了履行一定的政府职能。即使乡镇财力能够满足乡镇政府运转的需要，而且乡镇机构不再超编，一个没有明确职能的政府也不能说是一个体制良好的政府。因而设计乡镇行政管理体制的最基本因素，首先是科学设定乡镇政府的职能。从这个角度看，乡镇行政管理体制之所以不断反复，重要原因之一就在于对乡镇政府职能的不断调整。税费改革前期，尽管也提出了转变乡镇政府职能的要求，但由于提出“农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决”(23)，并把这作为“推进农村税费改革，确保改革取得成功最重要的配套措施”(24)，因而乡镇机构改革在很大程度上服从和服务于缓解财政压力的需要，乡镇行政管理体制改革以减人减事为主也就成为必然。进入到农村综合改革阶段后，中央提出考虑乡镇职能要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，乡镇机构改革要转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，重点强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件等三个方面的职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。应该说，经过多年的实践，乡镇政府的职能尽管还不是十分具体，但至少发展方向越来越明晰了。(二)配置乡镇政府职能必须着眼于县域范围乡镇政府职能并不是由乡镇政府独力行使的。按照法律规定，乡镇政府作为基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，除不具有“管理本行政区域内的环境和资源保护、城乡建设事业和民族事务、监察等行政工作”外，其对本行政区域内公共事务管理方面的职权，与县级以上地方政府基本相同。但与此同时，法规又把具体行政事务的管理权基本上都赋予了县级以上政府及其工作部门，乡镇政府能够独立行使的职权很少。各地实践中都是乡镇政府及其所属站所与上级政府部门派驻本乡镇的站所一起，在本乡镇共同行使政府职能；即使乡镇政府自身不具备管理某方面事务的机构和具体权限，也必须按照“属地管理”的原则，与上级政府部门一起把这些事务管理起来。因此，尽管乡镇政府是最低层级的政府，并不意味着面对向乡镇居民的政府职能都由乡镇政府行使，它实际上是与县级政府部门一起，在县级政府领导下共同行使职能(县级政府职能又受制于更高层级政府)。如何定位条块关系是乡镇行政管理体制中的最大难题之一。乡镇政府与县级部门间的权限分工一直是含混不清、变动不居的，这造成乡镇行政管理体制的不断变化。乡镇政权恢复建立不久的1986年，中央就提出“县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则，是简政放权。凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡；少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中统一领导”(25)。尽管一些地方进行了试点，但从总体上看，乡镇政权建设早期“简政放权”的思路，不论是从“简政”方面，还是从“放权”方面，都没有达到预期目标(26)。最近一个时期，又出现了将某些权限上收到县级政府部门的趋势，如有的地方规定“凡属县级可以完成的行政事务，必须实行以县为主、乡镇协助体制。”含糊的职权界定给乡镇工作带来很大的困扰。据作者2007年对某市174个乡镇党委书记(乡镇长)的全面调查，在乡镇工作面临的13项困难中，选择“乡镇政府权小事多”的有66.5%，在全部困难中占第一位；选择“乡镇财政困难”的54.3%，占第二位；排在第三位是则是“各种检查评比多”，有46.8%；并列第四位的则是“条块关系不顺”和“乡镇工作人员素质不适应需要”，有29.8%。(三)实现政府职能的最佳配置是乡镇行政管理体制改革的核心以尽可能小的消耗完成特定的任务，或者以一定的资源取得尽可能大的收益，是人类各项活动的基本原则。从这个意义上看，研究乡镇行政管理体制改革，是在依据政治经济社会发展需要界定乡镇政府职能的基础上，研究乡镇政府职能的最佳履行方式，一定意义上是一个寻找完成既定目标的最佳手段的纯技术性问题。因为履行既定的乡镇政府职能，总要消耗一定量的人力、物力和财力等社会资源；在实现乡镇政府职能的各种方式中，必定有一个行政成本最小的最佳方式(政府职能的实现还需要消耗行政成本之外的社会成本，理想状态应该是行政成本与社会成本之和最小。这里所说的成本不只是经济上的)。尽管乡镇政府职能会随政治经济社会情况的变化而变化，但在任何特定时期仍可以看成是既定的；地理、民族、历史等因素对乡镇政府的设置有较大影响，但其影响的主要是其职能的设定及其行使方式，如果把这些因素看作既定的外在约束条件，则以尽可能小的代价完成乡镇政府职能，仍是需要研究的核心问题。上面谈到的乡镇行政管理体制改革中存在的实践偏差和理论误区，本质原因在于或者没有准确定位乡镇政府职能，或者所提出的改革方案缺乏行政技术上的可行性与经济性。当前之所以热议乡镇行政管理机制改革，目的也在于找出解决这个问题的办法。四、乡镇行政管理体制改革的基本方向(一)乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要一方面，乡镇政府是离农民最近的国家权力象征，是投放公共权力的前沿阵地。在基层民主还不够完善的情况下，乡镇政府的存在对于广大农村地区的稳定和建设具有重要意义。正如有学者指出的：在目前形势下，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展（27）。虽然乡镇政府运转中存在一些困难，但通过适当措施是可以解决的。另一方面，从公共经济学的角度来看（28），管理较大区域的较高层级政府，对各地居民偏好的了解一般没有当地政府清楚(主要是因为与居民相距较远，信息传递难以及时准确，即使准确的信息也会存在时滞等)，其所提供的服务一般针对整个区域居民中带有较大普遍性的需求，而难以照顾到个别地方的特殊需求。由于公共需求的产生一般存在地域性差异，对特定地域的居民需求来说，提供公共服务的政府层级越高，其所得到的服务就越有可能发生偏差、提供不足或过量。因而政府的设置越接近当地民众，越便于了解所辖区居民的需求，并设法满足他们的偏好。从这个角度上看，在财力允许的情况下，维持一个在地域上和层级上尽可能贴切民众的政府，有利于实现社会福利的最大化。因此，将乡镇职能全部上收到县级政府，或者将乡镇政府改组为派出机构，并不一定是最适宜的。(二)设计乡镇行政管理体制的基本原则科学配置乡镇政府职能涉及到几个变量。政府职能是通过设置一系列的政府机构来履行的，因而政府职能配置的内容主要是以政府机构配置的形式体现的。总体上看，影响政府机构配置的因素主要有三个。一是政府机构在地域上的分布。政府机构在地域上的分布越广、越密集，对社会的掌控程度就越高，居民接受政府的服务也越便利；但也会因此需要使用更多的人力物力等资源。二是政府机构的权限。政府机构的权限越大，就越容易对当地的事务作出处理；但这将增加不同政府机构间协调统一和监督的难度，而且越大的权限往往需要越多的资源来保证。三是不同机构间的分工。分工越细，处理事务的专业化程度就越高；但分工将增加不同部门间协调的难度，而且分工也意味着专业人员和设备等的需要。平衡需要与可能，在适宜的区域范围内设置适宜权限与专业分工的机构，是设计乡镇行政管理体制改革方案的最主要内容。合理界定县乡政府职能。要根据不同职能的不同特点合理划分县乡政府的分工。县级政府主要负责行使那些专业性较强、规模效益比较明显，以及需要维持较高程度协调统一的职能；乡镇政府主要负责行使那些专业性不强、地域特点明显、以及那些可以允许各地灵活决策的职能。也就是说，要打破既然称之为政府就应该具备完整行政职能的思维定势，不是通过某一特定级别的政府、而是通过各级政府间的分工协作来完成特定地域的行政管理，做到哪些职能适宜而且需要由乡镇政府承担，就交给它哪些职能；哪些职能由县级政府(或更高层级政府)承担更经济合理，就不必再让乡镇政府担负这些责任。实际上，如果所有职能都不再适宜由乡镇政府承担，那它也就确实失去了存在的依据。合理划定乡镇政区范围。在特定地方履行既定的政府职能，可以采取不同的管理幅度和层次，而不同的政府结构意味着不同的政府规模和行政成本。由于政府结构与政区划分存在直接的联系，可以用调整行政区域大小和层次的办法优化政府结构。从理论上看，任何特定区域内都应该存在一个使行政总成本最小的最佳政区划分。就县域范围内看，如果乡镇政区过小，即使单个乡镇政府的规模不大，所有乡镇政府汇总起来的总规模仍可能较大，这时就可以采取适当扩大乡镇政区、减少乡镇数量的办法，缩小乡镇政府的总规模(乡镇政区扩大一般不会导致单个乡镇政府规模的同比例扩大)；如果乡镇适宜规模可以达到或者接近现有县级地域的水平，那么就确实存在撤销乡镇一级的可能；如果乡镇过大，则可能出现政府职能难以履行到位的问题。总之，通过政区的科学划分，是可以优化县域内的政府总规模的(从更大的范围内看，通过调整县、市乃至省级地方的设置，还可以优化省域甚至全国范围的政府总规模)。改革政府的设置形式。我国地方各级政府在本行政区域内都拥有比较广泛的职能，各项职能的行政区域是一致的。由于履行不同的职能需要不同的政府结构，每项职能的最优政区划分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差较大。这时不论按哪一种职能确定地方政府的政区，都有可能造成他项政府职能不能按最佳政区配置的情况。条件适宜时，不再为所有政府职能划定统一的政区，也不再强调一级政府必须是完整职能的政府，而是在加强协调的基础上，根据不同公共服务的特点划定不同的政区范围，建立适宜的职能机构，使各项政府职能都能按其最佳方式履行，而不必因为整齐划一的需要而互相迁就，不失为值得考虑的一种思路。近年来，在乡镇政府与县级政府部门派出机构的职权调整中，部分地方开始走出只是在权力收放里打转的怪圈，不再完全依托乡镇政区，而是在县域内分区域设立公共服务机构，就是一个尝试性开端。这可能是乡镇乃至地方政府发展的方向之一，值得更多的研究和探索。打破乡镇设置中的级别观念。乡镇政府又被称作地方基层政府，即行政级别最低的政府。尽管设定行政级别是规范各级政府设置的重要手段，但它也有着很大的局限性，因为即使最初设置各级地方政府时，其级别、规模、权限与其职能是完全适应的，各地发展的不平衡也会使这种适应变得不适应。这时就会出现这样的情况：工作内容和工作量相差较大的地方，其政府设置却基本相同；在行政管理上很多相似性的地方，却可能因为附加于其上的行政级别不同，在政府设置上产生很大的差异。如沿海发达地区的很多建制镇在建成区面积、人口、经济总量等方面，已经达到或超过内地某些县级市乃至地级市市区的水平。尽管这些镇政府的级别较低，但在城市管理以及为居民提供城市基础设施服务等方面，实际上与县级市、地级市等级别更高的城市政府有着基本相同的需要。随着我国城市化进程的加速，这种情况可能越来越多。因此，随着行政管理体制改革和政治体制改革的深入，应当赋予乡镇政府在建设和管理当地方面所需要的各种权限，特别是那些已经演化成为真正意义上的城镇的乡镇。探索村级管理方式。尽管乡镇政府是基层政府，其某些职能却是通过村民自治组织行使的，研究乡镇行政管理体制改革还必须充分考虑村级组织的功能和地位。伴随乡镇撤并出现的行政村合并，反映出村民自治组织的行政化。近年来，一些地方还通过派出乡镇干部担任行政村党支部书记、干部包村、为村干部发放工资等形式，初步实现了村干部的专职化并加深了村自治组织的行政化。随着我国农村改革的不断深入，农村集体经济组织将逐步改造为各种形式的市场主体，这时村级治理的主要任务将转到农村公共事务和公益事业上来。随着城镇化进程的深入，某些农村居民点将发育成为规模不等的城镇，而伴随着行政级别制度的打破，这些居民点也应当可以建立某种形式的政府。其他农村居民点，如果其村民仍有自治的愿望，则可以继续保留某种形式的自治组织；如果某些地方由于各种原因不具备自治的条件，或居民缺乏自治的愿望，政府应直接把农村社区管理的责任承担起来。实际上，自治以居民具备自治的愿望为前提，它不应是强制的或统一的。(三)乡镇行政管理体制改革的基本设想近期方向。在未来一个时期，鉴于对乡镇体制进行大规模改造的条件尚不具备，一方面应当继续优化并改革财政体制、科学核定乡镇编制并严格执行，另一方面应当根据乡镇在行政体系中的职能定位及时调整其体制。当前应以转变政府职能、理顺条块关系为重点，进行配套改革。县级政府部门与乡镇政府各自行使那些应当或者适宜由其行使的职权；县级部门派出机构的政区划分不一定再依托乡镇；明确由乡镇政府管理的事项，应赋予其相应的法定权限和手段。为此应选择一些地方进行试点，并赋予试点地方在机构编制、行政区划、行政执法体制等方面较大的自主权。目前很多地方通过撤并乡镇的办法精简机构和人员，并相应进行了大规模的行政村合并，一定程度上相当于在乡镇之下增加了一个中间层次，说明合并后的乡镇规模偏大，有可能对行政效率和政府职能的落实造成负面影响。对撤并后的乡镇是否就是适宜规模，应细致研究。远期前景。随着城市化的进展及政治经济社会等方面条件的改善，在具备一定规模的居民点，可以设置“点状”的县辖镇(也有人拟称之为市。如果解决了级别、权限方面的问题，名称就不是很主要的)，将乡镇政府目前行使的管理该居民点基础设施、维持社会程序等职能独立出来，一部分乡镇政府就可以转化为名符其实的镇(市)政府。某些虽未达到相应规模，但居民有自治愿望和能力的居民点，也可以设立真正的自治组织，自主管理其内部事务。其余乡镇就演变为真正的广域型行政建制，乡镇政府(确切地说是乡政府)负责那些不具备设立镇(市)条件、又缺乏自治愿望或能力的广大农村地区的日常运转，并调整到适宜规模的行政区划。县级政府部门(甚至更高层级政府部门)仍会在县域内派驻机构，但其政区与乡镇政区不一定是重合的，与乡镇的分工也是比较明确的。注释①（24）詹成付：《关于深化乡镇体制改革的研究报告》，《三农研究参考》2003年第11期。②（23）《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》，中发[2000]7号，日。③贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》2002年第2期。④⑤陈锡文：《农村税费改革远不止是农民减负问题》，《财经》2002年第8期。⑥⑦（15）温家宝：《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求是》2006年第18期。⑧赵树凯：《乡镇改革：攻坚之难》，《2006年：中国社会形势与预测》，北京：社科文献出版社，2005年。⑨赵秀华、朱云：《乡镇机构编制存在“三多”问题的背后》，日。载扬州人事编制网：http：//rsj.yangzhou.gov.cn/yzrs_view.asp id=191。⑩如据某直辖市某区调查，2007年11月底，该区机关事业单位编外用工总量中，区直机关及事业单位占71.3%，乡镇机关及所属事业单位占24.2%，其他单位占4.5%。这些编外用工相当于全区编内工作人员的三分之一，其中乡镇编外用工数量与编内人员数量持平。行政机关的领导职数也经常超出规定。如2008年新组建的某部领导班子为1正9副，而《国务院组织法》规定国务院各部设部长1人，副部长2~4人。（12）（16）杜志雄、檀学文：《对安徽省农村综合改革问题的调查与思考》，《中国社会科学院院报》2007年第42期。（11）（17）赵树凯：《乡镇改革：检讨与展望》，《中国社会形势分析与预测》，北京：社科文献出版社，2004年。（13）（15）国务院农村税费改革工作小组办公室：《农村税费改革实践与思考》，北京：中国财政经济出版社，2006年。（14）卫敏丽、胡锦武：《中央编办：要确保全国乡镇机构编制5年内只减不增》，新华网，日。（18）如某镇社会事务办公室主要承担人口与计划生育、国土资源管理、乡村规划建设、移民安置、民政优抚、扶贫开发、民族宗教、劳动和社会保障、科教文卫等工作，协调与社会事务相关的其他工作。（19）部分市辖区内也有村委会的建制，故实际数额可能略小。2004年我国有农村村民小组507.8万个，尽管近年来有所减少，平均每个县级地方仍应在2500个左右。见史卫民：《中国村民自治走向未来》，中国—欧盟村务管理项目“村民自治的过去、现在和未来”国际研讨会特约论文，2006年。（20）白钢：《中国农民问题研究》，北京：人民出版社，1993年。（21）方泉尧、江宇、任晓林：《县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善》，《行政区划与地名》2003年第2期。（22）2002年，美国52.4%的乡镇(town or township)少于1000人，2500人以下的乡镇占总数的74.7%。同年美国48.2%的市(Municipalities)少于1000人，2500人以下的市占总数的67.1%。就市与乡镇总体而言，1000人以下的占总数的50.1%，2500人以下的占总数的70.6%。U.S. CensusBureau， 2002 Census of Governments， Volume 1， Number 1，Government Organization， Issued December 2002。（24）《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，国发[2001]5号，日。（25）《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》，中发[1986]22号，日。（26）赵树凯：《县乡改革的历史审视》，《中国发展观察》2007年第9期。（27）张晓山：《简析中国乡村治理结构的改革》，《管理世界》2005年5期。（28）黄恒学：《公共经济学》，北京：北京大学出版社，2002年。来源:中国农村研究乡镇大部制改革在云浮　大部制改革最早源于中央政府的实践，究其实质是行政机构改革，具体来说是为了推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。伴随着基层政府机构改革的积极探索与大胆创新，原本意义上的大部制改革在基层得到进一步丰富与完善，经历了从中央政府、地方政府到基层政府的发展历程，从机构改革到职能转变的内涵扩展。在众多大部制改革中广东省云浮市的经验值得借鉴，云浮将大部制改革推进到最基层政府，在乡镇进行大部制改革，建设服务型乡镇政府，有力地破解乡镇机构重叠与条块分割的现实困境，达到了减机构，优效能，勤参政，广议政，知民忧，解民困，强服务，促发展的实效。与此同时云浮的创新实践也引起了理论界的高度关注与积极回应。　　一、背景：发展与改革的困局　　1、县域发展落后。一是发展相对落后的困境。正如改革开放对中国经济腾飞社会进步的巨大作用，农村改革也是支撑农村加快发展的根本动力。作为云浮市乡镇大部制改革试点县的云安，是全省最年轻的县，虽然实现了十年腾飞，但由于原有基础较为薄弱，经济与财税总量依然不大，在全省处于下游水平，在全市排位在靠后位置。二是发展道路问题丛生的羁绊。随着改革开放的深化，问题逐渐突显，正确认识和妥善处理市场、社会和政府三者的角色定位和功能定位尚不清晰，经济结构失衡，发展模式单一，第三产业发展滞后；区域发展失衡，城乡差距大，县域经济优于镇、镇镇之间又盲目恶性竞争经济；经济社会发展失衡，社会事业滞后于经济发展，农民群众难享改革发展成果。在这一形势下，穷则思变是“压”，综合体制机制改革是走出困境的唯一出路。　　3、乡镇发展盲动。一是发展理念上，云安各乡镇干部多片面以GDP为导向的传统发展模式，拘泥于用传统思维定势去分析问题，没有正确处理好当前与长远、发展与环境、政府与民生的关系，准确把握好发展中“好”与“快”的关系，重量轻质、重速度轻效益、重开发轻保护、重经济发展轻社会建设等现象，利用自身优势融入珠三角发展和提升自身发展空间的意识不强，统筹城乡建设规划、土地资源利用、产业布局优化的力度不足，走进了“镇镇开发、村村点火”的城乡无序发展的怪圈。二是发展能力上，部分干部由于缺乏挑战困难的能力和破解难题的能力，习惯于以落后路径依赖来解决问题，存在畏难情绪而消极对待农村改革，服务意识和创新意识欠缺。同时，一些不具备担任领导职务素质的人员却担任镇党政领导干部，制约着乡镇职能整体的发展。　　2、农村改革困境。农村改革是乡镇发展甚至县域发展的动力，特别是对于以农立县的云安来说更具有现实意义。云安县通过农村改革发展有效推动了农业增产、农民增收、农村稳定，但目前仍存在一些问题，农村社会事业和公共服务水平较低，城乡居民收入差距扩大，农业产业化、标准化程度不高，农村土地制度有待创新，部分基层组织软弱涣散，尤其在山区等欠发达地区，这些体制机制问题的未得到根本解决。　二、缘起：乡镇机构的现实问题　　1、条块分割。一是乡镇部门对下忽视民意。云安县传统乡镇机构设置基本上都是采取“向上相对应”的理念而忽视当地农民的实际需求，致使政府行为与农民意愿不协调。其中云浮市云安县某村民指出农民要到40公里的县城办理50元的计生节育奖，车费就差不多把这50元花完了，既浪费时间又麻烦。二是乡镇部门对上各自为政。“上面千针万线，乡镇一针一线”的衔接方式使得乡镇体制条块分割并各自为政，既使办事门槛多，效率低，又使县、镇、村三线不畅。云安县委书记金繁丰有一个形象的“分糖”比喻：“项目和资金好比是糖果，以前县里直接把糖发给村里，但是县又不直接管村；乡镇直接管村却又没糖给。”总之，县镇供需不协调、镇村工作不衔接，进而导致农村发展现状与执政要求、上级期望和群众意愿存在一定差距。　　2、权责失衡。乡镇政府履职效能如何既影响上级政府任务的完成绩效，又直接关乎到农村改革发展。但是，云浮市各乡镇传统的乡镇政府职能状况是责重权小，赤手空拳，芝麻大的官要承担天大的责任，出现“越位、错位、缺位”现象。县、镇、乡三线工作的协调绩效根本无法实现。如乡镇对农村建房、圩镇管理等一些违规的人或事，想管管不了，群众有意见；一些本应由县级以上部门负责的和由市场运作的项目或工程，放到了乡镇，乡镇由于收入来源少，为民办事的财政压力大，想做做不了，做了也不讨好，群众有怨言。职权的不对称，权责的不明晰，造成了乡镇陷入“没权办事、没钱办事，没人办事，没时间办事”的困局。总之，乡镇政府工作部门职能转变的滞后，即间接影响了县、镇、乡三线的统筹发展，又直接影响了乡镇施政的权威。　　3、机制失调。在行政管理体制上，重指标，轻实际，对于一些区位条件较差的农业镇、边远镇来说，要完成每年经济指标和招商引资任务不仅压力繁重，而且难以有为；在社会管理上，仅对计划生育和社会综治实行“一票否决”，对农民增收、“三农”服务等社会民生并没有硬指标；在财税保障机制上，农业镇、资源镇缺乏有效补偿机制，民生问题难以解决，不得不片面追求经济；在政绩考核机制上，“以GDP论英雄”的评估取向，使基层干部重眼前轻长远，重政绩轻群众，甚至手段与目的不分，造成官为、民意不协调，农村改革难以为继。　　三、进程：全面系统推动乡镇大部制改革　　第一项措施：组建“五大机构”，整合乡镇职能机构。　　乡镇大部制改革，打破了传统乡镇体制条块分割的现状，按照“不增人员，减少成本，提高效率”、“以事设岗”的原则，既不涉及编制调整和精兵减员，又整合基层“三农”服务资源，将原镇政府“七站八所”的机构设置组建为党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心、社会事务服务中心等“三办两中心”，以“五大机构”统揽全局，重点解决组织建设、农民增收、生态环境、社会维稳和公共服务等问题。　　乡镇大部制改革促进了政府职能转型和乡镇服务效能优化，即机构设置从“向上相对应”向“向下相适应”转变，转变了政府职能，强化了社会管理；基层干部工作理念从“眼睛向上”向“眼睛向下”转变，着眼于服务“三农”，转变了干部作风，融洽了党群关系；机关运作从“各自为政”向“合作互动”转变，政府服务从“无序化”向“常态化”转变，整合“七站八所”资源，凝聚了乡镇干部合力，从而减少了办事环节，减少了部门摩擦，提高了服务效率，提升了行政效能。　　第二项措施：设立“两代表一委员工作站”，创新参政议政方式。　　在党政办下创新设立“两代表一委员”工作站，作为辖区各级党代表、人大代表、政协委员在闭会期间履行职责、联系群众的工作平台，主要履行宣传政策、参政议政、服务群众、监督执行和调处矛盾等“五大职责”。此外，还创新了“双向沟通、双向考核”工作机制。在双向沟通上，建立重大事项通报的上情下达机制、民意直通车的下情上达机制，并设立电话直通车绿色通道、信件直通车绿色通道、网络直通车绿色通道，畅通信息渠道。在双向考核上，制订“两代表一委员”考核评价县委、县政府领导班子及党政领导干部办法，以及县委考核评价“两代表一委员”履职情况办法，并设置考核指标体系，明确指标分值、考核办法和责任单位，规范考核工作开展。　　“两代表—委员”工作站，发挥了沟通党群的桥梁作用、化解矛盾的维稳作用、以及服务群众的主观作用，使其作用发挥常规化、有效化，有利于促进参政方式的转变，转过去的政府独角戏为干群大合唱。2010年，“两代表一委员”工作站建立联系服务、收集反馈、工作公示、视察调研、参与决策等规章制度，印发“两代表一委员”联络卡1560 张；走访群众7230 人，接访收集意见1759条，接待群众来访46人次，调处基层矛盾纠纷23宗；组织开展调研、视察、评议活动11次，完成653 项决策前意见收集、213 项工作跟踪，并对145 项重大决策进行监督；参与决策重大事项56个，呈交书面报告83个，向地方党委建言献策29条。　　第三项措施：创建“两大研判机制”，及时收集社情民意。　　创新社情农情研判机制，实现党委决策透明化、政府服务常态化、农民增收多元化，使政府的政令更合民心，更得民意。　　一是建立社情研判机制。以镇综治信访维稳中心作为县镇村三级信访维稳大网络的“神经中枢”，建立“矛盾共排查、纠纷共调处、问题共研判、预案共制定”的工作机制，实施“日排查、周研判、月考核”制度，变事后处理为事前排查、研判、防控，有效维护社会稳定，矛盾纠纷化解在镇村，并妥善处理了多宗牵涉人数较多、对立明显、跨辖区的基层矛盾纠纷。2010年，全县三级平台调处矛盾纠纷2227宗，其中，村工作站占73.5%、镇中心占21.4%，县中心占5.1%，调处成功率由原来89%提高到95.2%，真正体现重心下移。全年没发生群体性事件和恶性治安案件，没发生群众越级进京到省到市集体上访、非正常上访。　　二是建立农情研判机制。设立农情研判室，建立“农情月季、季度研判、年终考核”机制，规范“农情日记—农情月记—农情研判—工作实施—总结考核—建档立册”的研判流程，强化农情研判，增加农民收入，同时把农村土地流转、农村劳动力转移、特色农业发展、扶贫开发“双到”工作等农民增收问题纳入研判范畴。2010年，云安县共研判事项205宗，提出对策148条，解决问题123个。其中，针对去年“早造病虫多，水果挂果少，养殖趋势好，蚕桑价格高，腐竹原料贵，劳务有工无人做、有人无工做”的农情状况，县镇村三级共同研判，科学提出“环境不足科技补；经营不足劳务补；减负减灾保增收”的应对思路，并在技术指导、农情监测、职能培训等方面拟定了十项应对措施，千方百计增加农民收入。　第四项措施：组建“一网三中心”，打造“三农”服务平台，促进农村全面发展。　为增加农民的财产性收益、劳务性收益和经营性收益，在镇级相应设立三大生产要素服务平台。农村土地流转中心，集信息发布、市场引导、流转管理三项功能于一身，免费为农民发布土地供需信息，提供政策咨询、价格协商、合同签订等服务。农村劳动力服务中心，承担培训、就业、维权“三重职能”，实施“农村劳动力职业技能提升计划”，输送农村富余劳动力向珠三角和本地工业园区转移。农业发展服务中心，整合镇级农业发展公司、行业协会、农村经济合作社、农业站所以及质监、科技部门等涉农资源，以“公司+协会+站所+科研+农户”形式，构建产供销一体化的社会化服务体系。　创新构建云浮“三农”服务网，在县政府公众信息网上开辟“三农”服务专栏，把全县农村土地流转、农村劳动力供求、农产品产供销等信息上网公告，以“一网”为平台，提高“三中心”运行效能，不断优化“三农”服务，使土地成为农民财产性增收的重要途径，现代农业成为农民持续增收的重要基础，劳务经济成为农民收入倍增的重要支撑。　　2010年，全县劳务经济收入12亿元，农民人均纯收入6491元，增长17.1%。目前，全县已有61%的农村劳动力实现转移就业，51.7%的可流转土地实现流转，土地流转为农民增加财产性收入3184万元。据统计，“三农”服务网开通以来，共发布各类信息1195条，网站浏览人数为36372人次，平均每天240人次。　四、评价：多位专家肯定云浮乡镇大部制改革创新实践　　好的实践需要理论上的总结与提升，在云浮推行乡镇大部制改革的过程中，多位专家就云浮市乡镇大部制改革的创新实践进行了深入的探讨，在充分肯定乡镇大部制改革的成功经验之时，更加期待云浮乡镇大部制改革继续完善与创新，为中国乡镇改革提供有益的借鉴。　　中央政策研究室副主任潘盛洲：在社会管理方面，云浮通过扩大乡镇一级的管理权限，特别是对乡镇干部问责的管理权限，就是比较好的把这个乡镇权力给充实起来，大家熟悉农村工作的都知道这一点，乡镇党委，乡镇政府过去都是只管自己，很少的一部分干部，真正涉及乡镇的七站、八所，包括派出所、变电所这一些什么东西，乡镇党委、乡镇政府对他们是指挥不到的，很难指挥动的，他们那么通过这些改革，把这些权限，管理这些乡镇干部的权限赋予了乡镇党委，赋予了乡镇政府，破解乡镇“职权不对称，权责不统一”的问题。　　农业部政策法规司原司长郭书田：行政管理系统里面人权与事权的分离，事权与财权的分离问题，这是我们行政管理体制最核心的问题，特别是放权给县，县放权给乡镇，这是一个权力调整后的重大的问题，行政管理体制改革的一个核心问题。有一副对联，叫做“急事难事窝囊事事事缠事，怨声骂声责难声声声在耳”，横披是“基层干部难当”，上面千根线，下面一根针，现在我们行政管理体制基本上是以条条为主了，包括刚才说的七所八站，都是从科层系统下去的，一条条纬度，这种情况底下怎么能够调动县各一级、乡一级的活力和动力，这是要害，我认为我们云浮在这一方面做的非常可惜的探索，方向是对的，经验是可贵的，还要继续完善。　　华中师范大学中国农村研究院院长教授徐勇：云浮乡镇大部制改革在工作方式上，更加重视眼睛向下，也就是说向下给力。比如说他七站八所，过去七站八所的设立是对上的，是对等、对口，现在这个乡镇的机构，村的这个人员的设置，都是适应群众需要，群众需要什么，我就设立什么。比如说设立一个农情研判中心，农情，他就和这个上面没什么关系了，上面没有，咱们农业部不知道有农情研判中心，不是对上的，就是直接对向老百姓的，就是群众需要什么我设立什么，更加突出乡镇政府的服务性特点。　　广东社科院科研处处长丁力：云浮的乡镇“大部制”改革还是符合当前机构改革要求的，这就是政府要转变职能，提高效率，要提高服务意识，在促进社会公平、促进城乡均等化等方面发挥更重要的作用。云浮对乡镇政府机构进行了调整，重新划分了政府部门的职能，这对我们如何有效监督和制约公权力也提出了新的要求。机构调整必定会带来权力的调整，也可能意味着部门利益发生变化，因此，在改革中如何调整利益关系，如何防止公权和私利结合，是应该关注的。云浮的“大部制”改革是在机构内部进行的整合，这有一定的可取之处。改革首先要处理好的就是稳定与发展之间的关系，云浮的“大部制”改革没有调整编制，没有裁员，这避免了很多不稳定因素。改革可以一步一步来，先把框架打好，再逐渐推进，想要一下子改变是很难的。欠发达地区与发达地区的改革存在一定区别。在基础上，欠发达地区可用的资源有限，也没有办法为改革付出太多的成本;另外，不同发展程度地区政府的工作重点也不一样，因此，我们的改革要选择符合本地实际情况的方式，云浮可以说做到了从实际出发。　　注：文章专家评价部分是从日云浮模式理论研讨会专家发言摘抄下来的，其中广东社科研究处处长丁力的评价来自于南方农村报《广东云安推行镇级大部制改革》，特在此做出说明。　　组稿：吴敏、陈梦菊、杨乐乐、任路来源:中国农村研究任军锋：乡镇的政治学理：新英格兰乡民大会考察笔记　在新英格兰人看来，国家是乡镇的放大，热爱国家是热爱乡镇的自然延伸。正是在这个由小地方构成的社会中，人们能够在自己的中看到自己;也正是这种小型的人文尺度范围内的活动，缔造了共同体的纽带以及繁荣和自由的框架。　　托克维尔指出，“美国是唯一我们能够目睹其社会自然而顺利成长、其起点对合众国未来的影响清晰可见的国家”。而新英格兰乡镇及其建制正是这个国家在政治上的起点。新英格兰乡镇不仅与美利坚国家的起源有着密切联系，乡镇的自治习惯和自治精神也成为美国政治重要的精神气质。　　年，我有幸得到富布赖特基金会的资助，前往哈佛大学研究新英格兰乡镇的历史。在肯尼迪政府学院Jane Mansbridge教授的引荐下，我有缘结识了长期致力于新英格兰乡民大会研究的Vermont大学政治系教授Frank Bryan，共同敲定了前往Vermont现场观摩乡民大会的日程。　　始建于1762年的Hinesburg是我们的第一站。该镇人口约5000人，登记选民3368人。晚上7点30分，会议在当地一所中学的大礼堂举行。可容纳3000人的礼堂座无虚席，五位行政理事和乡镇文书在主席台就坐。参加大会的乡民都拿到一本小册子，内容包括行政理事会在广泛征询选民意见基础上准备的授权条款、过去一年的年度乡镇事务报告和有针对性的动议。授权条款是乡民大会的基本议程，包括会议的时间、地点、需要提交乡民会议讨论表决的具体事项、简单说明以及涉及的资金数额。授权条款必须提前告知乡民或乡民代表，时间少则数日，多则数月。近些年来，一般的做法是提前在乡镇网站上张贴公布。大会讨论将围绕授权条款所明确列出的事项，一方面确保乡民或乡民代表对即将讨论的议题有较充分的掌握;另一方面则在于确保大会的秩序，而将少数争议过大的议题留在会前由利益相关者小范围讨论，从而避免局部的分歧扩大为整个乡镇的党争。　　会议由主席主持，一般由那些具有较高声望的人担任。主席的选举往往是乡民大会的第一项政治行动，具体程序是先由大家提名，然后唱名表决。主席控制会议的进程，宣布议事规则，宣读授权条款，控制每位发言者的发言时间以及会议秩序，决定某项议题是否需要进行无记名投票，宣布表决结果。因此，乡民大会是否成功，主席的作用至为关键。主席要秉守中立，不偏不倚，保证每位参会者能够得到公平的表达机会。　　主席产生后，大会便进入正式程序。首先是补选地方官员：包括行政理事、乡镇文书、司库、审计员、收税员、林地管理员等等。在某些乡镇，由于乡民大会事务繁多，地方官员的选举往往在乡民大会前夕进行。在新英格兰乡镇，地方官员的数目少则五六十，多则上百，除了少数专业技能要求较高的职务(如乡镇经理、规划设计师等)由乡镇雇佣并提交大会批准外，大多数职务均由乡民大会从乡镇居民中选举产生。首先由参会者向大会提名候选人或自我提名，主席汇总，候选人发表竞选演说，然后进行唱名表决或不计名投票。地方官员的职务都是行政性的，而非政治性的。　　Hinesburg乡民大会持续了近3个小时。主席逐项宣读授权条款，接着由乡民提问或提出修改动议，之后进行口头表决，当主席发现支持和反对的声音接近时，可要求支持或反对方起立以清点人数或直接诉诸无记名投票。大会前半段进展还算顺利，诸如听取乡镇官员的工作报告，增加乡间公路养路费、图书馆拨款等等。而在围绕是否给社区警署拨款时，许多人提出反对意见。一位中年妇女对警署工作提出了尖锐的批评。也许是因为她的发言时间过长且次数过多，会场有人开始提出抗议。主席在几次试图打断无果之后，显出一脸不耐烦，会场气氛骤然变得紧张。最终这位妇女站起来愤然离开会场。事后我对Frank半开玩笑地说，原来美国的警民关系也相当紧张。　　我们访问的第二站是Bradford。该镇始建于1770年，人口约3000人，登记选民1500人左右。上午9点，大会在该镇公立学校研究厅举行。进入会场前，我们除了拿到一份《年度报告》外，还领到一页用彩纸打印的公开信。这封题为“您是否认为Vermont的财产税源已经靠不住了 ”的公开信后来成为当天会议的焦点。该信指控代表该乡镇的现任州众议员利用法律漏洞，享受旨在保障低收入阶层的纳税补助条款，并在背面附有该议员至2009年底的税单明细。其中显示，其应纳税额为5064.86美元，州纳税补助却高达3366美元，实际纳税额度仅为1698.86美元。会议临近结束时，该议员来到会场，亲自向每位与会者分发自己在州众议院的工作简报和一份相关的民意调查表。有意思的是，这份简报下端特别注明：这份简报的制作费用没有用政府一个子儿，全部由某某议员自己掏腰包。　　听Frank说，乡民大会期间也是议员最忙碌的时候。他们要赶场旁听乡民大会，了解民意呼声。这位议员以谦和的语调刚刚解释完她的工作简报和调查表，坐在前排的一位女士噌地站起来，以近乎歇斯底里的声调回击那封公开信，认为这是公开的人身攻击，并要求主席和行政理事禁止此类行为。主席的回应是，“这是公民的言论自由，我们无权采取任何限制措施!”这时，坐在我身后、会议期间一直专心织毛衣的老奶奶悄悄凑到我耳畔，尽量压低声音说，“这个税单的确很奇怪”。我本以为她要站起来公开表达自己的看法，然而她往后一靠，继续忙活自己手里的活计。　　在这里，人们通过面对面的质询讨论，表达自己的同时倾听他人;人们学会如何争论并说服别人，并学会如何控制自己的情绪，运用理性，彼此妥协，以求共识。生活在“熟人社会”里的乡民在讨论公共事务、表达政治诉求的同时，学会了互敬互让、自我节制——这些品质正是良好的秩序得以建立的文化基础。可见，乡民大会与那些在电脑前信口开河、一吐为快的现代网民有着本质的区别。　　无论是殖民地时期还是独立战争期间及之后的立国实践，乡民大会无疑在其中都发挥了至关重要的作用。从民情经验到政治学理，乡民大会成为激发人们丰富的政治想象力的重要舞台，也成为美利坚政治体得以枝繁叶茂的重要根系。在新英格兰人看来，国家是乡镇的放大，热爱国家是热爱乡镇的自然延伸。正是在这个由小地方构成的社会中，人们能够在自己的政府中看到自己;也正是这种小型的人文尺度范围内的活动，缔造了共同体的纽带以及繁荣和自由的框架。　　(作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院)沈阳：中国乡镇的变革之道乡镇官员也曾热血沸腾。低一点的希望做个县长市长，能够造福地方。高一点，还想成为国务院副总理。只要有个本科的学历的稍微年长的乡镇官员，常常会有这个关于少年时代的记忆，觉得自己做个省长就是委屈了自己。入职乡镇政府之后，他们发现，如果自己没有多少社会关系，最多只能做个副处。一旦被 “一票否决”，就会耽搁升迁好多年。至于成为副总理，那更是遥遥不可及了。这就是说，少年时期的治国安邦之梦破灭了。　　他们仍被授权治理这片国土。他们的工作绩效与政府形象，直接影响到政府和执政党在乡村社会中的认同感与合法性。根据国家民政部《2010年社会服务发展统计公报》，2010年底全国共有乡镇行政区划33981个，其中乡14571个，镇19410个，街道办事处6926个，区公所2个。就如此大的一个人群来看，认真面对这些基层官员的生活状态，将他们的治国安邦梦纳入到健康的轨道上去，对中国这个发展中大国的“治国安邦”来说是多么重要。　　多头受气的乡镇官员　　假设我是个小摊贩，如果你实在活得不耐烦了，可以在大街上把我骂一顿。但要是放大分贝强调：“我是乡党委书记。”看看舆论倾向谁，如果有人路见不平拔刀相助，看看被砍杀的是谁。不要觉得这仅仅是个假设。2004年，在重庆万州发生的群体性事件就是如此。2009年，湖北巴东县刺死镇政府招商干部的邓玉娇案件，也是类似群体性事件的一个版本。　　这种主人翁的感觉，是乡镇干部出于治理权威的自我珍惜，也是他们面对更高领导的委屈的转移和发泄。“有人抱怨自己身上的‘第一责任’太多，假如当官不想做事，不想承担这些‘第一责任’，那你就应当连同‘第一责任人’的身份一起交出来!”2010年《人民日报》一篇文章报道，某市委书记在一次大会上这样的严厉讲话，让不少乡镇官员颇感紧张。　　从传统的农业单一经营走向现代的商业化、工业化多样性经营，随着“撤乡并镇”，乡镇政府的规模更是日益扩大。镇一级政权更加五脏俱全了，闲人也更多。随着部门的逐年扩大，乡镇的人事更加复杂化，升职也日益困难。当然，财政支出也水涨船高。　　以2001年6月广东省机构编制委员会《关于乡镇机构设置和编制配备的意见》为例，一般乡镇设综合性办公室5个（党政办公室、经济发展办公室、负责维稳的社会事务办公室、农业办公室、计划生育办公室）,较大的镇还设有规划建设办公室、农业办公室），特大镇单设人大办公室、维护稳定及社会治安综合治理办公室：负责社会治安综合治理工作，协调政法工作；一般乡镇行政编制25—35名；较大的镇行政编制40—50名；特大镇行政编制65—75名。这些办公室分别拥有2-13名工作人员。　　同时，日益复杂化的中国社会在日益走向专业化治理。中央政府日益强化对地方治理的垂直治理。垂直治理意味着乡镇政府里的公务员既要接受本地党政首长的领导，也要接受上级部门的专业化指导，意味着上级对乡镇治理的单一事务越来越有高标准的严格要求。　　与此同时，20世纪80年代家庭联产承包责任制实行后，集体统一经营模式被打破。稍有知识和阅历的青壮年大量外流。颇有一些学者以为1997年村民自治制度解决了这个问题。事实上未必。直接选举的结果是，一个村庄不是被一些大姓家族掌握，或者逐步倾向黑社会化，就是陷入在彼此不承认选举结果的派系化斗争中。选举无论是什么结果，围绕着经济利益和多年积累的家族矛盾，常常谁都不承认谁。加之党团组织涣散，农村日渐失去秩序。　　几千年的中央集权制度下，还有乡绅治理的传统。对比现代的生活方式和治理模式，乡绅治理也有一些缺点。然而，与腐败官员和黑社会的治理相比较而言，乡绅治理是可以接受的。可是，这个传统一去不复返了。撤乡并镇、小村并大村、拆迁、村级小学的合并，基本都以村落基层共同体的消灭与重组为特征。以村小为例，本来也没多少文化，但毕竟能有朗朗读书声。朗朗读书声在小村落的消失，意味着中国最基层的文化单位从最基层的村落撤出。　　力不从心的乡镇治理　　乡镇官员日益感到自己多头受气，这是乡镇在政府体系中的基层地位决定的。根据《公务员法》，领导职务分为国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。一般说来，乡镇干部的最高级别是“乡科级正职”。所有相关上级都有权力对乡镇官员进行“一票否决”。靠近县城、市区和省城的，经济发展较好的乡镇第一把手，可能是 “县委常委”和“县处级副职”。然而，这并不意味着他们可以免于被上级领导“一票否决”的程序。　　中国过去遗留下来的一系列政策并没有改变，目前也看不到被废弃的可能。例如一对夫妇被强迫只能生育一个男孩或者只能生育两个女孩的计划生育政策。这是中国社会能够想象的最引起农民反感的国家政策了。不仅传统的儒家社群反对，基督教教会更是视之为上帝主权的侵犯和对人类生命的亵渎。根据“一票否决制”的干部考核机制，为了坚持计划生育，乡镇官员就是要与人类文明为敌。农民的回应也简单，只要有机会，就要和政府玩捉迷藏。　　原来中国有非常严重的农民集体抗税问题。多少农民组织农会，结果是，有被劳动教养的，有被精神病的，有被关小黑屋的。2003年之后，中国全面废除了农业税，中央领导被农民高声赞美。可是，地方仍然有自己的痛苦。恰巧在此之前，中国实行了分税制。根据分税制，加之现在的废除农业税，地方的财政收入大大减少。地方政府感到很无奈。“驻京办”的生意开始红火了。换个说法是，地方政府对中央财政的依赖性大大增强，从而导致政府业绩和官员升迁更加依赖于对上级财政部门的关系。如果跑腿不勤快，地方政府会穷得悲惨。　　为了解决地方财政困境，地方政府还有几个办法。一个是自己开办企业，支持本地人开办工厂。第二个是面对全社会招商引资，上级部门对乡镇政府的考核办法也很简单，“一票否决制”第三个办法是，如果乡镇就在大城市周围，还可以开发房地产，搞土地财政，甚至逼农民上楼。这三种方法都涉及到土地征用问题，都可能因不公平正义而加深官民矛盾。　　不仅维稳、计划生育、招商引资、农地拆迁等方面实行“一票否决制”，在环境保护和义务教育等问题上，上级政府也动辄对乡镇官员实行“一票否决制”。改革开放以来实行以九年制义务教育为目标的农村教育发展目标。长期以来，农村盛行“读书无用论”，农村一些贫穷的家庭被迫让自己的孩子辍学务工、经商。为了提高农村素质，保证义务教育入学率成为乡镇政府的义务。这是就业市场和农民经济收入自然选择的结果，单靠乡镇官员的行政手段也总是难以完全解决。于是，乡镇政权只好制造假数据，以避免被“一票否决”。　　为了落实招商引资，必须拆迁以提供建设用地。这样难免引起社会稳定问题。反过来，为了避免稳定问题的产生，最好的办法是无所作为。环境保护与招商引资也是这样一组“二难困境”的问题。笔者考察苏北很多乡镇，那里的地方领导为了发展经济，只好将一些被从苏南驱逐出来的高污染企业引入，结果产生了严重的环保问题，引发了当地民众的上访和群体性事件，且因此造成的生态环境恶化付出的是全体居民的健康和未来的巨大治理成本。　　中央一直说要“完善信访制度”。根据中国传统，农民有权利上访，官员有义务为农民做主。可是，信访机构本身不是国家执法机构。信访制度会造成访民逐步聚集到政治权力中心，进而有可能造成这些人员在政治权力中心的联合与结社。乡镇政府只好去劫访。在乡镇，“综治维稳中心”和“信访接待中心”的牌子常常放在一起，或者机构与功能合一。有劫访就会有摩擦，有摩擦就会有对抗。乡镇干部只好被“一票否决”和加强维稳中恶性循环。与民主法治背离的“一票否决制”　　就这样，乡镇干部考核的“一票否决制”与国家信访制度的完善结合起来，成为压在乡镇干部身上的一座大山，让他们喘不过气来，整天生活在 “被下课”的恐惧中。更何况，他们仍然有自己的理想。不仅仅是政治上的理想，还有经济上的欲望。为了解决地方财政困境，却加剧了政府的}