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农村村民自治组织结构功能比较研究三论
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openresty/1.11.2.4结构与关系：村民自治与居民自治组织体系比较研究
日 15:51 来源：中共福建省委党校学报
作者：范思凯 邓泉国
内容摘要：摘要：中国农村的村民自治与城市的居民自治经过几十年的探索实践，已经逐渐形成了各具特色而又相互影响和促进的组织结构体系。
关键词：村民自治;居民自治组织;社区居民;村民会议;村民自治组织
作者简介：
　　摘要：中国农村的村民自治与城市的居民自治经过几十年的探索实践，已经逐渐形成了各具特色而又相互影响和促进的组织结构体系。文章从二者自身的资源特质以及我国经济社会大变革大发展的大背景出发，重点分析了村民自治组织与居民自治组织主体系统的结构与关系，比较了二者的共性和差异，进而提出了二者相互借鉴、彼此促进的策略建议，以利于推动我国基层自治组织的持续完善与发展。　　关键词：村民自治；居民自治；组织体系；结构；关系　　村民自治与居民自治作为基层社会自我管理社区事务的治理方式，必须要有一定的组织载体，即村民与居民以各种组织为依托进行自治活动，行使自治权。无论从法律上还是实践中，农村村民自治与城市居民自治都已经形成比较完整的组织体系。在这一组织体系中，构架是否合理、角色是否明确、功能是否得以发挥，以及运作是否规范，则直接影响到自治活动的成效。　　一、农村村民自治组织体系的结构与关系　　中国农村基层自治经过几十年的探索创新，实践经验不断丰富，法律制度不断完善，已经逐渐形成了决策权、执行权和监督权适度分离而又相互制约的结构体系。形成了以村民会议和村民代表会议为主要决策机构，以村民委员会为管理执行机构，以村务监督委员会为监督机构的村民自治组织体系。　　村民自治组织体系的结构与关系有如下特征：　　第一，村民自治组织结构基本上呈由上而下的纵向垂直型关系，既独立又统一，统一于村民会议这一村民议事的最高权力组织。同时也存在相互平行的分工合作与监督关系。村民会议是村民自治中的决策性和权力性组织。村民会议作为村民自治体系中的最高权威机构，其地位是非常重要的。村民代表会议只有在村民会议授权的范围内才能讨论决定有关事项。村民代表会议作为村民会议在特定形式下的替代或补充形式，其性质和职权与村民会议的性质和职权是密切相关的。它是一种村民自治组织中的决策性、权力性组织，而不是管理性、执行性机构。它的职权是由村民会议授权和委托的，两者之间是同一性质的机构的不同组织形式，在功能上两者之间具有一定的互补性。简而言之，村民会议与村民代表会议的关系是委托人与受委托人的关系。　　在处理村民会议和村民代表会议两者的关系问题时，一方面，我们要肯定村民代表会议在村民自治中的重要作用，并在实践中采取切实的措施完善村民代表会议的各项制度，使之程序更加完备，机制更加健全，具有更强的操作性和实用性；另一方面，也要防止以村民代表会议取代村民会议的倾向，必须认识到村民代表会议只是在特定条件下村民会议的一种替代形式，《村组法》对村民代表会议的规定是有前提条件的。无论从村民自治制度的内在要求还是从扩大基层民主、保证广大农民群众直接行使自己的民主权利的角度看，村民会议无疑比村民代表会议更具有广泛的群众参与性。村民会议对培养村民的民主能力，增强民主意识，提高民主素质，起着更为直接的作用，是一种最高的直接民主形式。如果不讲条件地一律以村民代表会议取代村民会议，无疑会造成村民自治制度的倒退。　　村民小组会议是村民自治共同体内部的一种组织形式，是自治的一个层次，是与村民会议和村民代表会议相同的最基层的村民决策组织，是推进农村基层自治组织内部多层次自主治理的制度创新。村民会议和村民代表会议与村民小组会议之间应该是法律上的监督关系、工作上的指导关系。　　村委会则是管理性、执行性机构，是处理村民自治一般性事务的具体工作机构。村民会议和村民代表会议与村委会之间的关系，在组织上是产生与被产生的关系，在工作职能上是决定与执行的关系，在权力地位关系上，是上级与下级、指挥与服从的关系。没有村民会议和村民代表会议，就不可能有村委会，不可能有真正的村民自治。村民委员会下设的机构隶属于村民委员会，在其领导下开展工作，对其负责，不能独立行使职能。　　村务监督机构成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，向村民会议和村民代表会议负责。所以，村民会议和村民代表会议与村务监督机构之间的关系，在组织上也是产生与被产生的关系，在权力地位关系上，是上级与下级、指挥与服从的关系。而村务监督机构与村民委员会之间则是监督与被监督的关系。村民委员会与村务监督机构都接受村民会议和村民代表会议的领导和监督。　　第二，农村基层自治组织的建立与完善是适应我国民主政治发展和农村村庄资源分配的特质而形成的。村庄是全体村民的村庄，资源的共有，利益的共享，村庄的共建以及村庄的相对独立性，决定了农村基层自治组织的构建和完善必须以利益的均衡和权益保障为方向。议事、执行和监督组织的分立和制衡正是这一需求的内在反映，而村民（代表）会议最高权力机构的地位更是体现了村民自治的本质。这样的组织结构不仅符合现代民主政治发展的基本规律，解决了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四个村民自治环节发展不平衡或者说脱节的实际问题，而且有利于基层民主政治制度与我国基本政治制度的有效衔接，有助于培育中国特色的社会主义民主政治主体。同时，我们也应该看到，从当前村民自治的实践来看，由于受到城乡发展的不均衡，经济水平相对落后以及村庄资源有限等诸多因素的影响，现有的村民自治组织体系有其自身的局限性，存在着不适应农村经济社会发展的新形势、难以充分满足农业、农村和农民日益多样化和专业化的需求的问题，需要进一步进行组织体系创新；需要培育和丰富自治组织体系，着力培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，构建一个多元化的组织体系，完善社会自治功能。　　二、城市社区居民自治组织体系的结构与关系　　从《居组法》的规定和社区建设的实践来看，当前构成城市社区居民自治组织主体系统的，有作为权力机构的社区居民（代表）会议，作为社区居民议事机构的社区协商议事委员会，作为工作机构的社区居民委员会。各组织之间权利与义务是不平等的，主要是垂直型的结构关系。　　城市社区居民自治组织体系的结构与关系具有如下特征：　　首先，从社区居民自治权的归属来看，社区居民（代表）会议是社区自治组织体系的最高权力机构。这一地位是《城市居民委员会组织法》中的明确规定。例如，居民委员会向居民会议负责并报告工作；涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定；居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。对社区居民（代表）会议的地位、职权和运作方式作出的明确规定，显示了社区居民（代表）会议在社区居民自治组织体系中扮演着重要的角色。从决策权的运行来看，居民会议特别是居民全体会议由 18周岁以上的全体居民参加，最集中、最广泛和最直接地反映和体现了全体居民的意愿。居民自治的其他组织机构都必须对全体居民组成的居民会议负责，并服从居民会议的决定。因此，居民会议体现了居民群众自治和基层直接民主的两大根本原则。　　其次，居民委员会是最高权力机构社区居民（代表）会议的执行机构，是社区居民自治的日常工作机构。实践中社区居民委员会在社区居民自治组织体系中扮演着非常重要的角色：它是体现全体社区意志的社区居民会议和社区协商议事委员会决定的执行者，处理着社区自治中的大量日常事务，同时接受城市基层政府及其派出机构即街道办事处的指导，并协助其工作。从这个意义上来说，社区居民委员会在社区居民自治组织体系中，是上接政府下接居民的联接机构，成为社区居民自治与国家管理的联接点。社区居民委员会的角色与功能表明，它在整个社区居民自治体系中处于中心地位，是整个社区自治运作的枢纽环节。　　社区居民委员会与各下属委员会、居民小组、楼院门栋、社区工作站之间是领导与被领导的关系。各下属委员会不能独立于社区居民委员会之外去开展任何活动，必须执行社区居民委员会的决议，并对居民委员会负责，接受居民监督，同时还要接受政府有关部门的业务指导。居民小组和楼院门栋作为社区居民自治最低一级的常设工作机构，是社区居民委员会的一个重要组成部分，同时也是居民开展自治活动的基本单位。居民小组在组长的负责下开展各项工作，居民小组的组长由居民小组的居民直接选举或推选产生；居民小组接受社区居民委员会的领导，认真贯彻社区居民委员会的各项决议。　　再次，社区协商议事会是在城市社区建设的实践中逐步形成的自治组织形式。城市居民利益的分散、自治资源的短缺以及对政府依赖较强等因素决定了居民自治组织的权能较弱，产生了居委会“行政化”，居民（代表）会议“空壳化”以及居民参与“冷漠化”等实际问题。社区协商议事会的出现，正是与城市基层社会治理特质相适应，为解决社区建设资源短缺等难题而摸索出的组织形式。而从各地的实践来看，社区议事协商委员会的职能与定位，特别是与居民会议的关系，还需要在实践中作进一步的探索。　　最后，实践中“议行分设”的社区自治组织结构体系比较简单，能够对外界环境的变化做出快速反应，有利于协助基层政府落实各项工作任务。居委会在整个居民自治组织体系中居于核心地位，担负着社区居民自治与国家管理的联接点的角色。社区议事协商委员会由社区内具有资源优势的“代表”组成，在社区（代表）大会授权下行使监督权以及部分有限度的决策权。二者基本上承担了社区日常事务的管理工作。这种结构关系无疑是适应当前我国转型时期政府对城市基层社会的控制和管理，保证社会秩序维护社会稳定的需要。但是，这种侧重于精英治理的结构体系，运转效率虽高，却容易导致居民参与不足，社区自治能力弱化。　　三、结构与关系：村民自治与居民自治组织体系比较分析　　改革开放以来，我国经济社会发生了深刻变革。原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式也发生了很大变化。伴随着改革开放的不断深入，城乡基层社会自治组织体系也在不断适应经济社会发展的变革，逐步健全完善。经过多年的实践，在城乡已经初步形成了村民自治和社区居民自治的自治组织体系。两者既存在着相似之处，又有着各自的特色。　　（一）村民自治与社区居民自治组织体系的共同特征　　1 、形成了较为完善的基层自治组织体系　　村民自治组织和居民自治组织在长期的基层自治实践中都建立了较为完善的并有自身特色的组织体系。在这套组织体系中包括了权力机构、工作机构等。村民自治的权力机构是村民会议、村民代表会议和村民小组会议，工作机构是村民委员会；社区居民自治的权力机构是社区居民（代表）会议，工作机构是社区居民委员会。村民自治组织还从自身组织功能完善的角度建立了村务监督机构。同时，根据社会形势和民众需求，村委会和居委会的内设机构以及村民小组和居民小组等自治组织形式都不同程度的进行了健全和完善。整体而言，经过几十年的实践和制度设计，我国已经基本建立起了一套适应社会发展、具有中国特色的较为完善的城乡基层自治组织体系。　　2 、城乡自治组织由“议行合一”向“议行分设”的结构格局转变　　在城乡自治组织发展的实践中都出现了“行政化”的问题。村民委员会和社区居民委员会权力过大、议事权和执行权集于一身即“议行合一”的现象，监督缺位，村民（代表）会议和居民（代表）会议职能弱化，村民和居民参与冷淡不积极等问题，不同程度的阻碍着基层群众自治实践的发展。这也是城乡自治组织不断健全完善的直接动因。所以，村民自治组织强化了村民代表会议的权能和议事规则，规范了村委会及其组成人员的职责，建立了村务监督组织；城市居民自治实践中也逐渐产生了独立于居委会的社区议事协商组织。总体上看，城乡自治组织创新的路径都是在实践中逐渐打破“议行合一”的格局，逐渐形成“议行分设”的新格局。这一制度创新是社会自治组织内部自主协调和自我调整的必然结果，其价值在于保障了基层民众的自治主体地位和合法权益。　　3 、基层自治组织体系内部结构主要是自上而下的垂直关系，组织体系中权利和义务是不平等的　　基层自治组织体系中的各个机构在这个体系中的地位是不同的。从民主政治的本质而言，公民广泛参与并享有决策权的权力机构具有最高的地位。这种组织形式决定了它能最广泛、最直接地表达村民的利益、意志和愿望，因而也是彻底的直接民主形式。自治组织体系中其他组织一般都由其产生并对其负责并报告工作。相对于其他自治组织，权力机构是领导者也是监督者。从这一特征可以看出，基层自治组织在整体的结构上主要是一种自上而下的垂直关系，而非平行关系。自治组织体系中的垂直关系，决定各个部分的权利和义务的不对等性。　　4 、城乡基层自治组织向纵深发展，直接民主的特征越来越明显　　社会自治，群体规模越小，利益越直接，越能够激发和促进公民参与和直接民主的发展。 2010年新《村组法》明确和规范了村民小组会议制度，提升了村民小组会议在村民自治组织体系中的地位，保障了村民更多的自主治理，自主决策的权利。村民小组会议的设立，是基层直接民主不断深化的结果，是体现基层民众参与意志和根本利益的重要制度设计。而对居民自治组织，在《中办发 [2010]27号文件》中，提出了选齐配强居民小组长、楼院门栋长，积极开展楼院门栋居民自治，推动形成社区居民委员会及其下属的委员会、居民小组、楼院门栋上下贯通、左右联动的社区居民委员会组织体系新格局。这些新的法律规定和政策要求目的都是让基层群众直接行使民主权利，有效维护自身利益，充分体现了党和国家深入推进基层民主政治发展的勇气和决心，切实保障了人民当家作主权利的充分行使。　　（二）村民自治与社区居民自治组织体系的不同特征　　1 、城乡不同经济政治文化背景下，不同的自治组织体系结构特色明显　　乡村，具有经济政治文化和社会功能集于一身的特征。乡村村民由于其身份的单一性、利益的一致性，其私人资源和公共资源基本上都系于乡村。村民的参与自觉性和自我决定的意识较为强烈，这就要求作为农村的公共权力体现的村民自治组织内部结构之间，要更多地追求平衡和相互制约，以确保权力的互相制衡和利益的公平分配。城市基层社区由于缺乏经济管理职能，而政治文化和社会等功能更多要依赖于政府的提供和保障；另外，城市社区居民身份的多重性，权利的多重性和利益的多重性，决定了社区居民自治组织的自治性和权威性相对较弱。体现在自治组织的特征上，则是居民委员会在整个社区居民自治体系中处于中心地位，是社区居民自治与国家管理的联接点，是社区建设的重要载体，其功能和地位也较为突出。另外，城市社区协商议事委员会的设立及其角色定位〔既扮演着智囊机构的角色，在某种程度上也行使居民（代表）会议授予的权能〕，是社区内组织多重性的特质所决定，体现了城市不同于农村自治组织体系的不得已的选择。　　2 、村民自治组织结构侧重于村庄资源的公正分配，而城市社区居民自治组织结构更侧重于资源的有效动员　　村民自治组织结构是以村民（代表）会议为权力机构，由其产生管理执行机构村民委员会和村务监督机构，后两者都对村民（代表）会议负责。村务监督机构与村民委员会之间是监督与被监督的关系。这样，在村庄资源的分配和使用上是以体现全体村民意志的居民（代表）会议来决定，在执行中村委会虽有一定的影响资源分配和使用的权力，但要受到监督机构的监管。这样的制度设计，符合现代民主政治的监督与制衡理念，有利于村庄公共权力的公正运行和资源的公平分配。城市居民自治组织由于缺乏财权等资源，所以自治组织的独立性较差。在长期的社区自治实践中，社区居民摸索出了社区议事协商民主的组织形式。从最初称作“联席会议”到后来的社区协商议事委员会，其目的主要是调动居住在社区中的各界知名人士以及驻社区单位等社区内各种资源积极参与社区建设，解决社区建设资源短缺的难题。因此，城市居民自治组织体系中的议事会机制，有利于整合分散的社会资源，其动员社会资源参与的功能明显。　　3 、功能定位的变化导致城乡基层自治组织发展的趋势有所不同　　当前的城市社区组织体系建设，一方面的考虑，是要切实增强社区居民委员会组织居民开展自治活动的能力，另一方面要协助城市基层人民政府或者它的派出机关加强社会管理、提供公共服务的能力。而后一方面功能与作用的发挥，在当前社会形势下，显得尤其突出和重要。因此，城市社区自治组织体系的演变，要更多考虑自治组织与外在系统之间的关系，更好地发挥居委会的组织、协调和辅助的功能。相比较而言，当前的村民自治组织体系建设则更多的是侧重于组织内部结构和功能的完善。　　四、村民自治与居民自治组织体系比较的启示　　第一，无论是农村村民自治组织还是城市居民自治组织都是在不断适应我国经济社会大变革大发展的背景下而不断调整、健全和完善的。这一过程既是基层自治组织与外部环境系统不断互动的体现，也是自治组织内部发展规律的必然结果。从城乡自治组织体系发展完善的路径中看得出，基层群众自治组织，要在适应外界环境的变化和解决组织实际运行矛盾的过程中，经过自发探索、主动适应，才能自下而上地逐渐生成较为合理和完善的组织体系，然后经国家法律和政策确认，自上而下推行，才最终形成法制化和规范化的组织体制。　　第二，村民自治的历史变革和村民自治组织结构体系的特征，表明其更具有内在的自发秩序和社会稳定功能。而城市居民自治更多是依赖外在的秩序维护，缺乏内在的秩序支撑。因此，城乡自治组织的发展，其侧重点有所不同。在农村，由于提供的公共服务组织发展缓慢和滞后，以及缺乏国家公共服务资源的投入，村庄资源又十分有限，致使村民自治在自我教育、自我服务方面陷入了空壳化的境遇，难以满足农民群众日益多元化的需求。当前，在统筹城乡协调发展，全面建设社会主义新农村以及基本公共服务均等化的政策支持下，急需加强农村村民自治组织体系方面提供公共服务能力的建设，推动农村各项公共事业和公共服务的快速发展。在城市，由于处于社会矛盾集中的转型关键时期，工作重点应该是在注重发挥居民自治组织协助党委政府提供公共服务和维护社会稳定的同时，强化自治组织的自治功能，完善基层自治组织体系，发挥居民自治的内在优势，积极扩大居民有序参与，形成自发自治的社会秩序。这是确保城市基层社会既和谐稳定又充满活力长久之策。　　第三，文章主要探讨的是城乡基层群众自治组织的构成和结构关系。我们把这一结构与体系称之为基层群众自治内生态系统。但是自治组织不可能脱离外生态系统而独立存在和发展。从我国社会转型的实际来看，基层群众自治组织的建立和完善，都具有社会发育和国家建构的双重特性，这就决定了基层群众自治组织在其成长和发育过程中不可避免的受到来自国家权力系统和社会组织的双重影响。这样，加强城乡基层群众自治组织当前亟待解决的有两大课题：一是如何有效处理基层政府和基层群众自治组织之间的关系，既避免基层政府的“过度干预”，防止自治组织的“行政化”，又能充分发挥政府的资源优势和自治组织的协助功能，形成政府管理与社会自治良性循环。二是如何既确保自治组织体系的开放性，协调各种社会组织与基层群众自治组织的关系，并确保在社会自治的制度性平台上共同开展活动；同时又要加强自治组织自身权能建设，保障自治组织的法权地位，防止自治组织的“悬空”和“虚置”，从而实现基层自治的内外生态系统的良性互动。
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村民自治组织体系的结构功能分析
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