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论村民分红权存在的法律问题及解决途径
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村级集体经济发展案例
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村级集体经济发展案例
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关于余姚市村级集体经济发展现状及对策思考
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　　近年来，余姚市党委、政府高度重视村级集体经济发展，围绕“强村富民”的目标，坚持分类指导、促强扶弱，探索出一条村级集体经济发展新路子，基本形成了资源依托型、物业开发型、股份合作型、先进带动型、资产盘活型和服务创收型等发展模式，全市村级集体经济发展呈现出良好的发展态势，但同时也面临着不少新情况、新问题，发展不平衡、发展后劲不足等问题尚未从根本上得到解决。因此，全面总结发展村级集体经济好的做法和成功经验，深入剖析存在问题和制约因素，积极探索新形势下发展壮大村级集体经济的有效机制和实现形式，对于加快推进社会主义新农村建设和全面建设小康社会具有重要的意义。
　　一、余姚市村级集体经济发展现状　　（一）村级集体经济收入呈平稳增长态势，但同时不平衡性突出、稳定收入不多。根据农经年报显示，2009年全市280个村级集体经济合作社总收入9.36亿元，比亿元增加0.49亿元，增长5.5%。其中：可用收入（不含土地征用费和上级补助款，下同）为3.2亿元，村均114万元，比亿元增加0.53亿元，增长19.85%；集体经济薄弱村（指村级集体可用收入在20万元以下或人均可用收入在100元以下的村，下同）从82个下降到72个，减少10个。但不平衡性也比较突出，从村级集体经济可用收入总量看：2009年村级集体经济可用收入100万元以上的村有104个，其中：200万元以上的有49个，500万元以上的有5个，1000万元以上的有2个，最高的泗门镇谢家路村达到1192万元，同时，可用收入不足20万元的有66个村，其中：10万元以下的有27个村，5万元以下的村还有13个，收入最少的四明山镇杨湖村只有0.95万元，相差悬殊。从集体经济可用收入人均看：2009年人均集体可用收入1000元以上的村有33个，其中2000以上的有5个，最高的是泗门镇上新屋村，人均集体可用收入为3677.35元；同时人均集体可用收入100元以下的仍有54个，最低的是梁弄镇岭头村，人均集体可用收入仅为9.85元。从全市村集体经济的收入构成分析看，相对稳定的集体经营性收入（指集体统一经营收入、发包及上交收入、投资收益）不多，仅为1.4亿元，占可用收入的43.75%，占总收入9.36亿元（含土地征用费和上级补助款）的14.96%，村均只有50万元，好多村依靠争取补助、出让土地生存。
　　（二）村级集体经济收入来源结构呈调整多元态势，但同时面临收入渠道萎缩、集体负担日益加重的压力。近几年来，全市各村积极探索，逐步摸索出了公共服务创收、盘活闲置资产、经营集体土地和发展物业经济等发展新路子，集体经济来源结构趋于多元化，涵盖了一、二、三产业，并进一步向第三产业拓展。但是随着资源环境制约加深，国家对土地的宏观调控趋紧，使得村级集体经济发展的空间逐渐萎缩，增收逐年困难。而村级公共事业支出只增难减，刚性支出逐年增加。根据农经年报显示，2007年村级集体经济总支出7.1亿元,村均254万元；
亿元,村均496万元；亿元,村均362万元,剔除经营支出、购建固定资产支出、土地征用费支出后2007年刚性支出3.52亿元,村均125万元；2008年支出4.11亿元,村均147万元；2009年支出5.08亿元,村均181万元。
　　（三）村级集体资产呈持续上升态势，但同时经营性资产增长不够理想、集体负债逐年增多。2009年全市村级集体经济资产总额为37.14亿元，净资产为23.4亿元，分别比2008年增长9.4%和8.5%。但经营性资产增长不够理想，集体负债逐年增多。村级集体经济负债亿元、村均380万元，亿元、村均441万元，
2009年增加到13.7亿元，村均489万元。同时，全市已连续多年出现了低收益村增多、高收益村减少的现象，2009年村级集体经济入不敷出村数高达82个。
　　（四）村级集体资产经营管理呈民主规范态势，但同时体制改革相对滞后、监督激励机制尚需完善。总体来看，我市村级集体资产经营管理制度齐全，村集体经济运行管理日趋规范。但集体经济与村民利益关联度尚不够紧密，集体资产管理体制改革明显滞后，力度不够大（目前全市仅有13个村实施了社区股份合作制改革），集体资产保值增值和规范运行机制还未真正建立起来，农民因财务问题、因权益问题引发的矛盾纠纷时有出现。
　　（五）公共财政覆盖农村呈面扩量增态势，但同时政策资源相对分散、投入绩效亟待提高。2009年，各级财政补助村级集体经济资金达到3.99亿元，比2008年的3.53亿元，增加0.46亿元，增长13%。扶持范围也从原来单一的农业基础设施补助向公共服务和社会保障等方面拓展。但公共财政覆盖农村存在着三方面的突出问题：一是支农投资管理部门多，导致一些村为了争取项目资金，一个项目多头申报、造成公共财政覆盖不平衡性加大，影响政府扶持资金绩效。二是乡镇、街道财政对村的补助存在着不够规范、随意性大的问题。三是一些应由财政承担的公共管理和服务支出尚未统筹，一些引进企业多、新增财力多的村得不到合理的利益分配，企业引进越多，村集体配套投入越多，企业发展越快，村集体公共支出压力越大。
　　二、余姚市加快村级集体经济发展的主要做法　　（一）加强基层基础建设，加速村级集体经济自我发展
　　村级集体经济是村级合作经济，它的发展离不开村级组织及其成员，特别是村级组织起着关键作用。近年来，我市着眼于提高村级集体经济的自我发展能力，一是完善选人机制，为村级集体经济发展提供组织保障。配强配好村级班子，是发展壮大村级集体经济的关键。为此按照“年龄调轻、结构调优、知识调高”的要求，选拔懂经济、会管理、敢创新、负责任的复合型人才进入村班子，并试行公职化管理，定职数、定岗位、定职责、定报酬，实行交叉任职，使村级班子精简、务实、高效。二是加强教育培训，提高村级集体经济自我发展能力。充分发挥各级党校和“村干部大课堂”、农村党员干部远程教育接收站点的主阵地作用，依托大专院校、职业学校、广播电视大学和专业培训中心等教育机构和资源，有针对性地开展市场经济、股份合作、财务管理、经济合同管理等专业知识培训；以“送出去”和“请进来”的方式，采取学历进修，实用技术培训、定期轮训、外出参观学习等措施加强村干部素质培训，使之能结合本村实际，理清发展思路，不断提高村干部在市场经济条件下的经营管理水平和驾驭市场经济的本领。全面建立了农村工作指导员制度，为发展壮大村级集体经济提供有效服务和指导，解决发展中的难点、热点问题。三是保障干部待遇，激发村干部创业的内在动力。从2002年——2007年在全市分别实行了养老保障机制和村主要干部报酬统筹机制。2009年，实行了村实职干部基本报酬市、镇二级财政统筹支付，选拔优秀村、社区党组织书记进乡镇、街道党委领导班子和享受副局级政治经济待遇，定向从优秀村（社区）干部中招考乡镇、街道公务员和事业单位工作人员，有效解决了村干部的后顾之忧，使村干部安心、尽心村级工作。
　　（二）坚持多方帮扶共建，实现村级集体经济滚动发展
　　村级集体经济的发展，在自身寻求发展的同时，离不开政府政策的扶持、社会各界的帮扶。一是建立村级集体经济发展专项扶持机制。2007年市委出台《关于进一步发展壮大村级集体经济的若干意见》1号文件，从2007年起5年内，市财政每年安排1000万元的村级集体经济专项发展资金，重点用于82个集体经济薄弱村的转化扶持和村集体经济开发项目的补助奖励，今年市政府又追加1000万元资金专项用于发展扶持村级集体经济，增强了对村级集体经济发展的扶持力度。三年来，我市共扶持了对村级集体经济稳定增收有明显带动作用的二、三产业项目86个，其中物业开发项目71个，山区小水电及入股项目15个，涉及薄弱村36个，非薄弱村70个，下拨财政扶持资金3100万元，为村集体增加经营性资产1.47亿元，每年增加稳定收入1300万元。二是建立合力共建的社会帮扶机制。不断深化各级领导联镇带村、市镇（乡、街道）部门包村帮扶、农村工作指导员驻村指导等结对帮扶活动，从班子建设、发展规划、资金和项目等方面对相关村进行结对帮扶。通过深入开展“百企联百村，共建新农村”活动，引导企业支持村级发展集体经济。据统计，全市已有1325家工商结对企业，自结对以来共落实共建项目1685个，到位资金1.21亿元，其中2009年落实共建项目365个，到位资金3154.9万元。三是建立公共财政向农村进一步延伸的常态覆盖机制。近年来，随着农村经济发展水平提升和农民公共服务需求的快速增长，我市积极实施城乡一体化战略，先后建立了失地农民保障、新型合作医疗、农民技能培训、乡村道路、村庄整治、村庄绿化、卫生保洁、公共卫生和饮用水改造等一系列覆盖农民群体、面向农村建设的专项资金制度。2009年，各级财政补助村级集体经济资金达到4亿元，村均接近144万元，其中，补助收入为1.79亿元，村均接近65万元；专项应付款为2.21亿元，村均接近79万元。不仅有效地改善了农村人居环境，加快了基础设施、公共服务和社会保障向农村覆盖延伸，也有效地减轻了村级集体负担。
　　（三）推进资产规范管理，引导村级集体经济有序发展
　　坚持生财、用财、理财、管财一起抓，走管理与发展并重之路，既是农村基层组织民主管理的重要内容，也是提升集体经济发展质量的内在需要。一是完善经营体制。按照稳定和完善农村基本经营制度的要求，认真贯彻《浙江省村经济合作社组织条例》，建立健全村经济合作社组织，推进村经济合作社规范化建设。积极稳妥地开展村经济合作社股份合作制改革，目前我市已有13个村完成了社区股份合作制改革。二是加强“三资”管理。建立健全农村集体“三资”管理制度，规范和完善村级集体经济民主管理，健全财务管理制度，去年在出台《关于加强村级三资管理工作的若干意见》的基础上，又先后出台了《余姚市村级工程建设项目管理办法》、《余姚市村级工程建设项目招投标管理办法》和《余姚市村级集体资产交易管理办法》，着力完善农村集体资产管理体制。三是实行四监督一考核。即民主监督、会计监督、审计监督、网络监督和考核检查。村民主理财小组实现按月理财，逐笔审查原始凭证；会计服务站代理会计严格把好凭证的审核关；市、镇二级审计部门扎实推进村级财务“三年一轮审”工作；对村级财务实行市、镇、村三级联网，实时查询、实时分析，实时监管；年终，市对乡镇、街道三资管理工作进行单独考核，对考核末三位进行重点监管。
　　三、当前制约村级集体经济发展的主要因素　　（一）地理环境是制约村级集体经济发展的客观因素
　　一是项目落地难。目前，建造物业用房作为发展村级集体经济的稳定收入来源已形成共识，但建造物业用房在受到用地指标制约外，还受土地利用总体规划和城乡建设规划的限制。许多村不是没有建设用地和待置换用地，就是受用地指标和规划限制不能建造标准厂房。同时，我市留用地政策实施较为缓慢，村级发展留用地安置方式多以经济补偿为主，至目前止，我市以留用地安置的仅1个村共43.6亩。
　　二是项目开发难。我市山区乡镇及山区片村地理位置相对偏僻，建造三产用房缺乏优越的区位条件，要寻找合适的项目难度较大。而靠自然资源开发的村，随着对生态自然要求的进一步控制，依靠矿厂、窑头发展经济的又一渠道面临断炊。
　　（二）资金短缺是制约村级集体经济发展的根本因素
　　一是自有资金少。许多村特别是经济薄弱村希望通过建设发展项目增加稳定的集体收入，但建设资金是一大难题。据调查，我市有不少村特别是经济薄弱村的银行存款不足万元，要自主开发项目，难度很大。
　　二是自筹资金难。按照我市现行村级集体经济开发项目补助政策，项目完工经验收合格后，经济薄弱村按项目投资额的50%以内予以补助，最高不超过50万元，乡镇按1：1进行配套，意味着要用足用好补助政策，村里要先筹集100万元资金，但对经济薄弱村来讲，100万元不是一个小数目，只能靠资金筹措。由于自身资产很少，向银行贷款面临担保难题，带资建设又受到招投标的限制。全市82个经济薄弱村，到目前只有42个村实施了扶持项目。
　　（三）思想认识是制约村级集体经济发展的主观因素
　　一是发展动力不强。有些干部对村级集体经济发展思想认识不一、信心不足，存在不必发展、不需发展，或者发展不起来等消极思想。特别是近几年来各级财政的补助力度不断加大，使得一些村干部“等、靠、要”思想更加强烈。
　　二是发展规划欠缺。如何提高本村集体经济？如何寻找适合本村发展的路子？近几年来村级集体经济发展目标是什么？很多村都没有制定适合自身发展的长期目标及近期打算。在我市集体经济发展扶持项目实施过程中也发现不少村存在申报的项目三年仍未能实施、项目变更二次以上等情况。
　　三是发展定位偏差。在多次走访和调查中发现：有些村干部将集体经济发展定位过高，认为发展集体经济就必须要有大投资，搞大项目，哪怕负债也在所不惜，大有“一口吃成胖子”的思想，完全脱离实际；有些村干部恰好相反，想法颇多却又施展不开拳脚，面对着动辄上百万元的项目投资规模，考虑到建成后投资收益的问题，在没有达成租赁意向前，决不冒险投资，过分谨小慎微。
　　（四）经营管理是制约村级集体经济发展的重要因素
　　一是队伍建设有待加强。目前全市各乡镇街道仅有1至2名专职（兼职）农经工作人员，日常工作量大、任务重、强度大，大多数还被委以拆迁重任，时常处在被动应付面上工作的状态，根本顾不上指导村级组织发展集体经济。
　　二是经管体制有待完善。由于我市村（社区）股份制改革相对滞后，仍沿用人民公社时期的集体经济体制，产权主体模糊，责任意识淡薄，监督管理缺位，财务公开半遮半掩、民主理财流于形式、财务收支缺乏预算等老问题还未完全解决。
　　三是资产管理有待提高。由于村干部的不确定性，造成不少村干部法律政策不熟悉，经营管理水平较低，在市场经济大环境下，失去了不少发展村级集体经济的机会，有的甚至把村级资产无偿给人使用，无形中给村级集体造成了损失。
　　四、进一步加快村级集体经济发展的对策思考　　（一）盘活用好土地资源，做好“土地”文章
　　1、积极开展土地整理。结合农村生产生活环境整治，大力开发土地整理和宅基地整治、零星自然村迁并，增加有效耕地面积，获得土地整理折抵指标。通过土地整理新增的有效耕地，归村集体所有和经营；获得的土地整理折抵指标，允许村集体优先使用，可由乡镇、街道在城镇集镇、工业功能区或中心村等规划建成区内统筹集约安排，作为村级集体经济发展用地，一定程度上解决集体经济发展项目落地难的问题。对村集体土地整理折抵指标自用有余的，由市统一有偿调剂，以增加村级集体经济收入。
　　2、依法经营土地资产。鼓励村集体将合法的存量非农建设用地，以使用权入股、租赁等形式与其他所有制经济合作社，依法兴办二三产业（经营性项目用地除外），获得稳定的土地收益；积极探索宅基地使用和管理新机制，提高宅基地节约集约程度，筹措村庄建设资金；允许有条件的村，在符合规划的前提下，集体建设用地依法征收为国有土地后公开出让，获取一定比例的土地出让净收益。
　　3、完善村级留用地政策。对留用地使用范围、对象，留用地指标经济补偿价格等问题予以调整。对原留用地采用货币安置所欠的款要抓紧兑现到村。对不能落实资金的单位，可采用土地入股的方式，落实留用地政策；对不能落实资金、土地尚未使用的单位，要督促进行留地安置，返还留用地，鼓励村级组织自主开发，也可把土地租赁给用地单位，保障村级组织的权益。同时在留用地开发建设时，通过置换土地折扣的方式，对村的发展留用地，经价格评估后，以一定的土地面积折抵小区已建的三产营业用房，营业用房转让给所在的村，由村经营、出租，使村级经济获得经济收益，扩大收入来源。
　　（二）加大扶持力度，做好“资金”文章
　　1、加大财政扶持力度。继续对村级集体经济发展扶持项目实行每年2000万元的资金扶持政策，完善资金补助办法，考虑将补助资金额同项目投资额及项目投资回报率相挂钩，相应提高每村项目最高补助金额；对一些山区薄弱村，在本身没有项目，而项目也确实难以在本辖区范围内实施的情况下，由市政府在兴建大型商场、超市或兴办专业市场时，采用政府回购部分产权，实行异地扶持。探索对村级集体缴纳的税金，市财政应将本级财政留成部分全额返还到村；对企业缴纳的土地使用税以一定比例返还给所在村，最大限度地让利于民。
　　2、加强村级运转经费保障力度。为进一步建立健全村级组织运转经费保障的长效机制，保障村级组织依法履行职能，宁波市已出台《关于进一步健全村级组织运转经费保障机制的意见》，并将我市四明山革命老区薄弱村列入重点资助范围，提出主要对村党组织书记和村委会主任的基本报酬按比例给予补助，其补助标准按年度定发基本报酬的30%予以补助。结合余姚实际，建议对部分稳定收入少、基本开门经费维持难的市级财政补助村，每年安排300万元的开门经费，用于分档补助村可用收入在10万元以下的村，确保村级组织正常运转。同时建立健全村干部报酬、正常离任村干部生活补助、村集办公经费等基本保障制度，逐步形成可持续增长的村级组织运转经费保障机制。
　　3、加大社会帮扶力度。深化部门帮村制度、村企结对制度，把扶持重点从解决基础设施建设转到解决集体经济增收上来。用好管好对经济薄弱村的帮扶资金，加强各类帮扶资金与各类扶持资金的统筹使用。实施并长期坚持各级领导联镇带村、市镇（乡、街道）部门包村帮扶、农村工作指导员驻村指导等结对帮扶活动，从班子建设、发展规划、资金和项目等方面对相关村进行结对帮扶。不断深入开展“百企联百村，共建新农村”活动，通过产业带动、项目开发、专家顾问、资金扶助等结对形式引导企业支持村级发展集体经济。
　　（三）配强配好基层力量，做好“人力”文章
　　1、选好班子、夯实基础。健全村干部选任机制，注重从优秀青年农民中选拔村干部，积极探索从乡镇机关党员干部以及回村大中专学生中选择拟任人选等途径选优配强村党支部书记，继续选聘高校毕业生到农村工作，为基层组织提供新鲜血液。
　　2、强化培训，提高能力。加强对社管委成员特别是社长有关发展集体经济知识的培训，提高自主发展村级集体经济的意识，提升自我发展村级集体经济的能力，这是发展村级集体经济的基础。
　　3、注重激励，激发动力。把村干部的报酬与集体经济的发展、集体积累的增加有机挂钩以形成内在的激励机制，对发展集体经济有成绩的村干部进行表彰、奖励，有突出贡献的予以提拨重用，激发村干部发展集体经济的内在动力。
　　（四）管好用好村级集体资产，做好“监管”文章
　　1、推进村级股份制改革。坚持把股份合作制作为农村综合改革的一项重点工作加以突破，对即将撤村建居村及符合条件的城中村、近郊村、镇中村和经济强村经济合作社全面推开股份合作制改革，充分调动广大股民发展集体经济的积极性，构建集体经济稳固增长机制。
　　2、深化“三资”管理。认真执行《关于加强村级三资管理工作的若干意见》，规范村级集体经济管理；进一步完善村级集体经济民主决策的内容、形式和程序；完善财务公开和民主管理制度，完善村级会计代理制；加强村集体经济审计监督的经常化、制度化和规范化建设，强化事前监督。
　　3、切实减轻基层负担。在全市村级深入实施基层廉洁工程，大力压缩非生产性开支，严控管理费、招待费等支出，对非生产性开支超出规定幅度的，按比例扣减村干部报酬。严禁盲目举债、高息借债办实事，同时要整合各类评比，切实减轻基层负担。
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　　近年来，余姚市党委、政府高度重视村级集体经济发展，围绕“强村富民”的目标，坚持分类指导、促强扶弱，探索出一条村级集体经济发展新路子，基本形成了资源依托型、物业开发型、股份合作型、先进带动型、资产盘活型和服务创收型等发展模式，全市村级集体经济发展呈现出良好的发展态势，但同时也面临着不少新情况、新问题，发展不平衡、发展后劲不足等问题尚未从根本上得到解决。因此，全面总结发展村级集体经济好的做法和成功经验，深入剖析存在问题和制约因素，积极探索新形势下发展壮大村级集体经济的有效机制和实现形式，对于加快推进社会主义新农村建设和全面建设小康社会具有重要的意义。
　　一、余姚市村级集体经济发展现状　　（一）村级集体经济收入呈平稳增长态势，但同时不平衡性突出、稳定收入不多。根据农经年报显示，2009年全市280个村级集体经济合作社总收入9.36亿元，比亿元增加0.49亿元，增长5.5%。其中：可用收入（不含土地征用费和上级补助款，下同）为3.2亿元，村均114万元，比亿元增加0.53亿元，增长19.85%；集体经济薄弱村（指村级集体可用收入在20万元以下或人均可用收入在100元以下的村，下同）从82个下降到72个，减少10个。但不平衡性也比较突出，从村级集体经济可用收入总量看：2009年村级集体经济可用收入100万元以上的村有104个，其中：200万元以上的有49个，500万元以上的有5个，1000万元以上的有2个，最高的泗门镇谢家路村达到1192万元，同时，可用收入不足20万元的有66个村，其中：10万元以下的有27个村，5万元以下的村还有13个，收入最少的四明山镇杨湖村只有0.95万元，相差悬殊。从集体经济可用收入人均看：2009年人均集体可用收入1000元以上的村有33个，其中2000以上的有5个，最高的是泗门镇上新屋村，人均集体可用收入为3677.35元；同时人均集体可用收入100元以下的仍有54个，最低的是梁弄镇岭头村，人均集体可用收入仅为9.85元。从全市村集体经济的收入构成分析看，相对稳定的集体经营性收入（指集体统一经营收入、发包及上交收入、投资收益）不多，仅为1.4亿元，占可用收入的43.75%，占总收入9.36亿元（含土地征用费和上级补助款）的14.96%，村均只有50万元，好多村依靠争取补助、出让土地生存。
　　（二）村级集体经济收入来源结构呈调整多元态势，但同时面临收入渠道萎缩、集体负担日益加重的压力。近几年来，全市各村积极探索，逐步摸索出了公共服务创收、盘活闲置资产、经营集体土地和发展物业经济等发展新路子，集体经济来源结构趋于多元化，涵盖了一、二、三产业，并进一步向第三产业拓展。但是随着资源环境制约加深，国家对土地的宏观调控趋紧，使得村级集体经济发展的空间逐渐萎缩，增收逐年困难。而村级公共事业支出只增难减，刚性支出逐年增加。根据农经年报显示，2007年村级集体经济总支出7.1亿元,村均254万元；
亿元,村均496万元；亿元,村均362万元,剔除经营支出、购建固定资产支出、土地征用费支出后2007年刚性支出3.52亿元,村均125万元；2008年支出4.11亿元,村均147万元；2009年支出5.08亿元,村均181万元。
　　（三）村级集体资产呈持续上升态势，但同时经营性资产增长不够理想、集体负债逐年增多。2009年全市村级集体经济资产总额为37.14亿元，净资产为23.4亿元，分别比2008年增长9.4%和8.5%。但经营性资产增长不够理想，集体负债逐年增多。村级集体经济负债亿元、村均380万元，亿元、村均441万元，
2009年增加到13.7亿元，村均489万元。同时，全市已连续多年出现了低收益村增多、高收益村减少的现象，2009年村级集体经济入不敷出村数高达82个。
　　（四）村级集体资产经营管理呈民主规范态势，但同时体制改革相对滞后、监督激励机制尚需完善。总体来看，我市村级集体资产经营管理制度齐全，村集体经济运行管理日趋规范。但集体经济与村民利益关联度尚不够紧密，集体资产管理体制改革明显滞后，力度不够大（目前全市仅有13个村实施了社区股份合作制改革），集体资产保值增值和规范运行机制还未真正建立起来，农民因财务问题、因权益问题引发的矛盾纠纷时有出现。
　　（五）公共财政覆盖农村呈面扩量增态势，但同时政策资源相对分散、投入绩效亟待提高。2009年，各级财政补助村级集体经济资金达到3.99亿元，比2008年的3.53亿元，增加0.46亿元，增长13%。扶持范围也从原来单一的农业基础设施补助向公共服务和社会保障等方面拓展。但公共财政覆盖农村存在着三方面的突出问题：一是支农投资管理部门多，导致一些村为了争取项目资金，一个项目多头申报、造成公共财政覆盖不平衡性加大，影响政府扶持资金绩效。二是乡镇、街道财政对村的补助存在着不够规范、随意性大的问题。三是一些应由财政承担的公共管理和服务支出尚未统筹，一些引进企业多、新增财力多的村得不到合理的利益分配，企业引进越多，村集体配套投入越多，企业发展越快，村集体公共支出压力越大。
　　二、余姚市加快村级集体经济发展的主要做法　　（一）加强基层基础建设，加速村级集体经济自我发展
　　村级集体经济是村级合作经济，它的发展离不开村级组织及其成员，特别是村级组织起着关键作用。近年来，我市着眼于提高村级集体经济的自我发展能力，一是完善选人机制，为村级集体经济发展提供组织保障。配强配好村级班子，是发展壮大村级集体经济的关键。为此按照“年龄调轻、结构调优、知识调高”的要求，选拔懂经济、会管理、敢创新、负责任的复合型人才进入村班子，并试行公职化管理，定职数、定岗位、定职责、定报酬，实行交叉任职，使村级班子精简、务实、高效。二是加强教育培训，提高村级集体经济自我发展能力。充分发挥各级党校和“村干部大课堂”、农村党员干部远程教育接收站点的主阵地作用，依托大专院校、职业学校、广播电视大学和专业培训中心等教育机构和资源，有针对性地开展市场经济、股份合作、财务管理、经济合同管理等专业知识培训；以“送出去”和“请进来”的方式，采取学历进修，实用技术培训、定期轮训、外出参观学习等措施加强村干部素质培训，使之能结合本村实际，理清发展思路，不断提高村干部在市场经济条件下的经营管理水平和驾驭市场经济的本领。全面建立了农村工作指导员制度，为发展壮大村级集体经济提供有效服务和指导，解决发展中的难点、热点问题。三是保障干部待遇，激发村干部创业的内在动力。从2002年——2007年在全市分别实行了养老保障机制和村主要干部报酬统筹机制。2009年，实行了村实职干部基本报酬市、镇二级财政统筹支付，选拔优秀村、社区党组织书记进乡镇、街道党委领导班子和享受副局级政治经济待遇，定向从优秀村（社区）干部中招考乡镇、街道公务员和事业单位工作人员，有效解决了村干部的后顾之忧，使村干部安心、尽心村级工作。
　　（二）坚持多方帮扶共建，实现村级集体经济滚动发展
　　村级集体经济的发展，在自身寻求发展的同时，离不开政府政策的扶持、社会各界的帮扶。一是建立村级集体经济发展专项扶持机制。2007年市委出台《关于进一步发展壮大村级集体经济的若干意见》1号文件，从2007年起5年内，市财政每年安排1000万元的村级集体经济专项发展资金，重点用于82个集体经济薄弱村的转化扶持和村集体经济开发项目的补助奖励，今年市政府又追加1000万元资金专项用于发展扶持村级集体经济，增强了对村级集体经济发展的扶持力度。三年来，我市共扶持了对村级集体经济稳定增收有明显带动作用的二、三产业项目86个，其中物业开发项目71个，山区小水电及入股项目15个，涉及薄弱村36个，非薄弱村70个，下拨财政扶持资金3100万元，为村集体增加经营性资产1.47亿元，每年增加稳定收入1300万元。二是建立合力共建的社会帮扶机制。不断深化各级领导联镇带村、市镇（乡、街道）部门包村帮扶、农村工作指导员驻村指导等结对帮扶活动，从班子建设、发展规划、资金和项目等方面对相关村进行结对帮扶。通过深入开展“百企联百村，共建新农村”活动，引导企业支持村级发展集体经济。据统计，全市已有1325家工商结对企业，自结对以来共落实共建项目1685个，到位资金1.21亿元，其中2009年落实共建项目365个，到位资金3154.9万元。三是建立公共财政向农村进一步延伸的常态覆盖机制。近年来，随着农村经济发展水平提升和农民公共服务需求的快速增长，我市积极实施城乡一体化战略，先后建立了失地农民保障、新型合作医疗、农民技能培训、乡村道路、村庄整治、村庄绿化、卫生保洁、公共卫生和饮用水改造等一系列覆盖农民群体、面向农村建设的专项资金制度。2009年，各级财政补助村级集体经济资金达到4亿元，村均接近144万元，其中，补助收入为1.79亿元，村均接近65万元；专项应付款为2.21亿元，村均接近79万元。不仅有效地改善了农村人居环境，加快了基础设施、公共服务和社会保障向农村覆盖延伸，也有效地减轻了村级集体负担。
　　（三）推进资产规范管理，引导村级集体经济有序发展
　　坚持生财、用财、理财、管财一起抓，走管理与发展并重之路，既是农村基层组织民主管理的重要内容，也是提升集体经济发展质量的内在需要。一是完善经营体制。按照稳定和完善农村基本经营制度的要求，认真贯彻《浙江省村经济合作社组织条例》，建立健全村经济合作社组织，推进村经济合作社规范化建设。积极稳妥地开展村经济合作社股份合作制改革，目前我市已有13个村完成了社区股份合作制改革。二是加强“三资”管理。建立健全农村集体“三资”管理制度，规范和完善村级集体经济民主管理，健全财务管理制度，去年在出台《关于加强村级三资管理工作的若干意见》的基础上，又先后出台了《余姚市村级工程建设项目管理办法》、《余姚市村级工程建设项目招投标管理办法》和《余姚市村级集体资产交易管理办法》，着力完善农村集体资产管理体制。三是实行四监督一考核。即民主监督、会计监督、审计监督、网络监督和考核检查。村民主理财小组实现按月理财，逐笔审查原始凭证；会计服务站代理会计严格把好凭证的审核关；市、镇二级审计部门扎实推进村级财务“三年一轮审”工作；对村级财务实行市、镇、村三级联网，实时查询、实时分析，实时监管；年终，市对乡镇、街道三资管理工作进行单独考核，对考核末三位进行重点监管。
　　三、当前制约村级集体经济发展的主要因素　　（一）地理环境是制约村级集体经济发展的客观因素
　　一是项目落地难。目前，建造物业用房作为发展村级集体经济的稳定收入来源已形成共识，但建造物业用房在受到用地指标制约外，还受土地利用总体规划和城乡建设规划的限制。许多村不是没有建设用地和待置换用地，就是受用地指标和规划限制不能建造标准厂房。同时，我市留用地政策实施较为缓慢，村级发展留用地安置方式多以经济补偿为主，至目前止，我市以留用地安置的仅1个村共43.6亩。
　　二是项目开发难。我市山区乡镇及山区片村地理位置相对偏僻，建造三产用房缺乏优越的区位条件，要寻找合适的项目难度较大。而靠自然资源开发的村，随着对生态自然要求的进一步控制，依靠矿厂、窑头发展经济的又一渠道面临断炊。
　　（二）资金短缺是制约村级集体经济发展的根本因素
　　一是自有资金少。许多村特别是经济薄弱村希望通过建设发展项目增加稳定的集体收入，但建设资金是一大难题。据调查，我市有不少村特别是经济薄弱村的银行存款不足万元，要自主开发项目，难度很大。
　　二是自筹资金难。按照我市现行村级集体经济开发项目补助政策，项目完工经验收合格后，经济薄弱村按项目投资额的50%以内予以补助，最高不超过50万元，乡镇按1：1进行配套，意味着要用足用好补助政策，村里要先筹集100万元资金，但对经济薄弱村来讲，100万元不是一个小数目，只能靠资金筹措。由于自身资产很少，向银行贷款面临担保难题，带资建设又受到招投标的限制。全市82个经济薄弱村，到目前只有42个村实施了扶持项目。
　　（三）思想认识是制约村级集体经济发展的主观因素
　　一是发展动力不强。有些干部对村级集体经济发展思想认识不一、信心不足，存在不必发展、不需发展，或者发展不起来等消极思想。特别是近几年来各级财政的补助力度不断加大，使得一些村干部“等、靠、要”思想更加强烈。
　　二是发展规划欠缺。如何提高本村集体经济？如何寻找适合本村发展的路子？近几年来村级集体经济发展目标是什么？很多村都没有制定适合自身发展的长期目标及近期打算。在我市集体经济发展扶持项目实施过程中也发现不少村存在申报的项目三年仍未能实施、项目变更二次以上等情况。
　　三是发展定位偏差。在多次走访和调查中发现：有些村干部将集体经济发展定位过高，认为发展集体经济就必须要有大投资，搞大项目，哪怕负债也在所不惜，大有“一口吃成胖子”的思想，完全脱离实际；有些村干部恰好相反，想法颇多却又施展不开拳脚，面对着动辄上百万元的项目投资规模，考虑到建成后投资收益的问题，在没有达成租赁意向前，决不冒险投资，过分谨小慎微。
　　（四）经营管理是制约村级集体经济发展的重要因素
　　一是队伍建设有待加强。目前全市各乡镇街道仅有1至2名专职（兼职）农经工作人员，日常工作量大、任务重、强度大，大多数还被委以拆迁重任，时常处在被动应付面上工作的状态，根本顾不上指导村级组织发展集体经济。
　　二是经管体制有待完善。由于我市村（社区）股份制改革相对滞后，仍沿用人民公社时期的集体经济体制，产权主体模糊，责任意识淡薄，监督管理缺位，财务公开半遮半掩、民主理财流于形式、财务收支缺乏预算等老问题还未完全解决。
　　三是资产管理有待提高。由于村干部的不确定性，造成不少村干部法律政策不熟悉，经营管理水平较低，在市场经济大环境下，失去了不少发展村级集体经济的机会，有的甚至把村级资产无偿给人使用，无形中给村级集体造成了损失。
　　四、进一步加快村级集体经济发展的对策思考　　（一）盘活用好土地资源，做好“土地”文章
　　1、积极开展土地整理。结合农村生产生活环境整治，大力开发土地整理和宅基地整治、零星自然村迁并，增加有效耕地面积，获得土地整理折抵指标。通过土地整理新增的有效耕地，归村集体所有和经营；获得的土地整理折抵指标，允许村集体优先使用，可由乡镇、街道在城镇集镇、工业功能区或中心村等规划建成区内统筹集约安排，作为村级集体经济发展用地，一定程度上解决集体经济发展项目落地难的问题。对村集体土地整理折抵指标自用有余的，由市统一有偿调剂，以增加村级集体经济收入。
　　2、依法经营土地资产。鼓励村集体将合法的存量非农建设用地，以使用权入股、租赁等形式与其他所有制经济合作社，依法兴办二三产业（经营性项目用地除外），获得稳定的土地收益；积极探索宅基地使用和管理新机制，提高宅基地节约集约程度，筹措村庄建设资金；允许有条件的村，在符合规划的前提下，集体建设用地依法征收为国有土地后公开出让，获取一定比例的土地出让净收益。
　　3、完善村级留用地政策。对留用地使用范围、对象，留用地指标经济补偿价格等问题予以调整。对原留用地采用货币安置所欠的款要抓紧兑现到村。对不能落实资金的单位，可采用土地入股的方式，落实留用地政策；对不能落实资金、土地尚未使用的单位，要督促进行留地安置，返还留用地，鼓励村级组织自主开发，也可把土地租赁给用地单位，保障村级组织的权益。同时在留用地开发建设时，通过置换土地折扣的方式，对村的发展留用地，经价格评估后，以一定的土地面积折抵小区已建的三产营业用房，营业用房转让给所在的村，由村经营、出租，使村级经济获得经济收益，扩大收入来源。
　　（二）加大扶持力度，做好“资金”文章
　　1、加大财政扶持力度。继续对村级集体经济发展扶持项目实行每年2000万元的资金扶持政策，完善资金补助办法，考虑将补助资金额同项目投资额及项目投资回报率相挂钩，相应提高每村项目最高补助金额；对一些山区薄弱村，在本身没有项目，而项目也确实难以在本辖区范围内实施的情况下，由市政府在兴建大型商场、超市或兴办专业市场时，采用政府回购部分产权，实行异地扶持。探索对村级集体缴纳的税金，市财政应将本级财政留成部分全额返还到村；对企业缴纳的土地使用税以一定比例返还给所在村，最大限度地让利于民。
　　2、加强村级运转经费保障力度。为进一步建立健全村级组织运转经费保障的长效机制，保障村级组织依法履行职能，宁波市已出台《关于进一步健全村级组织运转经费保障机制的意见》，并将我市四明山革命老区薄弱村列入重点资助范围，提出主要对村党组织书记和村委会主任的基本报酬按比例给予补助，其补助标准按年度定发基本报酬的30%予以补助。结合余姚实际，建议对部分稳定收入少、基本开门经费维持难的市级财政补助村，每年安排300万元的开门经费，用于分档补助村可用收入在10万元以下的村，确保村级组织正常运转。同时建立健全村干部报酬、正常离任村干部生活补助、村集办公经费等基本保障制度，逐步形成可持续增长的村级组织运转经费保障机制。
　　3、加大社会帮扶力度。深化部门帮村制度、村企结对制度，把扶持重点从解决基础设施建设转到解决集体经济增收上来。用好管好对经济薄弱村的帮扶资金，加强各类帮扶资金与各类扶持资金的统筹使用。实施并长期坚持各级领导联镇带村、市镇（乡、街道）部门包村帮扶、农村工作指导员驻村指导等结对帮扶活动，从班子建设、发展规划、资金和项目等方面对相关村进行结对帮扶。不断深入开展“百企联百村，共建新农村”活动，通过产业带动、项目开发、专家顾问、资金扶助等结对形式引导企业支持村级发展集体经济。
　　（三）配强配好基层力量，做好“人力”文章
　　1、选好班子、夯实基础。健全村干部选任机制，注重从优秀青年农民中选拔村干部，积极探索从乡镇机关党员干部以及回村大中专学生中选择拟任人选等途径选优配强村党支部书记，继续选聘高校毕业生到农村工作，为基层组织提供新鲜血液。
　　2、强化培训，提高能力。加强对社管委成员特别是社长有关发展集体经济知识的培训，提高自主发展村级集体经济的意识，提升自我发展村级集体经济的能力，这是发展村级集体经济的基础。
　　3、注重激励，激发动力。把村干部的报酬与集体经济的发展、集体积累的增加有机挂钩以形成内在的激励机制，对发展集体经济有成绩的村干部进行表彰、奖励，有突出贡献的予以提拨重用，激发村干部发展集体经济的内在动力。
　　（四）管好用好村级集体资产，做好“监管”文章
　　1、推进村级股份制改革。坚持把股份合作制作为农村综合改革的一项重点工作加以突破，对即将撤村建居村及符合条件的城中村、近郊村、镇中村和经济强村经济合作社全面推开股份合作制改革，充分调动广大股民发展集体经济的积极性，构建集体经济稳固增长机制。
　　2、深化“三资”管理。认真执行《关于加强村级三资管理工作的若干意见》，规范村级集体经济管理；进一步完善村级集体经济民主决策的内容、形式和程序；完善财务公开和民主管理制度，完善村级会计代理制；加强村集体经济审计监督的经常化、制度化和规范化建设，强化事前监督。
　　3、切实减轻基层负担。在全市村级深入实施基层廉洁工程，大力压缩非生产性开支，严控管理费、招待费等支出，对非生产性开支超出规定幅度的，按比例扣减村干部报酬。严禁盲目举债、高息借债办实事，同时要整合各类评比，切实减轻基层负担。
关于余姚市村级集体经济发展现状及对策思考
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　　近年来，余姚市党委、政府高度重视村级集体经济发展，围绕“强村富民”的目标，坚持分类指导、促强扶弱，探索出一条村级集体经济发展新路子，基本形成了资源依托型、物业开发型、股份合作型、先进带动型、资产盘活型和服务创收型等发展模式，全市村级集体经济发展呈现出良好的发展态势，但同时也面临着不少新情况、新问题，发展不平衡、发展后劲不足等问题尚未从根本上得到解决。因此，全面总结发展村级集体经济好的做法和成功经验，深入剖析存在问题和制约因素，积极探索新形势下发展壮大村级集体经济的有效机制和实现形式，对于加快推进社会主义新农村建设和全面建设小康社会具有重要的意义。
　　一、余姚市村级集体经济发展现状　　（一）村级集体经济收入呈平稳增长态势，但同时不平衡性突出、稳定收入不多。根据农经年报显示，2009年全市280个村级集体经济合作社总收入9.36亿元，比亿元增加0.49亿元，增长5.5%。其中：可用收入（不含土地征用费和上级补助款，下同）为3.2亿元，村均114万元，比亿元增加0.53亿元，增长19.85%；集体经济薄弱村（指村级集体可用收入在20万元以下或人均可用收入在100元以下的村，下同）从82个下降到72个，减少10个。但不平衡性也比较突出，从村级集体经济可用收入总量看：2009年村级集体经济可用收入100万元以上的村有104个，其中：200万元以上的有49个，500万元以上的有5个，1000万元以上的有2个，最高的泗门镇谢家路村达到1192万元，同时，可用收入不足20万元的有66个村，其中：10万元以下的有27个村，5万元以下的村还有13个，收入最少的四明山镇杨湖村只有0.95万元，相差悬殊。从集体经济可用收入人均看：2009年人均集体可用收入1000元以上的村有33个，其中2000以上的有5个，最高的是泗门镇上新屋村，人均集体可用收入为3677.35元；同时人均集体可用收入100元以下的仍有54个，最低的是梁弄镇岭头村，人均集体可用收入仅为9.85元。从全市村集体经济的收入构成分析看，相对稳定的集体经营性收入（指集体统一经营收入、发包及上交收入、投资收益）不多，仅为1.4亿元，占可用收入的43.75%，占总收入9.36亿元（含土地征用费和上级补助款）的14.96%，村均只有50万元，好多村依靠争取补助、出让土地生存。
　　（二）村级集体经济收入来源结构呈调整多元态势，但同时面临收入渠道萎缩、集体负担日益加重的压力。近几年来，全市各村积极探索，逐步摸索出了公共服务创收、盘活闲置资产、经营集体土地和发展物业经济等发展新路子，集体经济来源结构趋于多元化，涵盖了一、二、三产业，并进一步向第三产业拓展。但是随着资源环境制约加深，国家对土地的宏观调控趋紧，使得村级集体经济发展的空间逐渐萎缩，增收逐年困难。而村级公共事业支出只增难减，刚性支出逐年增加。根据农经年报显示，2007年村级集体经济总支出7.1亿元,村均254万元；
亿元,村均496万元；亿元,村均362万元,剔除经营支出、购建固定资产支出、土地征用费支出后2007年刚性支出3.52亿元,村均125万元；2008年支出4.11亿元,村均147万元；2009年支出5.08亿元,村均181万元。
　　（三）村级集体资产呈持续上升态势，但同时经营性资产增长不够理想、集体负债逐年增多。2009年全市村级集体经济资产总额为37.14亿元，净资产为23.4亿元，分别比2008年增长9.4%和8.5%。但经营性资产增长不够理想，集体负债逐年增多。村级集体经济负债亿元、村均380万元，亿元、村均441万元，
2009年增加到13.7亿元，村均489万元。同时，全市已连续多年出现了低收益村增多、高收益村减少的现象，2009年村级集体经济入不敷出村数高达82个。
　　（四）村级集体资产经营管理呈民主规范态势，但同时体制改革相对滞后、监督激励机制尚需完善。总体来看，我市村级集体资产经营管理制度齐全，村集体经济运行管理日趋规范。但集体经济与村民利益关联度尚不够紧密，集体资产管理体制改革明显滞后，力度不够大（目前全市仅有13个村实施了社区股份合作制改革），集体资产保值增值和规范运行机制还未真正建立起来，农民因财务问题、因权益问题引发的矛盾纠纷时有出现。
　　（五）公共财政覆盖农村呈面扩量增态势，但同时政策资源相对分散、投入绩效亟待提高。2009年，各级财政补助村级集体经济资金达到3.99亿元，比2008年的3.53亿元，增加0.46亿元，增长13%。扶持范围也从原来单一的农业基础设施补助向公共服务和社会保障等方面拓展。但公共财政覆盖农村存在着三方面的突出问题：一是支农投资管理部门多，导致一些村为了争取项目资金，一个项目多头申报、造成公共财政覆盖不平衡性加大，影响政府扶持资金绩效。二是乡镇、街道财政对村的补助存在着不够规范、随意性大的问题。三是一些应由财政承担的公共管理和服务支出尚未统筹，一些引进企业多、新增财力多的村得不到合理的利益分配，企业引进越多，村集体配套投入越多，企业发展越快，村集体公共支出压力越大。
　　二、余姚市加快村级集体经济发展的主要做法　　（一）加强基层基础建设，加速村级集体经济自我发展
　　村级集体经济是村级合作经济，它的发展离不开村级组织及其成员，特别是村级组织起着关键作用。近年来，我市着眼于提高村级集体经济的自我发展能力，一是完善选人机制，为村级集体经济发展提供组织保障。配强配好村级班子，是发展壮大村级集体经济的关键。为此按照“年龄调轻、结构调优、知识调高”的要求，选拔懂经济、会管理、敢创新、负责任的复合型人才进入村班子，并试行公职化管理，定职数、定岗位、定职责、定报酬，实行交叉任职，使村级班子精简、务实、高效。二是加强教育培训，提高村级集体经济自我发展能力。充分发挥各级党校和“村干部大课堂”、农村党员干部远程教育接收站点的主阵地作用，依托大专院校、职业学校、广播电视大学和专业培训中心等教育机构和资源，有针对性地开展市场经济、股份合作、财务管理、经济合同管理等专业知识培训；以“送出去”和“请进来”的方式，采取学历进修，实用技术培训、定期轮训、外出参观学习等措施加强村干部素质培训，使之能结合本村实际，理清发展思路，不断提高村干部在市场经济条件下的经营管理水平和驾驭市场经济的本领。全面建立了农村工作指导员制度，为发展壮大村级集体经济提供有效服务和指导，解决发展中的难点、热点问题。三是保障干部待遇，激发村干部创业的内在动力。从2002年——2007年在全市分别实行了养老保障机制和村主要干部报酬统筹机制。2009年，实行了村实职干部基本报酬市、镇二级财政统筹支付，选拔优秀村、社区党组织书记进乡镇、街道党委领导班子和享受副局级政治经济待遇，定向从优秀村（社区）干部中招考乡镇、街道公务员和事业单位工作人员，有效解决了村干部的后顾之忧，使村干部安心、尽心村级工作。
　　（二）坚持多方帮扶共建，实现村级集体经济滚动发展
　　村级集体经济的发展，在自身寻求发展的同时，离不开政府政策的扶持、社会各界的帮扶。一是建立村级集体经济发展专项扶持机制。2007年市委出台《关于进一步发展壮大村级集体经济的若干意见》1号文件，从2007年起5年内，市财政每年安排1000万元的村级集体经济专项发展资金，重点用于82个集体经济薄弱村的转化扶持和村集体经济开发项目的补助奖励，今年市政府又追加1000万元资金专项用于发展扶持村级集体经济，增强了对村级集体经济发展的扶持力度。三年来，我市共扶持了对村级集体经济稳定增收有明显带动作用的二、三产业项目86个，其中物业开发项目71个，山区小水电及入股项目15个，涉及薄弱村36个，非薄弱村70个，下拨财政扶持资金3100万元，为村集体增加经营性资产1.47亿元，每年增加稳定收入1300万元。二是建立合力共建的社会帮扶机制。不断深化各级领导联镇带村、市镇（乡、街道）部门包村帮扶、农村工作指导员驻村指导等结对帮扶活动，从班子建设、发展规划、资金和项目等方面对相关村进行结对帮扶。通过深入开展“百企联百村，共建新农村”活动，引导企业支持村级发展集体经济。据统计，全市已有1325家工商结对企业，自结对以来共落实共建项目1685个，到位资金1.21亿元，其中2009年落实共建项目365个，到位资金3154.9万元。三是建立公共财政向农村进一步延伸的常态覆盖机制。近年来，随着农村经济发展水平提升和农民公共服务需求的快速增长，我市积极实施城乡一体化战略，先后建立了失地农民保障、新型合作医疗、农民技能培训、乡村道路、村庄整治、村庄绿化、卫生保洁、公共卫生和饮用水改造等一系列覆盖农民群体、面向农村建设的专项资金制度。2009年，各级财政补助村级集体经济资金达到4亿元，村均接近144万元，其中，补助收入为1.79亿元，村均接近65万元；专项应付款为2.21亿元，村均接近79万元。不仅有效地改善了农村人居环境，加快了基础设施、公共服务和社会保障向农村覆盖延伸，也有效地减轻了村级集体负担。
　　（三）推进资产规范管理，引导村级集体经济有序发展
　　坚持生财、用财、理财、管财一起抓，走管理与发展并重之路，既是农村基层组织民主管理的重要内容，也是提升集体经济发展质量的内在需要。一是完善经营体制。按照稳定和完善农村基本经营制度的要求，认真贯彻《浙江省村经济合作社组织条例》，建立健全村经济合作社组织，推进村经济合作社规范化建设。积极稳妥地开展村经济合作社股份合作制改革，目前我市已有13个村完成了社区股份合作制改革。二是加强“三资”管理。建立健全农村集体“三资”管理制度，规范和完善村级集体经济民主管理，健全财务管理制度，去年在出台《关于加强村级三资管理工作的若干意见》的基础上，又先后出台了《余姚市村级工程建设项目管理办法》、《余姚市村级工程建设项目招投标管理办法》和《余姚市村级集体资产交易管理办法》，着力完善农村集体资产管理体制。三是实行四监督一考核。即民主监督、会计监督、审计监督、网络监督和考核检查。村民主理财小组实现按月理财，逐笔审查原始凭证；会计服务站代理会计严格把好凭证的审核关；市、镇二级审计部门扎实推进村级财务“三年一轮审”工作；对村级财务实行市、镇、村三级联网，实时查询、实时分析，实时监管；年终，市对乡镇、街道三资管理工作进行单独考核，对考核末三位进行重点监管。
　　三、当前制约村级集体经济发展的主要因素　　（一）地理环境是制约村级集体经济发展的客观因素
　　一是项目落地难。目前，建造物业用房作为发展村级集体经济的稳定收入来源已形成共识，但建造物业用房在受到用地指标制约外，还受土地利用总体规划和城乡建设规划的限制。许多村不是没有建设用地和待置换用地，就是受用地指标和规划限制不能建造标准厂房。同时，我市留用地政策实施较为缓慢，村级发展留用地安置方式多以经济补偿为主，至目前止，我市以留用地安置的仅1个村共43.6亩。
　　二是项目开发难。我市山区乡镇及山区片村地理位置相对偏僻，建造三产用房缺乏优越的区位条件，要寻找合适的项目难度较大。而靠自然资源开发的村，随着对生态自然要求的进一步控制，依靠矿厂、窑头发展经济的又一渠道面临断炊。
　　（二）资金短缺是制约村级集体经济发展的根本因素
　　一是自有资金少。许多村特别是经济薄弱村希望通过建设发展项目增加稳定的集体收入，但建设资金是一大难题。据调查，我市有不少村特别是经济薄弱村的银行存款不足万元，要自主开发项目，难度很大。
　　二是自筹资金难。按照我市现行村级集体经济开发项目补助政策，项目完工经验收合格后，经济薄弱村按项目投资额的50%以内予以补助，最高不超过50万元，乡镇按1：1进行配套，意味着要用足用好补助政策，村里要先筹集100万元资金，但对经济薄弱村来讲，100万元不是一个小数目，只能靠资金筹措。由于自身资产很少，向银行贷款面临担保难题，带资建设又受到招投标的限制。全市82个经济薄弱村，到目前只有42个村实施了扶持项目。
　　（三）思想认识是制约村级集体经济发展的主观因素
　　一是发展动力不强。有些干部对村级集体经济发展思想认识不一、信心不足，存在不必发展、不需发展，或者发展不起来等消极思想。特别是近几年来各级财政的补助力度不断加大，使得一些村干部“等、靠、要”思想更加强烈。
　　二是发展规划欠缺。如何提高本村集体经济？如何寻找适合本村发展的路子？近几年来村级集体经济发展目标是什么？很多村都没有制定适合自身发展的长期目标及近期打算。在我市集体经济发展扶持项目实施过程中也发现不少村存在申报的项目三年仍未能实施、项目变更二次以上等情况。
　　三是发展定位偏差。在多次走访和调查中发现：有些村干部将集体经济发展定位过高，认为发展集体经济就必须要有大投资，搞大项目，哪怕负债也在所不惜，大有“一口吃成胖子”的思想，完全脱离实际；有些村干部恰好相反，想法颇多却又施展不开拳脚，面对着动辄上百万元的项目投资规模，考虑到建成后投资收益的问题，在没有达成租赁意向前，决不冒险投资，过分谨小慎微。
　　（四）经营管理是制约村级集体经济发展的重要因素
　　一是队伍建设有待加强。目前全市各乡镇街道仅有1至2名专职（兼职）农经工作人员，日常工作量大、任务重、强度大，大多数还被委以拆迁重任，时常处在被动应付面上工作的状态，根本顾不上指导村级组织发展集体经济。
　　二是经管体制有待完善。由于我市村（社区）股份制改革相对滞后，仍沿用人民公社时期的集体经济体制，产权主体模糊，责任意识淡薄，监督管理缺位，财务公开半遮半掩、民主理财流于形式、财务收支缺乏预算等老问题还未完全解决。
　　三是资产管理有待提高。由于村干部的不确定性，造成不少村干部法律政策不熟悉，经营管理水平较低，在市场经济大环境下，失去了不少发展村级集体经济的机会，有的甚至把村级资产无偿给人使用，无形中给村级集体造成了损失。
　　四、进一步加快村级集体经济发展的对策思考　　（一）盘活用好土地资源，做好“土地”文章
　　1、积极开展土地整理。结合农村生产生活环境整治，大力开发土地整理和宅基地整治、零星自然村迁并，增加有效耕地面积，获得土地整理折抵指标。通过土地整理新增的有效耕地，归村集体所有和经营；获得的土地整理折抵指标，允许村集体优先使用，可由乡镇、街道在城镇集镇、工业功能区或中心村等规划建成区内统筹集约安排，作为村级集体经济发展用地，一定程度上解决集体经济发展项目落地难的问题。对村集体土地整理折抵指标自用有余的，由市统一有偿调剂，以增加村级集体经济收入。
　　2、依法经营土地资产。鼓励村集体将合法的存量非农建设用地，以使用权入股、租赁等形式与其他所有制经济合作社，依法兴办二三产业（经营性项目用地除外），获得稳定的土地收益；积极探索宅基地使用和管理新机制，提高宅基地节约集约程度，筹措村庄建设资金；允许有条件的村，在符合规划的前提下，集体建设用地依法征收为国有土地后公开出让，获取一定比例的土地出让净收益。
　　3、完善村级留用地政策。对留用地使用范围、对象，留用地指标经济补偿价格等问题予以调整。对原留用地采用货币安置所欠的款要抓紧兑现到村。对不能落实资金的单位，可采用土地入股的方式，落实留用地政策；对不能落实资金、土地尚未使用的单位，要督促进行留地安置，返还留用地，鼓励村级组织自主开发，也可把土地租赁给用地单位，保障村级组织的权益。同时在留用地开发建设时，通过置换土地折扣的方式，对村的发展留用地，经价格评估后，以一定的土地面积折抵小区已建的三产营业用房，营业用房转让给所在的村，由村经营、出租，使村级经济获得经济收益，扩大收入来源。
　　（二）加大扶持力度，做好“资金”文章
　　1、加大财政扶持力度。继续对村级集体经济发展扶持项目实行每年2000万元的资金扶持政策，完善资金补助办法，考虑将补助资金额同项目投资额及项目投资回报率相挂钩，相应提高每村项目最高补助金额；对一些山区薄弱村，在本身没有项目，而项目也确实难以在本辖区范围内实施的情况下，由市政府在兴建大型商场、超市或兴办专业市场时，采用政府回购部分产权，实行异地扶持。探索对村级集体缴纳的税金，市财政应将本级财政留成部分全额返还到村；对企业缴纳的土地使用税以一定比例返还给所在村，最大限度地让利于民。
　　2、加强村级运转经费保障力度。为进一步建立健全村级组织运转经费保障的长效机制，保障村级组织依法履行职能，宁波市已出台《关于进一步健全村级组织运转经费保障机制的意见》，并将我市四明山革命老区薄弱村列入重点资助范围，提出主要对村党组织书记和村委会主任的基本报酬按比例给予补助，其补助标准按年度定发基本报酬的30%予以补助。结合余姚实际，建议对部分稳定收入少、基本开门经费维持难的市级财政补助村，每年安排300万元的开门经费，用于分档补助村可用收入在10万元以下的村，确保村级组织正常运转。同时建立健全村干部报酬、正常离任村干部生活补助、村集办公经费等基本保障制度，逐步形成可持续增长的村级组织运转经费保障机制。
　　3、加大社会帮扶力度。深化部门帮村制度、村企结对制度，把扶持重点从解决基础设施建设转到解决集体经济增收上来。用好管好对经济薄弱村的帮扶资金，加强各类帮扶资金与各类扶持资金的统筹使用。实施并长期坚持各级领导联镇带村、市镇（乡、街道）部门包村帮扶、农村工作指导员驻村指导等结对帮扶活动，从班子建设、发展规划、资金和项目等方面对相关村进行结对帮扶。不断深入开展“百企联百村，共建新农村”活动，通过产业带动、项目开发、专家顾问、资金扶助等结对形式引导企业支持村级发展集体经济。
　　（三）配强配好基层力量，做好“人力”文章
　　1、选好班子、夯实基础。健全村干部选任机制，注重从优秀青年农民中选拔村干部，积极探索从乡镇机关党员干部以及回村大中专学生中选择拟任人选等途径选优配强村党支部书记，继续选聘高校毕业生到农村工作，为基层组织提供新鲜血液。
　　2、强化培训，提高能力。加强对社管委成员特别是社长有关发展集体经济知识的培训，提高自主发展村级集体经济的意识，提升自我发展村级集体经济的能力，这是发展村级集体经济的基础。
　　3、注重激励，激发动力。把村干部的报酬与集体经济的发展、集体积累的增加有机挂钩以形成内在的激励机制，对发展集体经济有成绩的村干部进行表彰、奖励，有突出贡献的予以提拨重用，激发村干部发展集体经济的内在动力。
　　（四）管好用好村级集体资产，做好“监管”文章
　　1、推进村级股份制改革。坚持把股份合作制作为农村综合改革的一项重点工作加以突破，对即将撤村建居村及符合条件的城中村、近郊村、镇中村和经济强村经济合作社全面推开股份合作制改革，充分调动广大股民发展集体经济的积极性，构建集体经济稳固增长机制。
　　2、深化“三资”管理。认真执行《关于加强村级三资管理工作的若干意见》，规范村级集体经济管理；进一步完善村级集体经济民主决策的内容、形式和程序；完善财务公开和民主管理制度，完善村级会计代理制；加强村集体经济审计监督的经常化、制度化和规范化建设，强化事前监督。
　　3、切实减轻基层负担。在全市村级深入实施基层廉洁工程，大力压缩非生产性开支，严控管理费、招待费等支出，对非生产性开支超出规定幅度的，按比例扣减村干部报酬。严禁盲目举债、高息借债办实事，同时要整合各类评比，切实减轻基层负担。
近年来，余姚市党委、政府高度重视村级集体经济发展，围绕“强村富民”的目标，坚持分类指导、促强扶弱，探索出一条村级集体经济发展新路子，基本形成了资源依托型、物业开发型、股份合作型、先进带动型、资产盘活型和服务创收型等发展模式，全市村级集体经济发展呈现出良好的发展态势，但同时也面临着不少新情况、新问题，发展不平衡、发展后劲不足等问题尚未从根本上得到解决。因此，全面总结发展村级集体经济好的做法和成功经验，深入剖析存在问题和制约因素，积极探索新形势下发展壮大村级集体经济的有效机制和实现形式，对于加快推进社会主义新农村建设和全面建设小康社会具有重要的意义。
　　一、余姚市村级集体经济发展现状　　（一）村级集体经济收入呈平稳增长态势，但同时不平衡性突出、稳定收入不多。根据农经年报显示，2009年全市280个村级集体经济合作社总收入9.36亿元，比亿元增加0.49亿元，增长5.5%。其中：可用收入（不含土地征用费和上级补助款，下同）为3.2亿元，村均114万元，比亿元增加0.53亿元，增长19.85%；集体经济薄弱村（指村级集体可用收入在20万元以下或人均可用收入在100元以下的村，下同）从82个下降到72个，减少10个。但不平衡性也比较突出，从村级集体经济可用收入总量看：2009年村级集体经济可用收入100万元以上的村有104个，其中：200万元以上的有49个，500万元以上的有5个，1000万元以上的有2个，最高的泗门镇谢家路村达到1192万元，同时，可用收入不足20万元的有66个村，其中：10万元以下的有27个村，5万元以下的村还有13个，收入最少的四明山镇杨湖村只有0.95万元，相差悬殊。从集体经济可用收入人均看：2009年人均集体可用收入1000元以上的村有33个，其中2000以上的有5个，最高的是泗门镇上新屋村，人均集体可用收入为3677.35元；同时人均集体可用收入100元以下的仍有54个，最低的是梁弄镇岭头村，人均集体可用收入仅为9.85元。从全市村集体经济的收入构成分析看，相对稳定的集体经营性收入（指集体统一经营收入、发包及上交收入、投资收益）不多，仅为1.4亿元，占可用收入的43.75%，占总收入9.36亿元（含土地征用费和上级补助款）的14.96%，村均只有50万元，好多村依靠争取补助、出让土地生存。
　　（二）村级集体经济收入来源结构呈调整多元态势，但同时面临收入渠道萎缩、集体负担日益加重的压力。近几年来，全市各村积极探索，逐步摸索出了公共服务创收、盘活闲置资产、经营集体土地和发展物业经济等发展新路子，集体经济来源结构趋于多元化，涵盖了一、二、三产业，并进一步向第三产业拓展。但是随着资源环境制约加深，国家对土地的宏观调控趋紧，使得村级集体经济发展的空间逐渐萎缩，增收逐年困难。而村级公共事业支出只增难减，刚性支出逐年增加。根据农经年报显示，2007年村级集体经济总支出7.1亿元,村均254万元；
亿元,村均496万元；亿元,村均362万元,剔除经营支出、购建固定资产支出、土地征用费支出后2007年刚性支出3.52亿元,村均125万元；2008年支出4.11亿元,村均147万元；2009年支出5.08亿元,村均181万元。
　　（三）村级集体资产呈持续上升态势，但同时经营性资产增长不够理想、集体负债逐年增多。2009年全市村级集体经济资产总额为37.14亿元，净资产为23.4亿元，分别比2008年增长9.4%和8.5%。但经营性资产增长不够理想，集体负债逐年增多。村级集体经济负债亿元、村均380万元，亿元、村均441万元，
2009年增加到13.7亿元，村均489万元。同时，全市已连续多年出现了低收益村增多、高收益村减少的现象，2009年村级集体经济入不敷出村数高达82个。
　　（四）村级集体资产经营管理呈民主规范态势，但同时体制改革相对滞后、监督激励机制尚需完善。总体来看，我市村级集体资产经营管理制度齐全，村集体经济运行管理日趋规范。但集体经济与村民利益关联度尚不够紧密，集体资产管理体制改革明显滞后，力度不够大（目前全市仅有13个村实施了社区股份合作制改革），集体资产保值增值和规范运行机制还未真正建立起来，农民因财务问题、因权益问题引发的矛盾纠纷时有出现。
　　（五）公共财政覆盖农村呈面扩量增态势，但同时政策资源相对分散、投入绩效亟待提高。2009年，各级财政补助村级集体经济资金达到3.99亿元，比2008年的3.53亿元，增加0.46亿元，增长13%。扶持范围也从原来单一的农业基础设施补助向公共服务和社会保障等方面拓展。但公共财政覆盖农村存在着三方面的突出问题：一是支农投资管理部门多，导致一些村为了争取项目资金，一个项目多头申报、造成公共财政覆盖不平衡性加大，影响政府扶持资金绩效。二是乡镇、街道财政对村的补助存在着不够规范、随意性大的问题。三是一些应由财政承担的公共管理和服务支出尚未统筹，一些引进企业多、新增财力多的村得不到合理的利益分配，企业引进越多，村集体配套投入越多，企业发展越快，村集体公共支出压力越大。
　　二、余姚市加快村级集体经济发展的主要做法　　（一）加强基层基础建设，加速村级集体经济自我发展
　　村级集体经济是村级合作经济，它的发展离不开村级组织及其成员，特别是村级组织起着关键作用。近年来，我市着眼于提高村级集体经济的自我发展能力，一是完善选人机制，为村级集体经济发展提供组织保障。配强配好村级班子，是发展壮大村级集体经济的关键。为此按照“年龄调轻、结构调优、知识调高”的要求，选拔懂经济、会管理、敢创新、负责任的复合型人才进入村班子，并试行公职化管理，定职数、定岗位、定职责、定报酬，实行交叉任职，使村级班子精简、务实、高效。二是加强教育培训，提高村级集体经济自我发展能力。充分发挥各级党校和“村干部大课堂”、农村党员干部远程教育接收站点的主阵地作用，依托大专院校、职业学校、广播电视大学和专业培训中心等教育机构和资源，有针对性地开展市场经济、股份合作、财务管理、经济合同管理等专业知识培训；以“送出去”和“请进来”的方式，采取学历进修，实用技术培训、定期轮训、外出参观学习等措施加强村干部素质培训，使之能结合本村实际，理清发展思路，不断提高村干部在市场经济条件下的经营管理水平和驾驭市场经济的本领。全面建立了农村工作指导员制度，为发展壮大村级集体经济提供有效服务和指导，解决发展中的难点、热点问题。三是保障干部待遇，激发村干部创业的内在动力。从2002年——2007年在全市分别实行了养老保障机制和村主要干部报酬统筹机制。2009年，实行了村实职干部基本报酬市、镇二级财政统筹支付，选拔优秀村、社区党组织书记进乡镇、街道党委领导班子和享受副局级政治经济待遇，定向从优秀村（社区）干部中招考乡镇、街道公务员和事业单位工作人员，有效解决了村干部的后顾之忧，使村干部安心、尽心村级工作。
　　（二）坚持多方帮扶共建，实现村级集体经济滚动发展
　　村级集体经济的发展，在自身寻求发展的同时，离不开政府政策的扶持、社会各界的帮扶。一是建立村级集体经济发展专项扶持机制。2007年市委出台《关于进一步发展壮大村级集体经济的若干意见》1号文件，从2007年起5年内，市财政每年安排1000万元的村级集体经济专项发展资金，重点用于82个集体经济薄弱村的转化扶持和村集体经济开发项目的补助奖励，今年市政府又追加1000万元资金专项用于发展扶持村级集体经济，增强了对村级集体经济发展的扶持力度。三年来，我市共扶持了对村级集体经济稳定增收有明显带动作用的二、三产业项目86个，其中物业开发项目71个，山区小水电及入股项目15个，涉及薄弱村36个，非薄弱村70个，下拨财政扶持资金3100万元，为村集体增加经营性资产1.47亿元，每年增加稳定收入1300万元。二是建立合力共建的社会帮扶机制。不断深化各级领导联镇带村、市镇（乡、街道）部门包村帮扶、农村工作指导员驻村指导等结对帮扶活动，从班子建设、发展规划、资金和项目等方面对相关村进行结对帮扶。通过深入开展“百企联百村，共建新农村”活动，引导企业支持村级发展集体经济。据统计，全市已有1325家工商结对企业，自结对以来共落实共建项目1685个，到位资金1.21亿元，其中2009年落实共建项目365个，到位资金3154.9万元。三是建立公共财政向农村进一步延伸的常态覆盖机制。近年来，随着农村经济发展水平提升和农民公共服务需求的快速增长，我市积极实施城乡一体化战略，先后建立了失地农民保障、新型合作医疗、农民技能培训、乡村道路、村庄整治、村庄绿化、卫生保洁、公共卫生和饮用水改造等一系列覆盖农民群体、面向农村建设的专项资金制度。2009年，各级财政补助村级集体经济资金达到4亿元，村均接近144万元，其中，补助收入为1.79亿元，村均接近65万元；专项应付款为2.21亿元，村均接近79万元。不仅有效地改善了农村人居环境，加快了基础设施、公共服务和社会保障向农村覆盖延伸，也有效地减轻了村级集体负担。
　　（三）推进资产规范管理，引导村级集体经济有序发展
　　坚持生财、用财、理财、管财一起抓，走管理与发展并重之路，既是农村基层组织民主管理的重要内容，也是提升集体经济发展质量的内在需要。一是完善经营体制。按照稳定和完善农村基本经营制度的要求，认真贯彻《浙江省村经济合作社组织条例》，建立健全村经济合作社组织，推进村经济合作社规范化建设。积极稳妥地开展村经济合作社股份合作制改革，目前我市已有13个村完成了社区股份合作制改革。二是加强“三资”管理。建立健全农村集体“三资”管理制度，规范和完善村级集体经济民主管理，健全财务管理制度，去年在出台《关于加强村级三资管理工作的若干意见》的基础上，又先后出台了《余姚市村级工程建设项目管理办法》、《余姚市村级工程建设项目招投标管理办法》和《余姚市村级集体资产交易管理办法》，着力完善农村集体资产管理体制。三是实行四监督一考核。即民主监督、会计监督、审计监督、网络监督和考核检查。村民主理财小组实现按月理财，逐笔审查原始凭证；会计服务站代理会计严格把好凭证的审核关；市、镇二级审计部门扎实推进村级财务“三年一轮审”工作；对村级财务实行市、镇、村三级联网，实时查询、实时分析，实时监管；年终，市对乡镇、街道三资管理工作进行单独考核，对考核末三位进行重点监管。
　　三、当前制约村级集体经济发展的主要因素　　（一）地理环境是制约村级集体经济发展的客观因素
　　一是项目落地难。目前，建造物业用房作为发展村级集体经济的稳定收入来源已形成共识，但建造物业用房在受到用地指标制约外，还受土地利用总体规划和城乡建设规划的限制。许多村不是没有建设用地和待置换用地，就是受用地指标和规划限制不能建造标准厂房。同时，我市留用地政策实施较为缓慢，村级发展留用地安置方式多以经济补偿为主，至目前止，我市以留用地安置的仅1个村共43.6亩。
　　二是项目开发难。我市山区乡镇及山区片村地理位置相对偏僻，建造三产用房缺乏优越的区位条件，要寻找合适的项目难度较大。而靠自然资源开发的村，随着对生态自然要求的进一步控制，依靠矿厂、窑头发展经济的又一渠道面临断炊。
　　（二）资金短缺是制约村级集体经济发展的根本因素
　　一是自有资金少。许多村特别是经济薄弱村希望通过建设发展项目增加稳定的集体收入，但建设资金是一大难题。据调查，我市有不少村特别是经济薄弱村的银行存款不足万元，要自主开发项目，难度很大。
　　二是自筹资金难。按照我市现行村级集体经济开发项目补助政策，项目完工经验收合格后，经济薄弱村按项目投资额的50%以内予以补助，最高不超过50万元，乡镇按1：1进行配套，意味着要用足用好补助政策，村里要先筹集100万元资金，但对经济薄弱村来讲，100万元不是一个小数目，只能靠资金筹措。由于自身资产很少，向银行贷款面临担保难题，带资建设又受到招投标的限制。全市82个经济薄弱村，到目前只有42个村实施了扶持项目。
　　（三）思想认识是制约村级集体经济发展的主观因素
　　一是发展动力不强。有些干部对村级集体经济发展思想认识不一、信心不足，存在不必发展、不需发展，或者发展不起来等消极思想。特别是近几年来各级财政的补助力度不断加大，使得一些村干部“等、靠、要”思想更加强烈。
　　二是发展规划欠缺。如何提高本村集体经济？如何寻找适合本村发展的路子？近几年来村级集体经济发展目标是什么？很多村都没有制定适合自身发展的长期目标及近期打算。在我市集体经济发展扶持项目实施过程中也发现不少村存在申报的项目三年仍未能实施、项目变更二次以上等情况。
　　三是发展定位偏差。在多次走访和调查中发现：有些村干部将集体经济发展定位过高，认为发展集体经济就必须要有大投资，搞大项目，哪怕负债也在所不惜，大有“一口吃成胖子”的思想，完全脱离实际；有些村干部恰好相反，想法颇多却又施展不开拳脚，面对着动辄上百万元的项目投资规模，考虑到建成后投资收益的问题，在没有达成租赁意向前，决不冒险投资，过分谨小慎微。
　　（四）经营管理是制约村级集体经济发展的重要因素
　　一是队伍建设有待加强。目前全市各乡镇街道仅有1至2名专职（兼职）农经工作人员，日常工作量大、任务重、强度大，大多数还被委以拆迁重任，时常处在被动应付面上工作的状态，根本顾不上指导村级组织发展集体经济。
　　二是经管体制有待完善。由于我市村（社区）股份制改革相对滞后，仍沿用人民公社时期的集体经济体制，产权主体模糊，责任意识淡薄，监督管理缺位，财务公开半遮半掩、民主理财流于形式、财务收支缺乏预算等老问题还未完全解决。
　　三是资产管理有待提高。由于村干部的不确定性，造成不少村干部法律政策不熟悉，经营管理水平较低，在市场经济大环境下，失去了不少发展村级集体经济的机会，有的甚至把村级资产无偿给人使用，无形中给村级集体造成了损失。
　　四、进一步加快村级集体经济发展的对策思考　　（一）盘活用好土地资源，做好“土地”文章
　　1、积极开展土地整理。结合农村生产生活环境整治，大力开发土地整理和宅基地整治、零星自然村迁并，增加有效耕地面积，获得土地整理折抵指标。通过土地整理新增的有效耕地，归村集体所有和经营；获得的土地整理折抵指标，允许村集体优先使用，可由乡镇、街道在城镇集镇、工业功能区或中心村等规划建成区内统筹集约安排，作为村级集体经济发展用地，一定程度上解决集体经济发展项目落地难的问题。对村集体土地整理折抵指标自用有余的，由市统一有偿调剂，以增加村级集体经济收入。
　　2、依法经营土地资产。鼓励村集体将合法的存量非农建设用地，以使用权入股、租赁等形式与其他所有制经济合作社，依法兴办二三产业（经营性项目用地除外），获得稳定的土地收益；积极探索宅基地使用和管理新机制，提高宅基地节约集约程度，筹措村庄建设资金；允许有条件的村，在符合规划的前提下，集体建设用地依法征收为国有土地后公开出让，获取一定比例的土地出让净收益。
　　3、完善村级留用地政策。对留用地使用范围、对象，留用地指标经济补偿价格等问题予以调整。对原留用地采用货币安置所欠的款要抓紧兑现到村。对不能落实资金的单位，可采用土地入股的方式，落实留用地政策；对不能落实资金、土地尚未使用的单位，要督促进行留地安置，返还留用地，鼓励村级组织自主开发，也可把土地租赁给用地单位，保障村级组织的权益。同时在留用地开发建设时，通过置换土地折扣的方式，对村的发展留用地，经价格评估后，以一定的土地面积折抵小区已建的三产营业用房，营业用房转让给所在的村，由村经营、出租，使村级经济获得经济收益，扩大收入来源。
　　（二）加大扶持力度，做好“资金”文章
　　1、加大财政扶持力度。继续对村级集体经济发展扶持项目实行每年2000万元的资金扶持政策，完善资金补助办法，考虑将补助资金额同项目投资额及项目投资回报率相挂钩，相应提高每村项目最高补助金额；对一些山区薄弱村，在本身没有项目，而项目也确实难以在本辖区范围内实施的情况下，由市政府在兴建大型商场、超市或兴办专业市场时，采用政府回购部分产权，实行异地扶持。探索对村级集体缴纳的税金，市财政应将本级财政留成部分全额返还到村；对企业缴纳的土地使用税以一定比例返还给所在村，最大限度地让利于民。
　　2、加强村级运转经费保障力度。为进一步建立健全村级组织运转经费保障的长效机制，保障村级组织依法履行职能，宁波市已出台《关于进一步健全村级组织运转经费保障机制的意见》，并将我市四明山革命老区薄弱村列入重点资助范围，提出主要对村党组织书记和村委会主任的基本报酬按比例给予补助，其补助标准按年度定发基本报酬的30%予以补助。结合余姚实际，建议对部分稳定收入少、基本开门经费维持难的市级财政补助村，每年安排300万元的开门经费，用于分档补助村可用收入在10万元以下的村，确保村级组织正常运转。同时建立健全村干部报酬、正常离任村干部生活补助、村集办公经费等基本保障制度，逐步形成可持续增长的村级组织运转经费保障机制。
　　3、加大社会帮扶力度。深化部门帮村制度、村企结对制度，把扶持重点从解决基础设施建设转到解决集体经济增收上来。用好管好对经济薄弱村的帮扶资金，加强各类帮扶资金与各类扶持资金的统筹使用。实施并长期坚持各级领导联镇带村、市镇（乡、街道）部门包村帮扶、农村工作指导员驻村指导等结对帮扶活动，从班子建设、发展规划、资金和项目等方面对相关村进行结对帮扶。不断深入开展“百企联百村，共建新农村”活动，通过产业带动、项目开发、专家顾问、资金扶助等结对形式引导企业支持村级发展集体经济。
　　（三）配强配好基层力量，做好“人力”文章
　　1、选好班子、夯实基础。健全村干部选任机制，注重从优秀青年农民中选拔村干部，积极探索从乡镇机关党员干部以及回村大中专学生中选择拟任人选等途径选优配强村党支部书记，继续选聘高校毕业生到农村工作，为基层组织提供新鲜血液。
　　2、强化培训，提高能力。加强对社管委成员特别是社长有关发展集体经济知识的培训，提高自主发展村级集体经济的意识，提升自我发展村级集体经济的能力，这是发展村级集体经济的基础。
　　3、注重激励，激发动力。把村干部的报酬与集体经济的发展、集体积累的增加有机挂钩以形成内在的激励机制，对发展集体经济有成绩的村干部进行表彰、奖励，有突出贡献的予以提拨重用，激发村干部发展集体经济的内在动力。
　　（四）管好用好村级集体资产，做好“监管”文章
　　1、推进村级股份制改革。坚持把股份合作制作为农村综合改革的一项重点工作加以突破，对即将撤村建居村及符合条件的城中村、近郊村、镇中村和经济强村经济合作社全面推开股份合作制改革，充分调动广大股民发展集体经济的积极性，构建集体经济稳固增长机制。
　　2、深化“三资”管理。认真执行《关于加强村级三资管理工作的若干意见》，规范村级集体经济管理；进一步完善村级集体经济民主决策的内容、形式和程序；完善财务公开和民主管理制度，完善村级会计代理制；加强村集体经济审计监督的经常化、制度化和规范化建设，强化事前监督。
　　3、切实减轻基层负担。在全市村级深入实施基层廉洁工程，大力压缩非生产性开支，严控管理费、招待费等支出，对非生产性开支超出规定幅度的，按比例扣减村干部报酬。严禁盲目举债、高息借债办实事，同时要整合各类评比，切实减轻基层负担。
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