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关于当前农村上访的主要原因以及应对措施的思考
发布日期： 13:55:13
----郊区纪委副书记& 宋卫军
作为一名主管纪检信访工作多年的纪检干部，在工作中经常遇到各种各样的群众上访事件。当前，就郊区而言农村群众上访已经成为影响农村稳定，阻碍和谐社会发展的重要因素之一。上访问题已由过去的落实政策、解决历史遗留以及负担过重等问题转变为以个人利益诉求为主，与党员干部违纪问题交织。这里结合工作实践，谈谈自己的认识。
(一)当前农村群众上访的主要特征
一是涉访领域存在广泛性。由于农村改革不断深化，矛盾的领域不断扩大，因山界林权、集体土地征用、土地及资产兑外发包、财务问题、房屋拆迁、工程欠款等方面的纠纷引起的上访，涉及到经济、民事、行政、涉法诉讼、行政执法等领域。
二是违纪与个人诉求交织复杂性。多数信访举报既有针对村干部侵占集体资产、机动地粮补不透明问题、集体资产变卖不走程序问题、村干部以权谋私、农村低保不合理问题等。又挟带个人利益诉求，如农村新增人口要求补地，没有多余机动地，村民便以村干部多占地或其他违纪行为为由上访；以村集体资产发包不合理，通过举报要挟承包户或村里给予金钱封口；土地流转中，个人要价过高得不到满足，便与村干部产生矛盾；小城镇建设中个别征迁户利益诉求没满足，因多年访无果，便网罗镇、村干部问题到各级上访。有些诉求问题本质上不属于纪检业内问题，但以领导不作为、乱作为，加上干部违纪因素，转化为业内访，希望借纪委查处达到个人利益最大化。
三是信访区域集中性。近几年城市改扩建规模较大，小城镇建设、棚户区改造以及高铁占地、引资企业征地等引发矛盾爆发点较多，加上距市区较近，相关的近郊、中郊乡镇信访量一直呈居高态势，占近80%的信访量。
四是解决矛盾存在艰巨性。因上访涉及的利益矛盾大多是跨区域、跨部门、超时限或历史遗留问题，或因基层政府财力有限，或是执法主体权限问题，致使矛盾不能及时有效解决。
（二）当前群众上访的主要原因
一是村干部的腐败问题是导致农民上访的主要原因。农村群众上访往往打着揭发村干部贪污腐败的旗号，在广大老百姓心中占据道义优势。其实一些农村干部在工作和生活中确有不检点之处。有的干部搞一言堂，听不进他人意见，主观武断，在领导班子和群众造成不和谐；有的干部以权谋私，利用职权为亲戚朋友和自己家族谋取不正当利益和借土地承包、工程建设之机搞暗箱操作捞取好处引起群众不满；有的干部的村务和财务公开中弄虚作假，公开不到位、内容不实、不详，欺上瞒下，在群众中造成不良影响；有的干部在其位不谋其政，对群众的意见和看法置若罔闻，引起群众对干部的冷漠或对抗情绪。这些腐败问题不但使村干部在群众面前丧失威信，而且直接侵犯了群众的经济利益，成为农民上访的主要原因。
二是农村干部思想、工作方法和工作能力不适应引起的上访。面对新形势新任务的要求，迫切需要广大干部转变思想观念，提高执政能力。然而，农村的一些党员干部却显得思想极端麻木，对市场经济驾驭能力不足；工作方法严重不适应，还习惯于象过去一样向农民群众发号施令。不知道、不知情、不了解农民群众的想法，不善于发现一些苗头性的问题；在工作中盲目决策，不善于、不屑于和有不同意见的农民同志交朋友；平时对群众的思想状态不闻不问，更不进行合理引导和教育；甚至，有的党员干部还不分是非参与其中，待到引发上访以后又张慌失措，不问青红皂白，采取简单粗暴的办法来对付。导致矛盾激化，造成集体越级上访。
三是换届选举工作存在弊端，引发群众上访。有的选举不公开或搞金钱贿选，群众不服；有的个别领导热衷于指手画脚，干预村民自治选举，破坏民选程序，甚至有的地方暗箱操作；有的新一届村委会不处理上一届村委会的有关事务，使得一些遗留问题不能及时解决；在一些农村的选举中，某些家族出于维护自身小团体的利益，经常凭借其族大、人多的优势，把持选举，甚至出现以家族势力拉票、毁票的手段干扰选举；由农村宗族势力领导或操纵，以告倒现任村干部，使本宗族的人当上村级组织领导人为目的，借助宗族势力，采取诬告陷害、欺骗拉拢、威逼相加等手段煽动群众上访。
四是部分群众法律素质差，法律意识淡薄也是造成农村群众上访的一个重要原因。首先受传统观念的影响。一些群众总认为领导就是&青天大老爷&，只有领导才能解决问题，产生&权大于法&的观念。在他们看来，出了问题，受到不公正的待遇，作为政府官员就是有义务替自己伸张正义，遇到不顺的事情，就寻求&谁的管大就找谁&。其次是&上访无害论&个别村民抱持&上访无害论&。反正上访既不会判刑又不会罚款，于是人云亦云，跟着别人起哄闹事，给村干部制造麻烦。完全不顾什么党纪国法，只知道眼下上访不会有任何损失，弄不好还会有点蝇头小利。第三是&不闹不解决，大闹大解决&的心理。认为将事情闹得越大，解决问题的希望就越大。只有闹到市里、省里、闹到中央才能给基层增加压力，迫使基层解决问题。第四是&盲从&心理。有的上访人看到别人上访解决了问题，也不管自己的诉求是否合理、是否合法，盲目效仿，盲目上访。甚至个别村民以上访为乐，利用村干部工作中存在的一些问题和某句过激的话。或干脆凭自己心血来潮制造事端，鼓动集体越级上访或个人上访，目的就是为了发泄情绪、赌口气，讨个说法。
五是基层政府对村干部管理不严，工作方式简单。对于群众反映村干部的问题，基层政府组织不是依法办事秉公处理，而是采取袒护态度，久拖不决，以使大事化小，小事化了，直到造成矛盾激化后，才予以解决。更有甚者基层干部作风简单粗暴或思想道德不纯，存有欺民虐民现象，对群众反应村干部的问题不是积极解决，而是采取压制和抓人的办法，结果造成干群关系极为对立。少数基层政府组织对待群众的上访不是积极解决问题，而是把主要精力放在围追堵截上，结果堵不胜堵、截不胜截。反而造成越级到市赴省进京上访的发生。
六是处理信访问题的方式方法不当引起的上访。解决上访问题的方法简单僵化&一刀切&，也刺激一部分群众肆无忌惮非法越级上访。目前，解决上访问题几乎形成了一个模式。即：群众越级上访&&上级部门好生招待&&上级政府通知地方领人&&地方政府乖乖领人完事。结果是上访人员全部被冠以&上访户&之名，成为重点看护对象或保护对象。他们反映的确实需要解决的问题因种种原因得不到解决，再次损伤了政府公信力，促使所谓的&上访户&一不做二不休再次走上上访之路。而有的无理取闹的上访人员被领回来后也没有依法受到应有的教育和处理。甚至可能得到一些小恩小惠，尝到了上访的&甜头&。&上访有益论&、&上访有理论&的市场逐渐扩大，上访也就变得不可遏制。
（三）减少和避免群众上访的对策和建议
正确处理好农村群众上访，是摆在各级党委政府，领导干部面前重大课题。通过处理群众上访实践，我们认为，只要心里装着群众，真心实意地为群众排忧解难，切实转变工作作风，群众上访是能够得到有效控制和避免的。
一要大力加强农村基层组织建设，增强党的战斗力。农村基层组织建设是减少上访和及时有效化解上访的关键因素，要加大后进村班子的整顿力度。在选拔基层干部时要充分发扬民主，警惕宗族势力，拉票贿选。最大限度地体现党员、群众的意愿，特别是配好一把手。大量的实践证明，凡是村级班子好的，党政一把手过硬的，很少或基本没有上访案件。
二要加强农村财务、村务公开，完善村财乡管制度。由于村财务管理混乱，财务、村务不公开、不透明，甚至有违规违纪现象，成为村民上访事件的导火索。这就要求完善村财乡管制度，有效发挥佳木斯阳光村务网作用。加大农村财务、村务公开力度。确保透明、公开到位，让群众明白。
三要加强政治思想教育，防止村官腐败。群众上访反映问题中，反映基层干部以权谋私，为政不廉的占大多数，因此，要加强对农村基层班干部思想教育和法规政策教育，特别是现行政策，法律知识、社会主义公德意识教育，提高党员干部的综合素质。用好手中的权力，做到诚心处人、秉公办事。同时，要加强农村群众的法制教育，提高农村群众的遵纪守法意识。使农村群众学法、知法、守法，做到依法办事，依法维护自己的权益，依法尽到对国家、对社会、对他人的责任。
四要结合实际真正为群众办好事实事，解决具体实际问题。要抓住农村美丽乡村建设的契机，立足本地实际，科学规划。向群众讲明利害关系，争得群众满意。建设好美丽家园，改善农村群众的生存条件，提高生活的水平。同时，要把好处理关，解决具体问题是减少上访的最有效的手段。有的村不在解决问题上下功夫，只靠死看死守，围追堵截，那是权宜之计。对于绝大多数上访群众来说，只要问题得到解决，他们就会息诉罢访。
五要及时掌握群众上访的信息，超前工作。把矛盾解决在萌芽状态。群众上访一般有个酝酿过程，只要我们注意掌握其表事态形成前的酝酿、串联状态，做到早发现、早介入、早解决，掌握工作主动权，就能有效地遏制上访事件的发生。
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作者：蒋西和 姚秀芬 刘顺吉新闻来源：正义网-检察日报
　　近年来,随着国家强农惠农、改善民生政策的不断落实,广大基层农村“新农村建设”进入了一个新的历史发展时期,农村各项基础设施建设、村容村貌及一些优抚、救济政策都发生了巨大变化。当前,新的农村形势下,也同时出现了农村群众检举揭发不断,上访多发频发的新情况、新问题。如我院仅今年1-6月份,就接到村民举报村干部违法违纪线索60余件,比往年同期上升109%。这些情况和问题的出现,不仅严重影响了社会稳定,损坏了政府公信力,同时也严重影响了农村经济社会发展,应该引起相关职能部门的高度重视。&
　　面对当前农村群众上访案件日趋增多的发展势头,我院抽调专门力量组成调研组,就当前新形势下农村群众多访频访、举报不断的问题进行了专题调研。在调研过程中,通过和镇村干部、部分群众进行面对面的沟通、交流,我们发现基层农村某些村干部在“执行有关政策、涉及群众切身利益、廉洁自律、政务财务管理、个人工作作风”等方面存在较多较大问题,群众对此反映强烈。具体主要有以下几方面:(1)在土地补偿、拆迁费补助和专项资金补贴方面,存在问题较突出,表现在村干部私自截留、挪用、贪占现象严重。(2)农村个别村庄,对农村“低保”政策不按国家规定的适用条件办理,随意扩大或缩小范围,甚至还存在“人情保”、“关系保”现象。另外,对国家的一些优抚、救济资金发放也存在不及时、不合理、不足额发放的情况,造成群众意见大。(3)村干部在农村基础设施如村道路修理或硬化、小型水利设施建造等方面存在腐败行为,收受贿赂、吃拿卡要等现象较为普遍。(4)某些村庄政务、财务透明度不高,民主理财“形同虚设”,损害了农民的切身利益,如随意处置村集体资产;毁坏基本农田进行所谓沙资源、矿资源开发等。(5)有些村的个别主要村干部作风不民主,工作方法生硬、霸道,以“土皇帝”自居,贪占集体财产、挥霍集体资金、吃喝玩乐现象严重,引发群众不满。&
　　上述问题的存在,直接造成了农村干群关系紧张、对抗,甚至恶化,出现了农村群众“由初期的检举揭发、继而变为多访频访、最终发展成闹访或越访”,导致了当前农村群众上访案件频频发生、居高不下的局面。&
　　一、造成农村群众集体上访多发、频发的主要原因&
　　1、农村政务财务不公开,缺乏透明度,群众疑问大。如在涉及村民切身利益重大问题的决策上、财务收入支出情况等,透明度不强,村民无任何知情权。尤其当前新农村建设过程中,在涉及土地补偿款、拆迁费发放等敏感问题上,账目混乱模糊,某些村干部为达到自己不法目的,设置的“猫腻”多多,不严格按有关规定办理一些财务事项,部分资金仍存在脱管漏管,有的村庄还私设“小金库”,存有“账外账”,在村财务支出方面自己说了算,坐收坐支,随意消费,导致群众多访、频访。&
　　2、农村低保、专项资金补贴(如小麦补贴等)违规发放随意性大、漏洞多。近年来,对基层“三农”工作实行专项资金补贴及对一些符合低保条件的农户实行低保政策,是国家改善民生、为民惠民重要措施。但是个别村干部在执行国家有关政策时,不是严格按照规定来执行,随意变更。如有的未把存折(卡)交给应当享受该待遇的低保户;有的随意挪用该资金用于村内其他事项;有的未经村民推选、集体研究就随意更改享受范围,未能做到“应保尽保”;有的甚至把不符合低保条件的农户纳入了低保范围,出现了“人情保”、“关系保”。另外,在某些专项资金发放上,发放不到位,不全额,存在截留、挪用、私分现象,民愤极大,引发举报和上访。&
　　3、在某些基层村庄,招待费、办公经费等公款消费过高,为村干部滋生腐败提供了可乘之机。在基层农村,个别村干部借工作之机,铺张浪费,挥霍集体资金,为了报账处理,采取虚开发票、套取资金现象多发;有的甚至将应由个人承担的费用公款报销,从而引发群众的频繁上访举报,对农村社会稳定造成很大影响。&
　　4、个别村干部自身不清廉,存在着贪污、侵占行为。如今年我院查办的东城街道杨家场村村支部副书记杨某伙同会计、出纳等合伙贪污一案,该三人利用职务之便私自截留农村土地补偿款10余万元,三人合伙贪污自肥。到目前,检察机关已立查此类案件3件9人,犯罪所涉及的问题就是国家拨付的专项资金扶持、征地补偿款等。&
　　5、某些村的村干部缺乏依法办事意识,“家长制”管理思想浓重。在基层农村,由于农村一些事务都是盘根错节、情况复杂,群众反映一些村内问题,本是正常的事情。但某些村的村干部缺乏依法办事思想,凡事都凭个人好恶,进行“家长制”管理。对群众反映强烈的问题,不是认真反思改进、引以为戒,而是对群众进行打压、恐吓,甚至动用社会上“痞子”、“无赖”进行威胁,加剧了社会矛盾,引发上访。&
　　6、当前村组织面临换届选举,农村各&“帮派”、“宗族”势力之间,存在利益之争。目前,基层村组织换届选举在即,在一些村干部之间,一方为“搞垮”“搞倒”对方,对一些“捕风捉影”、“道听途说”之事,肆意歪曲事实,进行扩大宣传,煽动不明真相群众上访,这也是造成当前农村群众上访不断的原因。&
　　二、制约化解当前农村群众上访多发、频发的现实问题&
　　对村干部腐败问题的查处,当前主要还是依靠纪委、司法机关等部门。近几年,纪委、检察机关每年都投入大量的精力,查处一定数量的村干部违法违纪案件。但在查处村干部腐败问题的实际工作中,检察机关也面临着许多问题和困难,对当前农村群众上访案件的化解带来很大影响,成为不得不面对、不得不正视的现实问题。主要有:&
　　1、查处村干部违法犯罪线索的办案力量薄弱,人员、精力上的严重不足。农村干部所涉及的违法违纪情况复杂、问题交叉。查处村干部腐败案件所需周期长、难度大,需要投入大量的人员、时间、精力,才能理清不规范、不严谨财务账目,有时还需要审计部门进行财务审计等,众所周知的原因,在目前检察体制下,检察机关在查处此类案件上涉及到的人员、精力是严重不足的,一定程度上制约了对此类案件查处工作的开展。&
　　2、现行法律对村干部犯罪线索的管辖分工过于分散,导致上访群众“多门状告”或“错门状告”。&
　　当前按现在现行法律,对村干部违法犯罪问题的查处,可谓是“九龙治水”:按照目前法律法规和纪检监察条例的规定,农村党员干部有违反财政纪律、工作作风等腐败问题的,纪检监察部门有查处的权力;农村干部有贪占“集体资金”等类型的犯罪案件(如职务侵占罪),归公安部门管辖;而对检察机关,只有农村干部涉及&“(1)救灾、抢险、优抚、救济款物的管理;(2)社会捐助公益事业款物的管理;(3)国有土地的经营和管理;(4)土地征用补偿费用的管理;(5)代征、代缴税款;(6)有关计划生育、户籍、征兵工作;(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作。”等七类犯罪线索时,才归检察机关管辖。但目前,农村群众举报的问题普遍存在交叉,所反映问题有归纪检部门管的线索,有归公安部门管的线索,当然,也有一些归检察机关管的线索。但是,由于现行法律在线索管辖分工上过于分散,加之上访群众法律知识匮乏,对有关的法律规定不甚明了,导致了上访群众的“多门状告”、“错门状告”情况发生,出现了一些部门间相互推诿、扯皮现象,为此造成群众怨声载道,称“踢足球”。&
　　3、群众对乡镇职能部门查处不信任。&
　　基层镇、街道工作人员常年在农村第一线工作,经常与村干部打交道,因工作上的关系,有时还要与村干部“一个桌上吃饭”、“一个锅里摸勺子”,况且有些工作的开展,还需要村干部积极配合,因此,对群众反映的问题,存在大事化小、小事化了,“睁一只眼、闭一只眼”现象。对一些村民举报村干部的违法违纪案件,镇、街道纪检部门大都不愿得罪人,群众所反映的问题大多无结果,群众对此极不信任。有上访群众上访时,就明确提出不让镇、街道纪委调查处理,只信上不信下,从而导致日趋增多的上访案件,甚至越访案件。&
　　4、群众期望高,相关职能部门压力大。农村群众对某些村干部横行乡里、腐败腐化行为深恶痛绝,反映强烈。农村群众在上访举报的同时,对相关职能部门抱有很高期望。查处机关在投入大量的人员、时间和精力后,一旦达不到立案标准或发现举报失实失真,没有达到上访人期待的结果,上访人就向查处机关“缠访”、“赖访”,甚至“越访”施压,查处机关出力不讨好,面临尴尬的境地。&
　　三、对策或建议&
　　1、切实改进村级组织政务、财务管理,积极推广借鉴一些先进地区村务管理的好经验、好做法。可考虑在《村民委员会组织法》、《村民委员会选举法》等法律框架内,将财务管理混乱的村庄实行财务统一管理,在镇、街道设立“村务审批管理大厅”,统一聘用一批专职会计,集中管理各村的会计账务。&“村务大厅”实行“一站式服务”,涉及村庄的各项收、支业务(包括专项资金发放),统一到大厅内集中办理。村民持本人有效证明可随时查询该村的资金收支情况、专项资金分配情况、国家惠民及优抚政策执行情况等重大政务、财务事项,真正做到村务公正、公开,村民人人清楚明白。&
　　2、加强对扶贫、低保款等专项资金的管理工作。镇、街道应加强该项款物的管理工作,做到专人管理。应当安排专人负责公开事宜,选定村庄的公开场所,张榜公布,方便村民随时查询查阅。&
　　3、严格村级公款经费开支,规范工作接待招待办法。&
　　村干部借用公款经费开支、公款招待之机,吃喝玩乐,请客送礼,是引发农村群众频频发生上访案件的“导火索”,对此问题,相关部门应做到高度重视。职能部门应尽快出台“村干部因公就餐相关规定”,确定统一标准;县直部门可考虑与镇、街道食堂签订接待合同,统一接待标准,实行单位定期结算、集中检查等方式;对于相关部门人员确因工作需要到农村联系工作,在村内就餐的,就餐人员应当如实签名,村委应当严格落实接待标准,相关部门要严格把关审计,让村干部切实做到如实报账,接受群众监督。&
　　4、强化打击力度,对违规违纪违法村干部形成震慑和教育。&
　　(1)应加大对村干部的监督和管理,严肃查处违法违纪行为。目前形势下,对于村干部腐败行为,凡群众有举报的,相关职能部门要本着对人民群众认真负责精神,不能因体制上有漏洞、法律制度上有缺陷、就成为监督和查处不力的理由,坚决杜绝群众告状无门及推诿扯皮现象发生。同时加强日常农村政务、财务监督和管理,做到有问题早发现、早处理,把问题和矛盾消灭在萌芽状态。&
　　(2)建议完善有关法律法规规定,组建符合当前农村实际的执法执纪队伍或机构。鉴于有关法律法规规定尚待修缮和完善,建议考虑组建主管部门牵头,由纪委监察部门、司法机关、经管部门、镇街道纪委等单位参与的专门的执法执纪队伍或机构,统一受理群众反映的村干部违法违纪线索,实行一条龙办案,确保“及时受理、及时查处、及时反馈”,给群众一个满意交代。&
　　(3)改进和完善村干部考核奖励机制,实行有制约、有激励作用的“薪酬”发放办法。在村干部的考核过程中,把村干部个人薪酬、补贴与社会稳定、刑事犯罪、信访、廉政建设、村务公开、执行财经纪律等工作业绩挂钩,确定一个年度或一个任期为考核期限,经过一定的考察考核评议程序,确认无违法违纪行为后兑现,从而增强村干部的勤政为民意识,促进新时期农村经济社会的更好更快发展。
　　（作者系山东省临朐检察院）&
[责任编辑：杨晓]}