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土地及房屋测量方法剖析.ppt 49页
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土地及房屋测量方法剖析
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房产面积测算1.一般规定(1)房屋面积测算的内容房屋面积测算包括房屋建筑面积、使用面积、产权面积、共有共用建筑面积等的测算。(2)房屋的建筑面积房屋建筑面积系指房屋外墙(柱)勒脚以上各层的外围水平投影面积，包括阳台、挑廊、地下室、室外楼梯等，且层高在2.20米以上(含2.20米，下同)，有上盖，结构牢固的永久性建筑。(3)房屋的使用面积房屋使用面积系指房屋户内全部可供使用的空间面积，按房屋的内墙面水平投影面积计算。房产面积测算(4)房屋的产权面积房屋产权面积系指产权主依法拥有房屋所有权的房屋建筑面积。(5)房屋的共有共用建筑面积房屋共有共用建筑面积系指各产权主共同占有或共同使用的建筑面积。(6)面积测算的要求各类面积测算必须独立测算两次，其较差应在规定的限差以内，取中数作为最后结果。量距应使用经检定合格的卷尺或其他能达到相应精度的仪器和工具。面积以平方米为单位，取至0.01㎡。房产面积测算2.房屋建筑面积测算范围(1)计算全部房屋建筑面积的范围a.永久性结构的单层房屋，按一层计算建筑面积；多层房屋按各层建筑面积的总和计算。b.房屋内的夹层、插层、技术层及其楼梯间、电梯间等，其层高在2.20米以上的部位计算建筑面积。c.穿过房屋的通道，房屋内的门厅、大厅，均按一层计算面积。门厅、大厅内的回廊部分，层高在2.20米以上的，按其水平投影面积计算建筑面积。d.楼梯间、电梯(观光梯)井、提物井、垃圾道、管道井等均按房屋自然层计算建筑面积。e.房屋天面上，属永久性建筑，且层高在2.20米以上的楼梯间、水箱间、电梯机房及斜面结构屋顶高度在2.20米以上的部位，按其外围水平投影面积计算建筑面积。房产面积测算f.挑楼、规划部门批准的全封闭阳台按其外围水平投影面积计算建筑面积。g.属永久性结构并作为主要通道的室外楼梯，均按各层水平投影面积计算建筑面积。h.与房屋相连的有柱走廊，两房屋间有上盖和柱的走廊，均按其柱的外围水平投影面积计算建筑面积。i.房屋间永久性的封闭的架空通廊，按外围水平投影面积计算建筑面积。j.地下室、半地下室及其相应出入口，层高在2.20米以上的，按其外墙(不包括采光井、防潮层及保护墙)外围水平投影面积计算建筑面积。k.有柱或有围护结构的门廊、门斗，按其柱或围护结构的外围水平投影面积计算建筑面积。房产面积测算l.玻璃幕墙等作为房屋外墙的，按其外围水平投影面积计算建筑面积。m.属永久性建筑的有柱车棚、货棚等，按柱的外围水平投影面积计算建筑面积。n.依坡地建筑的房屋，利用吊脚所做的架空层，有围护结构，层高在2.20米以上的部位计算建筑面积。o.有伸缩缝的房屋，若该缝与室内相通，伸缩缝也计算建筑面积。p.体育馆、影剧院等房屋按实际层数计算建筑面积。体育场(馆)看台下空间加以利用的，其净高超过2.00米的，计算其建筑面积(多层按多层计算)。房产面积测算(2)计算一半建筑面积的范围a.与房屋相连的有上盖无柱的走廊、檐廊，按其围护结构外围水平投影面积的一半计算建筑面积。b.独立柱、单排柱的门廊、车棚、货棚等属永久性建筑的，按其上盖水平投影面积的一半计算建筑面积。c.未封闭的阳台、挑廊，按其围护结构外围水平投影面积的一半计算建筑面积。d.有顶盖、不封闭的永久性的架空通廊，按外围水平投影面积的一半计算建筑面积。e.楼内有楼梯，室外楼梯按其水平投影面积的一半计算建筑面积。房产面积测算(3)不计算建筑面积的范围a.层高小于2.20米的夹层、插层、技术层和层高小于2.20米的地下室和半地下室。b.突出房屋墙面的构件、配件、装饰柱、装饰性的玻璃幕墙垛、勒脚、台阶、无柱雨蓬等。c.房屋之间无上盖的架空通廊。d.房屋的天面、挑台、天面上的花园、泳池等。e.建筑物内的操作平台、上料平台及利用建筑物的空间安置箱、罐的平台。f.骑楼、过街楼的底层用作道路街巷通行的部分。g.利用引桥、高架路、高架桥路面或坡面作为顶盖建造的房屋。h.活动房屋、临时房屋、简易房屋。i.独立烟囱、亭、塔、罐、池及地下人防干、支线。j.与房屋室内不相通的房屋间伸缩缝。k.临街楼底层用作遮阳避雨或通行、与房屋相连的、有上盖无柱的走廊或檐廊。l.仅用作通风采光的天井。房产面积测算(4)以上未作规定或规定不明确的，暂按以下规定执行：a.外墙墙体同一楼层外墙，既有主墙，又有玻璃幕墙的，以主墙为准计算建筑面积，墙厚按主墙体厚度计算。各楼层墙体厚度不同时，分层分别计算。金属幕墙及其他材料幕墙，参照玻璃幕墙的有关规定处理。b.斜面结构屋顶房屋屋顶为斜面结构（坡屋顶）的，层高（高度）2.20米以上的部位计算建筑面积。c.不规则围护物阳台、挑廊、架空通廊的外围水平投影超过其底板外沿的，以底板水平投影计算建筑
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- 国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知
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国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知
国土资发[号
各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局）: 　　为深入贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），强化耕地保护机制，调动广大农民自觉保护耕地的积极性，加强农村土地产权制度建设，依法保护国家和农民集体土地权益，维护农村社会稳定，部决定在已有集体土地所有权登记发证工作的基础上，进一步加大力度，全面部署开展全国集体土地所有权初始登记工作。现将有关事项通知如下： 　　一、高度重视，提高对集体土地所有权登记发证工作重要地位的认识 　　（一）依法加快集体土地所有权登记发证工作，是强化耕地保护机制，调动亿万农民自觉保护耕地积极性的重要举措。当前我国农村土地产权制度建设相对滞后，农民对自身的权利不清，义务模糊，不能从自身利益出发，主动抵制乱占滥用耕地等违法行为，同时，农民对土地投入的积极性也受到很大程度的影响。通过加快集体土地所有权登记发证工作，明确集体的产权主体地位以及农民与农民集体土地所有权的法律关系，将农民与土地财产权紧密联系起来，就会激发农民和农村集体经济组织保护耕地的积极性，从而在机制上将保护耕地变成农民的自觉行动。 　　（二）依法加快集体土地所有权登记发证工作，是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径。集体土地所有权，是法律确定的农民集体的重要财产权。通过加快集体土地所有权登记发证工作，依法确认农民集体长期而稳定的土地所有权及其范围，保障农民土地合法权益，是保护农民的根本利益，贯彻落实党的农村政策的需要。同时，通过集体土地所有权登记发证，依法对存在争议的土地进行调解、确权，将从根本上解决农村土地权属纠纷，消除影响农村稳定的消极因素。 　　（三）依法加快集体土地所有权登记发证工作，是解决农村土地管理问题的有效措施。由于缺乏有效的管理手段，目前农村土地管理工作相对薄弱。理顺农村土地产权关系，加强土地权属管理，是解决农村土地问题，加强农村土地管理的突破口。通过尽快完成集体土地所有权登记发证工作，明确集体土地产权主体，明确国家、集体之间的权属界线，明确集体土地的权利义务，将有助于农村土地管理工作的全面到位，保证各项管理手段的充分落实。 　　（四）依法加快集体土地所有权登记发证工作，是国土资源统一管理的要求。集体土地所有权登记发证工作相对滞后，影响了土地统一登记的进行，也造成了土地统一管理的困难。集体土地所有权是我国农村土地产权制度的核心，尽快开展并完成集体土地所有权登记发证工作，将林地、草地、耕地及建设用地等各类用地纳入到统一的登记体系中，避免各类用地的权属纠纷，保证土地登记的统一性，将为全国城乡地政统一管理奠定坚实的基础。 　　（五）依法加快集体土地所有权登记发证工作，是全面落实《土地管理法》和宣传有关土地政策的重要措施。保护和合理利用土地，必须依靠以土地为生存之本的农民，通过提高农民的法律意识，促进土地基本国策的落实。完成集体土地所有权登记发证工作，将土地证书发放到农民集体手中，是贯彻落实《土地管理法》的重要内容，必将使农民更加重视自身权利，增强其学习、掌握土地管理法律和政策知识的积极性，从而在广大农村掀起宣传、普及《土地管理法》及有关土地政策规定的热潮。 　　为此，各级国土资源管理部门一定要站在加强国土资源统一管理，建立亿万农民自觉保护耕地机制，切实保护农民利益，维护农村社会稳定的全局高度，从国土资源管理长远发展的战略出发，充分认识集体土地所有权登记发证工作的重要意义，采取切实可行的措施，集中力量，克服困难，确保工作如期、圆满完成。 　　二、严格按照《土地管理法》的规定，确定集体土地所有权主体 　　具体确权要求如下： 　　（一）凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。 　　考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可采取两种方式进行：一是，有条件的地区，可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；二是采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组。 　　对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。 　　（二）能够证明土地已经属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。 　　（三）不能证明属于乡（镇）农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，应依法确认给村农民集体所有。 　　土地所有权主体以“XX村（组、乡）农民集体”表示。 　　三、加强领导，周密部署，狠抓落实 　　各级国土资源管理部门要积极争取当地政府的支持和领导，成立工作领导小组，层层落实责任制。各省、自治区、直辖市要因地制宜，做好本地区集体土地所有权登记发证的政策和技术指导工作。要结合启用新版土地证书的契机，大力宣传集体土地所有权登记发证工作的重要意义和便民措施，争取全社会对这项工作的支持。要积极与有关部门沟通，做好外部协调，创造一个良好的外部环境。国土资源管理部门要建立完善内部工作制度和协调机制，相互支持、积极配合。今后，转用、征用集体土地和土地开发复垦整理建设项目立项时，应当提供《集体土地所有证》，作为项目审查、征地补偿的依据。要做好登记人员的业务培训工作，保证登记发证工作的质量。 　　各地要结合本地实际，合理安排工作进度，力争用三年的时间，基本完成本地区集体土地所有权登记发证工作。要按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》、《确定土地所有权和使用权若干规定》、《日常地籍管理办法》（农村部分）等法律、法规和技术规程要求，依据《集体土地所有权调查技术规定》（附件），制定详尽、周密的工作方案和工作计划，保证工作有计划、分步骤实施。要按照急用先办的原则，优先办理涉及农地转用、征用、土地开发整理项目以及城乡结合部集体土地所有权登记发证工作。 　　集体土地所有权登记发证工作量大，涉及面广，技术性强。各地要采取措施，积极落实经费，保证这项工作的顺利进行。各级国土资源管理部门要积极开通经费渠道，争取当地财政部门的支持，解决农村土地登记发证经费问题。在征得地方财政部门同意后，有关费用可从相关土地收益中列支。 　　附件：集体土地所有权调查技术规定
附件： 集体土地所有权调查技术规定 　　一、基本要求 　　1．制定技术方案 　　1．1调查目的和依据　根据《中华人民共和国土地管理法》，为维护社会主义土地公有制，保护国有土地和集体所有土地权利人的合法权益，扩大集体土地所有权登记发证覆盖面，加强土地管理，在土地利用现状调查基础上，充分利用已有资料开展调查工作。 　　1．2调查范围　县级行政辖区内全部农民集体所有的土地，有条件的地区可同时完成农村国有土地使用权的调查。 　　1．3调查对象　按《中华人民共和国土地管理法》规定，调查下列土地的所有权及其界线、界址点。 　　1．3．1依法属于村农民集体所有的土地。 　　1．3．2已经分别属于村内两个或两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地。权属调查到村民小组农民集体所有土地确有困难的，可采取“组有村管”方式，调查到村，但要在权属调查表中相应注明各村民小组农村集体经济组织的名称、土地现状等。 　　1．3．3已经属于乡（镇）农民集体所有的土地。 　　1．4工作底图　以标准分幅土地利用现状图和权属界线图为工作底图；有条件实测权属界址点的，可采用近期现势性较好、比例尺不小于1：1万的正射影像图、地形图、航片等为工作底图。 　　2．组织准备 　　2．1成立工作领导小组，筹集经费，准备表册与设备，组织专业队伍，开展人员培训，收集资料等。 　　2．2成立由地方政府主管领导任主任，土地、法院、农业等有关部门参加的权属争议调解委员会，负责调解土地权属争议，提出权属争议处理意见等工作。 　　3．资料的收集 　　3．1主要资料 　　3．1．1标准分幅土地利用现状图 　　3．1．2分幅权属界线图 　　3．1．3土地权属界线协议书 　　3．1．4土地权属争议原由书 　　3．1．5土地统计台帐、统计簿、面积量算手簿 　　3．1．6相关土地变更调查资料 　　3．1．7有关农村土地权属制度的历史资料及集体土地所有权形成和演变的其他资料等。 　　3．2参考资料 　　3．2．1农村非农业建设用地土地登记发证成果资料 　　3．2．2调绘片 　　3．2．3（乡）镇土地利用现状图 　　3．2．4农村居民点地籍图 　　2．2．5比例尺不小于1：1万的地形图 　　3．2．6正射影像图或现势性较好的航片 　　3．3相关法律、法规、政策规定 　　3．3．1法律法规 　　《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等国家法律法规。 　　3．3．2行政规章 　　《土地登记规则》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议处理暂行办法》、《日常地籍管理办法〈农村部分〉（试行）》等。 　　3．3．3技术规程 　　《土地利用现状调查技术规程》、《城镇地籍调查规程》、《土地利用现状调查地（市）级汇总技术规程》、《土地利用现状调查省级汇总技术规程》等。 　　二、权属调查 　　1．宗地和地籍编号 　　1．1宗地 　　1．1．1属同一农民集体拥有的权属界址线所封闭的集体土地（含该集体所有的建设用地）划分为一宗地。 　　1．1．2同一所有者的集体土地被铁路、公路、河流、沟渠等线状国有或其他集体土地分割的，原则上应分别划分宗地。对线状地物狭窄、图上难以准确反映其实地状况的，也可不单独分宗，但要在调查时注明，并相应扣除其面积。 　　1．1．3有争议的土地，不得划入任何宗地，待争议调解、处理、确权后，再行划入相关宗地或单独立宗。 　　1．2地籍编号 　　1．2．1宗地地籍号以县级行政区为单位，采用乡（镇）一行政村一宗地三级编号。 　　1．2．2乡（镇）、村、宗地的编号均用三位阿拉伯数字表示。 　　1．2．3宗地内的地块（图斑）编号用分式表示。其中分子表示地块（图斑）号，直接沿用原土地利用现状调查的图斑号，用三位阿拉伯数字表示；分母为地类号，表示至土地利用现状调查二级分类。 　　1．2．4界址点编号以宗地为单位，按顺时针方向以阿拉伯数字表示。 　　2．权属调查 　　2．1指界人　农民集体所有土地的指界人由该农民集体依法推举产生，并由村委会出具证明。国有土地使用权的指界人为该国有土地使用者，可以是法人代表、自然人或委托代理人。 　　2．2指界通知　按调查工作计划，分片公告通知集体土地所有者或国有土地使用者到场指界。 　　2．3界线调查 　　2．3．1土地利用现状调查时形成的土地权属界线协议书中核定的权属界线，经复核无误的，可不再重新调查、指界和签字。手续不完善的，应补办相关手续。未签权属界线协议的，要对权属界线进行补充调查，地类与实地不一致的应进行变更。 　　2．3．2调查时须由调查员会同双方指界人共同到现场指界。经双方认定的界线，须由双方指界人在土地权属调查表（附后）上签字盖章。 　　2．3．3确定土地权属界线时，相关国有土地使用者应由法人代表或自然人亲自出席指界，若不能亲自出席指界时，必须由其指定委托代理人出席指界，并提交委托人和受托人的身份证明书及指界委托书。 　　2．3．4农民集体所有土地与没有明确使用者的国有土地的权属界线。由该集体土地指界人指界、签字，根据有关法规和实地调查结果予以确认。 　　2．3．5农民集体所有土地与有明确土地使用者的国有土地的权属界线，由该集体所有土地的指界人和国有土地使用者共同指界、签字。 　　2．3．6农民集体所有土地与国有土地之间的土地权属界线，双方有边界协议或正式文件或者国有土地使用者已办结土地登记手续的，可直接引用协议、法定界线、界址，不再调查、指界。 　　2．3．7因依法征用、调整土地等引起土地利用现状调查时已核定的土地权属界线发生变化的，应直接引用征用、调整土地的法定文件、图件，不再办理指界、签字手续。若图上界线不明确或与实地不一致的，应进行补充调查，补办必要手续。 　　2．3．8土地利用现状调查时误将国有荒山、荒地、河流、农民集体使用的国有土地等错划土地权属性质范围的，应依法予以纠正，并办理手续。 　　2．3．9土地权属界线有争议的，按照争议原由书进行调解处理后确定权属界线；没有争议原由书或不完备的，应进行必要的举证和补充调查后，再进行调解和处理。 　　2．3．10土地权属争议经现场调解未达成协议的，先确定没有争议的土地权属界线。争议部分交由土地权属争议调解委员会处理。经土地权属调解委员会调解无效的争议土地，在土地权属界线调查表内注明争议的原由、范围和面积，交由县以上地方人民政府处理后，再办理土地登记手续。 　　2．3．11在界址调查过程中，对不易判读、容易产生错误的界址点应进行点位注记。 　　2．3．12如一方指界人未在规定时间出席指界，其宗地界线以另一方所指界线确定。将确界结果以书面形式送达违约缺席者。如有异议，应在15日内提出重新划界申请，并由申请人负担重新划界的全部费用，逾期不申请，视同对确定的界线无异议。 　　2．3．13指界人若无正当理由不在土地权属调查表上签字盖章，则视同缺席，参照2．3．12条的规定处理。 　　2．3．14对调查中发现的违法用地，应及时处理后再行办理登记手续。对短时间内难以处理的，可先行办理集体土地所有权登记手续，并在备注栏内注明违法用地的内容。待违法用地处理后，再办理有关更正或变更登记手续。 　　2．4界址点的设置 　　2．4．1两个以上权属界线的交叉点，必须在工作底图上标注界址点，并作界址点注记。 　　2．4．2重要的界址点应设置界桩，并在土地权属调查表中记录标志类型和界址注记。 　　2．4．3权属调查应对重要界址点和主要权属界线走向作文字注记。 　　2．5地类的核实 　　在开展权属调查的同时，对土地利用现状调查的地类进行核实，与实地不一致的，按变更调查的有关规定处理。 　　2．6农村国有建设用地按《城镇地籍调查规程》进行权属调查，并填写城镇地籍调查表。农村国有其它土地可参照本办法进行权属调查。 　　2．7土地权属调查表主要内容 　　2．7．1土地所有者名称 　　2．7．2重要界址点位置和主要权属界线走向描述 　　2．7．3宗地被线状国有或其他农民集体土地分割的说明 　　2．7．4图幅号、宗地编号 　　2．7．5双方指界人签字盖章 　　2．7．6宗地草图 　　2．7．7权属调查记事及调查员意见 　　3．各地可根据各自条件和需要，选择以下几种测量方法测量土地权属界址点。 　　3．1文字注记法　以标准分幅土地利用现状图为工作底图，用界址点四周的明显地物、地貌，描述界址点的准确位置及权属界线走向，不求算界址点坐标。 　　3．2解析法　根据宗地的形状选定界址点并实地立桩定界，利用测量仪器（GPS或全站仪等）野外实测界址点坐标。 　　精度指标：解析法测定界址点点位中误差±10cm，界址点间距允许误差±20cm。 　　3．3图解法　在标准分幅土地利用现状图或正射影像图上，量算界址点坐标，界址点点间距用坐标反算求得，以直线距离表示。 　　精度指标：图解法测定界址点点位中误差图上不得大于±0．8mm。 　　三、地籍图编制 　　1．根据权属调查和权属界址测量结果，以标准分幅土地利用现状图为基础，编制农村地籍图 　　2．有现势性良好比例尺不小于1：1万正射影像图的，应采用正射影像图编制农村地籍图。 　　3．农村地籍图可以有影像图和线划图两种形式。 　　4．经济发达地区的城乡结合部，可参照《城镇地籍调查规程》的有关规定直接测绘农村地籍图。 　　5．地籍图比例尺及精度 　　农区地籍图的比例尺一般不小于1：l万；重点林区地籍图比例尺一般不小于1：2．5万；一般林区地籍图比例尺不小于1：5万；牧区地籍图比例尺为1：5万或1：10万；有条件的地区，其城乡结合部农村地籍图比例尺以不小于1：5000为宜。 　　农村地籍图界址点点位中误差不得大于图上0．8mm。 　　6．农村地籍图基本内容 　　6．1各级行政界及行政区域名称 　　6．2集体土地所有权权属界线和地籍编号 　　6．3各集体土地所有者名称 　　6．4界址点和界址线 　　6．5地类界线及符号、线状地物 　　6．6图廓线、图名、比例尺、指北针等 　　四、面积量算 　　1．土地利用现状变更调查的图斑界线和地类界线经复核没有发生变化的，其地类图斑面积可直接引用，不再重新量算。 　　2．对有变化的界线或图斑，在农村地籍图上按土地利用现状调查的有关技术要求进行量算。 　　3．农村土地利用类别按土地利用现状调查的土地分类体系执行，至二级分类。以集体土地所有权宗地为单位，逐一量算图斑面积。 　　4．属土地利用现状调查和变更调查中同一行政村范围内的土地分成若干宗地的，各宗地分类面积及宗地面积之和应与原调查成果相互检核，防止错漏。 　　五、宗地图绘制 　　1．宗地图是土地证书的附图，从农村地籍图上蒙绘或复制，宗地过大或过小时可调整比例尺绘制。 　　2．宗地图的基本内容 　　2．1本宗地的权属界线、宗地编号、界址点位置和编号、界址点坐标及界址点间距 　　2．2宗地权利人名称 　　2．3宗地内各图斑编号、地类代码、宗地总面积 　　2．4相邻宗地的权利人名称、宗地编号与本宗地相接的权属界线位置等 　　2．5比例尺、指北方向、绘图者、绘图时间等 　　六、成果资料与归档 　　1．工作中形成的成果资料 　　1．1文字成果　工作方案、技术方案、工作总结、技术总结等。 　　1．2图件成果　农村地籍图和宗地图。 　　1．3调查统计表册成果　土地权属界线调查表、宗地分类面积调查表等。 　　2．成果归档　集体土地产权调查工作中形成的各种成果资料应随登记结案及时归档。 　　七、地方补充规定 　　省级国土资源管理部可依据本规定制定具体的补充规定或实施细则，并报国土资源部备案。 　　八、本规定解释权 　　本规定由国土资源部负责解释。 　　______县（市、区）集体土地权属调查表（略）
主办单位：中华人民共和国住房和城乡建设部
地址：北京市海淀区三里河路9号邮编：100835
承办单位：住房和城乡建设部信息中心　　　　　北京金建信信息技术咨询有限责任公司电话：86-10-(网站) (总机)e-mail:cin@mail.地权属争议处理理论与实务
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地权属争议处理理论与实务
发布时间：    信息来源： 市国土局    作者：lzz    字体：
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一、土地权属争议理论概述
（一）土地权属争议概念、内容和类型
1、土地权属争议概念、内容
&&&&& 根据《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部第17号令，日起施行，以下称《办法》）第二条 :“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。内容包括：所有权和使用，不包括土地他项权利，如抵押权、土地租赁权、土地相邻权、地役权。
2、类型（或主体） 根据前条规定，土地所有权或者使用权属争议可以分为国有土地所有者（即全民所有，由国务院代表国家行使）和集体土地所有者的争议（含国有土地使用权与集体土地所有权争议）、集体经济组织之间的集体土地所有权争议，国有土地使用者之间、集体土地使用者之间的争议。需要说明的是，我们没有把国有土地使用者与集体土地使用者之间的争议包括进来，是因为这种争议的集体土地一方一般由农民集体经济组织以土地所有者的身份出面解决，所以上就变成国有土地所有者和集体土地所有者的争议。
（二）土地权属争议处理的原则
1、以事实为依据，以法律为准绳的原则（包括实体法和程序法，实体法主要指土地确权方面的土地及相关法律法规及土地政策，程序法主要指《办法》、《土地登记规则》以及土地登记办法）；
2、从实际出发，尊重历史，面对现实的原则；
3、现有利益保护的原则。《土地管理法》第十六条第四款：“土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地土地利用现状”，《办法》中也有类似的规定。主要体现争议双方应本着保护现有利益的原则，不得进行任何破坏土地资源、阻扰争议解决的行为。
4、坚持先协商、重调解、慎处理的原则。
5、诉讼解决以行政处理为前置的原则。
（三）与土地确权、土地侵权纠纷的联系与区别
1、与土地确权的关系。确定土地权属，简称土地确权。确定土地权属，指依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利的归属（狭义），土地权属争议最终也是要确定土地权利的归属。所以，从这种意义上说，土地权属争议的处理过程，除一些程序性规定不同外，实际上就是土地确权的过程。所以我们后面还会主要讲一些土地确权方面的一般原则。
2、与土地侵权纠纷的区别
①函义不同 土地侵权纠纷是指合法的土地权利受到侵犯而引发的纠纷。包括如超过批准征用数量、范围侵犯农民集体土地所有权纠纷、在他人依法取得土地使用权的土地上违法上兴建房屋、建筑物的行为。
②解决的方式不同，土地侵权纠纷经协商、协调解决不成的，可以直接向人民法院提起民事诉讼，土地权属争议必须经政府处理后，对政府处理决定不服的才能向法院提起行政诉讼。
根据《办法》第十四条规定，土地侵权案件不作为争议案件处理。
③处理结果不同：土地侵权纠要承担侵权责任，土地权属争议确定权利归属为处理结果。
④土地权属争议和侵权纠纷并存时的处理：先通过行政程序处理确定土地权属再解决土地侵权纠纷。
（四）我国确定土地权属的法律依据
&&&&& 体现我国土地权利以及地权制度的法律内容散见于基本法、土地法律和各种土地法规政策及相关法律中。
1、基本法 ⑴《宪法》⑴《宪法》第九条 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外；第十条 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；⑵《民法通则》第七十四条:劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：(一) 法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等……
&&&&& 集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的，可以属于乡 (镇) 农民集体所有……
2、土地法律 ⑴《土地管理法》；第八条 城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。⑵《城市房地产管理法》等关于国有土地出让、转转方面的规定。
3、土地法规& ⑴《土地管理法实施条例》；⑵国务院55号令；
⑶《铁路留用土地办法》；⑷《外商开发经营成片土地管理暂行办法》等。
4、相关法律 ⑴《城市规划法》；⑵《森林法》；⑶《草原法》；⑷《矿产资源法》；⑸《环境保护法》；⑹《渔业法》；⑺《水法》；⑻《文物保护法》；⑼《物权法》第四十六条 矿藏、水流、海域属于国家所有。第四十七条 ：城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。第四十八条：森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。
（五）确定土地权属的一般原则
&&&&& 我们所说的一般原则，是指在处理具体的土地确权问题时适用的基本指导思想，也是长期土地确权实践经验的总结。需要说明的是，目前土地权属问题的处理，还没有一个明确的、统一的、体系化的准则，下面讲的这几条原则，也不能涵盖一切土地确权问题，甚至有点原则还在进一步探讨之中。
1、城市土地属于国家所有的原则。
&&&&& 我国城市土地国有化是随着城市资本主义工商业的社会主义改造进行的。在年间，中国新政府成立，相继没收了国民党政府的地产和官僚资本家、大地主、战争罪犯的地产，将其转化为国有，这就是我国城市土地国有化的奠基时期。1953年－1966年城市土地的基本国有化时期，通过“三大改造”和“私房改造”，使土地国有所有权迅速上升，但法律没有任何明确的界定。1966年－1982年《宪法》第十条正式宣布“城市土地属于国家所有”，标志着城市土地的国有化经历了事实和法律固定的两个阶段。1987年《土地管理法》第八条 ：“城市市区的土地属于国家所有”，进一步明确“城市土地属于全民所有即国家所有”，同时还规定了我国土地所有制的两种形式：全民所有制和劳动集体所有制两种类型。1998年《土地管理法实施条例》第二条：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地……”；2007年10月《物权法》第四十七条：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。城市和城市市区的概念目前法律和法规没有明确的定义，在实地划分城市和城市市区的确切范围还很困难。
2、国家建设征用的土地属于国家所有的原则
&&&&& 法律依据：⑴1953年11月《政务院关于国家建设征用土地办法》第十八条：“凡征用之土地，所有权属于国家……”；⑵1958年1月《国家建设征用土地办法》第十四条：“已经征用的土地，所有权属于国家……”；⑶1982年5月《国家建设征用土地条例》第五条：“征用的土地所有权属于国家……”；⑷1987年《土地管理法》(、日、日三次修正)第二十四条：“国家建设征用的集体所有土地，所有权属于国家……”⑸1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》(以下称确权规定)第五条 “国家建设征用的土地，属于国家所有”； ⑹1998年《土地管理法实施条例》第二条下列土地属于全民所有即国家所有：……（三）国家依法征用的土地……。
3、国有土地与集体所有土地的划分原则；
&&&&& 前面所述的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》、等法律中都有关于划分国家所有和集体所有重要条款。如《宪法》第九条 ：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外；第十条：“ 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”；《土地管理法》第八条：“ 城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”这里需要说明的是《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律中“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”这里的法律规定属于集体所有是指50年代初期按照《土地改革法》的规定已经分配给农民个人所有的土地，依照1956年《高级农业生产合作社示范章程》的规定，农民把私有的土地（土地改革时分配的土地）和耕畜、大型农具等生产资料转为合作社集体所有“带地入社”，1962年9月《农村农民公社工作条例修正草案》（简称六十条）确定属于生产队范围的土地，农村和郊区除已经征用的土地外，一律属于农民集体所有。但土改时已经划定的国有土地，并且没有证明属于农民集体的仍属于国家所有。
4、国家建设征用土地、集体之间土地权属问题分阶段处理原则；
5、集体所有土地之间划分的原则；
&&&&& 《确权规定》第二十条：“ 村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。
6、国有土地所有权性质不可变更的原则。
&&&&& 已经依法征用的土地，无论退还原集体还是拨给其他农民集体耕种、使用，其土地国有的性质不得改变。如《土地管理法》第三十七条：“ 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”该条规定体现了国有土地所有权性质不可变更的原则。由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”就可以说明该土地的国有性质（集体所有土地政府不能直接收回或者说政府依法收回的土地本身就是国有土地），收回之后再交由原农村集体经济组织恢复耕种，这时候农民集体享有该土地的国有农用地使用权（或者只是耕种、经营、管理权）。
(六)我国土地权属几个历史阶段的变化
&&&&& 我们结合《湖南省实施&中华人民共和国土地管理法&办法》第六条 ：“农民集体土地所有权发生争议的，除法律、行政法规另有规定的外，依次按照下列证据确认所有权：（一）集体土地所有证；（二）土地权属认定书；（三）家庭联产土地承包合同；（四）山林所有权证；（五）“四固定”确定土地所有权的证书、资料；（六）农业合作化时期确定土地所有权的证书、资料；（七）土地改革时期确定土地所有权的证书、资料”之规定的证据效力顺序，结合我国颁布的一系列土地确权法律法规和规章来分析我国土地权属管理各个阶段变化及特点。
1、1950年6月《土地改革法》至1962年9月《六十条》
⑴《土地改革法》废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民所有制（私有制），宣布土地制度改革以前的土地契约一律作废。
&&&&& 这个时期形成的土地权属凭证是主要是当时县级以上人民政府颁发的《土地房屋所有证》，也就是《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》中的“（七）土地改革时期确定土地所有权的证书、资料。”这个时期的土地权属凭证一般不能作为现在确定集体所有土地的依据。只有在没有其它合法凭证（如1962年四固定清册）且土地证的规定符合土地改革法和有关规定的情况下，方可作为确定权属的参考依据。
⑵1956年6月《高级农业生产合作社示范章程》的实施，标志我国农业合作化从初级互助合作社转到高级社，农民把私有的土地（土地改革时分配的土地）和耕畜、大型农具等生产资料转为合作社集体所有，这就是我国集体所有土地产生的最早法律依据，也是集体土地所有权的起源，“带地入社”这个时期的一个常用的名词，农民是否“带地入社”是划分国有土地和集体土地的一条重要依据（但这个时期确定土地所有权的证书、资料往往是无案可查）。
⑶这个时期我国土地权属管理最薄弱的、最混乱的时期，土地所有制发生了根本的变化，但却没有相应的确定权属方面的法律法规，形成的权属资料也不规范，给现在土地确权带来的很大困难。1950年土地改革分配给农民个人所有的土地，当时政府颁发的《土地房屋所有证》要么由于年代久远很难查找，即使查找到了也只有文字记载，并且记载的地名、四至范围现在根本无法核对；1956农民个人以私有土地带地入社时也几乎没有形成规范的权属资料、文件，基本上处于“无图可考、无案可查”的状况，，根本也不能反映现实集体之间土地的权属界线范围。另外，国务院1953年11月发布了《国家建设征用土地办法》（1958年1月修改）规定了国家建设征用程序和办法，也明确了征用土地属于国家所有，但由于历史的原因（个人分析由于1953年处于社会主义改造初期阶段和1958我国处于“大跃进”时期）都没有得到很好的执行。所以此阶段国家建设征用、占用集体土地，大量是无偿或者基本无偿的，手续也极不完善。集体之间使用土地特别是公社使用大队、生产队的土地，更是无偿调拨。对此时期混乱的土地权属，《确权规定》实际上就是一个“按照使用现状”确定土地权属的指导思想。
&&&&& 根据《确权规定》第四条：“ 依据一九五○年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；第十六条：“ 一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”第二十条：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”
2、1962年9月 《六十条》至1982年“两个条例”
&&&&& 《六十条》中的四固定（土地、牲畜、农具、劳动力），是中国60年代初国家重要的农业政策之一，稳定了人民公社“三级所有、队为基础”的农村集体经济组织管理体制，但由于产生了一些土地（包括山林）的所有权变动，因而成为我国农村集体土地所有权权属确定的基本依据之一。对确定土地权属方面的重要条款：第二十一条：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留山、自留地、宅基地等等……”。《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》中的“四固定”确定土地所有权的证书、资料主要是指《四固定清册》（档案馆一般可以查阅到）。在一般情况下，凡经“四固定”确定权属的以“四固定”确定的权属为准，未经“四固定”确定权属（或者不能提供四固定时期的权属资料），参照土地改革和合作化时期的权属以及现管范围确定。
&&&&& 《确权规定》中的相关条款：第四条：“ ……实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有；十六条：“1962年9月《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”；第十九条……实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。第二十条：《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：1、签订过用地协议的（不含租借）；2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；3、通过购买房屋取得的；4、原集体企事业单位体制经批准变更的。同时第二十二条规定：“ 乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。”
&&&&& 从以上分析我们可以看出，《土地改革法》、《高级农业生产合作社示范章程》、《六十条》均既是集体所有土地产生的法律依据，又是划分国有土地与集体所有土地界线的重要法律依据。同时《六十条》还是确定集体经济组织之间和集体经济组织内部的土地所有权的重要分水岭。
3、1982年“两个条例”―1987年《土地管理法》施行。
&&&&& 1982年“两个条例”实施后，确定土地权属依照法律规定进行，非法占地必须经过依法处理，使之达到权属来源合法，才能最后确定土地所有权和使用权。1987年土地管理部门成立后，八十年代末九十年代初全国进行了一次非农业用地清查，清查后对依法按照1982年《国家建设征用土地条例》的程序批准征用农民集体土地的，直接按照政府批准征地文件确定国有土地使用权。对当时没有批准文件或者采取非法手段骗取批准征用土地或者超越审批权限批准征用土地的，按清查的有关规定处理并补办用地或完善相关手续后，确定了国有土地使用权。
&&&&& 这个阶段形成的证明集体土地所有权的权属凭证有：1、家庭联产土地承包合同（80年代初期县级以上人民政府颁发的《土地承包证》）；2、山林所有权证（县级以上人民政府1984年左右颁发）；
&&&&& 《确权规定》中相关条款：第十六条：“……一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。”；第十七条 ：“一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体；已建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡已经按照有关规定处理了的，可按处理决定确定所有权和使用权；第二十三条：“……一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权；第二十四条：“ 乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体。
4、1987年《土地管理法》（日、日、日三次修订）实施以后
&&&&& 1987年《土地管理法》施行后，严格按照土地管理法律法规确定土地权属。违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权和使用权。1987年《土地管理法》施行后确定土地权属方面的法律、法规和规章中，1989年制定的《关于确定土地权属问题的若干意见》已废止，1995年修改为《确权规定》）是最重要、最全面、操作性最强的土地确权规章，至今还是现行规章（国土资源部准备修改），在土地确权、土地登记和处理土地权属争议发挥了非常积极和重要的作用。前面我们所讲的土地确权的三个历史阶段实际上也大部分是该规定中关于确定国家土地所有权和集体土地所有权的一些的重要条款。国有土地使用权、集体土地使用权的确定请大家学习《确权规定》第四章、第五章的规定。现摘录部分常使用的条款：
1、确定国有土地使用权的条款&
第二十六条&土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。
第二十八条 土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。
第二十九条 因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。
第三十六条 农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。
第三十八条 一九八七年一月《土地管理法》施行之前重复划拨或重复征用的土地，可按目前实际使用情况或者根据最后一次划拨或征用文件确定使用权。
2、集体土地建设用地使用权
第四十八条&非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。
第五十二条&空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。
第五十六条&土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权
（七）土地权属争议的管辖：
⒈管辖原则：有利公正处理，保护当事人利益；便于调查协调，依法处理；便于当事人申诉；尽量解决在基层，减少上报下传层次，提高办事效率。
2、管辖的划分：根据《土地管理法》第十六条和 《办法》的5、6、7、8、9条有关规定：
县级：个人之间、个人与单位之间、单位之间。当事人的申请，个人之间、个人与单位之间可以由乡级人民政府处理。市（地）级：跨县级的，政府或上级交办、转送的。
省级：跨市地；一方为中央直属单位且面积大；一方为军队且面积大；有重大影响；交办的。国土资源资源部：国务院交办的，全国在重大影响的。
二、土地权属争议调查处理的程序：
（一）申请
1、申请应具备的条件：⑴申请人与争议的土地有直接利害关系；　　⑵有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。
2、提交书面申请书。申请书中载明申请人、被申请人姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名、职务和请求的事项、事实和理由，并按照被申请人数提交副本。
3、提交证据材料和证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。
4、可以委托代理人代申请。委托代理人申请的，应当提交授权委托书。授权委托书应当写明委托事项和权限。
5、可以不需要申请。
（二）受理
1、按照规定审查后7个工作日内提出是否受理意见。
2、决定受理的，从决定（土地权属争议案件受理通知书送达给申请人）之日起5个工作日将申请书副本发送给被申请人，被申请人30日内提交答辩书和证据。
3、不受理的的及时拟定不予受理建议书，报同级政府做出不予受理决定，当事人不服的，可申请行政复议或行政诉讼。
&&&&& 什么情况下应当受理、什么情况下不予受理？我们前面说的按照规定审查，实际上是对申请条件审查后决定是否受理：⑴申请人与争议的土地有直接利害关系；⑵有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。实际上受理这个环节很重要，但很难把握。符合受理条件的，那肯定应当受理。关键的是不符合条件的不受理，那根据前面的规定要及时拟定不予受理意见报政府下不予受理决定。我们知道土地权属争议案件逐年上升，上访案件涉及土地权属方面的问题也多，如果都要拟不予受理意见报政府下处理决定，对国土部门、政府那将是一个很繁重的工作，当事人不服不予受理决定的，申请行政复议或行政诉讼，那马上就可以进入诉讼程序。国土部门就要代表政府应诉。为解决这个问题，在实际工作中我们采取了一些办法：1、对不属于土地权属争议案件如征地补偿纠纷、土地侵权纠纷、山林纠纷、行政边界一般以书面答复的形式告知不属于我们法定职责范围，同时告知解决问题途径。2对以信访形式出现的申请，按照处理信访程序办理，但最终要书面答复信访人 ；3、对口头申请反映情况的，原则上口头答复。特殊情况的，认真调查后，以书面形式回复上访人。
（三）调查
1、指定承办人，进行实地调查
&&&&& 在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。同时制作争议土地现场勘测图和现场勘察笔录，并由参加人员签名。（举例说明）
2、审查、核实证据（或调查取证）。
&&&&& 土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。
&&&&& 国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；三、争议双方当事人依法达成的书面协议；四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；
五、其他有关证明文件。
承办人员要通过调查取得证据主要有：1、当事人的陈述；2、证人证言；3、书证等等，以全面查清事实。
（四）组织依法调解
&&&&& 依法调解通过说服教育和劝导的方式协商达成的解决土地权属争议是最理想、最有效的办法，是处理权属争议案件的法定程序，也是我们实际工作中要始终坚持的一贯做法。调解对于解决土地权属争议，首先可以减少行政诉讼、节约行政成本；其次可以提高行政效率，快速解决争议案件；最后，可以有效防止人民内部矛盾激化，维护社会的稳定。
1、应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。
2、调解应在自愿、合法的基础上进行。
3、调解达成协议的，要制作调解书，双方签字，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。调解书生效之日15日内，送达当事人，上报上级部门。对于不能达成调解或送达前一方或双方反悔的，及时提出处理意见，报政府决定。
、生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。
（五）处理：
1、期限：自受理争议之日6个月提出处理意见，但经局长批准，可适当延长。
2、 处理意见的内容：当事人双方；争议的事实、理由和要求；认定的事实和适用的法律、法规等依据；拟订的处理结论。
3、处理决定及其效力：处理意见5个工作日内报同级政府，由政府下达处理决定。同时上报上级国土部门。对于当事人不服的，可申请行政复议或行政诉讼。需要说明的是，根据《土地管理法》第十六条第三款之规定，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。但根据《行政复议法》第六条的有关规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议，好像又是一个复议前置的条件。实际政府法制部门都是按照“复议前置”的规定处理。
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三、土地权属争议处理实务
1、郴州市林业科学研究所与北湖区市郊乡骆仙铺村2、4组之间
2、北湖区市郊乡铜坑湖村下金银冲组与石头峡居委会潘家湾小组
3、长沙铁路总公司与苏仙区龙门池村刘家组、园中组
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