财政部同世界银行PPP定义比较PPP那些事之十
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财政部同世界银行PPP定义比较----PPP那些事之十
李菡君 李继忠
[摘 要] 笔者尝试将财政部PPP定义同世界银行PPP定义做个比较。
[关键词]PPP Reference Guide 财金[2014]76号 PPP 政府和社会资本合作模式
PPP是什么? PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之传统文化及意识形态不同，要想使世界各国对PPP确切内涵达成共识是非常困难的，一千个读者就有一千个哈姆雷特。虽然德国学者 Norbert Portz 认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”，但是中国有句老话，名不正则言不顺，尽管PPP内涵仁者见仁智者见智，但给PPP定义还是必须的事。
2014年9月《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号文）给PPP下了定义，这是财政部在新常态下关于PPP新定义。笔者揣摩，财政部应该受到世界银行影响，因为从财政部推广PPP相关文件中可以容易的得出结论财政部借鉴世界银行智力无疑。但是无论如何，将财政部PPP定义同世界银行PPP定义对比一下或许有一定意义。
二、世界银行PPP定义及变化
（一）世界银行PPP指南。2014年7月，世界银行、亚洲开发银行、美洲开发银行联合出版PPP指南第2版（PPP Reference Guide Version 2.0）。PPP指南第1版出版于2012年2月。世界银行之所以要出版PPP指南，是想从PPP多样性及实施PPP经验的国际视野角度，提供给政府、私营企业、国际组织、学术机构关于PPP入门资料。
（二）世界银行PPP定义。1、PPP指南第1版（PPP Reference Guide Version 1.0）关于PPP定义。公私合营伙伴：由私营部门同政府部门之间达成长期合同，提供公共资产和服务，由私营部门承担主要风险并管理责任（PPP：A long-term contract between a private party and a government agency, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and management responsibility）。
PPP指南第1版定义有如下特点，首先，PPP定义包括了PPP提供资产和服务包括现有的资产和服务。其次，PPP可以由使用者付费，也可以由政府部门付部分或全部费用。第三，资产或服务具有公共利益，主要风险和管理责任转移到私营部门。
2、PPP指南第2版（PPP Reference Guide Version 2.0）关于PPP定义。公私合营伙伴：由私营部门同政府部门之间达成长期合同，提供公共资产和服务，由私营部门承担主要风险并管理责任，私营部门根据绩效（performance）情况得到酬劳（remuneration）（PPP：A long-term contract between a private party and a government entity, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and management responsibility, and remuneration is linked to performance.）。
（三）世界银行关于PPP定义新变化。第2版同第1版最大的区别在于第2版强调私营部门的回报且回报是同提供公共资产和服务的绩效挂钩。
三、财政部PPP定义
（一）财政部PPP定义。财政部于日出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号文），该文中关于PPP定义：“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”新常态下新定义
（二）针对“政府和社会资本合作模式”定义就是PPP定义。财金[2014]76号文实际上是给“政府和社会资本合作模式”下了个定义。笔者按照财金[2014]76号文自白“为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）发展的制度体系”出台该文，由此得出“政府和社会资本合作模式”就是PPP模式的结论。
（三）财政部关于PPP定义表现的相当纠结（不专业）。首先，财金[2014]76号将PPP模式翻译成（解读为）“政府和社会资本合作模式”值得商榷。“政府和社会资本合作模式”替代“PPP模式”则将PPP最本质（精髓）的内涵丢掉（无视）了，PPP有“资合”的内容，PPP更有“人合”的本质，最后一个P 是也。其次，财政部PPP定义针对的新建项目的定义，未提服务。第三，财政部谈到PPP可以由使用者付费，也可以由政府部门付部分或全部费用，未提PPP公共利益的性质，未提主要风险和管理责任的转移。第四，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”之说或许是语焉不详（哲学层面）的PPP定义,但是“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”则从哲学层面回归到世俗层面。结合财政部日的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔号文)规定，财政部回归到传统的BOT模式上来了，财政部关于“政府和社会资本合作模式”定义其实是BOT模式定义。
四、对比财政部世界银行两者PPP定义
（一）不能否定世界银行PPP定义也是国际上关于PPP定义之一，反观财政部定义，称财政部定义是PPP定义之一则十分勉强，财政部定义是BOT定义则更准确。
（二）世界银行定义精炼且逻辑上无问题，财政部视乎是漫不经心的给原点(基石）的“政府和社会资本合作模式”概念进行漫画描述。财政部做法很难称的上是严肃的定义，且在文字逻辑上值得探讨：1、“社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”逻辑上通吗？资本能去设计、建设、运营、维护吗？还是要落实到企业和人；2、如何理解“大部分工作”？“大部分工作”指向什么？是设计的“大部分工作”？是建设的“大部分工作”？还是运营“大部分工作”？还是“设计、建设、运营、维护”“大部分工作”？3、政府部门的职责就仅仅是“负责基础设施及公共服务价格和质量监管”吗？
（三）世界银行定义阐述让人明白，财政部定义阐述让人不明白。笔者认为，国际经验表明，PPP定义首先要牵涉到资产性质（新建或存量资产）包含服务，其次是私营部门的作用，第三私营部门如何得到支付（回报）。世界银行定义阐述明白了这三点，财政部定义没有将这三点阐述明白。
首先，给PPP下定义是件吃力不讨好的工作。
其次，世界银行关于PPP定义充分说明，PPP可以提供“资产”也可以提供“服务”。将PPP本质认定为政府最终采购“服务”否定PPP提供资产的观点是无视国际国际惯例和实践的。
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财预（2017）87号文公布后，一石激起千层浪，在业内争相讨论之余，也翻出了一个最为迷惑的基础问题，那就是政府购买服务和PPP有什么区别，尤其针对政府付费支付方式的项目，是不是也被禁止呢？王老先生谈谈自己的几点浅薄观点。
一、比较的前提
政府购买服务从广义上来说，包含了公共服务的购买，而PPP在我国强调的也是在公共服务领域，因此，广义上的政府购买服务是包含PPP的。
但是，从财预（2017）87号文内容来看，政府购买服务是狭义的，指的是国办发（2013）96号文规定的内容，尤其是指87号文负面清单里的项目，本文要讨论的也是这种非规范操作的政府购买服务，这是以下文字涉及“政府购买服务”的边界前提。
因此，在对两者进行比较是狭义PPP与政府购买服务的对比，这是比较的前提和边界。
二、应用依据和范围
1.政府购买服务
政府购买服务的依据是国办发（2013）96号《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，应用范围是政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。白名单包括：教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域。非基本公共服务领域凡适合社会力量承担的。具体来说，范围主要是各级政府拟定购买服务目录，确定的购买服务计划。
2.政府与社会资本合作（PPP）
PPP操作的依据主要包括：财金[2014]76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》；财金〔2014〕113号《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》；财金[号《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》；财金〔2016〕90号《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》；财金[2016]92号《关于印发&政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法&的通知》等。
从这些文件中可以看到，PPP的应用范围，主要是公共服务领。具体操作中，两个“强制”：一是试点包括垃圾处理、污水处理等公共服务领域强制应用PPP；二是其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。
二者比较，二者范围较为相似，但相关政策依据不同，更重要的是，87号文针对前者进行了规范和限制，尤其是列举了负面清单，但87号文对PPP操作是没有影响的。
三、操作程序
1.政府购买服务
主要包括建立完善政府购买服务目录，实操中主要是审核是否属于目录范围。通过的即可以向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体。
2.政府与社会资本合作（PPP）
在确定是否采取PPP模式时，主要步骤包括编制项目初步实施方案，财政会同相关部门进行物有所值评价，财政部门做出财政承受能力论证，之后纳入PPP目录，再由政府进行审批。审批通过之后，可以进行社会资本的招采。
二者比较显然可以看出，PPP的审批较多的强调了评价论证过程，对后期的监管做了更多的操作性规定，显然更加科学。
四、政府购买服务和PPP产生混淆的原因
现实工作中，很多对政府购买服务和PPP感觉基本相似，主要的原因有两点：
1.理解问题
对上述的几个方面不了解，导致认为PPP项目尤其是政府付费类是一回事。
2.操作问题
目前很多的PPP项目，面对相关程序要求，完全形式化，造成假PPP（参看王老先生的《谈谈PPP的打假》），在社会上造成一种印象，PPP只不过是多了个包装的政府购买服务而已。
五、顺便说说87号文后政府购买服务类何去何从
1.87号文的目的是规范，而不是禁止 &&
虽然87号文使用很多“严禁”等概念，但千万不能理解成是对政府购买服务的否定，对96号文的否定。相反，它是对严格执行96号文、规范应用政府购买服务的强调。甚至可以说是96号文的法律责任及操作的补充文件，与现有的50号等文件组成系列文件，共同严格控制地方政府债务、减少财政风险。
&2.打算通过政府购买服务形式操作的项目
毫无疑问，87号文名列的负面清单项目，不得继续采用政府购买服务形式操作，文件明确规定：政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。&
3.处于政府购买服务形式操作过程中的负面清单项目
（1）尚未签署相关合同的项目，毫无疑问不能继续进行合同签署工作。
（2）已经签署合同的，就属于地方政府违法违规举债融资行为。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，根据财预50号文规定，按照（国办函〔2016〕88号、财预〔2016〕152号) 依法妥善处理，即依法由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。
4.如何理解文件中的例外规定
党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。有人理解为涉及该两类项目的，可以按照本文所称的政府购买服务形式继续，但实际上，相关文件对政府购买服务做了明确限定的。
&国发〔2015〕37号《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》规定：各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法。
市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县，可通过省（区、市）人民政府代发地方政府债券予以支持，并优先用于棚改。政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
由此可见，该文件强调了必须列入预算、限定应用范围等，突破这些规定，仍然会受到50、87号文的约束。
总之，政府购买服务并非被禁止而是要规范，同时政府购买服务和PPP尤其政府付费方式的PPP也有明显区别，不可以混淆（同样指的是规范的PPP），通过各个文件的严格执行，确保政府财政风险的可控。
补解财预50号文
发布了这么久的文件（请允许我之所以这么说，是近年来有关地方政府债务以及PPP类的文件出台之多之频，堪称罕见，导致几个月之前的文件，就感觉已经很长时间了），解读者非常之多，以至于王老先生从没打算再去说些什么。
&然后，今天晚上忽然接到通知，服务的某政府单位，希望能够在明天上午沟通PPP工作之余，给大家讲讲50号文。
&解读这个文件，说实在的我是不太有勇气的，因为这个文件涉及到政府、融资平台、金融机构、中介机构等等，有些实际实践经验不足，就很难将其说的明白。王老先生一向认为，不能讲出所以然的就不如自己阅读。然而，世界上的事就是如此，赶鸭子上架的情况屡屡发生，面对需求，我已经没有推掉的勇气。
所以，这里先发上来，请专家们给我提提意见，以便于明天能稍好一点的完成这个不可能完成好的任务。&
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