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土地流转中的经济与法&发布者：yanbian&&发布时间：日&作者：& 来源：辽宁法制报&&&&“土地流转”，是近几年人们热议的新词，但在农村，这种现象其实由来已久。
&&&&“土地流转”源于2013年中央一号文件所明确提出的鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。党的十八届三中全会在有关我国农村发展的问题上，提出了城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，并要求建立新型的工农城乡关系，加强构建新型农业经营体系，让广大农民分享我国现代化成果，获得更多财产权利。会议也充分展现了中央加强农村与城市一体化发展的决心，同时也释放出加快农村土地流转制度建设的强烈信号。
&&&&土地流转“大数据”
&&&&在新一轮的“土改”浪潮中，我省又是如何适应潮流的呢？
&&&&30多年前，广阔农村开启了中国改革浪潮，也使我省广大农民走上了致富道路。在今年我省着重推进的22项改革中，第一条就是加快构建新型农业经营体系，促进农户土地承包经营权有序流转，发展多种形式适度规模经营，支持发展家庭农场、种植大户、农民合作社和产业化龙头企业等新型主体。促进土地流转、发展适度规模经营的改革，已在全省农村广袤无垠的土地上如火如荼般展开。
&&&&记者从省农业经济委员会了解到，今年我省将积极推进农村土地流转与规模经营，鼓励和支持农民组建土地股份合作组织，通过自主经营、对外租赁等方式发展农业规模化、土地集约化经营。在2013年土地流转面积达到811.7万亩基础上，今年全省农村土地流转面积力争突破1500万亩，流转率达到30%。
&&&&同时，今年我省还将进一步健全农业各项补贴管理制度，促进增粮增收，新增补贴要向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产县倾斜；对重点农作物关键生产环节、农民实际需求迫切的农机产品要实行普惠制；通过乡镇公共行政服务中心开展农机购置补贴办理试点工作；进一步推动农业保险制度创新，稳步提升大田作物保险覆盖面，继续开展设施农业保险，鼓励农业保险机构开展特色优势农产品保险。
&&&&流转让土地有了活力
&&&&今年一开春，清原满族自治县北三家乡下寨子村的一些村民又来到清原荣盛食品有限公司，打算像去年那样和企业签订种植糯玉米合同，但都被公司回绝了。原来，从农户手中流转了2000亩土地后，荣盛公司决定今年自己种植糯玉米。这是企业比较了“自营”和“外包”结果之后作出的选择。
&&&&2012年，荣盛公司与农户签订了600亩种植合同，加上企业租地自己种植600亩，糯玉米总产量300万棒。这其中，农户种植的糯玉米一等品50%、二等品20%、三等品20%、等外品10%；企业种植的一等品达65%左右、二等品25%左右、三等品约10%。而第二年，荣盛公司因忙于开拓市场，直接与农户签订了1200亩的糯玉米种植合同，当年总产量仅200万棒。
&&&&前后两年一比较，企业自己种植的糯玉米不仅产量高，品质也明显好于农户种植的，每棒也能比农户种植的多卖5分钱。
&&&&流转土地自己种，企业负责人丑跃旭还充分考虑到了食品行业的特点和市场因素。“如果还靠一家家农户种植糯玉米，那就很难保证原料品质了，我们要干长久，就必须自己流转土地直接种糯玉米，这样就可以根据市场需求情况，相应地选择早熟和晚熟品种，自主错开时间将种植期拉长，使原料的供应与企业的生产节奏合拍”。丑跃旭说。
&&&&清原满族自治县作为一个以特色农业产业为发展龙头的县域，在土地资源较少的情况下，突出发展经济作物，土地流转发挥了重要的作用。记者在采访时曾问一位老乡，什么是土地流转，老乡说：“土地流转咱也说不清楚，就是把地集中起来，因为地少，种玉米这样的作物不挣钱，村里组织集体种植山野菜、山药材，年底集体分股，确实比以前挣钱了。”老乡一段朴实的回答道出了土地流转中的经济账和致富经。记者以清原作为农村土地流转一角，观察现代农业发展的关键一步。
&&&&清原满族自治县农发局负责人表示，由于农村经济和农业产业化的发展及农村二、三产业规模的不断扩大，清原大部分乡镇出现了各种形式的土地使用权流转，有的是农民自发的，有的是受让方与农户之间协商的，有的是农业示范小区建设和农业产业化调整的需要。“为了进一步规范流转行为，我们从明确土地所有权、稳定土地承包权、放活土地经营权入手，本着自愿、有偿、互利的原则，认真抓好土地使用权流转工作，截止到2012年末全县农村土地承包经营权流转总面积42973亩，占耕地总面积的8.3%，其中转包面积30101亩，涉及农户数3802户；互换面积3561亩，涉及的农户数520户；出租面积8311亩，涉及的农户数883户。”
&&&&面对初具规模的土地流转数据，农发局负责人告诉记者，关键还得是土地有“市场”。今后一个阶段，一项重要工作就是建立土地流转市场体系。为此，农发局立足全县14个乡镇，建立了农村土地承包经营权流转大厅。这意味着家庭联产承包责任制真正实现了联产+承包，农民的土地流转也走向了正规化，而流转大厅则承担服务的职能，为流转双方提供信息服务，搭建信息平台。
&&&&“各乡镇也要因地制宜地建设农村土地流转大厅。”农发局负责人这样说。而近年来，清原县关于土地流转的最大变化，就是政策的变化，从过去的教条、死板地接受上级做出的农业部署，到如今的因势利导、因地制宜，农村土地在流转之间“活”了起来。
&&&&早在2011年，农发局首先选择了土地流转基础较好、流转面积较大的清原镇、英额门镇、大孤家镇、北三家乡和草市镇建立农村土地承包经营权流转大厅。截至到2012年时，其余9个乡镇也相继建立了农村土地承包经营权流转大厅，并投入使用。
&&&&在英额门镇流转大厅，记者看到大厅配备了1个流转信息显示屏、1台电脑及信息软件、4套办公桌椅、5个档案柜等基础设备，同时统一制作了土地流转服务制度及岗位责任制公示板，并统一安装了土地流转软件，开展了业务培训，农发局负责人告诉记者，14个乡镇的流转大厅基础设施建设共投入资金72.5万元。
&&&&在大孤家镇土地流转法庭，工作人员向记者展示了流转信息档案，光签订的规范流转合同就达1020份，规范全镇农村土地承包流转面积2900亩，占全镇土地流转面积的76%，及时为双方开展了流转信息服务，通过土地流转全镇形成了以经营食用菌产业面积100亩以上的示范小区1个。
&&&&草市镇农村土地流转大厅建成后，签订规范的流转合同870份，规范了全镇农村土地承包流转面积2050亩，占全镇土地流转面积的72%，使全镇农村土地流转工作更加规范化，通过土地流转全镇形成了以种植优质米100亩以上的项目区2个，进一步推动了农村经济的发展。
&&&&从“3860部队”到“梯队式”农业模式
&&&&眼下，正是春耕、备耕农忙时节,可是在清原满族自治县大苏河乡平岭后村，记者却看到了另一番景象。
&&&&俗话说：“谷雨种大田”。可如今村民们不光种地，还搞起了林下产业,种植山野菜和中草药。每年的四月下旬是春耕的开始，耕地播种之后，农田基本就看不见人了。老年人和孩子留守在村庄里，青壮年到城里打工，这样就形成了农村“3860部队”。可是如今放眼平岭后村，各年龄段劳动力分工明确，每个人的脸上都洋溢着幸福的笑容，据说今年还能挣到不少钱，为找出他们致富的秘诀，记者来到田地一探究竟。
&&&&在庄稼地儿里，记者看到了正在补种的李大娘。李大娘告诉记者，她今年已经68岁，家里五口人，自己和老伴负责地里的活，儿子和儿媳妇负责林下山野菜种植，孙子在外上学。交谈中，记者和李大娘学起了补种。
&&&&“前几天播种的时候，全家都得来，要不家里30亩地忙不过来。”李大娘边说着边从塑料袋里拿出一粒苞米种子，先用小铲子将土铲松，接下来用拇指和食指掐住苞米种子，顺势用拇指摁到土中，“一定要把种子摁实，要不种子不易发芽。”李大娘边说要领边用其余四个手指将泥土轻轻拂在种子之上，整个动作娴熟、连贯。
&&&&转眼已经补了一垄地的种子，李大娘继续说起了家里的劳动分工。“种苞米，挣不了多少钱。”李大娘给记者算了一笔账，开始种地时，需要雇佣机器翻地，每亩地就需要50元，接下来是农药、化肥，每亩地少说也需要300元，加上秋收的费用，每亩地能收1000斤，每斤苞米的价格在一元左右，这样，30亩苞米也只能收入几千元钱，这些还都是年景好的前提下，如果遇上风灾、水灾、旱灾等，可能还会面临赔钱的可能。“所以，现在村里人都不再看中这几亩地了，一般都是老年人来种。”李大娘这样说。
&&&&而全村人更看重的则是山间的林下地，平岭后村村委会主任孙喜峰告诉记者，林下地的土地流转，已经不是第一次了，早在十几年前，村里就靠种植林木还上外债。在孙喜峰看来，从山间的土层到树木顶端，每一个层次都能产生财富，每一块空间都能流转起来。
&&&&“由过去的偷偷摸摸，到现在村里组织土地流转，村民们的思维也发生了转变。”孙喜峰介绍说。由于村里的林下地归村民集体所有，最近一次土地流转几乎实现了全村村民共同参与的局面。“每家入股，但是不用交钱，只需要出力，种山野菜和看护林地就行。每户年底至少能分到1万多元。”
&&&&如今，林下土地已经流转2200余亩，流转率达到30%，到年底时，流转土地将会达到70%。从平岭后村到大苏河乡再到整个清原，土地流转带来的是村庄的农业产业升级和土地效益翻倍：“原来村里就是一块一块的苞米地，现在土地集中连片，特别适合搞规模农业，像中草药、山野菜这些农产品生产项目，具有极高的附加值，既有市场也有前景。”
&&&&除了带来经济价值，更重要的是让劳动力实现连续性。“有的家人多的，剩余的劳动力就可以外出打工，剩下的农闲时节看林护林，现在咱们村里除了老年人之外，没有闲人了。”孙喜峰笑着说。
&&&&记者了解到，在平岭后村，家家户户都能实现有钱挣，土地流转租金保底价就在每亩1000元，如果加上各种产业收入，多则十几万元，少则几万元。
&&&&放眼全县，针对土地承包经营权的流转，全县调整优化了产业产品结构，提高了农业的整体素质和效益，改变了以往以种植玉米为主的单一生产模式，全县专业生产规模得到逐渐扩大。
&&&&清原满族自治县农发局负责人给记者算了一笔账，通过土地使用权流转实现规模经营，大大提高了农业经济效益，比如过去每年种植玉米每亩净收益500多元，现在通过种植以龙胆草为主的中药材每亩效益可达2000元左右，同时，农民通过土地出租，还可获得每亩300—400元的租金，土地流转后，农民外出务工或给专业户做工，也能获得一项收入。
&&&&新一轮“土改”的满园春色
&&&&以土地流转为主要内容的新一轮“土改”已在全省各市全面开展起来。在沈阳，促进现代农业发展的45项强农惠农新政即将实施。在这一系列新政中，明确提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。不仅如此，哪个村的土地“流出”得多，哪个机构“流入”的土地多，政府都有奖励。新政策规定，对当年在土地流转中心备案且流转期限在5年以上、面积达到500亩以上新增流转土地的村，5000亩以上的乡镇分别给予一次性以奖代补资金10万元；对专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等符合国家土地流转政策的，根据土地流转情况给予适当奖励。
&&&&“春风里，地头间，‘铁驴’跑得欢。不操心，多赚钱，农民笑开颜。”在朝阳北票市蒙古营镇大巴沟村膜下滴灌工程现场，操作玉米播种机的村民“耕耘”于自家地头，为联达种业公司播种的农民脱口而出的一句顺口溜道出了今年春耕与往年的不同。结合膜下滴灌工程，今年蒙古营镇因地制宜，大胆创新，采取土地流转模式，交由联达种业公司承包大巴沟村农民土地，用于玉米制种。农民在获得承包金的同时，腾出时间和精力，另辟蹊径，增加收入，一举两得。
&&&&去年12月，蒙古营镇正式启动大巴沟村膜下滴灌工程筹备工作。经过镇、村宣传发动，通过联达种业公司积极运作，工程筹备工作进展顺利。目前，联达种业公司与农民签订土地流转合同211份，流转土地面积3100亩。有了土地，联达种业公司得以大展拳脚，实施集约化经营，规范化生产，研发、生产更多优质良种，为进一步提高市场占有率，提升品牌知名度打下了基础。虽然将土地承包给了联达种业公司，但农民仍然很划算，“如果将土地承包给个人，亩收入仅有200元到300元。自己种地，亩收入也就900元。而联达种业公司开出了每亩地800元到900元的价格，加上为联达种业公司播种每亩地240元的收入，每亩地增收200元到300元。省事，划算。外出打工，做点买卖，也能增加收入。”
&&&&既是“地主”，又是“长工”，既给“打工”，又当“股东”，这如今在铁岭调兵山市施荒地村并不是什么新鲜事。富农合作社是我省第一家以农户土地承包经营权入股方式成立的合作社，铁岭调兵山市施荒地村以这种形式完成了全村农户土地承包经营权流转。土地集中连片经营，既降低生产成本，又能充分激发科技和农机效能，改革让过去一家一户零散种植模式无法办到的事变成了现实，农民收入普遍增加。
&&&&施荒地村土地流转最初的动议可以说是被环境逼出来的。地处采煤沉陷区，一部分耕地长年积水，而施荒地村传统上又一直以种旱田为主，不仅劳动强度大，一年到头每亩地纯收入也就三五百元。村民早就想把旱田改为水田，但因成本太大，最终不了了之。单靠几户村民办不了的事，施荒地村“两委”接了下来。2009年，施荒地村“两委”动员村民以土地入股成立合作社，集体筹资开发水田，秋后按股分红，每亩地保底收入350元。
&&&&土地流转，施荒地村经营模式整个改变了。过去，每到春季家家都忙备耕；流转后，选种、育苗、买化肥，这些全部统一进行。“流转”打开的散户种植瓶颈还远不止这些。每到秋冬卖粮季节，合作社的稻米卖价远比一家一户“单打独斗”高；大米注册了商标、进了超市，每斤能卖到3元，这更是以往散户种植不敢想象的。
&&&&以土地入股，施荒地村的“流转”之路走对了，村民都说“土地流转是得民心的改革”。
&&&&全省各地土地流转模式盘点
&&&&农村土地流转的核心在农民，关键在经营模式，本质是对土地性质的认识，目的则是实现三农的又好又快发展。那么，我省各地在开展农村土地流转中，都有哪些新政策、新思路、新亮点？在实施土地流转进程中存在哪些利与弊？记者对我省几个农业比重较大的市县展开深入调查。
&&&&阜新
&&&&关键词【转包】
&&&&在阜新，农村土地流转兴起于1997年的第二轮土地延包，2002年开展土地流转数据统计工作，截至2014年初，全市在册的土地流转面积已达24万亩。其中，以转包形式流转的土地为18.8万亩，占到了总量的78.3%。
&&&&“转包”是农村土地流转中一种基本形式，其意义在于“能者多劳”，即越能干农民就可以承包越多的土地，实现致富。例如，曾被媒体多次报道的阜蒙县卧凤沟乡的李红军，连续多年承包亲友或其他农民耕地，多则上百亩，少则几十亩，靠着勤劳双手，如今买了小轿车，还存有10多万元的积蓄，这样的事例在当地很多。而阜新的土地流转也基本呈现出市场初级化的形态，为土地规模经营奠定了良好的基础。
&&&&据有关数据显示，阜新出租、互换等其他流转面积达到了5.2万亩，其中转入专业合作社1万亩，转入企业1.54万亩，分别占4.2%和6.4%。土地转入专业合作社或企业，使土地经营权向大户、农业企业集聚，促进了农业园区建设。目前阜新成片经营的蔬菜保护地，就得益于农民以转包、互换、出租等形式流转出土地进而实现规模经营。
&&&&但是，这种“转包”的经营模式也存在随意性、分散性和盲目性较大等问题。例如，土地流转过程中不能够形成书面正式协议，致使因土地引发纠纷的情况时有发生。据阜新市司法部门统计，土地承包中引发的纠纷已在阜新市司法案件中占有相当比例，且有逐年上升的趋势。
&&&&锦州
&&&&关键词【农机专业化】
&&&&在锦州，农机专业化合作社成为土地流转中的新兴产物。截至2014年，锦州凌海市一工商部门注册47家农机专业合作社，分布在凌海17个平原乡镇中，合作社社员552名，拥有机具2219台(套)，其中：拖拉机597台、收割机54台、水稻插秧机460台。资产总值7800万元，其中农业机械原值6000万元；年作业面积达100万亩；服务总收入达2600万元。
&&&&据了解，农机专业化合作社的出现，实现了由传统的农业种植模式到现代化联产模式的转变。农业效率不断提升，农民收入不断增加。但是，由于农机作业覆盖面较大，致使在经营模式上只能存在“一条龙”、“一站式”情况，农业种类相对单一，做大做强做精农机服务，推进农机专业合作社的产业化、集约化、精细化和正规化建设，探索农机作业与农村土地流转相结合的土地适度经营模式，推动农村土地向合作社流转，努力取得土地承包经营权，是今后农机专业合作社发展壮大的必由之路。
&&&&大连
&&&&关键词【入股分红】
&&&&大连庄河市大郑镇翁店村“土地股份合作制”模式，走出了一条农村土地流转的新路子，科学、有效地解决了农户家庭承包和产业化规模经营的矛盾，保护了农民的土地承包经营权和收益权。
&&&&据了解，翁店村土地股份合作社的发展始于2001年。当时庄河市政府为进一步深化农村改革，探索建立规范的农村土地流转制度，促进土地规模经营，加快农业结构调整步伐，决定在翁店村进行土地股份合作制试点，2002年4月正式成立翁店村土地股份合作社，入股土地面积740亩，入股农户155户，户均入股面积4.8亩。
&&&&合作社以亩为单位年支付股民股金150元。股份田由合作社统一经营，2002年合作社与大连某食品公司签订4年土地经营合同，形成草莓生产基地。随着股民收益的不断增加，今年新入股200亩，预计户均收入不下万元。
&&&&翁店村“土地合作制”企业管理的模式上实行了“土地变股权、农民变股东、分权不分地，收益前分红”的经营形式，是农民土地承包经营权流转的有效方式，通过吸纳土地经营权股份，实现对土地的集中统一经营，让农民离土不离产，用企业利润对农民的土地经营权股份进行分红，体现了土地有偿流转的原则，增加了农民的收入，为实现农业现代化开辟了新的途径。
&&&&【法眼聚焦】
&&&&记者在调查中发现，土地流转在多年的“孕育”中，存在着许许多多不规范的行为，主要集中为“四多四少”：农民自行流转多，报村镇批准备案少；口头协议多，书面协议少；双方约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，内容规范的少。在农业承包合同管理机构登记、备案或公证的农村土地流转面积还少之又少，相当一部分农村土地流转没有签订流转合同。即使有一些签订合同的流转行为，也存在着形式不规范，内容过于简单，条款不完整，对于流转双方的权利义务及违约责任等不明确。
&&&&为此，记者以此为题，与锦州市中级人民法院副院长计晓秋、民一庭庭长陈宝鑫、民一庭副庭长田笑非、审判长吕会杰、民二庭副庭长张凤武等从事过多年农民土地官司司法判决的专家们开展了座谈，并就土地流转曾经出现过的，或者将来可能继续出现的法律问题进行了深入探讨。
&&&&在现有法律框架内保护合同稳定性
&&&&“在保障农民最基本生存的前提下，发挥法院审判工作的导引作用，充分发挥土地流转对农村经济的激活和刺激作用，鼓励流转，鼓励发挥土地的最大利用价值，努力在现有的法律政策框架内，保护合同的稳定性，维护农村经济发展和社会稳定，使土地经济秩序得到充分的法律保护。”计晓秋副院长在座谈的过程中，也就土地流转进行了深入思考，站在本职岗位上，他最后做出了这样的总结。
&&&&陈宝鑫庭长向记者介绍说，在农村经济体制改革进程中，传统经济和现代农业模式的碰撞，出现许多新问题。这些问题随着农村经济的发展而逐渐凸现，引发的各类纠纷案件逐年上升，案件类型也日益复杂，矛盾也越来越尖锐。“各种形式的土地流转案件已经成为涉农案件之首。如何解决和化解此类纠纷，不但是全社会都要关注的问题，同时更是摆在人民法院面前的一道难题。”陈宝鑫说：“国家对农村土地优惠政策的出台，使土地增值，这就会导致流转中的土地纠纷不断。村委会新老班子交替，也会引发类似的纠纷。更主要的是，我国法律、法规滞后于政策，由于我国的农村政策变化较快，有些法律法规不能适应政策的变化。从1984年中央下发一号文件以来，国务院和省多次颁布文件，调整政策，减轻农村负担，变化之快，法律法规严重滞后于国家的政策，使相关案件适用法律成为难题。”
&&&&“张三要进城打工，就跟李四商量，把自己的土地承包给李四，每年每亩地的土地承包费是600元，承包期限是10年。李四在土地上投资，盖起了大棚，结果没过两年，张三回来不去打工了，撕毁合同向李四要回土地。张三的行为虽然违反了《合同法》，但法院在判决类似案件的时候，首先要考虑的是保障农民的生存权，在这种情况下，法院只能依据《农村土地承包法》，将土地判给毁约的张三。”民一庭副庭长田笑非无奈地说，类似的案件太多，但就是这样一个小案件，却在法律上出现了严重的碰撞。
&&&&“流转面积小、流转率低、流转合同签订率不高、流入新型规模经营主体面积不大等表现较为突出，与现代农业发展要求不相适应。”计晓秋介绍说，目前，不少地方政府都在积极推动或由农民自发进行更多的相关实践，虽然各地实践探索不尽相同，但基于现实合理性所总结的典型经验或成功模式，大多已突破了现行法律所设置的樊笼，对集体建设用地使用权流转的制约格局提出了挑战。我国目前对于集体建设用地使用权流转的规定极为零散，各地法规参差不齐。集体土地使用权流转的立法现状已落后于社会发展，成为亟待解决的问题。
&&&&如何减少土地流转纠纷
&&&&如何减少纠纷、规避风险，其实，在各地的实践中，这也成为组织者在集体思考的问题。在抚顺清原满族自治县，每一个土地流转大厅都针对试点村的土地面积、二轮土地延包情况做一次系统的排查，把承包权落实到位，没有签订承包合同进行补签，没有发放经营权证的发放到户，做到土地承包合同与经营权证、土地台账相符，并将承包合同档案上报县档案局，并以电子文档的形式上报农发局，而对于已经流转的土地面积全部记录归档，签订统一发放的流转合同文本，并建立土地流转台账，减少土地流转纠纷，健全土地流转纠纷调处机制，随时随地解决和处理了土地流转中的矛盾，维护了农村社会的稳定。
&&&&农发局相关负责人介绍，一家一户的流转方式，难以形成规模，也不便于专业生产和产品结构的转化，所以在流转中，试点乡镇立足于优化农村土地资源配置，发展地区特色，统一进行指导，进一步规范了流转行为。
&&&&记者通过调查发现，农村土地流转要想“转”得好，还需农民、政府两方配合得好。一面是农民需要集中土地进行生产，一面是政府提供相应的配套服务落实政策，可是，即便如此，因为年代久远、政策不到位等多重因素，存在土地纠纷依然属于普遍现象。在英额门镇，副镇长李刚向记者讲述了该镇规范土地流转的事。
&&&&李刚说：“如果单纯流转土地，肯定挣不到几个钱，但是把农村的特色产业流转起来，真正能够让土地转出钱来，村民也就不会因为一些小纠纷而闹得不可开交了。”通过引导规范，全镇2060亩耕地顺利实现了流转，占全镇耕地面积的18%，形成了孤山子村油桃大棚示范园区、龙胆草示范园区、水稻示范园区等占地近千亩的高科技农业示范园区，对全镇农业发展产生了强大的辐射作用，加快了全镇农业结构的调整，涌现了以种植中草药为主的一大批农业经营大户，推动了农村经济的发展。
&&&&农发局负责人还表示，在土地流转中，一定要注重把握“三权”分离原则，即强化所有权、稳定承包权、放活使用权。“所有权，强调的是土地归谁所有的问题，这个是核心，也是国家集中土地的过程；承包权，是流转的关键过程，关系到农民得到土地是否公平正义；使用权，则是如何利用土地，只有用得好，才能实现经济价值，这其中包括大规模的联产或者发展特色经济作物。但是‘三权’分离离不开国家的法律、法规。”
&&&&把握“三权”分离原则
&&&&同时，农发局还规定了几条原则，一是坚持农民自愿、有偿的原则，维护农民的合法权益；二是坚持保护耕地的原则，土地流转后不得擅自改变农业承包合同规定的土地用途；三是坚持流转年限不得超过原承包合同规定的剩余年限。同时在操作程序上，我们规定流转方必须提出申请，无论采取何种流转形式，都必须经发包方同意，同时，要求双方签订流转合同，避免流转双方产生纠纷，使土地流转行为更加规范。
&&&&“过去我县农村土地承包使用权流转主要以口头协议为主，大多数没有与发包方打招呼，将土地转让出去也没有经发包方同意，给农村土地承包管理工作带来一定的障碍，也随之带来了不同程度的土地流转方面的纠纷。近几年来，随着专业生产小区的建立，大规模土地流转的出现，如何规范土地流转，完善流转手续，已成为一个亟待解决的课题。因此，为了进一步规范农村土地使用权流转，全县下发了由省农牧厅统一制定的农村土地使用权流转合同，要求全县农村土地使用权流转必须签订流转合同，合同一式三份，流转双方各一份，乡镇经管站备案一份。全县共签订各类流转合同4527份，使全县农村土地使用权流转工作逐步走上了法制化、规范化管理轨道。”
&&&&专家解读：土地流转的步子是否还能再大点？
&&&&2009年以来，我国农地流转的规模、范围等急剧扩大，对促进农业的适度规模经营，提高农业效率，转变传统的农业生产方式等有积极的作用。但是，随着土地流转过程中出现的农民利益遭受损失的现象，则又必须引起重视，也同时说明农村土地流转并非一成不变，只有正确处理政府、集体、农户三者之间的关系，才能够实现土地的健康、和谐流转。
&&&&据《中国经济时报》数据显示，2013年，农村户籍家庭中拥有土地的家庭占比为66.7%，与2011年数据相比，拥有土地的家庭减少了8个百分点，而户均土地面积增加了0.8亩，土地出现集中趋势。与此同时，调查也显示，从2011年到2013年的两年间，农村土地闲置率从13.5%上升到了15%，上升了1.5个百分点。而从家庭角度来测算，土地闲置的家庭数占家庭总数的比例已经接近四分之一。这两个可以相互验证的数据共同表明，因为某些原因，一些土地被白白抛荒而没有得到有效利用。
&&&&对此，沈阳师范大学法学院从事土地研究的杨玉凯教授表示，“18亿亩红线是国家一定要坚守，但坚守后面还有大量的土地在闲置，这就需要优化土地配置。有25%的家庭的土地是闲置的，这些家庭没有种地也没有租出去。”
&&&&杨玉凯表示，党的十八届三中全会决定要让“市场在资源配置中起决定性作用”，这就说明了集体土地在土地市场上自由流转的迫切性。“适度的在农村进行土地自由流转，不应该是因噎废食，不应该是禁止集体土地自由流转，而应该是归还农民对于土地的所有权，赋予其所有权应有的财产内涵，然后建立和完善社会保障等相关配套制度。”杨玉凯这样说。
&&&&杨玉凯告诉记者，从2011年到2013年的两年间，土地流转变得活跃。2011年，只有8.1%的农村家庭把自己的土地出租出去，而到了2013年，这一数据已经达到了12.9%。特别值得一提的是，调查数据显示，土地流转活跃地方的土地闲置率大大低于土地流转不活跃的地方，也就是说，土地流转将降低土地闲置率。
&&&&“我们发现，在土地流转程度不活跃的情况下，土地闲置率接近20%，而在土地流转非常活跃的情况下，土地闲置率仅为13.5%，由此可见，土地流转对于提高农业亩产值，降低土地闲置程度具有非常重要的作用。”杨玉凯说。&『』『』
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