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政府预算 第七章
第 7 章 政府决算与绩效评估7.1 政府决算及其组成 政府决算是经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告。 政府决算是政府预算 执行结果的总结， 全面反应政府收支状况是政府政治经济活动在财政上的集中反应。 政府决 算的内容与构成同政府预算相一致。年终时凡是编制政府预算的地方、部门、和单位都要按 照国家统一规定，及时、正确、完整地编制决算，并自上而下地逐级审查汇
总编制，形成国 家决算。 7.1.1 政府决算体系 凡是编制预算的地区、部门、单位都要编制决算：行政单位决算由执行单位预算的国家 机关、公交商、农林水利、教科文卫等单位编制；事业单位决算由执行单位预算的事业单位 编制；企业财务决算由国有企业单位编制；基本建设财务决算由基本建设单位编制。参加组 织预算执行， 经办预算资金收纳和拨款的机构， 如国家金库、 税务部门、 企业利润监缴机关、 中国建设银行、中国农业银行等也要编制年报和决算。这些机构、单位和部门编制的各种年 报或决算都是各级总决算和政府决算的组成部分。 我国政府决算按照统一的决算体系逐级汇编而成，包括中央级决算和地方级决算。 中央决算由中央各主管部门编制， 报送财政部审批后汇总编制， 包括中央主管部门及行 政事业单位决算，中央直属企业财务决算，中央负责的基本建设财务预算，国库年报和税收 年报等。各级地方决算由地方本级决算和所属下级决算汇编而成。 省（自治区、直辖市）级决算及其所属市（自治州） 、县（市、自治县） 、乡（镇）决算 汇总编成地方决算。各省（自治区、直辖市） 、市（自治州） 、县（市、自治县）以及乡（镇） 级决算，由同级主管部门汇总所属行政事业单位决算、企业财务决算、基本建设财务决算组 成。 7.1.2 我国政府决算的基本内容 中央决算。我国中央决算时中央政府本级决算，是中央本级政府预算执行的总结。中央 决算由中央级企业财务决算、 行政事业单位财务决算、 基本建设财务和基本建设拨款支出决 算、债务收支决算、中央本级收入和行政事业经费“银行支出数” 、中央本级税收年报等组 成。中央决算收入包括上年结余收入、本年本级收入、本年债务收入、本年地方上解收入四 类；中央决算支出包括本级支出、债务支出、对地方税收返还、对地方补助支出四类。收支 相抵为年终结余、扣除结转下年适用支出后为净结余。无论以前年度市结余还是赤字，以前 年度年终滚存是结余还是赤字，中央决算以本年预算执行数为准。 地方决算。地方决算是地方各级政府决算，是各级地方预算执行的总结。地方决算由地 方本级企业财务决算、 行政事业单位财务决算、 基建财务决算、 国库年报、 税收年报等组成。 地方决算收入包括上年结余收入、本年本级收入、本年中央税收返还和其他补助收入四类； 地方决算支出包括本级支出、 上解中央支出两类。 上解支出和补助收入在地方决算中要分别 反映。收支相抵后的扣除结转下年支出的净结余，为地方决算年终结余或赤字，发生赤字应 通过预算外等渠道予以弥补。 7.1.3 政府决算的基本作用 政府预算经过批准后即进入执行阶段， 由于各个方面的原因， 政府预算执行的结果不可 能与预算完全一致。政府预算执行的情况究竟如何，是否完成收支任务，收支是否平衡，只 有通过决算才能准确地反映出来。因此，编制政府决算具有重要的意义，具体表现在一下几 个方面。 1.政府决算是国家政治经济活动在财政上的集中反映通过编制政府决算可以掌握国家财政预算和国民经济计划的实际情况， 全面、 系统地反 映党和国家的路线、 方针、 政策的贯彻执行情况以及年度内国家财政资金活动的范围和流向。 通过分析其执行的实际情况，总结经验，不断完善党和国家的财政预算政策，更好的发挥政 府预算在贯彻党和国家的路线、方针、政策方面的作用。 2.政府决算反映政府预算执行的结果 政府决算是国家政治经济活动在财政上的集中反映， 体现着一个预算年度间政府实际经 济活动的范围和方向。 通过政府决算的编制， 可以掌握政府预算和国民经济计划的实际执行 情况，了解政府预算实际执行的结果。政府决算收入反映政府收入的总规模、收入来源及构 成，资金集中程度和积累水平及其变化趋势。政府决算支出反映政府支出的总规模、支出方 向、构成及其重点，以及国民经济各重大比例关系，体现政府辖内经济建设和社会事业发展 规模和速度。 决算中的有关基本数字体现着各项事业发展的速度以及取得的结果， 同时反映 出财政体制改革的成就。 3.政府决算为经济决策提供依据 通过政府决算的编制和分析， 可以从资金积累和资金分配的角度总结一年来各项经济活 动在贯彻执行政府有关方针、政策方面的情况，为国家领导机关研究经济问题、进行经济决 策提供信息资料和依据。 可见， 政府决算是研究和修订国家财政经济政策的基本依据。 另外， 通过政府决算的编制， 可以系统地整理反映预算执行的最终实际数字， 这是财政统计资料的 主要来源。通过这些资料的分析，总结一年来预算编制、预算执行、预算管理、平衡预算收 支、资金效果和财政监督等方面的经验教训，提出改进意见和措施，为提高下年度的预算管 理工作水平创造条件，并为制定下年度预算收支控制指标提供数字基础。 4.政府决算便于公告预决算信息，促进民主理财 在现代政府财政体制中， 预算编制和执行都要接受纳税人的监督。 政府运用纳税人的资 金应该提供高质量的公共产品， 所以纳税人对财政资金的筹集和运用拥有知情权， 这对政府 财政部门来说是一种有效的外部约束机制。 在我国， 每年都要在国内重要报刊上公告预决算 数字，这是政府向人民披露信息的制度。这一制度不仅有利于财政部门加强内部监管，而且 能增加政府资金运作的透明度， 解决政府与纳税人之间的信息不对称问题， 从而促进纳税人 参政议政意识的提高，对推动民主理财、深化市场经济改革都有重要意义，而编制决算就是 这一制度的基础工作之一。 综上所述，编制政府决算时一项事业性和政策性很强的工作，是各级政府向人民报账， 总结预算执行效果和经验，总结财政预算管理规律的大事。因此，从中央到地方，各地区、 各部门、各企业、各事业及行政单位都应该重视决算的编制工作，年度终了，都要按照国家 的规定，正确、完整、及时地编制决算。7.2 政府决算的编制 7.2.1 政府决算编制的原则 1.统一领导，分工协作，按程序办事。这是编制决算草案在组织工作和程序上应该遵守 的原则。决算工作涉及国家各级政权组织以及成千上万的企事业单位，涉及预算、税务、财 会、统计等部门，具有涉及面广、政策性强的特点，这就决定了必须在统一领导下，分工明 确，并需要从中央到地方、各部门之间，从主管部门到各单位，协调配合，共同行动，严格 按照法定程序编制，才能保证年度决算工作按时顺利完成。 2. 符合法规，掌握政策。这是编制决算草案在政策上应该遵守的原则。决算工作是一 项政策性强的具体工作，为了保证决算质量，关键是各级领导及工作人员必须掌握政策，法 律和行政法规是全国人大、国务院规定的，适用于全国各地区、各部门，其在编制决算草案u 时要严格按照法律、行政法规的规定。 《中华人民共和国预算法》对决算的编制要求、报 送审批程序及决算审查中有关部门的职责、权限做出了相应规定。 3. 真实、准确、全面、及时。这是决算编制工作在技术上应遵守的原则。由于技术中 有政策，需要通过讨论对技术规范达成共识，要强化决算的质量意识，提高财政决算水平。 “真实、准确、全面、及时”八字方针是决算工作实践中总结出的经验，也是对决算审编工 作最基本的要求。 （1） “真实、准确”要求决算收支数额按照收付实现制的原则真实填报，凡当年已经发 生的财政收支， 都要如实作为预算收支列入决算。 各级财政决算和各级财务决算都要坚持自 下而上、层层逐级汇总的原则，不能以估代编而将客观数据主观化。 （2） “全面”是要求内容完整，就是要严格按照国家和上级的决算编审要求，以及布置 的决算表格逐项落实， 搞清决算口径和各项具体规定， 认真填报齐全， 不能自行取舍和遗漏， 减少决算工作中的技术性失误； 并要根据决算报表写出有情况、 有分析、 有总结的决算报告， 为以后加强管理打下基础。 （3） “及时”就是决算上报及时，各地区、各部门要严格按照规定的时间把握好编制决 算草案工作中各项具体工作的进度， 在保证决算质量的前提下， 财政决算工作效率每年都有 明显的提高， 有利于做到及时上报。 决算编制对于下个年度的预算编制具有重要的参考价值， 因此对决算有着很强的时间要求，要及时编制、及时报送，否则难以发挥决算应有的作用， 同时也失去了决算的意义。 7.2.2 我国政府决算编制的准备工作 政府决算编制涉及国家各级政府机关、各部门、成千上万的企业、事业单位，工作政策 性强、涉及面广、工作量大、有一定时限、细致、复杂而且艰巨。要编制好政府决算，必须 做好一系列的准备工作，提高决算工作质量，按时完成决算工作任务，从拟定和布置各项决 算制度和方法开始， 到人民代表大会审查批准为止， 必须在各级政府领导下， 统一调度力量， 明确分工，精心管理。 编制政府决算的准备工作， 包括组织上的准备工作和业务上的准备工作。 组织上的准备 工作是指编好决算而组织人力，明确分工，制定工作进程，召开决算工作会议等；业务上的 准备工作是拟定和下达决算工作规定，制定颁发决算表格和年终清理、对账、结算等。 1． 制定下达政府决算工作规定 政府决算工作规定主要是政府决算的编制办法。 每年的第四季度， 财政部在认真总结上 年决算编制工作经验的基础上， 根据本年度财政经济政策， 预算、 财务管理体制与管理制度， 以及当年预算执行的特点及问题， 提出编制决算的要求， 并拟定和颁发国家决算的统一编制 办法。一般以“政府财政决算草案编制通知”的形式下达各级政府、部门和单位。各省（自 治区、直辖市）和中央主管部门则以此做必要的补充和解释并逐级下达。下级部门根据编制 决算的政策精神和具体要求着手编制决算。 “政府财政决算草案编制通知”的主要内容大致包括： （1）根据当年政府预算执行的特点和提高预算管理工作水平要求，提出抓紧年前增收 节支和平衡预算工作的具体措施， 确保预算任务的圆满完成。 各预算执行机关要高度重视年 前增收节支工作。实行领导人专职制，加强预算执行机关的相互联系、协调工作。狠抓收入 组织，强化税收征管，清理拖欠和占压。属于本年应缴预算收入，要在年内如数缴入国库。 财政应该弥补的企业亏损和企业应归还的到期贷款， 要按照政策规定和地方财力予以弥补归 还。剔除不应在预算中列支的开支项目，防止年终突击花钱。少数地区因重大自然灾害、重 大政策变动出现得特殊困难酌情解决。奖罚兑现年初制定的目标责任制。 （2）认真审查财务、财政收支数字，如实编报决算。要求核实当年各项应收应付，划 清年度收支工作，做好年前的催收、催缴工作，做到应收尽收。督促未用款单位将未使用的财政资金送回银行，恢复财政库款。要求财政、税务、国库在清理工作中密切配合，做好对 账工作。我国是历年制预算制度，按照收付实现制原则，各级决算收入以当年 12 月 31 日缴 入国库的收入数列报，各级决算支出以 12 月 31 日各用款部门、单位的银行支取数列报。 （3）规定当年编制决算有关问题的处理意见。如中央与地方预算体制结算办法，允许 结转下年继续使用的支出项目， 预算划转与年终清理问题， 地方结余处理办法， 决算整理期、 决算上报日期和份数等的要求。 （4）规定编制和汇总决算的方法，提出决算审查，提出质量的重点和对审查中发现问 题的处理原则与方法。 （5）编报决算的组织领导。财政部在颁发国家决算编报方法的同时，还要颁发国有企 业财务决算和基本建设财务决算的具体编报办法， 作为国家决算编报办法的具体补充文件逐 级下达执行。国库和税务总局也要分别颁发有关编制年报的具体补充文件。 （6）决算报送的期限和份数。各省（自治区、直辖市）总决算一般要求在年度终了后 三个月内报送财政部，一式五份。中央各主管部门的汇总决算在年度终了后于 2 月 20 日以 前报送财政部， 一式三份， 所属单位较少的应该提前报送。 中央各主管部门所述单位的决算、 各省（自治区、直辖市）本级的单位决算以及所属市（州、县） 、乡（镇）决算的报送期限 在保证本地区、本部门汇总决算上报的前提下，可以自行规定。 此外，财政部还要拟定和颁发国有企业财务决算和基本建设财务决算的具体编报办法， 作为政府决算编报办法的具体补充文件逐级下达执行。 国家金库和国家税务总局也要分别颁 发、编制国库年报和税收年报的具体补充文件。 2． 组织年终收支清理工作 年终收支清理是指各级财政部门和行政事业单位、 企业单位、 基本建设单位每年年终时 对预算收支、会计科目、财产物资等进行的全面核对、清查和结算。年终清算工作是决算编 制工作的前期准备工作， 是编制年度决算的前提条件。 各级财政部门和主管部门在收到政府 决算编制通知后，应将通知按隶属关系下达，并着手进行年终清算。年终清算主要是抓好以 下几项工作： （1）核对年终预算收支数字 预算数字是考核决算和办理收支结算的依据，也是进行财政、财务决算的基础数字。各 级财政预算之间、 财政预算和部门预算之间、 部门预算和所属单位预算之间都有着核定预算 和执行预算的数字衔接关系， 必须事先核对一致， 并把各单位之间的全年预算数字以及追加 追减、上划下划数字重新清理核查，才能正确进行预算执行结果分析，保证决算计划数字的 正确汇总。 为便于年终清理， 每年 12 月份一般就不再办理预算的追加追减和上划下划手续， 本年经费限额的下达也截止至 12 月 25 日。 （2）清理本年应收应支 预算收支清理是为了核实收支，做到收入应收尽收、支出应拨尽拨，这是年终清理工作 的基本要求， 尤其在国家财政出现赤字的情况下， 每年进行一次严格的预算收支核实和清理 工作，可以严格财经纪律、加强财政监督、促进预算管理，有利于政府预算的平衡。因此， 一切应缴库的预算收入均应该在年终前按规定及时、 足额收入国库， 一切应列支出也应该在 年终前办理完毕，虚列的支出必须剔除。 （3）结清预算拨借款 在预算执行过程中， 财政机关与主管部门之间、 主管部门与所属单位之间经常发生大量 的预算拨款事项， 各级财政预算之间也有上解、 补助等预算收支调拨款项以及上下级之间为 资金调度需要而发生的拨借款项。这些预算拨借款都应当逐级核对，结算清楚，并要求在 12 月 31 日以前进账或者销账。各级财政部门之间的预算补助款或预算上解款，要按照国家 预算管理体制规定和确定的收入分成比例，结合借垫款项进行结算，多退少补。（4）清理往来款项 往来款项是预算执行和企业财务计划执行过程中的结算资金， 在会计上反映为各级财政 总会计和企业、基建、事业、行政等会计单位的暂收、暂付、应收、应付等往来款项。为了 保证各项决算收入数字的准确性， 年终后各级财政部门、 企业利润监缴机关和国库要会同预 算缴款单位一起核算决算收入数字，填制对账单办理签证后，分别按照系统上报；决算支出 数字由各级财政部门会同主管部门、 用款单位和开户银行共同核对一致， 并按照规定的程序 逐级进行年终对账签证，以保证各级财政总决算、企业财务决算、行政事业单位决算、基本 建设财务决算、国库年报、税收年报等有关决算收支数字衔接一致。 3．财政总决算的年终结算 财政总决算年终结算的主要内容包括： （1）预算管理体制的结算。预算管理体制结算是指原预算管理体制确定的对补助地区 税务“体制补助”以及上解地区的“体制上解”等。1994 年开始实行的分税制管理体制中 税收返还收入需要按照预算实际执行结果，计算两税的实际入库数，并且在年终结算，结清 账务。 （2）不列入财政收支包干基数的事项需要在年终进行结算。如上级对下级的专项拨款 支出具有不固定性，可变性较大，不是经常性支出，因此列在收支包干基数之外进行单独结 算。目前，专项拨款有：特大自然灾害救济费、特大防汛补助费、科技三项费、支援农村生 产建设支出、挖潜改造资金支出、支援不发达地区支出、部分政策性价格补贴支出、抚恤和 社会福利救济支出、社会保障支出以及其他支出等。 （3）企事业单位财务隶属关系改变后预算划转的结算。由于经济形势的发展变化，单 位上划下划隶属关系的改变必然引起两级预算之间的收支变化， 这种变化不可能每年一发生 变动就调整收支包干基数， 因此预算管理体制规定， 企事业单位隶属关系改变后要按照财务 划转的情况及时办理财政预算划转手续， 并按照转移数额和不同的预算管理体制在年终办理 两级财政之间的结算。 （4）国家采取重大经济政策和改革措施引起两级财政资金相互转移，影响原来确定的 收支包干基数。一是原属于下级的财政收入转移到上级财政，如增加新收入、税收政策引起 税率变化等，上级财政与下级财政需要重新确定新的收入分成办法，从而引起结算事项；二 是原属于上级财政的收入转移到下级财政； 三是原应该由下级财政负担的支出转移到上级财 政；四是原应该由上级财政负担的支出转移到下级财政。 按照预算管理体制的规定， 年度终了各级财政部门要按照上级财政部门的要求， 将财政 总决算中涉及年终结算的各项事项及有关的结算数据、 结算资料以及结算依据等， 按规定及 时上报到上级财政部门， 经上级财政部门审查同意后再办理上级财政和下级财政之间的年终 结算事项。同时还要在办理年终结算后，按照确定的原则和要求编制财政总决算结算单，并 以文件的形式正式通知下级财政部门， 作为上级财政部门审定下级财政部门的决算收入、 决 算支出和各项内容的意见， 以及上级财政部门与下级财政部门之间本年度资金往来等结算的 依据。 4． 修订和颁发决算表格 决算表格是编制决算的重要工具， 是政府决算数字的表现载体。 通过决算表格的科学设 计和合理应用， 可以简明清晰地概括和反映政府决算的全貌。 财政部在下达编制决算办法的 同时，还要制定和颁发各省（自治区、直辖市）总决算统一表格和中央单位决算统一表格。 各级财政部门和中央主管部门，在下达编制决算规定办法的同时，也要结合本地区、本部门 的具体情况，下达有关的决算表格。 制定决算表格要坚持的原则包括： 一要有利于总结全年的预算执行情况， 并兼顾下年预 算设计和预算管理的需要； 二要有利于保持决算表格的稳定， 一般要在上年决算表格基础上进行修订，保持决算表格的项目、内容和格式的统一，保证国家决算的统一编制；三要满足 工作发展需要的同时，做到简便易行。 我国政府决算表格因不同时期政府预算收支项目或管理方式不同而有所不同外， ，通常 所用的主要表格如下： （1）财政收支决算总表。本表反映各级财政全年收支执行的结果，是反映总收入、总 支出，以及结余情况的报表，是考核年度预算执行情况的依据，本表分别按政府收支分类科 目填列核定预算数、调整预算数和决算数。 表 7.1 财政收支决算总表 单位：万元 科目 预 调整 算 预算 数 数 决 科目 算 数 一、基本公共管理与服务 二、外交 … 本年支出合计 上解中央支出 原体制上解数 下放港口定额上解数 专项上解数 计划单列市上解省支出 增设预算周转金 地方向国外借款安排支出 国库券还本付息支出 年终滚存结余 其中：省本级 减：结转下年支出 其中：省本级 净结余 其中：省本级 总计 预 算 数 调整 预算 数 决 算 数一、税收收入 二、非税收入 … 本年收入合计 中央补助收入 税收返还收入 原体制补助数 专项补助数 各项结算补助数 调整收入任务增减补助数 其他补助数 省补助计划单列市收入地方向国外借款收入 国库券收入 调入其他资金 其中总计（2）政府决算收入明细表。这是反映各级财政总预算部门收入的明细表，详细反映了 各项预算收入的执行情况及各部门的执行结果。 明细收入数字包括国有企业所得税、 上缴利 润收入及企业计划亏损利润补贴等。 在地方总决算中为了减少重复， 决算收入的明细数字一 般并入“政府决算收支总表”中。 （3）政府决算支出明细表。这是反映各级财政总预算部门支出用途明细数字的报表， 各级总预算按照预算科目类别分部门填列决算表。 （4）政府决算收支分级表。这是反映各省、自治区、直辖市本级总决算和所属设区的 市（州） 、县（不设区的市） 、乡（镇）各级总决算情况的报表，反映了地方各级政府预算收 支执行结果，是研究预算管理体制的重要参考资料，按照国家预算科目分类填制决算数。 （5） 民族自治地区政府决算收支表。 这是反映民族地区总决算收入和支出情况的表格， 是研究民族地区财政预算的参考资料，按照国家预算科目，分类填制预算数和决算数。 （6）政府预算支出预算结余结转下年度使用情况表。此表反映各级总预算、行政事业 单位预算执行结余和结转下年使用情况。 （7）财政决算资产负债表。1998 年 1 月 1 日起执行的新会计制度和会计准则规定，年终资金活动情况表由财政决算资产负债表替代， 该表是反映各级总预算和单位预算的财务收 支情况和执行结果的报表， 按照预算会计制度和单位预算会计制度规定的会计科目填列期初 数和期末数。 （8）财政基金收支决算总表。这是反映各级总预算基金收支执行情况的报表。 （9）财政基金预算收支决算明细表。这是反映各级总预算基金收支详细情况的报表。 （10）往来款项明细表。该表对于各种未清理完毕的往来款项，分项目填列，并说明未 结清的原因，提出处理意见。 （11）预算支出变动明细表。这是最后调整的预算支出变动情况表，是反映各级总预算 支出最后调整变动情况的报表。 除了以上所述的正表部分以外，还有基本数字表和附表部分。 基本数字表是反映各项行政事业单位的机构、 人员、 开支标准等定员定额执行情况和事 业成果的财务统计报表，由各单位预算机关根据财务统计和业务统计资料整理编制。 附表部分是上述决算各表和决算说明书的必要补充资料。 根据预算执行情况和决算分析 需要， 财政部每年都要制定相应的附属表格作为上述各表的补充。 这类表格按其内容基本上 可以分为两种， 一种属于决算各表的明细资料， 另一种报告一些与预算有关的财政收支情况， 概括起来有：财政部门预算外资金财政专户决算总表；各部门基本数字表、城市维护建设资 金收支决算表、支援不发达地区发展资金使用情况表、救灾经费决算支出表；地（市）县级 主要经济指标情况表、财政资产负债表等主要经济指标情况表。此外，税收年报、国库年报 也是政府决算的附表。 7.2.3 政府决算的编制程序和方法 在做好政府决算的准备工作后，就进入了决算编制阶段。我国政府决算编制是从单位、 部门和实行独立核算的国有企业和建设单位开始， 各级财政汇总编制， 最后由财政部汇编出 国家决算（草案）报国务院核定后，由国务院提交全国人民代表大会（或常务委员会）审查 批准。 我国政府决算编制可分为各部门、单位决算编制和财政总决算编制。部门、单位决算编 制如各种财务决算编制，税收、国库等专门决算（年报）编制，行政事业单位决算编制等。 我国政府决算编制的基本要求是“真实、准确、及时、全面” ，基本原则是收付实现制，如 对已发生的收支如实编制， 对未发生的事项不提前预拨或估列代编， 对收支两线的不作抵留 处理等。 1．部门及单位决算编制 部门及单位决算时国家决算的基础。 要保证决算的质量， 必须从编好基层单位决算做起。 年度终了后， 国家机关各部门及单位、 团体、 事业部门应该在搞好年度清理的基础上， 正确、 完整、及时地编制单位决算。 单位决算的编制程序是：基层单位完成决算编制后，连同单位决算说明书，经单位负责 同志审阅盖章后正式报送主管部门， 汇总编成部门的单位决算， 然后又主管部门报送同级财 政部门，作为财政部门汇编本级总决算的依据。 部门及单位决算报表按数字内容可以分为三类：预算（计划）数字、决算数字和基本数 字。 预算数字式考核执行情况和事业计划完成情况的依据， 是按照年终整理核对无误后的年 度预算数填列；会计数字（即决算数字）是反映全年预算执行结果的决算数，各基层单位在 年终结账后， 应根据决算表格内容的要求， 分别将各有关科目的年终余额或者全年累计数填 入决算表格相关栏内。 基本数字反映行政事业部门及单位的机构数、 人员数以及事业发展计 划的完成情况， 用以考核事业规模和预算资金使用效果， 基层单位应该根据有关财务和业务 资料统计数字填入基本数字表有关栏内。 部门及单位决算编制完成以后， 要在认真总结全年政府预算执行情况的基础上， 编写部门及单位决算说明书。 部门及单位决算说明书是年度部门及单位预算执行和预算工作的文字 总结，是研究政策、分析问题的重要资料，也是决算工作的重要组成部分。决算说明书根据 决算收支数字， 国民经济计划和事业计划完成情况， 以及平时累计的调查研究资料和掌握的 其他有关资料编写的。 部门及单位决算说明书一般包括一下内容： （1）部门及单位预算执 行的主要情况、成绩、问题及原因，以及支出超支或结余、收入超收或短收的原因； （2）业 务计划完成情况及其原因分析； （3）各项事业发展的成果和费用开支水平，定员定额的分析 比较； （4）预算管理、财务管理等方面采取的主要措施、取得的经验、存在的问题，方法主 要是根据决算各项数据分别与年度预算、 计划和上年同期有关指标比较， 结合国民经济和市 场发展变化情况分析原因，以及以后提高管理水平的改进意见等。 2．财政总决算编制 财政总决算反映各级财政总预算的执行结果。 财政总决算由各级财政编制， 各级财政在 收到本级主管部门报来的汇总单位决算后， 及时核对审查， 再连同总预算会计账簿有关数字 汇总变成该机财政总决算。 上级地方财政部门根据所属地方财政部门上报的财政总决算， 本 级各主管部门报送的汇总部门及单位决算，以及本级财政总预算会计账簿中有关数字汇总， 编成该机财政总决算，填报总决算各表数字。 地方各级财政汇编的总决算都要包括预算数、决算数和基本数字三类。 （1）预算数是考 核各级总预算执行情况的依据，在总决算报表中的预算数，要分别填写“上级核定预算数” 和“本级调整预算数”“上级核定预算数”是根据上级财政机关下达的预算数填列，其中包 。 括年初下达数，也包括在预算执行中经过上级批注的追加追减和预算划拨数字。 “本级调整 预算数”是根据本级人民政府在上级核定预算数的基础上，加上上年结转使用数、本年动用 地方上年财政结余数， 以及动用本级预备费、 支出科目之间进行调剂等项内容后的调整预算 数填列。 决算数是反映各级总预算执行结果的数字。 （2） 决算数分决算收入数和决算支出数。 本级决算收入数是根据总预算会计的收入明细账的全年累计数填列； 本级决算支出数是根据 主管部门报送的汇总单位决算报表中的 “银行支出数” 填列， 对于财政部门直接经办的支出， 按照财政总预算会计的有关支出明细账填列。 上级财政部门汇总编制的总决算， 则应根据所 属地方总决算报表、 本级各部门的单位决算报表、 以及本级总预算会计账簿中的有关数字填 列。 基本数字和其他附表数字。 （3） 基本数字是反映全国或某地区的行政事业单位的机构数、 人员数和事业计划完成情况及效果的数字。 各项基本数字是根据有关业务统计资料及其所属 各地方、各部门的决算的基本数字各表汇总填列，其他附表数字根据有关资料汇总填列。 各级财政编制好总决算后，要根据决算收支数字，贯彻执行党的方针政策情况，国民经 济和社会发展计划完成情况， 以及有关资料编写总决算说明书。 总决算说明书主要包括以下 内容： （1）收入方面。结合年度政府预算安排及国民经济和社会发展计划完成情况，分析收 入比预算超收或短收，比上年增收或减收的主要原因，分析重点企业部门成本费用、资金积 累、资金运用和改善经营管理的情况，并分析税收政策的贯彻执行情况、税源变化情况，分 析增产增收情况，总结增产增收的经验。按收入科目大类如税收、商业、工业、外贸、粮食 等收入，逐项检查预算完成和增减变化原因，重点检查分析影响大的项目。 （2）支出方面。结合预算安排、各项事业计划、基本建设计划、定员定额等，分析主 要支出的结余或超支，比上年增支或减支的主要原因，说明决算支出数字的编制基础，主要 经济、事业效果和存在的主要问题；分析主要支出如基础建设、企业挖潜改造、支援农村生 产、文教科卫事业费、债务支出等增减变化的原因及经济效果和社会效益；重点说明年初或 年中计划安排的重大支出的拨款进度情况、成绩和存在的问题。 （3）结余方面。结余方面，分析全年预算收支结余情况、原因，以及决算收支平衡情 况和存在的问题。（4）预算执行调整情况。预算执行调整情况指预算的追加追减、上划下划、科目流动 以及动用预备费和动用上年结余安排支出等情况。 （5）总结一年以来贯彻执行各项财政方针政策，管理体制、规章制度的情况和问题； 总结在组织收入、管好用好各项支出，提高预算资金使用效果方面的经验教训，以及加强领 导管理监督的意见和措施。 编制决算说明是。要抓住重点，肯定成绩，总结经验，提出问题，提出措施，观点要 明确，文字要力求简明扼要。 3. 国家决算的编制 国家决算编制的方法和程序是自下而上、逐级汇编的。各乡（镇）财政根据有关的经费 决算和财务决算编成乡（镇）财政总决算，经乡（镇）人民政府核定签章后即上报主管的县 （市）财政，由县（市）财政连同县级主管部门的汇总单位决算编成县（市）财政总决算， 经县（市）人民政府核定签章后报送各主管的省辖市（地、自治州）财政。各省辖市（地、 自治州）财政将所属县（市）财政总决算进行汇总，并将本级主管部门汇总单位决算和财政 直接经办的收支一并汇总编成省辖市（地、自治州）财政总决算，经省辖市（地、自治州） 人民政府核定签章后报送省（自治区、直辖市）财政。各省（自治区、直辖市）财政将省级 各主管部门汇总单位决算和省财政部门总会计账簿的有关决算数字，连同各省辖市（地、自 治州）财政总预算汇编成省（自治区、直辖市）财政总决算，经省（自治区、直辖市）人民 政府核定签章后报送财政部。财政部将各省（自治区、直辖市）财政总决算进行汇总编成地 方总决算， 将中央各部门单位决算汇总编成中央决算。 最后将地方总决算和中央级决算汇编 成国家决算（草案） ，报国务院核定。 中央决算编制的重点工作是： （1） 决算前做好中央级行政事业经费结余结算。 中央直属机关行政事业经费限额划拨， 以用款部门及单位基层银行支出数结算，由国家统一编制“银行支出数”报表报送财政部核 销并列为财政预算支出。年终限额结余注销。单位经费包干经费是部门、单位年度经费包干 支出预算数扣除“银行支出累计数”后的结余， “银行支出累计数”与下达限额扣除结余后 的累计数一致。 财政对调整后的年度经费包干支出预算、 下达限额累计数和银行支出累计数 要分别同主管部门、国库核对一致，保证预算正确结余。中央机关经费普遍实行大包干，经 费包干结余可以采取用下达限额累计数结算处理。部门、单位未支用限额结余不注销，结转 下年继续使用，中央级决算不再反映。 （2）编制决算前做好中央财政和地方财政间年终结算工作。虽然政府预算管理体制决 定地方预算收支范围、收支基数、收入留成比例，以及中央对地方的税收返还及补助数额， 但年度预算执行过程中，由于各种因素影响中央与地方间的收支，如企业隶属关系变化等， 影响地方收入的留解， 也有一些地方专项上解中央的收入或中央补助地方的专项支出需要根 据实际发生额增加地方上解中央收入或中央对地方补助。 地方决算编制的重点工作是： （1）地方级本年决算收入对账。汇总地方级本年决算收入和上解中央支出要与国库年 报和税收年报的地方级数字核对一致，与地方级企业财务汇总决算表中已缴利润一致； （2）中央与地方财政间调整后的地方级预算数和各项补助资金要核对，结算清楚； （3）提前结算中央与地方财政间年终专项收支，确定补助或上解数额列入决算； （4）正确计算年终结余，澄清本级财政年终净结余和赤字数额。汇总地方级决算收支 总表年终结余净结余项下，应分别列明结余单位个数和结余总额、赤字单位个数和赤字额， 除财政部和省、自治区、直辖市财政的规定项目外，一般项目结余只用于平衡结算不能结转 下年使用； （5）根据地方财政总决算报表所反映的地方预算执行分析资料，结合国民经济计划指标执行情况编写说明书。 7.2.4 我国决算的改革 1. 现行年终决算的主要缺陷 分税制改革后财政结算较过去有了一定的规范， 但是年终结算工作仍有明显的缺陷， 主 要体现在： （1）结算事项多、项目繁杂。大量结转资金和跨年度结算项目容易对下年度预算执行 产生冲击；各种专项上解扩大趋势明显，不适应分税制的要求； （2）扭曲了决算的功能，强化了地方对年终结算的依赖思想。地方依靠年终结算解决 问题，一方面改变了决算应该进行绩效评估的基本功能，另一方面又加大了财政的压力； （3）决算工作效率比较低下。年终结算、决算过程动用大量的人力，层层重复性汇报， 消耗了大量的时间和精力，影响了正常工作的进行； （4）财政对账难。结算补助中税收返还计算复杂，且超基数返还比例过低，转移支付 数额小且计算依据难以符合客观实际，其他补助项目多、数量少等问题，使地方各级财政很 难准确计算财力，给预算编制和执行带来了阻力。 2. 我国强化预算、淡化决算的改革 为了理顺预算和决算的关系， 需要强化预算、 淡化决算， 原因在于预算体制的日益完善。 为了保证各地的既得利益，对于一些社会经济政策的变化以及其他因素而引起的收支转移， 采用年终结算的方式进行调整，年终结算时包干体制的必要补充。分税制改革后，中央和地 方的财政关系逐渐规范化， 财权和事权划分更清晰， 许多问题可以通过完善财政体制加以解 决， 而不需要纳入决算中。 由于税源转移而引起的政府间的财政收支转移大多属于市场机制 引导资源配置形成的正常结果，也不需要通过决算调整。结算事项相对固定和简化，应当更 加规范，按照规范财政体制运行的基本要求，财政工作的重点要转移到科学合理编制预算、 严格控制和监督预算执行上来，强化预算编制和预算执行，具体要求如下： （1）科学合理安排预算，严格执行预算，加强预算准备和执行的各项基础工作，提高 预算编制的前瞻性和科学性，严格预算执行，立足于通过法律解决预算问题； （2）完善财政体制，在体制框架内明确各级政府的支出责任，不要把属于支出责任范 围内的事项纳入决算中去解决； （3）规范决算，强化分析。对确实需要由中央帮助解决的问题，要相对规范，减少随 意性， 将决算的主要精力转向资料与数据的整理与分析工作中， 而不应继续代替预算工作的 职能。决算数据中包含大量的经济、社会信息，充分利用决算数据资源，对一定时期内政府 经济活动以致社会活动的情况从财政角度进行综合评估， 从而为以后年度的政府活动提供决 策依据，通过对决算数据的整理和加工，然后进行比较分析，在决算数据的支持下形成观点 和政策建议。 预算工作者应该在做好算账、 报账工作的同时， 工作重点应该转移到分析决算、 强化管理上来，以便及时发现问题，研究对策，不断提高工作效率和工作质量。 3. 我国决算工作改革的措施建议 为了强化预算、规范分配，我国要按照规范化财政运行的基本要求，淡化决算解决问题 的作用。 （1）规范和简化结算项目，归并定额结算的项目有。将全部结算项目进行分类并加以 改进： 一是将历年结算中数额比较固定的项目尽可能调进定额结算， 适当简并和压缩结算项 目；二是将一些定额项目计入体制上解或补助，如其他上解、税务经费上解、老农业税价差 上解以及专项补助、价格补助等定额补助项目；三是适当压缩、取消向中央做贡献、中央借 款以及按比例计提的工农业发展基金等结算项目，以免形成大量结转资金和跨年度结算项 目，对下年度预算形成重冲击。 （2）严格按照事权划分支出。属于地方政府事权范围的支出，预算安排上不得留有缺口。在预算执行中，出现中央与地方收支转移问题时，应在政府间的事权划分框架内，确定 支出责任， 应由哪级政府负担的就由哪级政府在预算执行中处理解决， 要求中央财政解决的 有关事项要尽量在执行中解决， 不再拖至年终决算时处理， 以免集中到决算时处理影响当年 预算平衡和冲击下年预算。 （3）规范年终结算办法。的确需要由中央财政通过年终结算帮助地方解决一些问题， 要在中央财政财力允许的限度内，采用相对规范的办法处理，最大限度地减少主观随意性。 需要根据年终审核数据才能结算的项目，在办理决算前应将数额确定下来，并通知地方，如 税收返还等。 预决算工作程序重点的调整， 将使决算工作效率和规范化程度进一步提高， 使有关领导 和预算部门的同志能集中精力处理结算技术性问题，以及沟通情况、研究问题，加强结算数 据的分析工作，发挥决算工作的真正作用。 7.3 政府决算的审批 政府决算审查是政府决算编制的重要环节。 要保证决算的质量， 必须在各个环节上加强 决算审查工作，做到逐级审查，层层负责，确保国家决算的准确、及时、完整、全面，进一 步加强预算管理工作，这对于贯彻执行党的政策方针、维护财经纪律有着重要的意义。 7.3.1 政府决算审查的层级和机构 为了维护财经纪律和国家法律， 保证决算数字准确无误， 必须在各个环节上加强决算审 查工作，逐级检查。国家决算的审查层次和机构自上而下为： 1. 上级对下级的决算进行的检查。包括：一是上级单位对下级单位决算进行的审查， 如主管单位对二级单位的审查、 二级单位对基层单位的审查； 二是上级财政对下级财政总决 算进行的审查。 2. 财政机关对同级主管部门的部门决算的审查； 3. 立法机构对政府总预算的审查； 4. 政府审计机构对政府预算的审查； 5. 在上级对下级、财政对部门的决算审查中，决算审查工作和决算汇编工作交叉进行。 7.3.2 政府决算审查的方法和形式 决算审查根据具体的情况， 分别可以采用就地审查、 书面审查和派人到上级机关汇报审 查三种， 其中书面审查是主要的审查方法， 就地审查和派人到上级机关汇报通常作为书面审 查的补充形式，有时候三者也相互交叉使用。 决算审查的形式有单位自审、 联审互查和上级部门审查三种。 单位自审是指预算单位领 导组织力量对本单位的决算进行审查，通过审查，发现问题、分析原因、总结经验、提出改 进措施， 一般是单位财会部门自审和职工群众审查的有机结合， 它有利于调动群众当家理财 和进行监督的积极性； 联审互查是指主管部门或财政机关把本部门或本地区的预算、 财会人 员组织起来， 对本部门的单位决算或本地区的财政总决算进行审核分析， 联审互查是交流经 验、互相学习、提高决算质量、加快决算汇编进度的好形式，一般运用于基层单位；上级部 门审查是指上级部门或上级领导部门对所属地方决算或者所属企业、 行政事业单位等决算的 审查，以便发现所属单位的决算编制问题，及时修改，以保证决算质量。 7.3.3 政府决算审查的内容 政府决算审查主要是从政策性审查、 技术性审查和预算管理审查三个方面着手。 政策性 审查是从贯彻执行党和国家的各项方针、 政策、 财政制度、 财经纪律等方面进行的审查分析； 技术性审查是对决算报表的项目、数据、数字对比关系方面进行审查；预算管理审查也就是 审查预算管理体制规定的收支划分、 上下级财政部门间的收入留解比例执行是否正确， 以及 当年决算收支平衡情况等。这三个方面的审查各有重点，是互为补充、相辅相成的。政府决算审查的具体内容，一般有以下几个方面： （1）收入方面 预算审查收入是否符合党和国家的有关方针、 政策； 决算所列的预算数是否与核对后的 上级核定数一致； 上年结余数和上年决算的年终结余数是否一致。 决算收入数与国库数是否 一致，有无随意更改国库数。本年应缴库的预算收入，是否按照国家政策、预算管理体制和 有关缴款办法及时足额地缴入各级金库，编入本年决算。审查有无违反政策、多收乱收或者 挪用预算资金截留国库收入的情况。 审查收入计划的完成情况是短收还是超收， 分析短收超收的原因是重点企业产供销资金 占用，还是征管方面存在问题，抑或者或者重大经济措施引起的。 审查各级总预算之间的分成收入划分是否正确， 缴入库的款项是否按照各级预算收入划 分的规定和结算比例全部正确划分上解， 共享收入和固定收入之间有无混淆。 有无将应上缴 中央库的收入转为地方收入， 有无将上级收入转为本级收入等。 超收应上缴部分或短收应由 地方负担部分，是否符合预算体制的规定。上级补助收入数额的计算是否正确。地方附加收 入中有无以附加挤占正税的情况， 征收附加的项目有无超过规定。 审核部门及单位决算其他 存款的主要内容，分析其中有无应缴预算的款项等。 审查收入退库项目是否符合国家规定，应当列作支出的款项有无作冲减收入退库处理。 企业亏损退库有无虚报乱退或超预算退库等， 应当退库的收入款项是否已核实补退， 有无自 批自退转移收入，有意压低决算收入基数的情况。 审查预算收入数与 12 月预算会计报表所列全年累计收入数是否一致，如有减少应查明 原因。 （2）支出方面 审查本年支出预算数是否与核对后的核定数相一致。 调整预算数和核定预算数之间的差 额，与调入资金和上年结余相一致，并结合预算费等预算机动财力使用情况进行审核分析。 审查本年支出预算是否符合年度收支期限划分的规定； 本年预付下年经费有无列入本年 决算报销的情况；总决算支出数是否按照银行支出数列报，有无以财政拨款代决算支出数； 单位决算的实际支出数是否符合支出报销规定。决算支出数与 12 月份会计报表所列全年累 计支出数是否一致，有无年终突击花钱现象。决算支出数与审核汇总的部门、单位决算支出 数是否一致，是否估列代编随意更改基层决算。 根据决算数和预算数的差距， 审查结余或超支的主要原因， 有无违反财经纪律的超支情 况；审核支出科目总预备费的动支、上年结余动用是否符合规定的批准程序；审核生产性支 出同非生产性支出之间，基本建设支出同流动资金之间，有无挪用挤占等。有无将不应列入 政府决算的支出报销。各级各项决算支出是否已经编列齐全，有无该报未报的情况，已报决 算是否逐级汇总有无估列代编等。 (3)结余方面 在审查决算收入和决算支出的基础上， 审查决算结余编列是否正确， 是否存在赤字挂账 和赤字不报的假平衡真赤字， 是否存在套取上级资金的假赤字真结余等； 按照规定结转下年 继续使用的资金是否符合规定， 结转项目是否超过规定范围。 结转下年支出是否真实直接影 响财政净结余（赤字） ，结转下年支出项目和资金有严格规定和限制。审查要看是否有支出 结余指标，如果决算反映结转有支出结余指标，还要审查支出指标来源的合法性，是否存在 不合法定程序的调整。 审查有无自行加大支出结余指标扩大结转， 以及是否符合法定的结转范围。 根据规定可 结转的项目包括基建支出、挖潜改造支出、科技三项费用、支援农业生产支出、城市维护建 设费、抚恤和社会救济费、价格补贴中的粮食加价、支援不发达地区支出、行政事业包干结 余以及其他明文规定可结转下年度使用的项目。 预算支出项目和支出结余指标紧密相连， 如果在结转资金中未有具体支出项目一律不能结转； 事业已经完成仍有支出指标结余的通常不 能结转，因为一旦无资金来源便会形成指标空头结转。结转资金虽然符合以上条件，但是滚 存结余扣除专项结余和结转下年支出后， 净结余为财政赤字的， 意味着没有资金来源保证结 转支出， 按照规定凡当年财政赤字的地区必须压缩结转平衡收支。 的确需要结转的应将其原 因、数额等具体情况上报上级，经审查同意后才能安排结转。根据《支出预算结余结转下年 使用情况表》 ，对支出预算组成项目逐项审核，看预算数的组成是否真实合法。用预算数减 去审核后的支出决算数计算出预算结余数，与结转下年使用数比较是否衔接一致。 审核财政收支是否平衡不能只查看年终滚存结余， 要查看从年终滚存结余中扣除专项结 余和结转下年支出后的净结余， 净结余出现红字就是发生了财政赤字。 要核实用财政收支计 算出的年终滚存结余是否准确真实， 有无随意扩大专项资金结余和结转下年支出来抵净结余 或增加财政赤字。 审查单位决算的年终财政拨款结余，除另有规定外，是否已经如数缴回总预算，应查明 原因；有无将结余列入决算报销转作单位的其他存款情况。 （4）资金运用方面 审查部门、单位决算银行支取未用数是否合理，库存备用金是否符合规定额度，库存材 料有无积压损失，暂付款项是否清理完毕，以及未清理的原因等。 审查各级总预算之间， 总预算同部门预算和单位预算之间的拨借款想结算情况如有未结 清的借垫款项应该查明原因。 审查其他各往来款项的发生是否符合规定， 有无应清未清或者 应作本年决算收入或支出的款项。 预算往来款式预算执行中临时发生的待结算资金， 一般包 括上下级往来款和财政与预算部门及单位的暂存暂付款。 往来资金是预算执行的 “事故多发 地段” ，是财政收支平衡审核的重点。各项往来资金管理是否严格手续、正确核算、及时清 理结算，不得长期挂账，年终预算清理原则上应无余额。暂存款应作为财政收入清理列入决 算收入，暂付款该作为预算拨款的应按规定办理转账手续，该做支出的通过清理列入支出。 借垫款项该收回的在年终应清理收回。审查重点包括隐瞒、截留财政收入，如将财政收入退 库转移到暂存账户挂账；暂存账中的财政收入直接划转出去，用于不合规定的支出；暂付账 中转列支出等。往来资金审查一般采取核对表和延伸检查方法，逐户逐笔核对《财政决算往 来款项明细表》内容与明细，注重审查账户名称、款项内容、上年结转数、本期发生数、期 末数及未结清原因等内容。审核部门、单位决算的财政存款和其他存款有无混淆的情况。审 核财政存款年末库存数与央行有关存款额是否一致等。 审查固定资产和库存材料增减变化的主要原因，以及有无积压损失情况，审核部门、单 位有无私设“小金柜”的现象。 （5）数字关系方面 主要是审查决算报表之间的有关数字是否一致， 如决算总表同有关明细表、 分级表之间 的有关数字是否一致，决算总表年终结余额同资金活动情况表期末栏的年终结余数是否一 致， 差额部门及单位收支决算表中的预算拨款数同总决算支出明细表中的差额补助费的决算 支出数是否一致等。 审查上下年度有关数字是否一致， 如总决算上年结余收入同上年决算年终结余数字是否 一致， 资金活动情况表的期初数字同上年决算所列期末数是否一致， 基本数字表中所列本年 年初数同上年决算所列年末数是否一致等。 审查上下级财政总预算之间、 财政总决算同单位决算之间有关上解、 补助和拨借款项数 字是否一致。 如本级总决算上解收入同所属下级总决算上解支出合计是否一致， 财政总预算 对单位预算的预算拨款数同单位决算所列财政机关拨款数是否一致等。 审查其他决算同财政决算的有关数字是否一致。 如各部门企业财务决算所列的本年缴库 利润数是否同财政总决算本年决算收入数一致， 基本建设财务决算所列的本年银行支出数是否同财政总决算基本建设支出数一致， 工商税收年报收入数同财政总决算的工商税收收入数 是否一致等。 审查各部门统计年报同财政总决算有关数字是否一致。 如主管部门编报的业务统计中的 学生人数、病床数、农林水利气象机构数，以及各项事业成果数，同财政总决算编制的有关 的同一口径的数字是否一致。 （6）决算完整性和及时性审查 审查规定的各种决算报表是否填报齐全， 有无缺报漏报； 已报的决算各表的栏次、 科目、 项目填列是否正确完整，计算口径是否符合规定；有无决算说明书，编写的质量如何；决算 是否经过法定程序审核签章；决算报送时间是否超过规定期限等。 在实际的审查工作中，我国政府决算审查的重点通常包括以下几个方面： （1）越权和违规减免税收。例如：对流转税实行确定基数、承包上缴、定额减免、递 增减免、达标减免等包租和变相包税；违反规定减免流转税用于归还企业贷款，用于扶持企 业技术改造和集资摊派；对国家产业政策要求严格控制的烟、酒等 30 多种特殊消费品或长 线产品的流转税和小毛纺厂、小棉纺厂等八小企业的流转税、所得税自行决定减免。对各种 价格补贴收入、平议差价收入、加价收入自行决定不计收入销售收入或经营收入纳税。对地 方自行确定的各类开发区自定税收优惠政策。自行决定扩大对新办集体企业、联营企业、知 青企业、民政福利企业、校办企业减免税范围、延长减免税期限。允许乡镇企业比照城镇集 体企业税前还贷，扩大城镇集体企业税前还贷比例以及对集体企业实行增长利润减征所得 税。 （2）扩大成本、费用范围，减收让利。例如：违反国家规定税前还贷的问题，包括非 新增利润还贷，项目未投产还贷，非银行贷款还贷等。自行提高附加税(费)征收比例。自行 决定集资进人成本费用和从销售收人中直接提留各种基金，以及加价收费建立各种基金等。 自行扩大企业成本费用和营业外支出范围，提高开支标准，自定列支项目、多提乱列生产性 费用好基金、奖金、销售费、职工副食品价格补贴和工资补贴。自行决定企业在缴纳所得税 前列支提取各种专项基金，或提高乡镇企业列支社会性开支标准。 （3）截留、隐瞒、转移财政收入。例如：混淆预算级次，将中央企业应上缴中央的税 收和专项收入收缴地方，截留、冲退和挤占上级收入。财政收入被挂往来账或转其他、或留 在企业和预算单位不收缴， 从中作支出或作调入资金处理。 将应作财政支出的价格补贴和经 费支出，从财政收入中退库。从收入中退库搞基本建设、更新改造和归还贷款等。 （4）虚列财政支出，乱支乱用财政资金。违反支出规定以拨作支，预付或估列、虚列。 例如：事业行政单位年终预算包干结余作财政支出，以及将当年结余转为各种支出，预算外 支出挤入列支， 以及用预算外资金解决支出是否相应增列调入资金收入； 地方自筹基建支出， 超过财政部下达指标或转移到其他支出科目列支； 虚列结转支出， 减少年终净结余或扩大财 政赤字；擅自将上级财政专项资金，专项财政补贴挪作他用。 （5）财政机关多提多留分成，侵占挪用财政资金，自定提留项目或扩大各种税收分成 范围、提高分成比例。从财政收入中退库提取财税部门超收分成。自批、自退、自拨资金用 于本机关开支。 （6）自建经济开发区或扩大开发区税收优惠政策。例如：未经国家批准自行在本地设 立经济开发区或新技术开发区， 比照国家相关政策越权制定地方减免税政策。 扩大国家限定 的经济开发区界线， 使非开发区企业享受减免税优惠政策； 在国家规定的开发区减免税政策 上，以延长减免税期限，扩大减免税种，放宽减免税条件，增加减免对象等方式，自行增加 减免税优惠政策等。 （7）违反国家有关以税还贷和税前还贷规定，为企业解决资金不足。例如：提高税前 还贷比例，国家规定城镇集体工业企业税前只能还贷 60％，有的提高到 70％，甚至提高到100％；扩大税前还贷范围，擅自规定乡镇企业可以比照城镇集体工业企业税前还贷，将城 镇商业企业也比照城镇工业企业税前还贷， 或规定所有集体企业都可税前还贷； 自行规定扩 大以税还贷税种，规定营业税也可用于归还贷款；擅自扩大可用减免税归还的贷款种类，将 企业借用的财政周转金、企业集资、企业股份债权、城乡集体运输企业购买汽车贷款以及其 他非专业银行发放的各种贷款都用税款归还； 在规定的还贷项目以外， 自行制定用税款归还 贷款项目。 （8）片面强调发展第三产业越权制定减税免税政策。例如：对涉及城市居民生活的企 业给予行业性减税免税； 扩大校办工厂免税范围， 规定凡与企业挂钩的学校均可按校办工厂 对待享受免税照顾； 改变社会福利企业免税条件， 降低残疾人员占生产人员总数免税条件的 比例，扩大福利生产单位免税产品范围等。 （9）擅自增加乡镇企业的税收优惠政策。例如：对新办乡镇企业延长免税期限，扩大 免税范围，放宽免税条件，不论企业是否有纳税困难，规定一律给予定期免税照顾，将纳税 有困难可免税一年的期限放宽到两年或三年， 对国家规定不准减免的产品一律减免； 对乡镇 企业产品不论是否直接为农业服务一律长期免税； 对乡镇企业出口产品所得额给予部分免所 得税等。 （10）借放权、搞活之名随意减免税。例如：税务机关下放减免审批权限，有的按企业 级次，有的按减免税审批额度，将减免税权限下放到地(市)、县级税务。扩大联合企业免税 范围， 对到外地投资兴办企业不分条件一律给予减免税照顾， 对联营企业分得的利润免征所 得税， 提高企业技术转让收入免征所得税的限额或比照国家对事业单位的免税规定扩大企业 免税范围。 扩大规定的贫困地区范围给予减免税照顾， 扩大或改变国家规定的新产品免税范 围和条件延长免税期限，对集体企业超基数利润减半征收所得税搞包税或变相包税等。 （11） 其他问题。 地方自行规定企业减免的流转税不并人利润， 专户储蓄， 不征所得税。 擅自将国家规定预算外企业应缴纳所得税的办法，改变为企业上缴利润放在财政预算外。 7.3.4 政府决算草案的审核和批准 我国政府决算一般采用自下而上按政权级次逐级编制审批方式。我国《预算法》规定： 各部门对所属各单位的决算草案， 应当审核并汇总编制本部门的决算草案， 在规定的期限内 报本级政府财政部门审核。决算草案的审核主要包括对企业、事业、行政单位和基本建设财 务决算草案的审核。 《预算法》第六十二条规定：国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由 国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。 县级以上地方各级政府财政部门编制 本级决算草案， 报本级政府审定后， 由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批 准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。 过去全国人代会或其常务委员会审批的国家决算包括地方决算， 地方各级人代会或者常 务委员会审批的本级总决算中包括了下一级总决算， 这就造成同一级决算要由上下级人大常 委会重复审批，使决算审批的法律关系不清。全国人代会一般在 3 月份召开，而当年国家决 算草案一般要在次年 5、6 月份才能编制出来，规定由全国人代会审查和批准上年国家决算 草案，实际上做不到。地方各级也存在着类似的问题。 各级总决算由同级政府审查后， 报请同级人大常委会审查和批准， 再报上一级汇编； 省、 自治区、直辖市总决算经本级政府审查后，报请本级人大常委会审查和批准，然后上报财政 部汇编国家决算。 国家决算包括中央决算和地方总决算， 中央决算草案由财政部报国务院审 定后，由国务院提请全国人大常委会审查和批准。经过逐级审核汇总编制的国家决算，由财 政部连同决算说明书呈报国务院审查；经国务院核定后，由国务院提请全国人代会审查。 国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府报送备案的决算， 认为有与法律、 行政法 规相抵触或者有其他不适之处， 需要撤销批准该项决算的决议的， 应当提请本级人大常委会审议决定； 经审议决定撤销的， 该下级人大常委会应当责成本级政府依法重新编制决算草案， 提请本级人大常委会审查和批准。 通常，上年国家决算是和当年国家预算同时审查批准的，基本程序是，财政部长向全国 人代会报告年度预算执行情况，说明预算收支的完成数字，未完成计划的原因，并提出改进 预算管理的建议。经过反复讨论代表们如基本没有意见，即可通过批准。 国家决算经全国人代会审查批准后，财政部即代国务院批复各省(市、区)总决算。中央 各主管部门的单位决算，由国务院授权财政部批复。 中央各主管部门根据已经批准的决算， 分别批准所属单位决算。 地方各级总决算由地方 财政部门报送同级政府讨论通过后，提请同级人代会常委会审查批准。7.4 我国政府预决算的绩效评价 我国政府预 政府我国在如何建立政府预决算绩效考评制度问题上以已经做了一些探讨和实践， 对我国预 决算实行绩效管理也纳入了改革的对象中。 中共中央十六届三中全会 《关于完善社会主义市 场经济体制若干问题的决定》中指出，要“建立预算绩效评价体系” ，这对于提高财政资金 使用有效性、降低政府运行成本、增强管理的责任性和透明性具有重要意义。 7.4.1 我国建立政府预决算绩效评价制度体系的必要性 目前，我国的预算改革已经取得了阶段性成果，要巩固和发展这个成果，必须要通过建 立政府预决算绩效考评制度来配套和完善。 1. 当前我国的预算分配难以摆脱传统的“基数法” ，各部门与财政之间存在着无休止 的博弈状态。应该说，我国部门预算改革已经取得了前所未有的突破，实现了按照部门职能 需要编制统一、完整的部门预算，也就是一个部门一本预算。但是部门预算无形中给部门带 来了利益割据的契机。 一些部门， 尤其是教育、 科技以及支农等有法定支出增长比例的部门， 在编制预算的过程中， 过于看重本部门的利益， 致使各部门与财政之间存在着无休止的博弈， 进行讨价还价、争基数的现象时有发生。 2. 财政部门难以从源头上真正实现财政资源的高效配置。一是在政府支出的“权力规 则”制约下，目前的预决算模式仍带有“投入型”预决算的倾向。财政部门的大部分精力都 放在了对政府各职责部门的支出需求上， 而对于资金绩效考察和资源的有效配置问题上， 是 心有余而力不足。二是在编制预算时，部门未能提供事业发展的总体规划，没有定性和定量 的评价标准作为财政资金安排的依据。 3. 在现行预算资金分配模式下，各部门和财政都主要关注钱要投在哪里，如何投资， 预算一经批复即成定局， 对预算资金的使用缺乏追踪问效； 对于预算执行过程中要完成什么、 达到什么效果关注的较少。人大、审计等部门监督财政资金的使用状况时，财政资金的使用 效率问题往往倒逼财政负担。因此，如何明确财政与部门在资金使用上的权力和责任，扭转 财政部门这种被动的局面，已经成为眼下有待于解决的问题。 4. 资金结转折射出部门预算的后遗症。一是预算已经批复就成为部门的“私有”财产， 不管该项目是否已经完成，部门利益不可侵犯。二是采用现金收付实现制的预算管理方式， 致使未使用完的资金必须结转下年，这样一年滚存一年，部门结转几乎成为“第二次预算” 。 鉴于以上几种情况的存在，我国积极推进绩效预决算改革，建立绩效考评制度，对政府 预决算实行绩效管理已经迫在眉睫。 7.4.2 我国推进绩效预算，建立绩效评价体系的基本思路 我国推进绩效预算， 我国部门预算改革已经推进了八年，各级政府各部门已经基本熟悉部门预算的编制程 序，因此，可以在现有部门预决算的基础上，结合绩效预决算的基本要求，先试点实行“项 目绩效预决算” ，最后在全方位推行“部门绩效预决算” ，逐步构建过程与结果相结合、效果 与效率相结合的预决算编制模式。1. 选择部门项目支出占大头的部门实行项目绩效预算试点改革。在全面推行绩效预算 之前，可以选择项目支出占大头的农业、科技、教育等部门进行试点，先从具体项目的效益 考核开始， 运用绩效预算的原理来充实部门预算， 引入政府项目绩效评价制度来优化部门预 算。 （1）财政部门要制定项目绩效预算编制办法，规定项目绩效预算的程序、主体、内容和 方法，建立项目绩效考评制度及其框架体系。 （2）构建部门绩效滚动项目库，主要内容应包 括部门事业发展的总体规划， 项目的内容、 项目滚动计划、 项目所能产生的社会或经济效益、 达到目标所需要的财政拨款额。 （3） 各部门根据项目绩效预算编制办法和部门绩效滚动项目 库编制年度预算。 （4）年度终了，各部门根据年度预算执行情况向人大提交项目绩效报告。 为充分体现项目支出责任， 报告内容包括部门工作目标的战略计划执行情况及绩效目标的年 度执行情况， 要对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行比较， 对没有达到 绩效目标的项目说明原因， 列出将来完成绩效目标的计划和时间表； 如果某个绩效目标是不 实际或者不可行的，要说明改进或终止目标的计划。 （5）政府委托财政和审计部门对政府各 部门的支出项目进行绩效考评。绩效考评制度分为两种：一种是内部考评制度，由财政部门 结合决算对部门项目绩效评价， 绩效评价的结果作为下年度项目绩效预算编制依据， 这样以 决算制度为依托建立起项目绩效考评制度； 另一种是外部考评制度， 审计部门根据部门的社 会事业发展计划，对项目执行结果进行绩效审计。 （6）由政府根据内外部绩效考评结果做出 奖惩， 对于年度项目绩效或事业发展计划完成较好的部门给予奖励， 对于指标完成不好的部 门，根据情况消减知道取消该项目的预算。 2. 总结经验，在所有部门全面推进项目绩效预算； 3. 在项目绩效预算的框架下，全面推进绩效部门预算。项目绩效预算在政府部门内部 建立起绩效支出责任制度， 但这仍然无法解决财政部门难以从源头上真正实现财政资金高效 配置和年度结算等问题。因此，只有批判地学习与借鉴国际先进经验，在项目绩效预算基础 上进行改良，将财政部门的工作解放出来，腾出时间更多地履行资源配置的职能，引入权责 发生制进行多年滚动预算， 全面推行绩效部门预算。 绩效部门预算的重点是要树立一种绩效 观念， 以绩效目标和部门绩效成果为对象， 按效果和效率拨款， 既强调绩效目标订立的效率， 也强调绩效成果考核的效果，是一个过程和结果相结合的预算模式。 （1）编制部门长期战略计划。编制预算前，各部门应该以我国第十二个五年计划为基 本框架， 向财政部门提交包含未来 5 年的工作战略计划。 一是部门工作计划是绩效预算编制 的基本框架， 为体现对过程的控制， 只有经过政府审议通过的部门工作计划才能作为预算编 制的依据； 二是部门工作计划应将战略目标详细分解成年度目标， 这些目标应该尽量的量化 或指标化，以便编制预算并考核结果；三是部门工作战略计划应按照部门的工作战略部署， 详细阐述完成目标所需要的步骤程序、技术、人力资源、资金、信息等各类资源，以及完成 这些目标的外在风险和阻碍因素。 （2）根据部门长期的工作目标，同步构建绩效预算框架，形成部门绩效目标。绩效预 算以部门长期战略计划为依据进行编制， 全面考虑项目的成本效益分析， 充分保证绩效目标 的效率性，实现部门绩效目标与部门工作计划一体化，达到资金有效配置的效果，是绩效的 观念贯穿于整个预算编制与执行过程的始终。 ①绩效预算要详细分解到部门下属每个单位、每个项目，订立相应的绩效目标，每个项 目都可能有一个或多个绩效目标， 用于测定实际成果的目标要具有可比性， 包括对目标采用 定量的标准、价值和比率。 ②绩效预算要引进事项会计，运用标准成本的方法，预计项目执行的单位成本，再用工 作小时和工作数量等因素来换算整个项目执行过程的成本， 这样项目的计量甚至可以量化成 小时的计量。同时，采用全面成本的方法，全面计量绩效项目的直接成本和间接成本，详细 阐述每个绩效目标实现所需要的技术、人员、资金和信息等资金。③不论是财政部门还是政府支出部门都应将成本―效益等分析方法运用于支出决策中， 寻求在投资决策上如何以最小的成本获得绩效目标最大的收益， 按照效率和公平相结合的原 则，选择更为高效的投资计划，提高资金分配的科学性和效率性，是支出决算更为理性化， 从根源上真正实现财政资源的高效配置。 ④推进绩效预算配套改革。 首先绩效预算要真正全面有效的推行， 必须要将绩效预算纳 入 《预算法》 中， 使绩效预算改革能够有法可依； 其次绩效考评体系的建立需要大量的计算， 还要做到实时监控执行情况，就要依靠专业开发的绩效预算应用软件；再次，由于绩效目标 要落实到完成绩效预算的权限和责任， 所以在部门内部建立实施有效的内部控制制度也是必 不可少的， 例如建立内部审计和内控信息报告制度等， 这样部门内部可以时时监控绩效项目 的执行，对外部审计也很有帮助；最后绩效预算是长期滚动预算，现金收付实现制已经不再 适用，应该全面但逐步采取权责发生制预算管理模式，彻底解决年度结转问题。 （3）考核年终项目执行情况。每个年度终了，由各部门审核汇总下属各个单位、项目 的年度计划执行情况， 形成年度绩效与责任报告提交给人大， 报告内容包括本年度部门绩效 执行情况、 执行过程存在的困难与问题和下一年度的工作计划； 由财政部门和审计部门对部 门项目执行绩效结果做出内外部考评。 随着绩效改革的深入，对绩效评价的要求越来越高，应引入科学的绩效评估方法，采取 定性分析与定量方法相结合，逐步建立评估模型。同时，随着考评范围的逐渐扩大，绩效评 估可以委托第三方中介机构进行， 这样考评部门可以把主要精力放在评估结果的应用和监管 决策上， 而且因为社会中介机构有丰富的专业经验， 可以提高评价工作效率、 质量和公正性。 （4）根据考核结果做出奖惩与预算调整。由政府根据内外部考评结果对于绩效好的部 门给予奖励，对于指标完成不好的部门，则予以公告，削减直到取消这项预算；根据绩效预 算按效果拨款的原则， 财政部门按照各机构的计划制定情况以及工作绩效的考核结果， 调整 下一年度财政预算，并提交人大审议。 7.4.3 国际参考――美国政府预算绩效考评制度 国际参考―― ――美国政府预算绩效考评制度 美国政府的绩效管理侧重于对项目进行系统的评价，并将绩效评价与项目预算紧密结 合，改进了预决算管理。1993 年美国国会颁布的《政府绩效与结果法案》 （GPRA） （一下简 称《绩效法案》 ，不同于其他预算管理文件的突出之处在于其法案的性质，而其他的都是总 统直接授权形式的规定。 1. 美国《绩效法案》的要求和实施 《绩效法案》要求：所有联邦政府机构都必须向总统预算办公室提交战略计划；所有联 邦政府机构必须在每一个财政年度编制年度绩效计划， 设立明确的绩效目标； 总统预算办公 室在各部门的年度绩效计划的基础上编制总体的年度绩效计划， 作为总统预算的一部分； 各 部门的预算安排应与其绩效目标相对应， 并提交给议会审议； 联邦政府机构必须向总统和议 会提交年度绩效报告， 对实际绩效结果与年度绩效目标进行比较； 年度绩效报告必须在下一 个财政年度开始后的 6 个月内提交。 同时赋予项目管理者一定的管理权限， 使项目管理者对 于项目的运行及实际绩效要担负更加明确、具体的责任。为检验上述各项要求的实际效果， 《绩效法案》还确定了一些试点项目。通过试点项目，检测绩效措施是否有效，明确年度绩 效计划和绩效报告的结构， 解释说明项目是否达到了预期的目标， 检测项目管理者及其雇员 是否具有适当的管理权限，并承担相应的责任。 《绩效法案》颁布后，并没有强制要求政府的各个部门立即实施，而是采取了先进行试 点，然后逐步推进的办法，这也是《绩效法案》得以成功的关键。成功实施是需要时间和成 本的：首先政府的工作人员需要相互适应；其次工作运行的系统和程序需要调整。因此，一 项改革要取得成功，在试点阶段必须谨慎行事，否则，改革将受到来自部门和社会的各项阻 力。在试点时期，尽管实行了项目考评，但一直用现存的系统、程序来测量、报告和分析有关绩效信息，直到试点成功后才广泛地使用了 Desktop 计算机网络系统。改革的渐进性激励 员工以更高效、更具操作性的方法提高工作效率。 2. 执行《绩效法案》的战略计划 根据《绩效法案》 ，每个政府机构都必须制定 6 年（当年财政年度及未来 5 年）的战略 计划，但是每隔 3 年必须对其进行调整。战略计划是执行绩效法案各项规定的基础。战略计 划的内容包括说明本部门的工作任务； 描述总体的工作目标以及如何实现目标； 描述战略计 划中总目标与年度绩效目标的关系； 确认影响绩效总目标实现的主要外部因素； 描述拟评价 的项目，并制定评价的时间表。简言之，战略计划要说明机构的目标，即机构及其项目存在 的意义、 项目所要完成的任务及其时间要求， 说明机构长期的发展方向及机构管理者的近期 行动等。 在制定战略计划之前，要对部门、机构项目的发展方向及其安排进行广泛的讨论，听取 各方面的意见。部门、机构要向议会进行咨询，也可以向其他相关部门或团体征求意见，避 免在项目执行过程中发生争执。同时，给项目管理者创造稳定的工作环境，使按照绩效目标 计划设计的年度特定的目标有序地进行。 3. 美国《绩效法案》规定的年度绩效计划的内容及其试行 《绩效法案》规定，年度绩效计划的内容包括： （1）阐明绩效目标。每一个项目都可能有一个或者多个绩效目标，用于测定实际成果 的目标要具有可比性，包括对目标采用定量的标准、价值和比率； （2）确定绩效指标。绩效指标将被用于考核成本和产出； （3）描述测量绩效的方法。测量绩效的方法要科学，并有一定的可行性； （4）说明为达到绩效目标拟采取的工作程序、技巧、技术、人力资源、信息和其他资 源等。 （5）确定赋予管理者的权限和责任。 在年度绩效计划中选择目标和指标时， 应该遵循以下原则： 一是项目管理者能通过目标 和绩效指标来判断项目在达到预期目标方面做得怎么样； 二是在部门负责人或者利益相关者 评论项目完成情况时， 能够以系统的绩效评估结果为依据。 年度绩效目标来自于战略计划的 总目标， 年度计划实现的目标是实现战略计划总目标的一部分， 年度绩效计划的目标更多的 关注产出，而总目标则更多的关注结果。 美国从 14 个主要部门选了 70 个试点项目， 试点项目的范围非常广泛， 涵盖政府功能的 各个方面，大到涉及社会安全的项目，小到具体的社区服务项目，试点的目的是让机构积累 绩效评估的经验。从试点的结果来看，一方面，多数试点项目能够编制高质量的绩效计划。 由于这些项目都承载着政府的职能， 因此它们能说明政府建立起可行的绩效计划。 联邦政府 从试点项目中按照 25%的比例选出 18 个项目作为以后的范例。另一方面，这其中也有很多 试点项目存在着各种各样的问题，近 10%的试点项目最后被取消，原因在于绩效目标很难 确定，项目和人员难以组织，加上机构的外部变化，导致编制绩效计划的绩效报告所必须的 绩效信息收到影响。另外一些试点项目的绩效计划所包括的一些绩效措施可操作性较差。 由于有些绩效计划没有可操作性，影响了绩效评价的实施。1997 年总统预算办公室采 取了一下措施：一是对所有从事绩效测量的专职人员进行统一培训，使他们能够为部门、机 构选择适当的、可行的绩效措施；二是促使各政府机构提供更多、更好的绩效信息；三是将 前一年的预算程序作为下一年度绩效评价的基础， 要求各部门在绩效计划中描述绩效测量的 详细情况，并附带前一年的预算报告。四是要求各部门及时收集绩效数据，为确定下一年的 绩效目标做准备。 4. 《绩效法案》所规定的年度绩效报告的内容 《绩效法案》规定，年度绩效报告应包括一下几个内容：（1）对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行比较； （2）如果没有达到绩效目标，要说明没有达到目标的原因，以及将来完成绩效目标的 计划和时间表。如果某个绩效目标是不实际的或不可行的，要说明改进或终止目标的计划； （3）对财政年度内已经完成的项目评估进行概述。 7.4.4 国际参考――澳大利亚政府预算绩效考核制度 国际参考―― ――澳大利亚政府预算绩效考核制度 澳大利亚的绩效考评工作从 20 世纪 80 年代中期开始。 财年，澳大利亚开 始对项目绩效考评进行试点；1988 年 12 月，在试点成功的基础上，联邦政府颁布了《公共 服务评价战略》 ；从
财年开始，对公共部门所有的支出编制绩效预算，实行绩效 考评，联邦财政和管理部制定了绩效考评制度并负责考评工作。 1. 澳大利亚的项目绩效考评 （1）项目绩效考评的基本内容 项目绩效考评的主要内容，包括对项目适应性、效率性和有效性的评价。至于一个具体 的项目， 需要侧重评价哪几个方面， 要由项目评价的目标和项目生命周期所处的发展阶段所 共同决定。 ①项目适应性的评价。 项目的适应性主要表现在四个方面： 一是项目的设立和实施是否 得到政府的认可和社会的广泛认同； 二是项目是否符合政府的总体目标及政策导向； 三是项 目设立的必要性、紧迫性和优先性；四是针对项目所编制的战略计划是否成功，项目是否具 有很强的逻辑性。 项目适应性评价一般在项目正式设立之前进行。 对于已经存在较长时间的 项目，或者因为政治、经济和社会环境发生变化而受到较大影响的项目，进行适应性评价也 很重要， 这种评价可以帮助政策制定者决定是否有必要设立一个新项目， 或者决定一个项目 是否有必要继续维持下去。 ②项目效率性的评价。 效率是指项目产出的质量， 即以最小的投入得到预期的产出水平， 或者以既定的投入得到最大的产出效果。 考察效率情况主要考虑一下几个方面： 一是投入情 况，即资源的使用情况（资金、技术、设备、人员） ；二是项目运行或者获得项目产出的程 序，也就是为完成项目所从事的活动、战略及操作过程；三是产出，即通过对项目管理的直 接控制所产生的产品或服务。 ③项目有效性的评价。项目的有效性是指与预期的目标相比较，项目实现结果的程度。 项目的有效性评价包括： 测量影响结果实现的因素； 对影响结果产生的项目因素或外部因素 进行因果说明；确定是否有意外的结果，将对预期的目标产生积极或消极的影响。在一揽子 计划中所指的责任性就集中在目标的设立、 产出和报告以及产出结果的可视性上， 因此有效 性评价重点强调管理的责任性。项目有效性问题只有在结果可能实现的前提下才能进行评 价，一般都是在项目执行的晚期或项目结束后进行，这要取决于项目所处的阶段，只有这样 才能透彻地说明结果的实现程度。 总的来说， 凡是一揽子计划中规定的所有项目及项目的主要组成部分都要作为系统评价 的对象。每 3―5 年要对项目有效性进行系统的评价；要经常对项目的效率进行评价，尤其 是当政治、经济和社会环境发生重大变化时，更要对项目的适应性作周期性的再评价。在项 目评价中，重点要把握以下几个重要内容：评价项目是否按照国家政策的导向，有效地利用 资源，为政府工作目标的实现做出贡献；是否应内阁或部长的要求执行评价；项目是否具有 很强的公共性或与其他项目有重要的关联； 绩效信息是否显示了项目存在的主要问题； 是否 提出了项目期限的建议，即项目结束、推迟或改变；项目最后被检查的时间。 （2）项目绩效考评的主要步骤 要保证达到预期效果，持续地、分步骤地进行项目评价很重要。一旦评价的重点确定下 来，按照逻辑分析的方法，围绕评价的重点，首先要确定评价所要解决的主要问题；其次， 要按照评价的重点，设计评价的内容、程序；再次，要对评价实施有效的管理；最后有效利用评价所发现的问题，改进项目管理，保证评价报告能够体现评价的内容及评价的结果。 ①项目的逻辑性分析。逻辑性分析通过描述预期的项目活动和项目结果间的因果关系， 有助于更好地分析理解项目的执行情况。 分析项目的逻辑性有以下几个步骤： 描述项目―― 阐明项目目标――勾画项目逻辑――确认对结果实现程度的评价――确认结果的成功程度 ――确认所需绩效信息――确认影响结果的主要因素。 ②对评价的管理。评价成功的关键在于对评评价的计划和实施上。 评价的计划阶段。 通过制定评价计划提出评价管理的轮廓。 项目评价初期在设计项目评 价计划和评价战略方面花费一定时间， 由于项目内容及特点不同， 每个评价计划和评价战略 也各有特点，因此花费一定时间准备适当的评价计划和评价战略是必然的。 评价的实施阶段。 评价的实施包括资料的收集、 分析和评估报告的起草、 发布两个阶段。 资料的来源主要有两个方面，一是现有资料，二是为完成评价目标而收集的有关特殊资料。 一定要确保上述资料在评价中是有效和可信的。 如果现存信息不能完全满足评价的需要， 就 要收集一些包括调查或听取专家的观点、社会意见和典型案例的分析在内的特殊资料。 ③起草评价报告。 评价报告要说明评价的结果， 要使那些项目管理者了解项目评价过程 中发现的问题。这适用于项目的各个阶段，主要目的是为决策服务、促进项目管理水平的提 高以及增强项目管理者的责任感。 因此在起草评价报告的阶段， 使相关人士重视评价报告对 于实现评价的目标至关重要。评价报告要说明评价的主要问题以及决策者想了解的主要信 息，评价过程和在此期间所收集的有关信息及分析应该放在报告的技术附件中。 ④对绩效考评的控制。 对绩效考评进行适当的控制能够保证评价按照既定的目标， 按时 地且在成本控制的范围内， 得出有价值的结论。 评价控制的一个重要功能就是保证评价达到 适当的质量标准。 ⑤对绩效考评的回顾。在评价的最后阶段，或者评价即将结束时，要对评价行为本身进 行系统的检查，其主要内容包括：一是评价完成比较好的方面及原因；二是评价完成的不理 想的方面及原因；三是如果下次进行同样的评价，需要注意的问题以及如何操作；四是评价 执行过程中，最好的案例是什么。通过检查回顾，可以总结评价的经验和教训，并通过召开 非正式研讨会，向将来的评价小组提出一些值得注意的问题或者教训。 ⑥对“评价发现”的使用。评价效果如何的一个重要标志，就是政府是否采纳了评价所 提供的一些信息，并应用在决策中。 “评价发现”是指评价的结果、结论和建议，是各个相 关阶段评价结果、结论和建议的集合。 “评价发现”的使用，包括在制定使用绩效考评发现 的发展计划，并实施评价结果的程序中。这种定期报告绩效考评发现，并与实施评价结果相 结合的监管机制，有利于保证评价的责任性。有些部门为了监管评价的功能，专门建立了高 水平的监管委员会，在其监督下，评价小组将按规定的程序工作，以保证评价的管理者及其 小组成员尽职尽责工作，达到评价的目的，实现评价的功能。2. 澳大利亚实行政府部门绩效考评的基本做法 （1）政府绩效考评制度的理念及其框架体系 澳大利亚的绩效考评制度的设计理念和框架是： 首先， 根据公众对政府公共服务的需求， 确定政府提供公共产品的总体目标， 这项工作由支出审查委员会完成， 该委员会由政府正副 总理、国库部长、财政部长等 5 人组成，负责根据公众的需求研究确定政府在下一财政年度 应提供的公共产品数量和种类， 确定预算优先安排的事项清单， 对预算编制和预算执行进行全程监控。 其次， 政府各部门根据总体目标， 将各自应提供的公共产品目标进行分解和细化， 形成具体的部门目标。最后，根据部门目标，编制部门支出预算。在公共支出管理的具体手 段上，主要采用“产出预算”的新型管理模式。产出预算根据投入产出原理，按部门的产出 来配置财政资源， 它采用权责发生制会计原则对公共产品的全部成本进行核算和控制， 不再 进行支出的逐项、明细管理。政府各部门有管理既定财政资源的自主权，管理的着眼点从财 政投入转移到了财政投入后形成的产出，形成一整套的技术手段，确保对产出的绩效评价。 产出预算的核心是对支出的效果、效能进行分析和评价，以提高产出的性能比，并根据评价 结果优化财政资源配置。 实行绩效考评制度后，政府所充当的角色，从管理者转变到公共产品的提供者。政府角 色的转换和管理理念的变化带来管理程序和管理方法的一系列变化。 澳大利亚政府通过改革 不仅降低了公共支出成本，扭转了财政赤字的趋势，而且提高了公共机构的效能和效率，增 强了公共机构对公众需求的反应，公共服务的质量得到了提高。}