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党的十八大以来，习近平主席围绕以经济建设为中心、立足提高质量和...
作者：迟福林&主编
出版社：中国工人出版社
出版时间：2015年05月
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Design by Ciya Interactive农村改革方案发布 农地入市或在2018年后推开
作者：欧昌梅
　　11月2日，新华社授权发布《深化农村改革综合性实施方案》。在《方案》聚焦的5大农村改革领域中，深化农村集体产权制度改革被摆在首位，而“深化农村土地制度改革”更是被放在产权制度改革的第一位。
　　该方案旨在提高农村改革的系统性、整体性、协同性。在中国社科院农村发展研究所产业研究室主任张元红看来，《方案》重在部署农村的综合改革，而土地制度影响深远，财政补贴、价格支持等政策，短期可能会有变化，但土地制度一旦定下来，就会在较长时间内不变。同时，农村土地制度也是农业经营体制、农业支持政策等的基础。
　　国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆告诉澎湃新闻，十八届三中全会后，在农村改革上，中央和国务院前期发了很多改革意见和方案，后面还会有一些意见方案出台，此次方案是起综合性指导作用的文件。
　　叶兴庆强调，农村单项改革很有必要，但农村改革一些共性问题，共同需要遵守的基本原则，需予以明确。
　　张元红告诉澎湃新闻，相比此前发布的一些文件，《方案》在两方面提的更明确：一是落实集体所有权，界定集体成员权，明晰集体产权主体。二是探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，以及试点土地承包经营权有偿退出。
　　《方案》指出，落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。
　　农村“三块地”改革一直是社会关注的焦点。农村土地征收如何推进？哪些集体经营性建设用地可以入市？宅基地怎样流转？《方案》也明确了方向。
　　农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
　　集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。
　　宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
　　叶兴庆说，十八届三中全会要求赋予农民更多财产权利，“三块地”改革的共同方向就是赋予农民更多财产权利，这是改革方向，也是基本要求。
　　“对农民而言，其财产权利来源很大程度上依赖于农村的土地，包括承包耕地、宅基地、集体经营性建设用地等。”叶兴庆说。
　　眼下，“三块地”改革正在全国33个试点地区开展，试点时间是到2017年。由于试点范围较小，叶兴庆说，“三块地”改革的具体文件《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》并未对社会公开。
　　“三块地”改革涉及土地管理法、物权法、担保法、城市管理法等法律的修改，修法任务量较大。叶兴庆认为，“三块地”改革最快可能在2018年全面推开，具体要看试点结束后的评估。
　　“三块地”改革要注意哪些问题？叶兴庆指出，宅基地改革要谨慎，其流转仅限于集体经济组织内部，目前重点是搞活住房财产权，尚未涉及宅基地使用权本身，宅基地使用权本身不能上市。
　　集体经营性建设用地上市下一步需解决三大问题。一是上市用图上，这类土地用于商品房开发基本不太可能，工业和商业用地可能性大。二是土地出让金收益分配上，国家以税收的方式，或以土地收益调节基金参与分配，剩下归土地所有者。三是农民在征地过程中拿到的收益和在集体土地直接上市获得的收益两者之间要有个平衡，否则征地无法推进。
　　征地制度改革的难点在于经营性用地和公益性用地的界定，目前社会对公益性用地的内涵和外延分歧比较大。学校、医院用地是公益性的，但现在也有市场化的学校、医院，收费公路也很普遍，定性很难。
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“三块地”改革的冰与火
发布： 09:28:30&
来源：民主与法制时报&
作者：□本社记者 李张光&
　　为期3年的&三块地&改革试点，时间已经过去了一半，改革进展冷热不均：集体经营性建设用地入市取得较大突破，宅基地制度改革缓慢推进，土地征收制度改革却鲜有动作。
　　涉及亿万农民根本利益的三项土地制度改革，眼下已在全国33个试点县市展开，通称&三块地&改革，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。
　　其中，进行集体经营性建设用地入市改革试点和进行农村宅基地制度改革的试点都是15个，进行农村土地征收制度改革的仅有3个，其改革思路是分别操作、封闭运行，33个试点县市只能分别选定一个主体开展改革试点。
　　由于试点范围小，&三块地&改革的具体文件《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》并未对社会公开。这份文件规定，试点工作从2015年2月起到2017年底结束。
　　专家表示，&三块地&改革涉及土地管理法、物权法、担保法、城市房地产管理法等法律的修改，修法任务量较大。除此之外，对三项土地制度改革试点工作&分别操作、封闭运行&的改革思路也颇具争议。
　　如今，为期3年的改革试点工作，时间已经过去了一半，&三块地&改革进展冷热不均：集体经营性建设用地入市取得较大突破，宅基地制度改革缓慢推进，土地征收制度改革却鲜有动作。
　　&地方政府没有进行征地制度改革的积极性，不愿意进行征地制度改革试点。&华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、博士生导师贺雪峰告诉民主与法制社记者。
&三块地&改革布局已铺开
　　&三块地&改革是党的十八届三中全会提出的明确任务，其改革的共同方向是赋予农民更多财产权利，同时建立城乡一体化的土地市场。
　　据了解，时下进行的&三块地&改革，土地征收制度改革的基本思路是缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
　　集体经营性建设用地制度改革的基本思路是允许农村集体经营性建设用地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股。
　　而宅基地制度改革的基本思路是探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
　　贺雪峰表示，农村集体经营性建设用地入市首先是要解决历史上的遗留问题，&具体地说，就是在《土地管理法》颁行前及颁行之初执行不严格，乡村组织未经过土地征收手续即将农业用地直接用于建设乡镇企业，从而形成了当前约3000万亩的农村集体经营性建设用地。&
　　我国实行的是两种土地制度，城市土地为国有土地，农地为农村集体土地，城市建设和经济发展需要建设用地，只能申请国有土地，国家只有通过征地制度将农地征收为国有建设用地。
　　&问题是，当前已经形成的农村集体经营性建设用地是在《土地管理法》颁行前就已形成，不符合现在的《土地管理法》，却并非不合理。&贺雪峰表示。
　　农村集体土地用作经营性建设用地直接入市，客观上存在法律障碍，此次改革则是为了盘活这些合理不合法的农村经营性建设用地的资源存量。
　　其实，按照现在的土改试点，真正入市的农地亦仅限于乡镇企业占地。
集体经营性建设用地入市火热
　　今年5月，北京K2地产公司相关负责人表示，该公司正在对北京大兴区西红门镇一块集体经营性建设用地进行整体规划，这块2.67万平方米的土地，是这家地产商在2016年1月的一次挂牌出让中以8.05亿元的价格竞得的。
　　这块土地交易的特殊性在于，无需经过原有的征收环节，直接进入交易市场。这源于西红门镇是北京唯一一个进行集体经营性建设用地改革试点地区。
　　事实上，从2015年开始，截至今年4月底，在15个推进集体经营性建设用地入市改革的试点地区中，类似的直接入市的土地共有97宗约1277亩，仅浙江省德清县已入市土地就达到45宗。
　　这也是在&三块地&改革中，最先取得突破性进展的唯一领域。
　　其实，对于农村集体经营性建设用地入市改革，一些地方早有尝试。记者获悉，早在2010年，贵州湄潭县在湄江镇核桃坝村和黄家坝镇官堰村就开始了农村集体建设用地改革试验。
　　据当地知情人介绍，当年黄家坝镇官堰村村委会对23亩地分集体建设用地使用权分三期拍卖，&第一次拍卖，比较谨慎，仅将购买人限为村内，有50余人报名参加竞买。&
　　第二次就不再有地域、身份限制，所有自然人都能买，集体经济组织界限被打破。放开身份限制后，成交价最高翻了三倍。
　　对于集体经营性建设用地入市进展相对顺利，浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰分析称，除了各地已经有很多尝试外，集体建设用地入市改革相对于其他两项改革，还具有法律障碍最小、产权关系比较简单，操作阻力小等特点。
　　杨遴杰表示，乡镇企业的土地就是集体经营性用地，它在过去只限于破产兼并情况下不同使用者之间的转移，过去这些年大量乡镇企业退出的建设用地，就是通过这些方式得以处置。
　　&另一方面，这些土地都已经长期闲置废弃，产权关系也相对好处理。&杨遴杰说。
两项改革艰难推进
　　与农村集体经营性建设用地入市改革进度相比，宅基地制度改革推进缓慢，而征地制度改革更是被指毫无动作。
　　河北省宜城市被纳入全国农村宅基地制度改革15个试点之一，该市制定《农村宅基地制度改革试点实施方案》获国土资源部批复后，在8个试点村稳步推进。
　　改革后，农民可以利用宅基地及农房抵押贷款；农房转让、出租，增加农民收入；宅基地自愿退出，村集体给予一定数额的补偿和奖励。
　　但宜城市推行的宅基地有偿使用办法，却备受质疑。该市对宅基地面积在全省法定的200平方米以下的不收费，超过200平方米的收取一定费用，对此，当地群众反应强烈，&祖祖辈辈都是我的宅基地，现在连耕田都有补贴，为什么是我的宅基地还要交费？&
　　对此，贺雪峰建议宅基地制度改革要慎重推进。他分析称，农村宅基地为进城农民提供了退路和心理上的安全底线，对一般农户来讲，宅基地很重要，他们是不愿退出的。即使农户愿意退出宅基地，如何补偿农户也缺少基本的办法，由此造成了农户该退出宅基地却没有退出的情况。
　　贺雪峰认为，宅基地应当留有资源冗余，从而为所有进城的农户提供&进可攻、退可守&的城乡自由往返空间。
　　和贺雪峰的观点类似，在已经出台的&新土改&政策中，国家对农户宅基地流转控制严格。按照相关法律法规要求，现在每户农民只能有一处宅基地，农户宅基地的使用权转让还必须限制在本村村民之间。
　　而对于进行征地制度改革试点的内蒙古和林格尔县、河北定州市、山东禹城市，直至目前尚无可取经验。
　　一位不愿具名的三农专家告诉民主与法制社记者，目前这些试点的征地项目依然是过去的征地标准，对于改革提出的缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制的要求没有任何探索。
　　&征地制度改革试点明显是要将地方政府用于城市基础设施建设的土地财政&釜底抽薪&，地方政府当然没有积极性了。&贺雪峰说。
　　贺雪峰表示，人口城市化必然有一个同样快速且大规模的土地城市化。城市化只可能平面推进，因此，在城市快速平面推进过程中，城郊大量土地就由农地变成了建设用地，建设用地上就附着了远超过农地本身的巨额价值。
　　&缩小征地范围其实就是将本来按现行土地制度应当&涨价归公&，并主要用于城市基础设施建设土地财政留给了被征地的农民。&贺雪峰表示，这是一开始就只有3个地方愿意进行土地征收制度改革试点的原因。
被质疑的农地金融功能
　　为了促进农地、农房金融功能的开发，今年3月以来，有关部门先后发布了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》。
　　但专家指出，虽然政策层面初步赋予试点县（市、区）的农地、农房有抵押融资权能，但实际上农地、农房的产权抵押，还面临着相关法律法规、配套机制、社会保障等诸多因素的制约。
　　&比如房屋抵押了，但是宅基地怎么办？&这位三农专家告诉记者，2008年建设部出台《房屋登记办法》，是将农村村民住房所有权（含宅基地使用权）的交易范围限制在本村。而1999年的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，又将城镇居民从交易对象中排除了出去。2008年物权法规定，宅基地的土地使用权不得抵押。
　　国务院发展研究中心农村经济研究部程郁、张云华、王宾等曾对各省农地抵押贷款试点做过调研，发现影响农地、农房的抵押贷款，主要原因是当前农地产权不稳定、农地流转市场发育不完善、农地价值不高，在现实操作中，农地很难独立作为有效抵押物。
　　在东北农地、农房改革试点县市，沈阳农业大学的兰庆高、惠献波等人，曾对农村抵押贷款做过调研，发现一些金融机构从业人员对农地抵押政策很冷淡。他们调查的辽宁省350名信贷员普遍认为，受政策限制，现在农地、农房价值偏低，农业经营风险较大，金融部门对抵押后的农地、农房，处置起来很困难。
&三块地&封闭运行受争议
　　清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明、国务院发展研究中心原副主任陆百甫等专家均认为，&三块地&改革试点的&封闭运行&等安排，大大减弱了改革成效，减弱了城乡要素整合的可能性。
　　蔡继明表示，按照土改试点政策，真正入市的农地仅限于乡镇企业占地，大量农民进城及村庄整理后闲置的农户宅基地、节约出来的农村公共设施用地不能入市，这背离了国土部门倡导的&节约集约利用土地&的原则。
　　他们呼吁，&三块地&改革试点期已经过半，中央和土地主管部门应尽快调整方案，把改革中相互割裂的各类试点，调整为三位一体、将&三块地&改革打通，形成城乡互动的改革试点。
　　对此，贺雪峰等专家则提出了相反的观点，他们呼吁，&三项土地制度改革千万不能打通。&
　　土地入市需要具备规划和区位优势，城郊农民最多可以通过农村建设用地入市来获得巨额收益，却无法将农地也变成建设用地以获得收益。农民腾退的宅基地和农村经营性建设用地绝大多数都不符合规划，不具有区域优势。
　　贺雪峰认为，一旦打通三项土地制度改革，就会形成&异地入市&现象，即通过将农民宅基地和经营性建设用地复垦，形成城市建设用地指标，再将此指标落到城郊需要变成建设用地的农地上面，从而入市。
　　&所有异地入市都希望放在最具有利益的区位，结果是，具有利益的区位的村社集体和农民可以以最低价值买来建设用地指标，而将超额收益都留到自己手中。从而在城郊形成一个巨大的食利者阶级。&贺雪峰说。
　　但在杨遴杰看来，目前&三块地&改革遇到的问题，都与主管部门在改革问题上没有给出清晰的界定和明确的做法有关，&试点地区只能靠&猜测中央部门的主要官员和主管官员对改革内容认知的边界&来推进改革&。
　责任编辑: 尤晓岚
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第03版：百家观点
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“三块地”问题要向农民讲清楚
&&&&今天“惊蛰”。天气回暖，春雷始鸣，蛰伏于地下冬眠的昆虫被雷声惊醒，开始活动。从这个节气开始，以土地为生的农民纷纷走出家门，开始操持一年的营生。然而，今年与以往大不同，中央全面深化改革的决定、城镇化工作会议、中央“一号文件”连续给“三农”透出重大利好，特别是“新一轮土地制度改革”的启动，更是激发起农民群众大干一场的雄心壮志，他们准备以土地为本钱大干一场，多赚快富。然而，新一轮土地制度改革，并不是简单地一改了之、随心所欲的。当此“一年之计在于春”的开端时刻，政府有关部门和专家学者们有必要把土地政策向农民说明白，特别是要把“三块地”的问题向农民讲清楚，以免挫伤农民的创业积极性，带来不必要的麻烦。&&&&所谓“三块地”，是指存在于农村地区的“农用地”、“农村集体经营性建设用地”和“宅基地”这三类名称不同，性质不同，用途不同，处置方式按政策和法律规定更是有所不同的三类土地。农民群众如果搞不清这“三块地”的区别和相应政策，随便拿出“一块地”来就出租、转让、改变用途，那是有可能要违反政策甚至触犯国家法律的。“三块地”有三个先决条件，作为处置农村各类土地的底线是不能突破的：第一，土地制度不管如何改革，农村土地的所有制是不能改变的——那就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。因此，关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，不要以为国家启动“新一轮土地制度改革”，农村土地就可以随便使用、随便买卖了。&&&&具体到京郊农村，在处置这“三块地”的时候，眼下最少有以下这些问题需要告诉农民群众。&&&&先说“农用地”。现在全市耕地324.8万亩，资源非常有限。要让这些土地向专业大户、家庭农场、农业合作社流转，鼓励和支持有规模的工商资本发展适合企业化经营的现代种养业。但是，必须坚持“农地农用”，坚决防止土地“非农化”。再说“农村集体经营性建设用地”。按照中央全面深化改革决定的精神，在中央的统一部署下，“农村集体经营性建设用地”是可以进行出让、租赁、入股试点的，而且要与国有土地同等入市、同权同价。这对发展壮大农村集体经济是很大利好，但这个试点需要中央有关部门批准才行。最后就是“宅基地”。中央提出要选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。结合北京实际，也要进行试点。这两年，密云县干峪沟村探索将闲置农民住房通过集体经济组织盘活利用，发展民俗旅游，既增加了农民收入，又壮大了农村集体经济。他们的做法值得借鉴。&&&&好事要办好，好政策要用好。既不能按兵不动，又不能操之过急。
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