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集体经营性建设用地入市改革的三个难点
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　　农地改革郫县样本： 集体经营性建设用地 入市受阻 　　本报记者李果成都报道 　　今年的政府工作报告提出开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等改革试点。 　　简称为&三块地&的改革，被众多业内学者认为将是明年农村改革工作中的重点。 　　2015年，四川省郫县成为上述&三块地&改革的33个试点之一，并承担了集体经营性建设用地入市的探索任务。 　　但在9月该县第一宗13.447亩的集体经营性建设用地使用权挂牌成交后，至今无成交记录。郫县国土资源局相关人士对记者称，全年1200亩的挂牌成交计划将无法完成。 　　郫县土地入市样本 　　事实上，以成都市为代表的四川省，在全国农村土地改革中探索超前，如&确权颁证&以及&耕地保护基金&等探索路径成为全国典型。 　　因此在2014年四川获批第二批全国农村改革试验区，成都承担了其中7个实验任务，郫县、崇州、温江分别获批全国农村集体经营性建设用地入市试点、全国农村土地经营权入股发展农业产业化经营试点、全省唯一的&全国积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能&改革试点。 　　消息人士对记者称，郫县在纳入国家试点之前，便已经进行农村经营性建设用地入市方面的研究，2014年国土资源部调研郫县后，决定在其原有基础上，上升为国家层面进行探索。 　　今年9月，郫县唐昌镇战旗村一块面积为13.447亩的集体经营性建设用地使用权挂牌成交，成为全国33个试点中第二宗交易记录。 　　此后，郫县宣布全县可入市交易的集体土地存量达到5500亩，其中具备入市条件的存量农村集体经营性建设用地为2900亩，而今年计划入市的量为1200亩。 　　为完成计划目标，郫县制定了一套农村集体经营性建设用地的入市规则。收储入市交易的土地必须是村集体所有，经全体村民大会讨论通过并由全体村民参股形式成立村级资产管理公司，最终形成一个法律主体资格正式对外经营。 　　根据集体土地管理流程，村级资产管理公司将要挂牌出让的集体土地，交由第三方土地评估机构以农村集体土地的基准地价，对所要挂牌出让的地块进行全面价值评估。待评估结果出来后，由资产管理公司负责编制该土地的位置图、空间范围、面积、使用年限、土地移交时间、规划条件、开工时间、起始价竞买方案和分配方案等一系列入市方案，再经由村民大会讨论同意后，将该入市方案交由镇政府审核通过并报县国土局审查。而再由县国土局牵头，联合建设、规划、环境等部门出具最终审查意见，最后进入县公共资源交易中心进行交易。 　　同时，按照集体土地出让的管理规定，土地成交价不包含国家应收取的土地总成交价15%的&土地增值收益调节基金&，因此土地受让方除了向村级管理有限公司支付土地使用权出让金以外，还得向国家缴纳总成交价15%的土地增值收益调节基金。 　　或受阻于法规与土地指标 　　但至今，郫县再未新增一宗入市的农村集体经营性建设用地。距离1200亩土地的计划目标，仅完成1%的进度。但郫县国土资源局未对记者表明其中原因。 　　上述消息人士称，缺乏土地整理指标，或是阻碍郫县农村建设用地入市的一个因素，&四川在获批天府新区后，土地缺口很大，因此在土地整理指标中会优先向天府新区倾斜&。 　　其次，农村建设性用地在法律上的诸多阻碍，或是另一个原因。如《土地管理法》第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。 　　基于上述法律阻碍，2015年政府工作报告中在提出进行&三块地&的改革前，特别强调了&审慎&二字。 　　而记者获悉，为了推进上述改革的顺利进行，对于和改革有冲突的法律法规，试点地区根据统一要求暂停实施了其中的部分条款，如在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。 　　四川省社科院副院长郭晓鸣称，类似郫县的农村集体经营性建设用地入市，实际上提供了农村土地产权增值的平台。进一步讲，郭晓鸣认为，我国现行农村土地产权制度存在主体缺位和权能残缺两大问题，土地改革方面，需要以产权为主的改革。但是截至目前，进行的改革事项都仅仅是对产权的确认，如确权颁证。但这一过程本身是不能实现土地价值的，因此从产权的价值实现，必须要有一个市场平台。而集体经营性建设用地入市就是搭建这样一个平台。这项改革带来的价值是多维的：首先，集体经营性建设用地平等入市的要素流动通道被打通，可以解决城市发展土地供给不足的问题，就地城镇化可以降低城镇发展成本，提高发展效率，提升发展质量。
作者：佚名&&责任编辑：小龙
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【核心提示】国土资源部调控司巡视员、全国人大代表、民盟中央社会委员会副主任董祚继为瞭望智库撰文，对市场最为关心的农村集体经营性建设用地入市改革试点情况进行分析总结。
农村集体建设用地入市牵动着各方神经，被誉为是下一个待开垦的“金矿”。
相比宅基地改革，农村集体经营性建设用地入市，与市场投资主体高度相关，更受社会各方关注。
2013年11月，中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
农村集体建设用地将和国土有地享有同样的权利，意味着我国农村一直沉睡的2亿多亩宅基地、近5000万亩的农村经营性建设用地将被激活。农民最大的资产——土地如能变现，农民收入将会大幅提高。
2015年3月，国土资源部公布了农村土地制度改革首批试点名单。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革被分开花落全国33个县市区进行试点。
截至目前，试点推进一年有余，但外界对新土改核心内容、改革试点推进情况知之甚少。到2017年底试点结束后，相关经验能否被大面积推广复制，进而达到激活农村土地资产、提高农民收入的目的，仍心存疑虑。
国土资源部调控司巡视员、全国人大代表、民盟中央社会委员会副主任董祚继为瞭望智库撰文，对市场最为关心的农村集体经营性建设用地入市改革试点情况进行分析总结。
他认为，农村集体土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。如何通过改革“赋权还能”，将这些沉睡的农村资产盘活，不仅仅关系着农民的收入，更关系中国农村经济发展的未来。
“但是离试点期结束不到两年，2017年是试点经验总结期，因此今年试点的实质性推进极为关键。”
截至目前，据公开报道显示，已有浙江省德清县、贵州省湄潭县、四川省郫县等6宗集体经营性建设用地入市，交易顺利，成效凸显。
6宗集体土地，横跨了东西部不同发展水平地区，土地涵盖不同用途，出让收益差异明显。
一方面，由于各试点确定的土地增值收益调节金提取比例差距较大(总价款的12%~32%)，因此将增值收益调节金计算在内，6宗土地出让收益从亩均15.4万元(湄潭金花村项目)到60.4万元(郫县战旗村项目)，相差数倍。
另一方面，商服项目收益显著高于工业项目收益，发达地区收益显著高于欠发达地区收益。6宗土地入市途径表现比较单一，都是就地入市。因为就地入市项目一般没有前期开发成本，而调整入市项目往往涉及增减挂钩、土地整理等开发成本，因此两种途径入市的净收益相差悬殊。
从前期调查情况看，农村存量集体经营性建设用地面积大，但分布零散，能够直接就地入市的土地不多，大部分需要根据规划调整入市。首批6宗土地形式上都采取就地入市途径，并非调整入市需求小，而主要是受规划覆盖度不足的制约。
总体上看，由于前期准备到位、管理严格规范，首批6宗土地入市成效初显。
按照现行法律，除因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的以外，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，这一规定导致大量失去市场的乡镇企业用地不能及时调整利用。首批入市的6宗土地，有4宗是废弃多年的乡镇企业用地，得益于试点政策才开发利用。
其中有3宗拍卖出让地块，都经过了多轮竞价，集体土地资产价值得到了充分显化，激活农村土地资产，多渠道增加了农民收入。比如德清县洛舍镇砂村拍卖地块， 4名竞拍人通过24轮举牌，最终以1150万元的价格出让，扣除32%的增值收益金后，亩均出让收益39.2万元，接近同地段国有土地出让价(每亩50~80万元)。
集体经营性建设用地入市，推动城乡要素流动，搭建了城乡统筹发展新平台，为一批符合产业政策的工商业项目搭建了土地平台，解决了发展空间，激活了民间资本，为银行资金找到了空间，促进了经济转型升级，活跃了农村市场。
而且，首批6宗土地入市收取的土地增值收益调节金，将统筹用于农村基础设施和公益设施建设，有助于推动城乡基本公共服务均等化。
从首批6宗土地入市的结果来看，即使在当前经济下行压力加大的形势下，集体经营性建设用地入市仍然展现出较大潜力。
值得注意的是，首批6宗入市土地中，没有一宗是城中村整治后的土地入市，主要原因是地方政府担心对征地造成冲击，也反映了当前集体土地入市尚面临诸多难题。
一是，农村土地管理基础工作有待加强。
从试点前期工作情况看，地籍工作不实、缺乏合法产权、土地规划滞后三个问题相当突出，影响工作的推进。
二是，入市范围、途径、方式等有待研究规范。
关于入市范围，各地的认识很不一致，有的认为，可入市土地只有现状集体建设用地中符合“两规”的经营性用地;也有认为，可入市土地是在存量集体经营性建设用地总规模控制下，符合“两规”的集体经营性建设用地，包括可直接就地入市的用地和可调整入市的用地;还有的认为，可入市土地在存量集体建设用地总规模控制下，依据“两规”确定的集体经营性建设用地。
关于入市途径，三种入市途径的成本和收益差异悬殊：就地入市成本低，但收益一般也低，利益关系相对易处理;调整入市拆旧和建新两头有成本，如果入市是效益低的工业用途，利益平衡的难度明显增大;城中村整治入市成本高，但收益更高，对现行征地制度的冲击不容轻视。
关于入市方式，考虑到农村市场小微企业居多，政策上应支持多种方式入市;农村集体建设用地产权关系往往十分复杂，采取招拍挂还是协议出让，宜结合实际情况确定，但要根据评估确定出让底价并确保公开透明。
三是土地增值收益调节金收取亟待加强指导。
关于收取比例问题，湄潭和郫县此次的收取比例分别只有12%和15%。收取比例问题不仅关系国家与集体之间的收益分配是否合理，也关系到土地征收等相关工作，收取比例过低，导致入市收益与征地补偿水平严重失衡，势必进一步加大征地困难。
关于收取差额问题，只有德清针对不同区域、不同用途实行差额收取。土地增值收益调节金既承担国家与集体之间的收益合理分配功能，也关系不同用途土地的收益公平分配问题，规划用途不同，土地增值收益差异很大，收取比例若没有适当价差，既有失公平，也可能加剧规划等相关工作的矛盾。
还有调节金用途问题。德清、湄潭、郫县三地的规定有详有略。调节金的收取既然主要依据基础设施建设和土地开发形成的土地增值，就应当按照取之于地、用之于地的原则，尽可能明确用途。
四是集体经济组织内部入市收益管理要未雨绸缪。
入市收益分配是集体土地入市改革的核心问题。三地入市收益分配办法可以说各有特点，但都欠完善，尤其是湄潭的分配办法过于笼统，留下制度漏洞。
入市收益管理问题，三地中郫县对集体经营性建设用地入市收益管理最为详尽，德清只制定了一个入市收益分配管理规定，湄潭更只提出留归集体经济组织的土地收益纳入其集体资产统一管理，亟待细化完善。
五是农村土地制度三项改革需要统筹协调推进。
从首批入市试点情况看，有必要加强“两个统筹协调”。
之一是要统筹协调调查规划。农村中的生产、生活、生态用地，农村建设用地中的经营性用地、公益性用地和农民宅基地，都是一个整体，各业各类用地的规模、结构、布局、时序需要统筹安排、相互协调，否则，将不利于优化用地配置和节约高效用地，也给农村的全局和长远发展留下隐患。
之二是要统筹协调收益分配。与城市各类用地的收益和支出由政府统一支配、统筹使用不同，农村的产业发展用地、基础公益用地、农民宅基地大都分散在不同的集体经济组织和成员之中，因此尤其需要对各项收益进行统筹协调，防止畸轻畸重。
首批入市地块收益，有的已经远远高于征地补偿水平，也明显高于增减挂钩和农村宅基地有偿退出收益，若不及时妥善应对，未来相关改革难免不相互掣肘，影响改革的顺利推进。
农村集体土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。但是离试点期结束不到两年，2017年是试点经验总结期，因此今年试点的实质性推进极为关键。
首先，要加快试点地方土地管理基础工作进程。
建议针对试点反映的地籍不实的问题开展实地调查，实事求是予以处理;对缺乏合法产权的土地，本着依法依规、尊重历史、合理可行的原则，提出处理意见;加快土地规划调整完善工作，允许试点地方在不违背规划调整完善原则的前提下先行调整和报批规划，同时尽快出台村级土地规划指导意见。
其次，应开展集体土地入市重大问题研究。
建议设立专题，重点开展入市范围研究，进一步明确可入市土地的对象，理顺现状用地、规划用地及相关地类转换等关系;开展入市途径研究，对三种入市途径的成本和收益进行深入分析，解决入市途径单一问题;开展入市方式研究，并结合已有的隐形入市如何纳入规范管理，统筹考虑。
再次，要加强对入市收益分配和管理的政策指导。
建议尽快出台土地增值收益金征收和管理办法，使各试点工作有所遵循;加强试点收益金收取情况的跟踪分析，及时提出建议;协调指导各试点，尽快完善集体经济组织内部入市收益分配办法，加强收益管理。
最后，还应统筹推进农村土地制度三项改革工作。
点评：农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革相互关联，试点工作既要突出重点、专心致志，确保在试制度、试经验上取得实实在在的成果，又要统筹兼顾、协同推动，形成改革合力，做大改革效应。
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