一、单项选择题1、D2、D3、B4、A5、B6、；2.县级以上地方国家机关由哪几部分组成ABCDA；B.地方国家权力机关的执行机关----人民政府C；D.地方国家法律监督机关----人民检察院；3.帝制时期中央对地方的管理，具有的特点有ABC；B.按不同等第确定官职的品级、机构的设置、人员编；4.从未来发展看，中国地方政府的行政职能主要包括；5.当代中国的县
一、单项选择题1、D2、D3、B4、A5、B6、C 二、多项选择题（共 10 道试题，共 20 分。） 1.
中央与特别行政区的关系包括哪几个方面 ABC A. 权限的明确划分
B. 国家的法律监督 C. 政府间的关系
D. 经济的联系 2.
县级以上地方国家机关由哪几部分组成 ABCD A. 地方国家权力机关----人民代表大会 B. 地方国家权力机关的执行机关----人民政府 C. 地方国家审判机关----人民法院 D. 地方国家法律监督机关----人民检察院 3.
帝制时期中央对地方的管理，具有的特点有 ABCD A. 对同级同类地方政府单位划分等第 B. 按不同等第确定官职的品级、机构的设置、人员编制和官员的任用上 C. 2000多年来，行政等第的划分经历了由简到繁、由繁归简的过程 D. 对官员的考核和监察是历代控制地方官员的重要手段 4.
从未来发展看，中国地方政府的行政职能主要包括
两大部分 AB A. 经济职能
B. 一般社会职能 C. 国防职能
D. 国际交往职能 5.
当代中国的县具有的特点 AB A. 数量趋于减少
B. 县与县的差异悬殊 C. 设置不稳定 D. 体制上呈现不规范的现象 6.
影响中央政府与地方政府权限划分的主要因素有（
ABCD ） 及国家的历史传统
A. 社会制度
B. 国家结构形式 C. 政治制度 D. 社会发展水平 7.
在当代中国省的重要特性有哪几个方面 ABC A. 省是一种大规模的地域政治实体 B. 省是一种具有悠久历史的地域政治实体 C. 中国的省在政治结构中分担中央的部分功能 D. 省是具有相对独立自主权的地方自治体 8.
中央政府通过财政手段对地方政府的控制，采用的方式一般包括 ABCD A. 划定税收范围
B. 补助 C. 控制地方财务行为
D. 确定地方征收税种的税率 9.
中国地方政府体制取得了许多重大成就，其中主要有 ABCD A.
中国地方政府已经走完了从行政体地方政府到民主集中体地方政府的过程 B. 高度中央集权体制缓慢地开始走向地方分权 C. 地方国家机关告别了传统进入现代化
地方政府的职责日益侧重于对地方居民社会事务的公共管理和提供必要的相关服务 10.
绝对议行合一的地方政府体制典型情况有如下两种 AB A. 英国的议会委员制
B. 美国的市县委员会制 C. 瑞典的议会执行委员会制
D. 德国的市行政主任制 三、名词解释（共 3 道试题，共 12 分。） 1.
作为阶统治的工具，凭借国家的强制性力量实现其政治统治，以维护统治阶级的根本利益。 2.
地方政府体系结构
地方政府体制是由各地方单位以一定秩序层级式组合而成。表现在一是纵向的层级结构。二是横向的功能结构。 3.
政府承担的国家职能。 四、简答题（共 6 道试题，共 36 分。） 1.
政治分权中地方自治体所获得的权力有哪些？
1、组织权。2、财政权。3、公务执行权。4、地方立法权。5、制裁权。 2.
就政府职能的实现而言，宏观管理与微观管理的内容分别是什么？ 宏观管理包括：1.政策导向和调控；2.法律规范。 微观管理包括：1、依法行政；2、监督实施。 3.
简述对中央与地方关系的影响因素
一、社会制度 社会制度不同对中央与地方关系安排的影响，表现在社会主义国家与资本主义国家之间的差异上。 二、政治制度 政治制度的差异对中央与地方关系安排的影响，主要表现在不同的地方政治之间，即表现在行政体、自治体和民主集中体得地方政府和中央政府的关系差异上。 三、国家结构形式 四、社会发展水平 五、国家的历史传统 上述五个因素，在各国安排中央与地方关系中，都在不同程度上起着决定作用。 4.
简述中国地方政府体制结构形态演变的历史分期
一、功能结构的演变二、层次结构的演变 5.
简述中国古代的特殊型地方政府？ 到第一个统一的中央集权制封建国家秦建立以后，随着中国古代地方政府类型结构的发展，出现了各种各样的特殊型地方政府。其中，属于政治性的特殊型地方政府有：1、设置在少数民族聚居地区的特殊型地方政府。2、为突出首都、陪都政治地位而设置的府。3、在未设地方政府的边境地区为巩固边防与内地统治而设的军、军民卫所。4、为解决统治阶段内部矛盾和维护政治稳定而设的特殊型地方政府。
属于行政性的特殊型地方政府主要有宋代的监。 6.
政府经济职能包括哪几个方面？ 1、同维护社会生存相关的经济事务。2、同促进社会发展进步相关的经济事务。 五、论述题（共 2 道试题，共 26 分。） 1.
简述中国其他型地方政府的设置的优点和作用
优点和作用在于1、有利于国家在条件困难的地区开发矿产资源。2、有利于地方的发展。3、满足了一些特殊的管理的需要。4、有助于实现祖国统一大业。行政性的特殊性地方政府在开发落后地区资源和促进地方社会经济发展的有益作用，以及它在设置上的随机性，在中国这样一个情况复杂、需要复杂的发展中大国，有其存在的价值和必要性。
结合中国近现代史，评述中国地方国家机关的演变
当代中国地方行政机关设置的演变，，其过程与地方政府组成的演变过程是一致的，可以分为人民政府委员会时期（1954年以前）、人民委员会时期（年）、革命委员会时期（年）。1980年以后为人民政府时期。 1954年以前的人民政府委员会并非是地方国家行政机关，而是在人民代表大会召开前，统一行使行政、司法与立法权力的地方国家政权机关。 1954年的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》都明确规定：地方各级人民委员会是地方各级国家行政机关。但由于当时地方各级人大未设常设机关，因此各级人民委员会在各级人大闭会期间，兼行人大常设机关的部分职权。 1957年，革命委员会是“文化大革命”的特殊产物，在这个时期里，它是一个地域内拥有党、政、军各种权力的地方唯一权力机构。1980年各地各级革命委员会先后相继被人民政府所取代。
_0004 一、单项选择题（共 6 道试题，共 6 分。） 1.
当代中国史学界认为，中国历史上第一个统一王朝，第一个政治实体国家是 D A. 商王朝
C. 周王朝D. 秦朝
中国地方政府体制发展到了一个全新阶段的是 D A. 秦朝郡县的建立
B. 汉代的郡国体制 C. 隋朝的以州领县
D. 元代省、府、县制的最终确立 3.
地方政府治理的局部性表现在两个方面，一是表现在其治理的地域范围上；二是 B A. 治理的时间上
B. 治理的权限上
V C. 治理的职责上 D. 治理的非主权性上 4.
自治体地方政府的权力来自于 A A. 当地居民
V B. 中央政府 C. 上级政府 D. 一部分来自中央，一部分来自当地居民 5.
中央政府与地方政府关心的核心在于B A.层级的划分
B. 权限的划分
V C. 职能的划分
D. 级别的划分 6.
国家相应机关依法对社会事务实施公共管理的权利是 C A. 议决权
V D. 司法权 二、多项选择题（共 10 道试题，共 20 分。） 1.
中央与特别行政区的关系包括哪几个方面 ABC A. 权限的明确划分
B. 国家的法律监督
C. 政府间的关系
D. 经济的联系 2.
县级以上地方国家机关由哪几部分组成 ABCD A. 地方国家权力机关----人民代表大会 B. 地方国家权力机关的执行机关----人民政府 C. 地方国家审判机关----人民法院 D. 地方国家法律监督机关----人民检察院 3.
帝制时期中央对地方的管理，具有的特点有 ABCD A. 对同级同类地方政府单位划分等第 B. 按不同等第确定官职的品级、机构的设置、人员编制和官员的任用上 C. 2000多年来，行政等第的划分经历了由简到繁、由繁归简的过程 D. 对官员的考核和监察是历代控制地方官员的重要手段 4.
从未来发展看，中国地方政府的行政职能主要包括
两大部分 AB A. 经济职能
B. 一般社会职能 C. 国防职能
D. 国际交往职能 5.
当代中国的县具有的特点 AB A. 数量趋于减少
B. 县与县的差异悬殊 C. 设置不稳定 D. 体制上呈现不规范的现象 6.
影响中央政府与地方政府权限划分的主要因素有（
ABCD ） 及国家的历史传统
A. 社会制度
B. 国家结构形式 C. 政治制度 D. 社会发展水平 7.
在当代中国省的重要特性有哪几个方面 ABC A. 省是一种大规模的地域政治实体 B. 省是一种具有悠久历史的地域政治实体 C. 中国的省在政治结构中分担中央的部分功能 D. 省是具有相对独立自主权的地方自治体 8.
中央政府通过财政手段对地方政府的控制，采用的方式一般包括 ABCD A. 划定税收范围
B. 补助 C. 控制地方财务行为
D. 确定地方征收税种的税率 9.
中国地方政府体制取得了许多重大成就，其中主要有 ABCD A.
中国地方政府已经走完了从行政体地方政府到民主集中体地方政府的过程 B. 高度中央集权体制缓慢地开始走向地方分权 C. 地方国家机关告别了传统进入现代化 D.
地方政府的职责日益侧重于对地方居民社会事务的公共管理和提供必要的相关服务 10.
绝对议行合一的地方政府体制典型情况有如下两种 AB A. 英国的议会委员制
B. 美国的市县委员会制 C. 瑞典的议会执行委员会制
D. 德国的市行政主任制 三、名词解释（共 3 道试题，共 12 分。） 1.
作为阶统治的工具，凭借国家的强制性力量实现其政治统治，以维护统治阶级的根本利益。 2.
地方政府体系结构
地方政府体制是由各地方单位以一定秩序层级式组合而成。表现在一是纵向的层级结构。二是横向的功能结构。 3.
政府承担的国家职能。 四、简答题（共 6 道试题，共 36 分。） 1.
政治分权中地方自治体所获得的权力有哪些？
1、组织权。2、财政权。3、公务执行权。4、地方立法权。5、制裁权。 2.
就政府职能的实现而言，宏观管理与微观管理的内容分别是什么？ 宏观管理包括：1.政策导向和调控；2.法律规范。 微观管理包括：1、依法行政；2、监督实施。 3.
简述对中央与地方关系的影响因素
一、社会制度 社会制度不同对中央与地方关系安排的影响，表现在社会主义国家与资本主义国家之间的差异上。 二、政治制度 政治制度的差异对中央与地方关系安排的影响，主要表现在不同的地方政治之间，即表现在行政体、自治体和民主集中体得地方政府和中央政府的关系差异上。 三、国家结构形式 四、社会发展水平 五、国家的历史传统 上述五个因素，在各国安排中央与地方关系中，都在不同程度上起着决定作用。 4.
简述中国地方政府体制结构形态演变的历史分期
一、功能结构的演变二、层次结构的演变 5.
简述中国古代的特殊型地方政府？ 到第一个统一的中央集权制封建国家秦建立以后，随着中国古代地方政府类型结构的发展，出现了各种各样的特殊型地方政府。其中，属于政治性的特殊型地方政府有：1、设置在少数民族聚居地区的特殊型地方政府。2、为突出首都、陪都政治地位而设置的府。3、在未设地方政府的边境地区为巩固边防与内地统治而设的军、军民卫所。4、为解决统治阶段内部矛盾和维护政治稳定而设的特殊型地方政府。
属于行政性的特殊型地方政府主要有宋代的监。 6.
政府经济职能包括哪几个方面？ 1、同维护社会生存相关的经济事务。2、同促进社会发展进步相关的经济事务。 五、论述题（共 2 道试题，共 26 分。） 1.
简述中国其他型地方政府的设置的优点和作用
优点和作用在于1、有利于国家在条件困难的地区开发矿产资源。2、有利于地方的发展。3、满足了一些特殊的管理的需要。4、有助于实现祖国统一大业。行政性的特殊性地方政府在开发落后地区资源和促进地方社会经济发展的有益作用，以及它在设置上的随机性，在中国这样一个情况复杂、需要复杂的发展中大国，有其存在的价值和必要性。 2.
结合中国近现代史，评述中国地方国家机关的演变
当代中国地方行政机关设置的演变，，其过程与地方政府组成的演变过程是一致的，可以分为人民政府委员会时期（1954年以前）、人民委员会时期（年）、革命委员会时期（年）。1980年以后为人民政府时期。
1954年以前的人民政府委员会并非是地方国家行政机关，而是在人民代表大会召开前，统一行使行政、司法与立法权力的地方国家政权机关。 1954年的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》都明确规定：地方各级人民委员会是地方各级国家行政机关。但由于当时地方各级人大未设常设机关，因此各级人民委员会在各级人大闭会期间，兼行人大常设机关的部分职权。 1957年，革命委员会是“文化大革命”的特殊产物，在这个时期里，它是一个地域内拥有党、政、军各种权力的地方唯一权力机构。1980年各地各级革命委员会先后相继被人民政府所取代。
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摘要：宋代是专卖制发生巨大变革的时期，专卖制度实现了由直接专卖制向间接专卖制的转变。这一变革反映和影响了国家与社会、中央与地方关系的变化。地方政府在直接专卖制下承担专卖品运销，分夺专卖利益；而在间接专卖制下则主要承担缉私、监管商人营销等，难以直接分夺专卖利益。中央从地方政府手中集中利权的重要手段就是吸纳商人在更多的经营环节中取代地方政府。地方政府职能演变的基本趋势是退出专卖商品的直接经营，转而维护专卖制度的运行，专卖利益不断集中于中央。与唐代建立一套从中央到地方的垂直专卖系统相比，宋代中央与地方关系发生了巨大变化，中央集权显著加强。
关键词：宋代 专卖制度 地方政府 管理职能
专卖制度从一开始就反映了国家与社会、中央与地方两组利益关系。宋代直接专卖制向间接专卖制的转变也反映和影响了这两组关系的变化。宋代专卖制度内容的研究已比较充分，而对专卖制度所反映的社会政治经济关系的考察则很少，对其中的中央与地方关系更是殊少关注。宋代专卖制度所表现的国家与商人共利分利的新型关系，以及中央利用商人在专卖领域中排挤地方政府的趋势、地方政府在专卖管理中职能的变化都反映了这一时期社会变革的新特点。这一研究对考察唐宋社会变革的具体演进形态具有个案说明的重要意义。
一、宋代盐法演变与地方政府管理职能变迁
宋代有海盐、池盐和井盐，对社会经济和国家财政影响最大的是解（池）盐和淮浙海盐。这两种盐主要实行过三种盐法：一是北宋前期长期实行的官搬官卖的直接专卖制；二是雍熙以后大规模实行的交引法；三是钞盐法，解盐实行于庆历八年，海盐则推行于蔡京改法时。后两种制度都是官购商销的间接专卖制。
北宋初期海盐与解盐都基本实行官卖制。解盐在官卖的同时允许商人在京师入纳钱帛，买引请盐。但仍以官卖制为主，实行交引法的地区极小。太平兴国二年东南盐和解盐全面实行官卖制。雍熙以后海盐和解盐都大量用于沿边折中，实行交引法。解盐行折中交引法时官卖制并未停止，甚至也未削弱，天圣八年和康定元年解盐一度全面实行交引法，但主要仍是两法并行，这种状况一直持续到庆历八年改行钞盐法。海盐从雍熙三年到至道二年的11年中，行交引法8年，官卖制2年，两制并行1年。至道二年在杨允恭的主持下，淮浙海盐法完全恢复了官卖制，此后官卖长期占据主导地位。咸平年间和庆历、皇祐年间几次讨论改变荆湖和江西盐法，但最终都未废除淮浙盐官卖制。直到蔡京变法，淮浙盐才实行钞盐法。南宋解盐归金朝，海盐大体上继承蔡京钞盐法，初期在特殊地区和个别情况下实行过官卖制，后期一度稍盛,也仅与钞法并行。
实行官卖制时，地方政府承担食盐运销。淮浙盐官卖时，各路转运使调发丁夫将“本路（上供）纲输真、楚、泗州转般仓，载盐以归”。运回各路后，“盐荚只听州县给卖，岁以所入课利申省，而转运司操其赢以佐一路之费”。通过卖盐，“诸路岁得盐课无虑数十万缗以充经费”。其他盐区行官卖时情况也基本相同。淳熙八年陈岘说到元丰二年后福建行官卖制：“漕司则藉盐纲为增盐钱，州县则藉盐纲以为岁计。”
每纲盐中有各级地方官司的份额，这也是瓜分盐利的办法。赵汝愚追述北宋官卖盐法说：“祖宗旧法，系以运盐了办岁计……每盐纲内，例有转运司增盐、通判厅经总制盐，诸县已难敷卖。而本州复有自运岁额盐，又分令诸县变卖。故有转运司盐、有本州盐、有通判厅盐、有本县盐，或以委令丞，或以委巡尉，文书旁午杂然并出。”如虔州旧卖淮盐616万斤，元丰间江南路允许销售广盐，虔州广盐又“以七百万斤为年额,百十万斤为准备”。地方发卖时还通过加价获取盐利。如庆历初因漕运艰阻，制置司“请量增江淮两浙荆湖六路籴盐钱”，结果除已增价的荆湖外，余四路三十八州军斤增三、四钱。
地方政府还管理盐户及负责缉私。盐业生产者称为盐户、亭户、灶户或锅户等，“户有盐丁，岁课入官，受钱或折租赋”。生产管理和盐课征收都由地方官员负责。《宋史·马亮传》载，真宗时马亮任西川转运副使，盐户因为盐井泉涸，“而官督所负课，系捕者州数百人,亮尽释系者”。他知广州时，有“盐户逋课，质其妻子于富室”，他“悉取以还其家”。可见管理盐户是地方官的职责。《宋史·食货下五》还说广南东西十三个盐场“皆领于广州”，地方官员常擅增盐数，致使“煎盐户力不给，有破产者”。诸州军所设的监当官具体负责征课，“掌茶、盐、酒税场务征输及冶铸之事”，将茶盐岁课每“日具数以申于州”。而缉私主要是称为“巡捉私茶盐”的巡检负责。盐户也是巡检司缉私的重要力量，王安石曾建议“制置煎盐亭户及差盐地人户督捕私贩，贩运以时，严察拌和”。卢秉还将盐户编为保甲，“因定伏火盘数以绝私鬻，自三灶至十灶为一甲，而煮盐地什伍其民，以相几察”。
交引法下食盐生产和盐户的管理较官卖制无根本变化。商人承担销售，但运输环节仍由地方政府完成。《宋史·食货下五》称交引法是“移文江淮荆湖给以茶及颗末盐”。丁度等人则说交引法下“听商人入钱粟京师，及淮浙江南荆湖州军易盐”。可见商人是到各路州军请盐，从盐场到各州军的运输则肯定由地方政府承担。地方政府也就可以在这一环节分夺盐利。
钞盐法仍然是官购商销制，但与交引法不同，商人直接到产盐场及扬州等几大批发中心请盐。地方不再插手食盐运输和批发。蔡京改法后在地方设置提举茶盐司，盐茶等专卖事务由中央直接派遣的专官管理。提举茶盐司的职责是“掌摘山煮海之利，以佐国用……茶盐司置官提举，本以给卖钞引，通商阜财，时诣所部州县巡历觉察，禁止私贩，按劾不法”。提举茶盐司监督地方政府完成缉私和督课，具体事务还是主要由巡检司和监当官等地方官员承担。
二、茶法变迁与地方政府管理职能演变
北宋前期茶法主要实行官购商销的间接专卖制，江南设六榷货务，淮南设十三山场垄断茶叶收购和批发。蔡京改革茶法以前，官购商销的基本模式出现过三次变动，其中两次是淳化三年和天圣元年在淮南实行的贴射法。贴射法是政府收取榷茶净利，允许商人园户直接交易的间接专卖制。另一次变动是嘉祐四年改行通商法，允许园户和商人自由交易，国家向园户收茶租，向商人征茶税。崇宁元年蔡京罢通商法，重新推行官购商销制，崇宁四年又废官购商销制，允许商人与园户直接交易。通过对茶引印卖权的垄断获取专卖利益，这种制度在政和二年进一步改革，最终确立了以引榷茶的模式。这一模式在南宋继续沿袭。
嘉祐通商以前宋代榷茶的管理主要是三司、发运司到榷货务山场的管理系统，蔡京改法以后则是太府寺到都榷货务都茶场及各路提举茶盐司的管理系统，两种管理都不是一个严密的垂直系统，其特点是加强对专卖收入的监控，而专卖具体事务的管理都交给地方政府。
产茶园户及茶叶生产皆归地方管理，生产者“置吏总之”，“采茶之民皆隶焉，谓之园户”，称“系籍园户”。园户须“赴所属州县，投状立茶户，官为籍记，非投状充户人，不得与客人买卖”，即“不系籍而与客买卖”依私茶法论处。蔡京改革时还令“园户五家为保，内有私自交易者互相觉察，告赏如法，即知而不告，论如五家不利律加一等”。地方政府要预先统计园户每年产量，作为中央监督茶叶交易及预算茶利的依据。春茶出产时地方官员要“集人户以递年所出，具实数卖价。县申州，州验实，以前三年实值与今来价，县实封申户部，下茶务照会”。验茶官吏“受赃以盗论，赃轻徒一年，吏人、公人、牙人配千里”。园户申报“不得以上等为中等，以次等为上等，余等亦如之。违者各杖一百”。
北宋前期实行六榷货务十三山场集中批发时，各产茶州县设买茶场。买茶场一般就近设置。咸平三年江东路为了减省运输费用，在饶州、歙州集中设买茶场，买纳邻近各县茶，导致不便，“逐处民俗皆言溪滩险恶，艰阻尤甚，愿各复往日茶仓，就便输纳”，于是又恢复旧制。买茶场与榷货务山场的空间距离就需要地方政府组织纲运来连接：“江南荆湖两浙建剑诸州军租市茶，亦水运计纲分送沿江诸榷货务。”
蔡京改法后，商人与园户直接交易，地方政府不再承担运输，但须管控商人贩茶的全过程。商人与园户买茶后，由“所在州县市易税务点检封记，即不得依前将宽大笼收盛茶货，搭货私茶”，后赴州县“合同场秤制”，未设合同场的也可“于最近处县”秤制。商人运茶往住卖地途中，各“州县镇税务，应系茶客经过去处，欲乞每月轮差栏头二名，当务专官验封引收税”。茶叶售罄，“于引内批书，所至州县卖讫批凿，自赴茶务，或遣人缴引，务官对簿销落抹讫，申太府寺”。南宋时各环节的管理与蔡京茶法基本一样。
稽查私茶更是地方政府职责。宋朝廷令“巡检捉贼并捉私茶盐使臣、县尉自今常切用心觉察巡捉”，根据查获或透漏私茶多少奖功罚过。蔡京改法后，为防商人不赴合同场验引，又令“州县出给印历”，抄入商人所贩茶字号斤重，入城时由监门官验引报合同场，以“杜绝私贩之弊”。缉私的奖赏由地方负责，赏钱由州县桩管。“诸州县具有桩下私茶盐矾赏钱，一州一县各桩二百贯文”。建炎元年令东南诸路州县除二百贯桩外，余钱每满一千贯就计纲上缴京城。
蔡京茶法时州县不参与茶引印卖，只有维护茶法运行的义务，没有卖引收钱的权力。南宋则实行地方卖引。茶引由归太府寺印造，然后配额到产茶州县，如绍兴府卖引额：会稽23320斤、山阴7700斤、嵊县批发200斤、萧山100斤、上虞批发600斤、余姚14600斤。各州县虽有定额，但各年卖引数又有变动。如严州定额为2355920斤，绍兴九年和淳熙十二年分别为2518440斤和2580380斤，辖下建德县三个数字分别为447440斤、464140斤、442200斤，淳安县为812400斤、944100斤、934100斤。除了卖引额，州县还配有住卖茶额。住卖茶额各年实数不同，仍以严州为例：严州住卖茶定额为5840斤，绍兴九年和淳熙十二年分别为6100斤和5800斤，辖下建德县三个数字分别为1940斤、2100斤、1600斤，淳安县绍兴九年缺载，定额为500斤，淳熙十二年为1000斤。卖引和住卖都要上缴相应的引钱。
定额必与政绩相关，地方政府须招徕商人、完成课额。商人则乘机邀求厚利，“（州县）或稍裁之（茶价），则批改文引，转之他郡”。官府为了招徕商人，往往“优假商人”，主动让利。政和时陕西州县甚至将茶价抬至每斤五六缗。南宋时荆门军茶批发给商人为每斤180文甚至不足百文，令百姓以530文购买，商人利润率达194%至430%。政府得引钱10700贯,而商人得利31700贯。不惟茶、盐，酒、矾等专卖品管理中也体现了地方政府更多地参与管理，而专卖收入不断集中到中央的趋势，限于篇幅，本文不一一论述。
三、与唐代专卖领域中地方政府职能的比较
宋代专卖制与唐代一样表现出从直接专卖制向间接专卖制过渡的趋势，而专卖领域中地方政府的职能较唐代又有很大变化。
唐代专卖制始行于第五琦盐法，是官搬官卖的直接专卖，“就山海井灶，收榷其盐，立监、院官吏。其旧业户洎浮人欲以盐为业者，免其杂徭，隶盐铁使。盗煮私盐，罪有差。亭户自租庸以外，无得横赋”，建立了从中央盐铁使到巡院、监、场的直属系统，盐户隶入盐籍，属盐铁使，整个盐业系统从地方政府剥离出来。盐铁系统的司法也脱离了地方政府。《太平广记》卷七三载，知盐铁信州院郑君将扰乱炼矿的顽夫“枷送盐铁使江西李公，公即棒杀之”。《太平广记》将此事系于贞观末，但贞观时尚未设盐铁使和巡院，事必在第五琦盐法改革后。
但官卖制下盐的运销必须依靠地方政府征调徭役完成。《盐铁论·禁耕》载，西汉官搬官卖使“良家以道次发僦运盐铁”。第五琦盐法继承了西汉官搬官卖的模式，其运输除了调发徭役也别无他途。张平叔、韩愈等人曾比较官卖和官购商销制的优劣。张平叔说“官自粜盐，可以获利一倍”，请“令所由将盐就村粜易”，并请“以粜盐多少为刺史、县令殿最”。其恢复官卖的建议由于韩愈等人反对而罢。但说明官卖制下地方政府参与食盐销售，且售盐量是其政绩考核的指标。
由于官卖效率低下，加之地方参与运销，分夺盐利，第五琦榷盐利益仅为60多万贯。刘晏分领东部财政后对东部盐政进行了重大改革，实行官购商销的间接专卖制，后来逐步推行全国。韩愈将刘晏盐法概括为“国家榷盐，粜与商人，商人纳榷，粜与百姓”。他保留了盐铁使、巡院、监、场系统。陈衍德总结了巡院、盐监、场监的职能：“巡院主要负责上纳盐利和缉私；盐监主掌生产和收购；盐场主管储运和批发。”这一系统几乎垄断了食盐产销的各环节。
刘晏盐法较第五琦盐法更多地将地方政府排斥在专卖领域以外。盐户和盐商都隶属盐铁使，地方政府不得征调。继续沿袭刘晏盐法的长庆元年，朝廷规定巡院“应管煎盐户及盐商并诸盐院停场官吏所由等，前后制敕，除两税外不许差役追扰。今请更有违越者，县令奏闻贬黜，刺史罚一季俸钱。再犯者奏听进止”。后来又令“盐民田园籍于县，而令不得以县民治之”。盐户的人身和田产都从地方转归盐铁使管理。《东观奏记》卷下《毕諴》载盐商有盐籍:“毕諴本估客之子，连升甲乙科。杜悰为淮南节度使，置幕中，始落盐籍。”白居易《盐商妇》之“婿作盐商十五年，不属州县属天子”、元稹《估客乐》之“小儿贩盐卤，不入州县征”等句都说到盐商脱离了地方而直属盐铁使。白居易还指出:“自关以东，上农大贾易其资产，入为盐商，少出官利，唯求隶名，居无征徭，行无榷税，身则庇于盐籍，利则尽入私室。”入盐籍成为逃避地方征徭的手段。
元和二年开始，“州府盐铁巡院应决私盐死囚，请州县同监”，地方政府参与处理盐铁系统的司法案件，但一般情况下仍不能插手盐茶事务。《旧唐书·食货上》载元和十三年盐铁使程异上奏“诸州府先请置茶盐店收税”是战乱之时“本资财赋，赡济军镇”的临时举措，现在应该“准赦文勒停”。
刘晏盐法下地方政府还负有协同巡院稽查私盐之责。皇甫曾奏请“节度观察使以判官、州以司录录事参军察私盐，漏一石以上罚课料……州县团保相察，比于贞元加酷矣”。开成末，又令“私盐月再犯者，易县令，罚刺史俸；十犯，则罚观察、判官课料。宣宗即位，茶、盐之法益密。粜盐少、私盗多者谪观察、判官”。大中元年，盐铁使曾说：“私盐厚利，煎窃者多。巡院弓矢力微，州县人烟辽。若非本界县令同立堤防，煎贩之徒无繇止绝。”
宋代未设立从中央到地方的直属系统，专卖品产运销主要由地方政府经管，茶盐户户籍和生产、官卖制下运销均由地方政府承担，官购商销制下收购和运输也由地方政府承担，监管商人和缉私更是地方政府之责。唐代建立了从中央到地方的直属系统，力图将地方政府排斥于专卖领域之外，特别是刘晏盐法下盐户盐商管理及食盐产销各环节地方政府基本上被排斥于外。这体现了宋朝中央与地方关系的新变化。但唐宋都表现出专卖利益不断集中于中央的趋势。
四、专卖领域中中央与地方关系的演变
专卖制度具有为中央集权服务的意义这是毫无疑义的。汉武帝实行盐铁管榷的重要原因就是国家财政困难之时，富商大贾“冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急”。由于当时尚未建立系统的商税制度，商人的财富并不能有效地转化为国家财政，在社会利益的分配上商人与国家还处于争利和对立的状态。所以统治者提出“笼天下盐铁，排富商大贾，出告缗令，锄豪强并兼之家”的思想。这是专卖制度所体现的国家与社会争利的一面，即集利权于国家。中央集权的发展同时还要求中央与地方分利时集利权于中央。专卖领域中地方政府职能的演变即反映了这一问题。《盐铁论·禁耕》载，桑弘羊把诸侯的坐大归咎于向民间开放盐铁资源。他说：“异时，盐铁未笼……吴王专山泽之饶，薄赋其民，赈赡穷乏，以成私威。私威积而逆节之心作。”这是“罢盐铁以资暴强”。西汉建立的直属大司农的盐铁官系统即体现了集利权于中央的意图。
唐朝专卖领域中地方政府职能演变也体现了中央与地方的争利。唐前期中央能够统管国家财政。开元中叶以后，财权逐渐下移，作为保障中央财政的措施，第五琦盐法一开始就建立了与地方相对独立的榷盐系统，地方政府虽参与食盐运销，但只是盐铁使系统的辅助角色。刘晏盐法将销售环节让渡给商人，避免了地方在销售环节对盐利的截留，使丰富的盐利基本上被中央占有。地方政府只担负缉私等不会瓜分专卖收入且能确保专卖制度运行的任务。这看似官府让利与民，实则是防止地方分利，有利于中央集权。
宋太祖建国以后尤重财政集权。专卖制固然为财政集权服务，但不同的专卖方式对财政集权的作用并不一样。北宋前期的官卖盐制下，地方政府可以从收购、运输、出售等环节分夺盐利，正如《文献通考》卷15所说的“国初盐荚，只听州县给卖，岁以所入课利申省，而转运司操其赢，以佐一路之费”。官卖盐利“与漕司共利”，地方政府的费用可取给于此。蔡京盐法实行后，“利通外计者，悉归朝廷”，“诸路空乏”。故范祥实行钞引盐制之初还给地方政府一些补偿：“初，祥以法既通商，恐失州县征算，乃计所历所至合输算钱，并率以为入中之数。自后州县犹算如旧。”这也说明钞引盐制比官卖制更有利于中央集中占有盐利。
茶法在榷货务山场集中批发时，地方可在收购和运输环节上分夺茶利。李纲曾说:“异时官运收息，郡县之用所以足者，以茶盐之利在郡县也。”“祖宗之时茶盐之利在州县则州县丰饶。”财权下移是奉行守内虚外政策的宋朝廷无法接受的，使“茶盐之利、常平之法专一应付国家大计，州县不得擅用”，中央最大限度地占有专卖利益是宋统治者改革专卖制的重要目的，但在交引法下地方参与茶叶收购和运输，很难排除地方截留。马端临在谈到交引法下茶利用途时说：“凡茶之利，一则官卖以实州县，一则沿边入中粮草算请以省馈运，一则榷务入纳金银钱帛算请以赡京师。”
蔡京改法以后中央垄断茶引印卖，榷茶收入即卖引钱完全归于中央。卖引钱以外的茶租和茶税也归中央，“诸路茶盐钱除有专条及朝廷临时指挥定许外，并不得与诸色窠名封桩，一例支使”。政和三年江东转运司擅用茶息钱15万贯，江东西路茶香盐司催还20次未果，徽宗亲诏查办有关人员，并“限一年拨还”。所以王应麟称蔡京茶法“自一钱以上皆归京师矣”。李纲则说蔡京的茶盐法“崇观以来茶盐之利在朝廷，则朝廷富实”，“比年走商贾，实中都，朝廷之用所以足者，以茶盐之利在朝廷也”。南宋虽允许地方卖引，但朝廷给降地方的茶引都“登载文历，出入明白，为辖官者不过谨出纳之司而已。流通则桩管月廪，阙乏则告急于朝，（地方官）虽有他巧无所施之”。卖引钱及引钱外的其他茶利仍统归中央，“所有茶盐钱并充朝廷封桩，诸司毋得移用”。
可见在以引榷茶为代表的间接专卖制下，中央既能利用地方政府维护专卖制度运行，减少了专卖经营成本，又能有效防止地方对茶利的截留，有利于加强中央集权。与唐代建立中央直属专卖系统相比，体现了宋代中央集权的显著加强，尤以蔡京改法的徽宗以后为著。同时也说明在商品经济较大发展的环境下，国家把更多的专卖经营环节让渡给商人，既能更好地扩大专卖商品的生产和销售，增加国家专卖收入，又能借以更好地防止地方政府分夺专卖利益，从而实现国家最大限度地增加专卖利益与最大限度地集利权于中央这两大目标的统一。
（论文原载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第3期。已删除原文注释。）
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