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丹政办发〔201523号.doc19页
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丹政办发〔2015〕号
关于印发《丹阳市环境保护大检查
工作方案》的通知
各镇人民政府，各街道办事处、开发区管委会，练湖度假区管委会，市各有关部门：
《丹阳市环境保护大检查工作方案》已经市政府研究同意，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。
丹阳市人民政府办公室
丹阳市环境保护大检查工作方案
为深入贯彻落实《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）、《江苏省环境保护大检查工作方案的通知》（苏政传发〔2015〕12号）和《镇江市环境保护大检查工作方案》（镇政办发〔2015〕34号）工作要求，不断加强我市环境监管和环境治理力度。加快解决突出环境问题，全面防控环境污染，努力改善环境质量，提高生态文明建设水平。经研究，决定自2015年2月起在全市范围内组织开展环境保护大检查。
认真贯彻党的十八届四中全会精神和习近平总书记在江苏视察时的重要讲话精神，严格落实党中央、国务院有关决策部署和环境保护部《环境保护大检查工作方案》（环办〔号）要求，按照“全覆盖、责任明、严执法、重整改、求实效”的总要求，以全面排查整治环境污染为抓手，重点突出环境风险隐患的深入排查，摸清排污单位底数和环境管理薄弱环节，着力消除环境风险隐患，全方位夯实环境保护日常管理、执法监督、司法联动、能力建设等工作基础，建立健全环境监管执法长效机制，依法严厉打击环境违法行为，大力推进电镀和化工环保专项整治工作，防范重特大环境污染事件发生，切实维护群众环境权益。
二、检查内容
（一）所有排污单位污染排放状况。重点排查火电、钢铁、水泥、石化、化工、冶炼、造纸、酿造
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公政办发〔2016〕11号
【信息时间：
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一、县财政局17件（主办4件、协办13件）
责任人：关& 清
（一）人大代表建议主办3件，协办件：3、6、7、8、35、50、51、53号
关于疏洗整治黄金口安全区排水沟的建议
夹竹园镇协办
关于增加卷桥水库农村财政&转移支付&资金额度的建议
关于改善和规范农村财务管理的建议
（二）政协提案主办1件，协办件：4、6、8、35、39号
关于加大农民专业合作社扶持力度的提案
二、县民政局6件（主办3件、协办3件）
&&& 责任人：张& 军
（一）人大代表建议主办2件，协办件：4、42号
关于对&鸡鸣城遗址&保护区内居民精准扶贫的建议
县住建局、财政局、文体新广局、狮子口镇协办
关于要求双洲村享受村级&两委&待遇的建议
县财政局、章庄铺镇协办
（二）政协提案主办1件，协办件：40号
关于修建县级烈士陵园及县人文纪念公园的提案
县国土资源局、住建局协办
三、县人社局9件（主办1件、协办8件）
责任人：陶宏军
（一）人大代表建议协办件：2、42、44、46号
（二）政协提案主办1件，协办件：4、39、40、42号
关于切实解决我县民营企业人才缺乏问题的提案
县经信局、工商联、教育局协办
2016年建议提案交办分解表一
（责任领导：杨运春；联系督办员：张生俊）
县政务办协办人大代表建议2、55号；协办政协提案42号。
县地税局协办人大代表建议2号；协办政协提案42号。
县国税局协办人大代表建议2号；协办政协提案42号。
县公积金办事处协办人大代表建议2号；协办政协提案42号。
县城投办协办人大代表建议55号。
县发改局协办人大代表建议15、19、39、55号。
县编办协办政协提案6、36、39号。
县食药监局协办政协提案23、28号。
县工商联协办政协提案37号。
县安监局协办政协提案43号。
2016年建议提案交办分解表二
（责任领导：周金平；联系督办员：陈洪铭）
2016年建议提案交办分解表二
（责任领导：周金平；联系督办员：陈洪铭）
2016年建议提案交办分解表二
（责任领导：周金平；联系督办员：陈洪铭）
2016年建议提案交办分解表三
（责任领导：王海军；联系督办员：严桂龙）
2016年建议提案交办分解表四
（责任领导：魏天洪；联系督办员：袁厚龙）
2016年建议提案交办分解表四
（责任领导：魏天洪；联系督办员：袁厚龙）
2016年建议提案交办分解表五
（责任领导：马林武；联系督办员：曾祥明）
2016年建议提案交办分解表五
（责任领导：马林武；联系督办员：曾祥明）
2016年建议提案交办分解表六
（责任领导：赵文魁；联系督办员：李章鸿）
2016年建议提案交办分解表六
（责任领导：赵文魁；联系督办员：李章鸿）
2016年建议提案交办分解表七
（责任领导：皮军民；联系督办员：王池艳）
承办单位答复县人大代表建议的格式
（套& 红）
关于县& 届人大& 次会议第& 号建议的答复
&&&&&&&&& 代表：
您（或你们）提出的关于&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 的建议收悉，现答复如下：
（答复内容要求：首先明确对提出的建议表示肯定或否定；然后介绍办理工作过程）
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& （单位公章）
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 年&&& 月&&& 日
主管领导姓名&&&&&&&&&&&& &&&&&&&&联系电话&&&&&&&&&&&&
经办人姓名&&&&&&&&&&&& &&&&&&&&联系电话&&&&&& &&&&&&
县人大常委会代工委、县督查办公室（各一式两份）
提出建议的县人大代表所在的代表团&&&
承办单位答复县政协提案的格式
（套& 红）
&&&& 关于县政协& 届& 次会议第 号提案的答复
&&&&&&&&& 委员（或单位）：
您（或单位）提出的关于&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 的提案收悉，现答复如下：
（在正式答复前，请先明确对提案反映的问题和提出的意见表示肯定或否定，然后介绍办理工作的过程）
&&&&&&&&&& &&&&&&&&&&&&&&&&&（单位公章）
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 年&&& 月&&& 日
主管领导姓名&&&&&&&&&&&& &&&&&&&&联系电话&&&&&&&&&&&&
经办人姓名&&&&&&&&&&&& &&&&&&&&联系电话&&&&&&&&&&&&
县政协提案委、县督查办公室（各一式两份）
提案人所在的政协联络处&
公安县人大代表建议办理情况征询意见表
注：如果此表不够请承办单位翻印；
请承办单位向代表答复时附上此表；
请代表填写此表后分别寄送县人大常委会代工委和县督查办公室各两份（邮政编码：434300）
公安县政协提案办理情况征询意见表
注：如果此表不够请承办单位翻印；
请承办单位向委员答复时附上此表；
请委员填写此表后分别寄送县政协提案委员会和县督查办公室各两份（邮政编码：434300）(荆州）公安县“足球进校园”活动正式启动-学校体育卫生艺术国防教育网
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(荆州）公安县“足球进校园”活动正式启动
信息作者：冯刚瑶&&
信息来源：荆州市教育体育局&&
发表时间： 17:24:50】
5月17日，公安县在夹竹园小学举行了隆重的“足球进校园”启动仪式。县政府副县长隆刚、县文体新广局局长吴建华、县教育局副局长王从彬、县文体新广局副局长刘清方、县教育局副局长赵善武、县教育局副局长王世全、县教育局党委委员万端彬出席启动仪式；各乡镇中心学校校长及分管体卫艺工作的副校长、县直中小学校长及分管体卫艺工作的副校长、乡镇直中小学校长及分管体卫艺工作的副校长、农村小学校长等共180余人参加了启动仪式。启动仪式由县政府办公室副主任曾祥明主持。
启动仪式上，县教育局党委委员万端彬组织学习了《公安县足球进校园活动实施方案》；夹竹园小学校长王义元、闸口初级中学校长雷鸣分别作了足球特色学校创建经验介绍；县文体新广局局长吴建华讲话并代表县文体新广局向全县中小学捐赠足球500个，县教育局副局长王从彬代表教育系统接受了捐赠。
最后，县政府副县长隆刚对全县校园足球工作提出了三点要求：一是认清形势，充分认识开展校园足球运动的重要意义；二是统筹推进，提高校园足球普及水平；三是多措并举，提升校园足球保障水平。
启动仪式上，夹竹园小学体育教师进行了足球教学现场展示活动，学生们表演了足球操、啦啦花球操，足球队还与教师联队进行了足球友谊赛。
网友评论：
主管单位：湖北省教育厅 主办单位：湖北省教育厅体卫艺处
承办单位：湖北省教育信息化发展中心 地址：武汉市武昌区洪山路2号责任部门电话：027-0 用户服务热线：027- 湖北省教育信息化发展中心 版权所有中共连山壮族瑶族自治县委员会办公室 连山壮族瑶族自治县人民政府办公室关于印发“山欢水笑·氧吧之城”2017年广东（连山）“七月香”壮家戏水节活动方案的通知 - 连山壮族瑶族自治县政府门户网站
中共连山壮族瑶族自治县委员会办公室 连山壮族瑶族自治县人民政府办公室关于印发“山欢水笑·氧吧之城”2017年广东（连山）“七月香”壮家戏水节活动方案的通知
山委办〔2017〕59号
各镇党委、人民政府，县直各单位，省、市驻县各单位：
《&山欢水笑&氧吧之城&2017年广东（连山）&七月香&壮家戏水节活动方案》已经县委、县政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&中共连山壮族瑶族自治县委员会办公室
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 连山壮族瑶族自治县人民政府办公室
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& &2017年8月2日
&山欢水笑&氧吧之城&2017年广东（连山）&七月香&壮家戏水节活动方案
为办好&山欢水笑&氧吧之城&2017年广东（连山）&七月香&壮家戏水节,更好地传承民族民间文化，打造并提升自治县民族文化旅游品牌，宣传推介连山，共建&小而美、小而富、小而强的美丽边城、小康连山&，特制定如下活动方案。
一、活动主题
山欢水笑&氧吧之城
二、活动时间
日至8月28日
三、活动地点
连山县城及上帅、禾洞镇
四、主承办单位
主办单位：中共连山壮族瑶族自治县委员会
　　　　　连山壮族瑶族自治县人民政府
承办单位：清远广播电视台
五、成立活动领导小组
为确保&山欢水笑&氧吧之城&2017年广东（连山）&七月香&壮家戏水节顺利举办，成立&山欢水笑&氧吧之城&2017年广东（连山）&七月香&壮家戏水节领导小组，具体名单如下：
顾&&&&&&&&问：　吴耿淡（县委书记）
　　　　　　　　冯红云（县委副书记、县长）
　　　　　　　　卢少峰（清远广播电视台台长）
　　　　　　　　郭嘉锐（清远广播电视台总编辑）
组长兼执行策划：田明霞（县人大常委会主任）
　　　　　　　　何超华（清远广播电视台副台长）
第&一&副&组&长：唐庆卫（县委副书记）
副&&&&组&&&&长：董儒坚（县委常委、宣传部部长）
　　　　　　　　周炽锋（县委常委、办公室主任）
　　　　　　　　黄常雄（县委常委、常务副县长）
　　　　　　　　吴淋坚（县委常委、副县长）
　　　　　　　　杨&&文（县人大常委会副主任）
　　　　　　　　曹小兰（县人大常委会副主任）
　　　　　　　　何宏铭（副县长）
　　　　　　　　叶玉树（副县长、县公安局局长）
　　　　　　　　莫鸿伟（副县长）
　　　　　　　　李杰辉（副县长）
　　　　　　　　韦&&鑫（副县长）
　　　　　　　　李福润（县政协副主席）
　　　　　　　　沈&&燕（清远广播电视台副台长）
　　　　　　　　卢锐森（清远广播电视台副台长）
　　　　　　　　刘永智（清远广播电视台副台长）
　　　　　　　　黄炳荣（清远广播电视台副台长）
为确保各项工作落实到位，领导小组下设综合协调组、会务组、宣传组、活动组、后勤接待组、场地组、直（录）播组、安全保卫组、经费保障组、志愿服务组等10个专责小组，将责任落实到部门、单位、个人，确保工作质量。具体成员及工作职责如下：
（一）综合协调组
组&&长：田明霞
副组长：唐庆卫、何超华
成&&员：董儒坚、周炽锋、黄常雄、吴淋坚、叶玉树、李杰辉、韦&&鑫、卢锐森、刘永智、谭学义、莫月琴、张华洪、王流军、植瑞文、钱国召、张伟平、蒋振江、莫异坤、郑&&阳、韦江源、谢善文、李&倩、郑思维、吴志甸、蔡鸿雁、曾小军、高铭成、刘&&薇、梁永东
1.组织开展活动调度会、筹备工作会，推进活动进程；
2.审定各专责小组工作方案；
3.协调解决各专责小组遇到的问题；
4.统筹、督导各专责小组的工作推进情况；
5.完成领导小组交办的其他工作。
（二）会务组
组&&长：李杰辉
副组长：谭学义、莫月琴、卢锐森
成&&员：张华洪、唐庆彩、岑可为、郑思维、温建文、陈强宗、曾小军、周永
工作职责：&
1.负责与会领导、嘉宾的邀请、落实工作；
2.负责有关文件的起草、印发；
3.负责各重点活动领导嘉宾座位、站位工作；
4.负责活动中领导讲话稿的撰写；
5.编印县情资料、活动指南，编制戏水节活动流程;
6.印制请柬、资料袋、嘉宾证、工作证、开幕式及晚会入场券、车辆通行证等;
7.负责重点活动资料袋中相关资料和物品的筹备工作；
8.负责购置戏水节开幕式所需烟花礼炮，安排燃放人员；
9.负责戏水节开幕式嘉宾区的布置；
10.负责调配戏水节期间的工作用车；
11.负责制定本小组工作应急预案。
（三）宣传组
组&&长：董儒坚
副组长：王流军、李&&倩、欧阳辅强
成&&员：蒋小红、周可卫、李土州、梁永东、易&亮、李福坚、邓思毅、宋兴强、蔡鸿雁、陈海鹏、江文华
工作职责：
1.制定活动整体宣传工作方案并组织实施，以外宣为工作重点，宣传连山生态环境、民俗风情等亮点，以网络宣传为突破口，确保宣传工作有阶段、有重点的持续开展；
2.负责联系主要媒体，包括中央、省相关媒体、报纸、网络媒体、户外广告商等，做好宣传报道；
3.负责活动宣传片、连山形象宣传片等重点宣传品的策划摄制及推广应用工作；
4.负责广播电视栏目的策划制作，相关小视频的摄制、推广应用工作；
5.组织摄影协会介入各阶段活动，开展拍摄工作；
6.做好相关新闻报道的资料收集、存档工作；
7.负责制定本小组工作应急预案。
（四）活动组
组&&长：田明霞
副组长：杨&&文、曹小兰、何宏铭、李福润、何超华、蔡鸿雁、卢&&静、陈婉莹
成&&员：莫异坤、韦江源、蒋振江、温建文、赵秀芬、各镇镇长、何建鹏、孙&&魏、陈瑜东、刘锦萍、曾祥明、曾倩茹
工作职责：确定各项活动场地，制定6大版块16项活动细化方案并组织实施，做好活动衔接、协调、执行工作，确保活动顺利实施。
下设若干个项目组：
1.走近连山
（1）我是东道主系列活动
时间：7月10日-8月10日
项目负责人：王流军、植瑞文、杨&&帆、李&&倩、蒋小红、周永华
工作职责：拟稿《给连山人民的倡议书》《连山人民的一份承诺》，通过微信公众号、《无线清远》《无线连山》手机客户端等平台发布、推送；开展服务技能培训；结合美食评选活动开展服务技能培训。
（2）&壮瑶特色菜&店店有惊喜&特色菜驻店活动、连山特色美食评选活动
时间：7月10日-8月10日
项目负责人：李&&倩、蒋小红、孙&&魏
工作职责：负责壮瑶特色菜的调查摸底、评选确定、牌匾的制作、上墙及在清远广播电视台公共频道《美食美刻》栏目播出。
（3）寻找&七月香&活动&
时间：7月10日-8月10日
项目负责人：周可卫、陈瑜东
工作职责：拍摄制作专题视频并安排播出。
（4）壮瑶民间手工艺品征集活动&
时间：7月10日-8月15日
项目负责人：杨&文、杨&帆、陈瑜东
工作职责：通过征集民间手工艺品，发掘连山最美匠人；拍摄制作相关专题视频并安排播出。
（5）评选连山县树、县花活动&
时间：7月10日-8月15日
项目负责人：虞灵敏、郑&&阳、曾倩茹
工作职责：负责制定评选县树县花方案、组织开展评选活动；在清远广播电视台微信公众号进行评选。
（6）评选连山优质农产品、连山手信活动
时间：7月10日-8月15日
项目负责人：莫异坤、谢善文、曾倩茹
工作职责：负责制定评选连山优质农产品、连山手信方案，组织开展评选活动；在清远广播电视台微信公众号进行评选。
2.联播连山
（7）新闻发布会活动&
时间：8月10日
项目负责人：周炽锋、吴淋坚、李杰辉、何超华、银斌、虞健新、谢善文、王流军、韦江源、蔡鸿雁、刘锦萍
工作职责：制定新闻发布会方案及工作执行方案，选定发布会的场地等。活动现场布置、节目编排、礼品制作、嘉宾、媒体邀请等，做好活动各项执行工作，确保活动顺利进行，推出连山形象宣传片。
3.避暑连山
（8）连山高山采茶体验活动&
时间：8月12日-13日
地点：禾洞镇皇后山
项目负责人：李先觉、练剑飞、孙&&魏
工作职责：制定采茶活动方案，组织相关人员开展采茶、品茶和宣传活动。
（9）连山上帅户外节&
时间：8月19日-20日
地点：上帅镇
项目负责人：李福永、韦秀枚、向&&军、陈海鹏
工作职责：制定活动方案，整治活动场地，招募活动参与人员，开展露营、徒步穿越粤桂古道等户外活动。
4.浓情连山
（10）壮乡浪漫之旅嘉年华活动&
时间：8月28日晚
地点：连山县城
项目负责人：郑&&阳、郑思维、陈艳云、卢&&静
工作职责：制定活动方案，做好发动情侣报名、制造热点话题、规划线路等相关工作，确保活动顺利开展。
（11）&走进七月香&民族风情文艺晚会&
时间：8月27日晚
地点：连山亲水广场
项目负责人：韦江源、温建文、陈艳云、赵秀芬、蔡鸿雁、田云飞、何建鹏
工作职责：制定活动方案及工作执行方案，做好编排节目，印制节目单，舞台搭建，现场布场、直播等工作，确保演出成功。
5.戏水连山
（12）戏水节开幕式、文艺表演、戏水狂欢活动
时间：8月28日上午
地点：连山亲水广场
项目负责人：董儒坚、李福润、韦江源、温建文、陈艳云、赵秀芬、何超华、刘永智、蔡鸿雁、田云飞、何建鹏
工作职责：做好开幕式舞台背景设置、搭建、现场布置，节目编排及演出，节目单印制等工作（含祭祀仪式）；安排参与河中戏水的人员，购置戏水所需物品；做好直播工作。
（13）&七月香&酒醋制作
时间：8月26日-28日
地点：连山上帅镇
项目负责人：王凌剑、陈艳云、韦秀枚、陈瑜东
工作职责：制定拍摄计划，成立摄制小组，现场拍摄制作酒、醋视频。
（14）特色农产品和特色美食展销&
时间：8月28日
地点：连山县城双龙南路、沿江东路
项目负责人：曹小兰、莫异坤、唐凡新、黄忠珍、孙&&魏
工作职责：制定活动计划，组织参展报名，规划布置展览现场，负责现场执行工作，做好活动应急预案，在公共频道《美食美刻》栏目宣传。
6.欢乐连山
（15）民间艺术巡游、展演
时间：8月28日
巡游时间：上午8:00-9:00；展演时间：上午9:30-11:30，下午14:00-16:00。
地点：县城
项目负责人：韦江源、各镇镇长、陈海鹏
工作职责：制定巡游、展演方案，落实人员排练节目，组织巡游及展演，宣传活动。
（16）&激情盛夏&酷爽连山&连山首届国际啤酒音乐节暨特色美食节
时间：8月26-28日晚
地点：连山金山文化广场
项目负责人：李&倩、蒋小红、段翠红、陈婉莹
工作职责：制定活动具体方案，做好啤酒、美食商家、乐队招募、现场展位布置等活动事项，规划垃圾收集桶布置，确保现场环境卫生干净整洁。
（五）后勤接待组
组&&长：周炽锋
副组长：岑可为、卢锐森
成&&员：蒋小红、周远丽、邓锡礼、曾小军、陈丽英、周永华、凌立宏
工作职责：
1.负责制定与会领导嘉宾、媒体记者、演员及工作人员接待方案（含重点领导嘉宾的接待专案）；
2.做好领导、嘉宾、新闻记者的签到、资料袋发放及食宿安排等工作；
3.负责制定车辆安排计划，落实领导、嘉宾的接送工作；
4.负责制定本小组工作应急预案。
（六）场地组
组&&长：韦&&鑫
副组长：郑&&阳、廖源高、夏庆春、周永华、凌立宏
成&&员：黄明广、段翠红、罗少雄、虞日飞
工作职责：
1.清理各活动现场（河沙、杂物等）；安装各活动场地用水、用电设施，确保活动期间的用水、用电；
2.协助规划戏水节各项活动区域安排，制作活动场地示意图，并设置临时更衣室；
3.整治县城环境卫生，做好绿化、美化、亮化、保洁等工作；
4.维护各活动场地的保洁及秩序；
5.负责河水保洁工作；
6.在主要活动现场附近及演员化妆候场区附近放置10个流动厕所，并派人定时清理。
（七）直（录）播组
组&&长：刘永智
副组长：李&&倩、周可卫、陈伟斌
成&&员：陈建光、赖文耀、冯毅田、何建鹏
工作职责：
1.根据活动方案做好直（录）播场次的规划工作，制定详细工作方案；
2.负责直（录）播工作的设备维护、技术保障工作，确保每一场直（录）播顺利开展；
3.负责制定本小组工作应急预案。
（八）安全保卫组
组&&长：叶玉树
副组长：钱国召、赵秀萍、廖源高、禤志河、李庆东、卢子建、覃自锋、凌立
成&&员：潘海华、冀世惠、黄明广、韦光土、韦泽勇、韦晚俊
工作职责：
1.负责活动安全保卫工作的组织、协调、指导和检查，制定保卫工作方案和突发事件处置预案；
2.根据各项活动场地情况，合理规划停车区域并做好现场秩序维护；
3.做好各项活动的现场安保工作；
4.制定活动期间县城（活动现场）道路交通管制方案，维护好交通秩序；
5.负责活动期间的通讯保障工作；
6.负责活动期间的医疗卫生保障工作；
7.负责活动期间的食品安全工作；
8.负责戏水节期间的水上安全救护工作；
9.负责制定本小组工作应急预案。
（九）经费保障组
组&&&&长：黄常雄
副&组&长：张伟平
工作职责：筹措、保障活动所需经费。
（十）志愿服务组
组&&长：郑思维
副组长：邓锡礼、张&&文
工作职责：
1.根据各专责小组的活动需要，制定礼仪工作、志愿服务工作方案；
2.负责礼仪工作者、志愿服务者的招募、培训、管理工作；
3.主动对接各执行小组，配合会务组、后勤接待组、活动组、安保组等专责小组做好现场礼仪、志愿服务工作；
4.负责制定本小组工作应急预案。
附件：&山欢水笑&氧吧之城&2017年广东（连山）&七月香&壮家戏水节开幕式活动安排表
&山欢水笑&氧吧之城&2017年广东（连山）&七月香&壮家戏水节开幕式活动安排表
14：30-17：30
县民族度假村
18：30-19：30
县民族度假村
20：00-21：00
&走进七月香&
民族风情文艺晚会
8：00-&9：00
民族民间艺术巡游
连山文化广场-加油站-汽车站--建设银行-吉安楼-连山文化广场
9：00-16：30
民族民间艺术展演
连山文化广场
12：00-13：00
县民族度假村
20：00-21：00
壮乡浪漫之旅嘉年华活动
凯旋门广场-上吉桥-滨江东路-双龙桥
21：00-22:30
&激情盛夏&酷爽连山&连山首届国际啤酒音乐节暨特色美食节
金山文化广场
民族特色美食展销
双龙南路、滨江东路
名优特产展销
大旭山、鹰扬关、金子山等景区&>&&>&&>&&>
开发与治理 ――清代中期以来新疆土地开发的社会学研究
作者：曾祥明&&&&发布时间：&&&信息来源：
开发与治理
――清代中期以来新疆土地开发的社会学研究
原文载于：《社会学评论》2015年第1期
内容提要：以往的边区土地开发研究侧重于描述土地开发事件和土地开发过程，忽视了不同历史时期的差别和理论概括。本文从治理的角度出发，以前人对治理的理想类型分析为基础，将清代中期、民国时期和新中国时期的土地开发分别概括为统治型开发、管理型开发、治理型开发，并阐述了这三个时期土地开发的特点与社会影响。健康有序的土地开发不仅要防止与民争利的现象发生，而且要从制度层面上保障民众的利益需求。
关键词：土地开发；统治；管理；治理；理想类型
新疆位于中国西北边陲，在清代被赋予了很高的战略地位。政府因此广屯军队、迁来移民，以保边境 安定。然而，驻兵需要粮饷浩繁，长久则国力疲敝，民生艰难。而新疆土壤肥沃之荒野既多，水草丰美之牧
场又广，故兴屯垦以裕军需，创牧场以供军资。①清政府藉此把甘新区域的控制权牢牢地把握在手中，以左 顾而右盼；并使蒙藏不相联络，“借藏以化蒙，凭蒙以挟藏”。②新疆历史上的治理措施与土地开发受到学界 的广泛关注。多数文献侧重描述土地开发过程与土地开发的特征，充实了土地开发的历史资料，却忽视了
不同时期土地开发的内在区别。本文侧重于从社会治理的角度分析这种差别，并试图以相应概念予以概括，弥补以往研究重视历史现象、忽视理论总结的缺陷。因此，有必要对治理的概念开展讨论。
20 世纪90 年代起，国内政治学界就已对治理展开研究。其“治理”概念源于英文中的Governance 一词。有学者将其译为治道，也有学者将其译为治理。其中，治道指人类社会治理公共事务的模式：包括以
无限政府、人治政府、专制政府和集权政府等为特征的传统模式，以及与此相反的有限政府、法治政府、民 主政府和分权政府等现代模式。③治理指管理经济和社会资源中运用公共权力的方式。这一概念之所以
流行，是因为在传统向现代的转变中，公共事务大量增多，惟有通过公共权力的合理配置和有效运作，才能妥善处理公共事务。④也有学者认为，治理概念之所以流行，是因为它打破了社会科学中长期存在的两分
法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会。它把 有效的管理看作是两者的合作过程。它力图发展起一套管理公共事务的全新技术。它强调管理就是合
作。它认为政府不是合法权力的唯一源泉；公民社会也同样是合法权力的来源。它把治理看作是当代民 主的一种新的现实形式。⑤总之，在内涵上，“治道”既包括传统又涵盖现代的管理模式，包含着“治理”的概 念；在外延上，“治道”的主体是人类社会，“治理”的主体是国家，但不限于国家。在社会学中，许多学者讨
论的“国家治理”，隐含着通过行使国家职能以消除“乱”的社会状态的意思，还具有“有效管理”的含义。这 些概念使用上的差异，使我们难以区分治理、管理等概念之间的差别，无法对治理主体有更深的认识。郑 杭生认为，社会治理的核心在于多种力量共同作用于社会。这些力量即三大部门（政府组织、市场组织和
社会组织）的力量。他从权威来源、运作过程、民主参与、权力行使四个方面区分了统治、管理与治理，认为 从统治到管理，再到治理的过程，是权威来源逐渐多样化、运作过程逐渐双向化、民主参与逐渐合作化、权
力行使逐渐平等化的过程。治理相对于管理和统治，更有利于发挥三大部门的优点和避免其缺点，因而也 更适应于现代社会的运行。他还指出，治理的观念，无论中西，早已有之。但是现代治理概念，是西方总结
其长期统治、管理的经验教训加以提炼、提升而形成的。所以，现代治理概念，不能不这样那样地包含统治 的要素、管理的要素；同时，治理是一种更为高明、更可接受的统治，也是更有成效、更为成熟的管理。⑥综
上所述，由统治向管理、治理迈进，是国家权力逐渐消退、民主参与逐渐增加、社会地位逐渐平等的过程，也 是决策过程逐渐双向、参与主体逐渐多元的过程。这一过程并未否认治理中绝然没有管理与统治的因素，
也未否认统治中缺乏管理与治理的要素。
结合清代中期以来的资料可以发现：在清代中期，清政府决定着土地开发的主体、地点选择等全部内 容；在民国时期，新疆省政府决定着依靠哪些力量来开展土地开发；在新中国时期，土地所有制性质决定了
国家力量起着主导的作用，但市场力量、社会力量也发挥着不可忽视的作用。根据主导者、实施对象和决 策过程上的差异，清代中期以来新疆土地开发的状况可见表1，我们将清代中期、民国时期和新中国时期的 开发模式分别概括为统治型开发、管理型开发和治理型开发，并在下文展开论述。考虑到案例的代表性问
题及篇幅两个因素，我们选取清代中期、民国时期、新中国时期有代表性的例子加以论述。
二、清代中期的土地开发
康熙朝以来人口不断增加，到乾隆时期，内地能够开垦的土地已经基本开发完毕。⑦清政府有向边境 移民以维持内地稳定的需要。对此，乾隆皇帝说：国家人口日益增多，内地土地只有这么多，长久必然艰
难。新疆也是国土的一部分，所以派兵民前往边疆开发种植、成家立业、繁衍子孙，是自然而然的事情。利 之所在，虽禁不能止。如果禁止，那就是厉民。⑧人多地少的矛盾得不到解决，社会就会混乱，政府就会面临统治上的危机。趋利避害是人的本性，禁止移民达不到实际效果。但如果过于急促而采取督促、强制移
民的办法，却容易适得其反。因此，乾隆皇帝认为应该采取适度引导的政策，所谓“民可使由，不可使知”。 另一方面，清政府平定准噶尔部后，天山北路数千里之间，不见一面毡帐。⑨在边境空虚的情况下，清政府 迫切需要移民充实边境，派遣军队安定边疆。怎样吸引内地居民前往边境？怎样使移民安定下来？怎样
达到充实边境的同时维持边境长久的稳定？针对这一系列问题，清政府在试垦成功后由东至西、逐渐推 进，探索出了兵屯、回屯、犯屯、户屯、旗屯等开发形式，达到了充实和安定边境的目的。屯垦事项涉及地点
选择、管理布局、民众迁移等内容，清政府特别重视，并采取自上而下的决策方式逐步扩大屯田规模。基于 这些因素，清代中期的土地开发模式可以称为统治型开发，其特点和社会影响如下：
（一）形式特点
清政府非常重视土地开发，先后采取了兵屯、回屯、犯屯、户屯、旗屯等开发形式。因自上而下决策模 式的影响，清政府的开发措施几度变革。仅举兵屯和户屯的例子说明。乾隆二十一年，清政府派遣170 名 士兵在哈密试垦丰收后，兵屯开始大规模推行。⑩起初，为了保障军粮供给，清政府制定了严格详细的奖惩 制度。伊犁每名士兵收获细粮十八石，乌鲁木齐收获十五石，官员记功，士兵获赏；伊犁收获二十八石，乌
鲁木齐收获二十五石，奖赏加倍；伊犁收获十五石、乌鲁木齐十二石，功过相抵；不及此数的官员和士兵都 要受到惩罚。 随后发现，因为地多兵少，加上兵丁常要抽调开拔，开垦成熟的土地经常荒芜，收获的粮食
因难以转运而浪费的现象时有发生。 伊犁将军遂向皇帝汇报，请求适当调整，在获得批准后，就根据汇报 情况适当安排。如乾隆四十七年，因积攒的粮食多，从二十五屯中撤十屯士兵加强军事训练。
户屯始于乾隆二十八年。清政府起初采取官办移民的办法，将甘肃等地遭受灾害的百姓迁移到新 疆。移民由当地官员集中安排、发给盘缠和租给毡帐等物品，由专人带领迁往中路的乌鲁木齐及周边各个
州县。移民每人可获得一定数量的土地及农具、种子等，并从官方借得建房银二两，马匹等。待生计有着 落了，马价、房价分年缴完。 到乾隆四十二年至四十三年，乾隆皇帝要求减少官办移民资助金额，将盘缠
减半。乾隆四十五年，乾隆皇帝要求在四十三年的基础上将盘缠依次再减半，甚至不再资助。他认为：此 时迁移到新疆的人只不过是听说那里水土肥美，是为图利而来，所以不再资助。
这影响了移民前往新疆 开垦。
（二）布局特点
从土地开发的推进过程看，屯田首先在东大门哈密开始；待初具规模和效果后，再向吐鲁番、乌鲁木 齐、伊犁逐步推进。到乾隆二十五年，清政府在新疆以东的巴里坤，经辟展、吐鲁番、乌鲁木齐等地，到新疆
以西的伊犁，建立起一条横贯新疆东西方向的屯田带。
清政府以伊犁将军管辖天山南北，但在不同的地点，以不同的对象推动屯垦。北路的伊犁曾深受准噶 尔势力影响，清政府在此采取回屯和兵屯的方式。回屯民众来自阿克苏、乌什等地。这里曾是大小和卓的
统治区域，清政府从乾隆二十五年起就在这里迁移300 名回人到伊犁屯田。 乌什农民起义失败后，清政 府又从乌什、叶尔羌、和阗、哈密、吐鲁番等地迁移回人到伊犁屯垦。从乾隆二十七年到三十二年，由乌什、
叶尔羌、和田、哈密、吐鲁番等处迁往伊犁垦种的回人达6000 户。 这表明：清政府利用回人来牵制准噶尔 部残余势力；辅以驻军，占据战略位置，管理屯垦回人、遣犯，维持有效统治。中路的乌鲁木齐，从地理位置
上看是牵制南北两路和东西之间的关键位置。清政府在这里采取兵屯和户屯为主的开发形式，还派驻大 军屯垦驻防。在南疆地区，清政府沿用并改革伯克制度。另设办事大臣管辖回王和阿奇木伯克，还设领队大臣管理军务，以保证这些区域的安定。
（三）社会影响
统治型开发特别依赖自上而下的决策过程，皇帝的个人意志因此决定着开发的兴与废。从上文可以 看到，因为乾隆皇帝的不支持态度，户屯逐渐被忽视。这表明，缺乏制度性安排抑制了清代中期屯垦政策
的持续，最终出现了所谓“一代而终”的局面。具体到文中所叙述的形式和布局方面，兵屯措施没有将屯
垦与士兵的个人利益结合起来，无法调动士兵的积极性，虽然随后清政府出台了奖惩措施，而屯兵为了完 成任务，自然抢先占据良好的水源条件，致使户民灌溉困难，不利于屯兵与户民等群体的和谐相处。户屯
措施仅注重对户民的安置，忽视了户民与商民的能力差距，导致户民与商民之间的贫富差距拉大。就开发 布局而言，清政府以伊犁回人制约准噶尔残余势力、以内地户民制约南北两路、以驻兵弹压的办法，加大了
不同民族之间的矛盾，不利于群体的社会融合。此外，由于屯垦中重视北路忽视南路，导致南疆地区与北 疆地区发展差距越来越大。
三、民国时期的土地开发
民国期间，新疆社会多次处于混乱状态，省政府迫切需要安定社会，引导民众积极发展生产。杨增新 和盛世才统治时期，省政府发挥主动引导作用，吸纳多种力量，推动新疆土地开发，使耕地规模达到了历史
最高。基于省政府的主导地位和其他社会力量的作用，民国时期的土地开发可以称为管理型开发，其特点 和社会影响如下：
（一）省政府的主导
在杨增新统治时期，新疆财政困难，加上经济混乱，无业者极多。这种情形下，杨增新认为应该采取开 荒垦地、安插流民的办法。这既可以增加粮食供给，又可以增加财政收入，还可以减少祸乱、安定社会。
在土地开发过程中，省政府发挥了主导作用，其他社会力量发挥了辅助的作用。其中，省政府的主导作用 表现在两个方面。
第一，以士兵开渠垦荒为主，吸纳流民助垦为辅。因为新疆幅员辽阔，又是新省，不患无地而患无水。 水有两种，一是泉水，二是雪水。泉水水源较远，且水流较小，开渠引以溉的土地不多，但渠道淤塞后，稍加
疏通就能利用。雪水奔腾浩瀚，开渠引以灌地的居多，但渠道溃决经常发生，修浚则耗费颇多。 杨增新起 初采取安排士兵开渠兴修水利、开垦土地的办法；后来为了节约成本，采取雇佣劳工与士兵一道开渠兴修
水利的办法，等土地垦熟后租给兵民耕种，雇佣的劳工则可以免租获得一定数量的土地。 这一办法降低 了土地开发成本，快速地增加了开发地的面积。
第二，以垦地任务考成各县官员，以扩大开发地面积。 民国四年，杨增新指令迪化县知事复查柴俄堡 附近的荒地与渠道；又督促阜康县知事开垦西渠，要求他新垦土地四五千亩。
他还要求查禁烟苗的委员， 下乡时顺便调查可耕地并报告省署。到民国五年，他直接规定各县每年至少招垦60 户，否则将县知事撤
换。 通过这些办法，杨增新实现了扩大开发地、增加财政收入的目的。
在盛世才统治之初，政府的财政收入主要是田赋、牧税和关税。农业生产不恢复，政府的收入就会枯 竭。盛世才政府发挥主导作用，并借用了多种力量推动土地开发。其中，盛世才政府的主导作用主要表现
在春耕宣传与技术引进两个方面。通过春耕宣传，盛世才政府吸引因为战乱而逃亡的农民恢复生产，增加了播种面积。盛世才在1934、1935 两年组织专人进行扩大春耕宣传，并拨出专款与种子贷给农民，在一些 地方还贷给耕牛、马匹。当时的工作虽仅限于北疆，但收到了相当效果。许多逃亡的农民都回乡生产，许
多县如孚远、奇台、木垒河的粮食问题得到基本解决。
引进技术方面，盛世才政府主要引进苏联的机械设施和技术支持。1934 年底，新疆成立“新疆省设计 委员会”，在苏联顾问、专家的指导下制定了第一期三年计划。其中提出了开辟荒田提倡造林等计划。
自 1935 年起，盛世才政府陆续从苏联购入大批新式农具，贷与或售与农村居民，还设立了农牧场。 盛世才的 计划收到了成效。根据苏联《东方真理报》1937 年4 月1 日报道，已耕地计1980 万亩。 与此同时，盛世才 忽视了农民的技术吸收能力和实际效果。例如农业技术宣传效果差，农民只知播种收获不知施肥，一旦土
地贫瘠，就任其荒芜，另觅土地耕种；农业机械零件缺乏，一旦机械坏损，就成为废铁；农民没有掌握机械的 使用技术。
（二）其他力量的参与
民国期间，其他社会力量也参与了新疆的土地开发，如前所述的流民，就是其中的一种。除了流民这 一群体外，蒙古、哈萨克等部落首领也是推动土地开发的重要力量。杨增新统治之初，曾经劝导蒙古、哈萨
克部落转牧为耕。 在杨增新的劝导下，蒙古、哈萨克部落开发了部分草场，发展农业，却因此引发蒙古、哈 萨克部落之间许多纠纷。不无遗憾的是，杨增新并不重视处理这些纠纷。如阿山蒙古乌梁海部左翼贝子
太平所说，蒙古、哈萨克两族当年为草场、耕地等问题争讼不休，杨将军只命令地方官调解，一直不作根本解决。
抗日战争爆发后，为了安置内地战争难民、难童，国民政府也参与到新疆的土地开发之中。1942 年春， 国民政府农林部长沈鸿烈到乌鲁木齐与盛世才洽谈，商议利用国际运输回程车运送河南移民到新疆，由西 北公路局负责运输。同年8 月，在蒋介石的批示下，向新疆移民百万的工作启动。 到1944 年，移民新疆的
垦民已经有1 万余名，另外还有流落的难童4 万余名。 然而，由于盛世才政府的地方行政屡次更换，导致
无人顾及安顿难民，致使许多难民一到新疆就流离失所。
（三）社会影响
民国时期的管理型开发中，新疆省政府发挥了主导的作用。由于各种原因，杨增新和盛世才政府片面 追求开发规模和开发速度，忽视了全面的、系统的社会管理。如杨增新时期以士兵开垦为主，流民只是起
到辅助的作用，虽然安定了秩序，但是无法从根本上提高他们生产的积极性。又如盛世才时期，同样由于 省政府的主导，导致引进的机械无法得到有效使用，推广的技术没有被农民吸收等。此外相对于中央政府
的目标而言，新疆省政府在鼓励和推动蒙古、哈萨克部落首领垦地时，并未顾及这一措施可能引发的草场 退化、草场被占用及民族矛盾问题。
四、新中国时期的土地开发
新中国时期，由于土地所有制性质，国家不可避免地作为主导者角色出现，并引导着兵团屯垦逐渐发 展壮大。在地方的土地开发中，市场力量发挥了越来越重要的作用。面对缺少耕地和利益受损的状况，农
牧民也以上访的形式表达开发土地的需求，并发挥了不可忽视的作用。基于这些原因，新中国时期的土地 开发属于治理型开发，其特点和社会影响如下：
（一）国家力量
在兵团屯垦的早期，国家出于自给自足、稳定边疆的目的，采取了多种措施帮助兵团开发土地。1950 年初，王震发布驻疆部队一律参加生产的命令，要求全疆发动11 万人到农业生产上去。
新疆的情况被毛 泽东作为典型例子而宣传。他指出，人民军队之所以能够在新疆站稳脚跟，就是因为实现了生产自给和自 力更生。 为了使屯垦战士扎根边境，解决历史上“一代而终”的困境，国家通过多种办法扩大屯垦力量，将 屯垦持续下去。一方面，通过动员等办法使战士在边境安家立业。例如，王震亲自到上海找陈毅市长，请
他帮助动员上海女青年支援边境。以后，国家又从湖南、四川、山东动员大批女青年参军到新疆来。在生 产有了一定基础后，兵团利用农闲时间给部队干部、战士放假，让他们回到家乡找对象，使战士能够在边境
成家，安心创业。 另一方面，国家开展了动员移民到新疆的工作。1956 年，河南省召开第二次移民工作会 议，决定在当年夏季从信阳、许昌、开封、南阳、商丘五个专区28 个县组织由青壮年组成的垦荒队，参加新 疆生产建设兵团国营军垦农场的生产。1957 年，河南省商丘、新乡等8 个地区抽调青壮年民工4 万多人，到 新疆军垦农场当工人。1958 年，河南省又动员2.08 万青年志愿垦荒队员，前往新疆生产建设兵团乌苏等
垦区的各农场垦荒。同年的中共中央北戴河会议决定，在第二个五年计划期间，从江苏、湖北、湖南、安徽4省动员200 万青壮年支援新疆建设。 在国家的大力推动下，1958 年，新疆生产建设兵团开垦荒地304 万 亩。 三年大跃进中，新疆生产建设兵团开荒造田56.79 万公顷。
兵团在土地开发中也很注重团场布局。1962 年的“伊塔事件”爆发后，中共中央和新疆维吾尔自治区
党委决定，沿中苏边境地区，有计划、迅速地成立若干边境农场，将它们连成一条农场带，作为国防的屏 障。从1962 年秋开始到1966 年，共建立了32 个边境农场，开垦耕地277 万亩，形成了一条纵深10 公里至
30 公里的边境农场带，充实了边境，筑起了一条屯垦戍边的国防屏障。
从兵团团场的位置来看，团场从新 疆的东大门哈密市，经过巴里坤哈萨克自治县、吉木萨尔县、奇台县、乌鲁木齐市、阜康市，再由石河子市、 奎屯市延伸到西面的博乐市、温泉县；再沿着边境线向北方的塔城市、福海县方向散点分布；由西南边境的
霍城等县市，向西南方向的叶尔羌河流域延伸；由乌鲁木齐市往南向和硕县、经库尔勒市附近的博斯腾湖 向孔雀河和塔里木河之间延伸。可以看到，新中国特别注重向边境地区布置团场。
1981 年重建后的新疆生产建设兵团，开始强调再创兵团辉煌，提出把立足点放在自力更生、艰苦创业上，推进改革以适应经济发展的需求、加快发展。
此后，兵团日益重视土地开发。这可以从兵团耕地数量 增加反映出来： 年，兵团耕地面积快速增加，到 1965 年，播种面积增加到 51.5 万公顷； 年为缓慢增加阶段，到1995 年，耕地播种面积增加到81.3 万公顷；2010 年，耕地播种面积上升为111.9万公顷。
（二）市场力量
西部大开发实施后，在地方的土地开发中，市场力量发挥的作用越来越大。随着各级政府推动土地开 发、促进地方经济发展的政策日益宽松，2003 年，阿尔泰地区某乡政府发出《乡政府关于开发土地的通 知》，鼓励农牧民开发土地，并特别提出限制外来开发商的行为：农牧民开发后自己无法种植的，不能转让
给开发商种植，否则收回土地使用权。经过改革开放以后近二十年的开发，引水方便的土地均已经开发完 毕。新开发的土地距离河道很远，需要兴修水渠、挖掘排碱渠道。这是一项耗资庞大的工程，需要很多人
力投入与大量的资金注入。许多村先集中向村民收取预付款，然后委托开发商代理开发。开发完成后，由 村民支付剩余款项。在这一过程中，由于开发价格偏高、多开发部分耕地可以降低成本等原因，开发商不仅为村民开发了土地，而且也为自己预留了部分开发地，实现了从单纯开发角色到兼具开发和承包两种角
色的转变。
2005 年后，在财政任务逐年增加的压力下，许多地方政府采取招商引资的办法推动土地开发。
当年， 该乡政府与外来开发商签订合同，采取“谁投资，谁受益”的办法，由乡政府提供土地给外来开发商开发；开
发地的土地所有权归乡政府所有；在经营期限内，土地使用权按照4∶6 分配，即乡政府分得4 成土地且在同 等价格下优先将其承包给开发商耕种，开发商分得6 成土地且不需要支付承包费用。有的开发商还将土
地再次转包给农牧民或其他开发商，成为土地发包方。截至2012 年，全乡十多万亩耕地中，至少一半土地 掌握在开发商手中。
（三）社会力量
社会力量虽然弱小，但在遭遇利益相关的事件时，也会发挥相当的作用。以前述该乡为例，社会力量 主要通过上访的形式来追求和维护自身的利益。2012 年4 月，某村40 户村民因为盐碱化后耕地过少等问
题，集资开发该村附近1500 亩荒地。由于2010 年起，县政府多次发文禁止擅自开发土地，所以乡政府迅速
通知县委相关部门。在县委介入的第二天，这些村民赶赴地区行署上访，要求解决土地盐碱化带来的耕地 过少问题。随后，各级政府达成解决方案：分配给村民相同数量的乡集体地；争取资金改造盐碱地，其使用
权属不变；1500 亩开发地由乡政府和村委会、县政府共同出资，其处置办法由村委会村民会议决定。
在遭遇自身利益受到损害时，村民也会联合起来通过上访的形式寻求解决。1995
年，该乡政府划给2 个自然村33 户村民一片集体草场，供生活留畜使用。 2012 年，乡政府将这片草场划拨给县政府通过招商 引资引进的一家公司开荒。等这些村民发现时，草场已经开发成农田。随后，村民开始上访。起初小规模
的上访并未得到相关部门的答复。随后，村民联合起来逐级上访，最后上访到自治区。地区行政公署遂作 出决定，停止该公司在此地的开发经营活动。但是，经过开发后，草场布满沟渠和铁丝网；在原有植被遭到
破坏后，这里寸草不生，村民还是无法放牧利用。村民代表认为，既然该公司可以开荒，作为草场的主人， 自然也可以开垦部分草料地，况且这片草场已经无法放牧利用。因此村民们对地区行署的处理结果依然
不满，便继续以上访的方式寻求解决。
（四）社会影响
治理型开发需要国家、市场和社会明确各自角色，在角色预期和角色规范的范围内发挥其力量。从实 际情形看，兵团屯垦维持了边境的安定团结，解决了历史上“一代而终”的矛盾，激发了士兵的积极性。但 近年来屯垦规模的逐渐增加，是否会导致与民争水、与民争地的现象，是国家需要加以防范的问题。在地
方层面，虽然市场表现出很强的渗透能力，但它的扩张与地方政府不无关系，他们之间的合谋促使民众采 取上访的形式来追求和维护自身利益。尽管社会力量在这一过程中表现出滞后和弱小的特点，但不能忽
视社会的反作用。因为无论民众利益需求能否得到满足，都会损害政府的合法性。这不利于国家、市场、 社会发挥其作用，增进社会福利。
五、小结和讨论
边疆土地开发的研究一直是学界研究的热点。以往的研究以对开发事件进行描述为主，虽然也注重 分析开发事件的社会影响和社会意义，较为详细地展示了边疆土地开发的事件过程，但是缺乏对比分析，因此只是提供了治与乱的经验和故事，而未能增加知识。清代中期以来新疆的土地开发历程显示，由于主
导者、实施对象和决策过程等因素上的差异，这三个时期的土地开发各具特点。基于这些情况，本文从社 会治理的角度做了分析。文章讨论了政治学、社会学治理概念的问题，并借鉴郑杭生对治理理想类型的划
分，分析了这三个时期土地开发模式、特点和社会影响。
研究表明，清代中期的统治型开发依赖于自上而下的决策，因为缺乏制度性的安排，清代的屯垦走向 “一代而终”。民国时期的管理型开发以新疆省政府为主导，忽视了全面、系统的管理，因而诸如民族关系、
草场占用等问题没有被兼顾。新中国时期的治理型开发中，国家、市场、社会三种力量都参与到土地开发 之中，相对而言，社会的力量表现得弱小和滞后，市场力量则表现出很强的渗透性。
清代中期以来的土地开发提示，健康有序的土地开发需要相应的制度，以约束和防止兵团屯垦与民争 水、与民争利的现象发生；同时，规范地方政府的角色，避免地方政府与市场力量“合谋”，导致侵害民众利 益的事件发生。除此之外，还需要建立有效的制度，保障民众的利益需求，防止民众利益被忽视。
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②楚明善：《清代之治边制度与政策》，载《边政公论》，1944（2）。 ③毛寿龙：《现代治道与治道变革》，载《南京社会科学》，2001（9）。 ④徐勇：《Governance：治理的阐释》，载《政治学研究》，1997（1）。 ⑤俞可平：《治理和善治引论》，载《马克思主义与现实》，1999（5）。
⑥郑杭生：《“理想类型”与本土特质――对社会治理的一种社会学分析》，载《社会学评论》，2014（3）。 ⑦参见曹树基：《中国人口史》（第五卷）（清时期），上海，复旦大学出版社，2001，第865-867 页。 ⑧新疆社会科学院历史研究所：《清实录?新疆资料辑录》（乾隆朝）（卷三），乌鲁木齐，新疆大学出版社，2009，第453-454 页。 ⑨魏源：《圣武记》，北京，中华书局，1984，第156 页。
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该地区哈萨克农民通常留几头牲畜在农区，提供日常生活所需的奶食，其余牲畜均带到夏牧场放牧。
责任编辑:xieyu
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