我国集体林权制度改革现状、问题及对策 .——中国集体林产权制度改革相关政策问题研究报告_四川省社会科学院 天府智库-理论研究-经济研究
我国集体林权制度改革现状、问题及对策
.——中国集体林产权制度改革相关政策问题研究报告
刘璨 张永亮 刘浩
<![CDATA[2008年，在全国范围开展的集体林权制度改革，已经走过了整整6个年头。时至今日，改革究竟取得了怎样的成效，还存在什么问题，接下来的路子该怎么走？特别是从顶层设计需要及时推出什么样的政策措施来推进改革的健康顺利进行？为科学回答并在实践中有效解决这些问题，从2010年6月开始，由财政部和国家林业局组织实施，世界银行提供赞助的“中国集体林产权制度改革相关政策问题研究”课题，在全国选取最具代表意义的南方集体林区的浙江、福建、湖南、江西、广西和东北、华北、西南地区的辽宁、山东、河南、四川等9个省(区)，18个县(市、区)，运用随机抽样的方式选定54个乡镇、162个行政村的2430个样本农户，针对当前集体林权制度改革亟须解决的包括已租赁林地、生态公益林的产权界定，林地林木规范流转、联合经营，林农可持续地经营管理林业等方面的问题，采取实地查看、专题研讨、入户走访等形式进行了为期两年的跟踪调研，在反复论证的基础上，提出了进一步深化改革的政策建议。&&& &&& 　　1 改革现状&&& &&& 　　1.1 主体改革基本完成&&& &&& 　　数据显示，所有样本县“明晰产权、承包到户”的任务基本完成。对比2010年和2012年两年的数据，明显呈现出如下特点。&&& &&& 　　一是改革力度逐年加大。农户单独家庭经营林地的比例由2009年的79.71%上升到2011年的85.48%，而集体经营林地的比例则由2009年的9.34%下降到2011年的8.82%。农户参与林改林地面积占林地总面积的比例和勘界确权面积的比例分别由2009年的91.39%和97.72%，上升到2011年的93.06%和98.83%。样本农户确认承包林地林权证发放比例达到88.96%，其中全部发放和部分发放的比例分别为83.79%和5.17%。&&& &&& 　　二是农民权益得到进一步保障。9个省区的样本农户对“林改后你对承包林地的经营是否完全自主”持肯定回答的比例高达90.37%。在全面落实农户林地经营自主权、对林木的处置权，确保林地经营者收益权的基础上，各地还对林改前已经形成的“流转面积过大、流转价格过低、流转时间过长”的林地进行了认真清理。样本县包括林地由承包者承包租赁经营；转让林木所有权，林木采伐后归还林地；股份合作经营3种经营方式所占林地面积的比例由2009年的8.97%、0.37%、0.23%，下降为2011年的4.32%、0.06%和0.06%。&&& &&& 　　1.2 林改赢得了农民群众的一致拥护&&& &&& 　　课题组在历时2年的调研中，深刻地感受到了社会各界特别是农民群众对集体林权制度改革的衷心拥护和一致认可，感受到了林改所具有的坚实的社会基础。2010年，样本农户在“林权改革制度对您家是否有好处”的调查中，做出肯定回答比例为80.0%，2012年这一比例上升到了84.06%。&&& &&& 　　1.3 农民拥有林地面积显著增加&&& &&& 　　在所有样本农户中，林改前的户均林地面积为2.37hm[2]，林改后的2009年达到3.55hm[2]，2011年增加到3.57hm[2]，比林改前分别增加49.96%和50.63%。2009年和2011年的两次调研，回答“林改增加了家庭拥有财产”样本农户的比例分别为48.38%和64.98%。&&& &&& 　　1.4 林业经营成为农民生产活动的重要组成部分&&& &&& 　　一是样本农户的林业劳动力投入增加。年，样本农户户均林业劳动力投入从24.85人天上升至44.12人天，上升幅度达到77.55%。二是农民投资林业的积极性提高。林改后，样本农户对林业生产的种苗、化肥、农药和其他投入的力度明显加大。相比林改前的2007年，2011年农户经营林业用于购买林木种苗、化肥、农药和其他资本投入的资金分别增长72.21%、42.70%、45.55%和87.46%。三是造林、营林、森林抚育积极性提高。造林绿化已经由过去的“要我造”转变为“我要造”。样本村林改后的新增造林面积，大多属于农民在承包林地的自主造林。&&& &&& 　　1.5 农民经营林业收入比重出现增长势头&&& &&& 　　村级问卷显示，年，所有样本村的林业总收入分别为19196.76万元、20702.16万元、23578.80万元、24899.71万元和27074.52万元。年均增长9.02%，尤以2009年农户开始经营承包林地的第一年收益最为明显，与2007年相比，增长幅度达到22.83%。对样本农户的问卷调查，也显示了与村级问卷相同的发展趋势。2010年，回答“林改后经营林业增加了家庭收入”样本农户的比例为38.98%，到2012年，这一比例增加到42.11%。全部样本农户的户均林业收入从2009年的3164.85元增长到2011年的3341.35元，增长5.58%。&&& &&& 　　1.6 配套改革取得明显成效&&& &&& 　　集体林产权制度改革在界定集体林地和林木产权的基础上，试点实施了森林保险、木材采伐限额、中幼林抚育补贴、造林补贴、林权抵押贷款等多项政策措施，初步形成了新一轮的政策激励体系。&&& &&& (1)税费改革基本到位。林改后，9个样本省区全部取消了林业生产的原木、原竹产品特产税，林业基金减半征收，有效地减轻了林农的负担。在调查问卷中回答“税费负担明显下降”“在一定程度上减轻”的农户比例总计达到89.74%。统计数据显示，2009年样本农户缴纳的林业平均税率为1.00%，2011年则下降到0.47%。&&& &&& 　　(2)森林保险逐步推开。在各级政府的全力推动和支持下，森林保险的范围逐步扩大。2009年，样本农户参与森林保险的户数仅占总户数的8.1%，到2011年，参保率，达到36.2%，两年上升28.1个百分点。森林保险面积由2009年的1143.33hm[2]，增加到2011年的1195.6hm[2]，增长4.6%。农民对森林保险的认识有了很大程度的提高，2010年，在尚未参保的受访农户中表示愿意参加保险的比例为31.2%，2012年则增加到40%。&&& &&& 　　(3)生态公益林管理和已租赁林地产权界定逐步完善。各样本县市根据生态公益林的区域布局和农民意愿，从确保林地得到有效管理的目标出发，分别采取了承包到户、集体统一管理和集体农户共管等模式。对已租赁林地根据不同情况采取了维持原租赁承包合同；基本维护原定合同、适当提高林地租赁费；预期均山；实行股份制，均股均利到户等行之有效的形式，为最终解决已租赁林地产权界定奠定了坚实的基础。&&& &&& 　　(4)木材采伐限额管理规范化程度提高。对样本省区的研究结果显示，木材采伐限额管理的规范化有了较大改善。农户对限额管理的满意度逐步提升。2012年，在问卷中回答“对采伐限额管理满意”、“村里采伐指标管理公开”的农户比例分别为65.03%和76.92%，在回答“申报采伐指标能够得到全部批准”的农户比例更是由2010年的41.2%增加到2012年的67.56%，增加26.54个百分点。&&& &&& 　　2 存在问题&&& &&& 　　2.1 林业规模化经营任重道远&&& &&& 　　集体林权制度改革分林到户，一方面极大地调动了农民经营林业的积极性，解放了林业生产力。另一方面又对林业的规模化经营形成了一定程度的制约。主要体现在：&&& &&& 　　(1)林地细碎化严重。林改使得原本由村组集体、集体林场和林木公司、林业大户经营的林地分化承包给了一家一户的农民经营，林地地块明显增加，9个样本省区较之林改前户均增加0.92块，增长比例为16.12%，对林业的规模化经营带来一定困难，林农本身在实践中也越来越明确地意识到了这一点。两个年度的调研，样本农户在回答“你在进行林业经营时存在的主要困难是什么”的问题时，2010年选择“林地规模太小”答案的农户比例为29.12%，2012年，这一比例即上升到51.39%。&&& &&& 　　(2)农民对联合经营主观愿望不足。农民一方面认识到林地分散管理不利于规模化经营，但另一方面，从利益的角度又表现出宁可自己经营的态度。在回答“你是否愿意将你家承包林地林木采取转让、合股等方式由别人代为经营或联合经营”的问题时，78.57%受访农户的选项为“不愿意”。其中59.6%农户认为“自己经营管理效益更好”，而39.35%农户则“担心出现产权、分配等方面的纠纷”。&&& &&& 　　(3)林业合作组织的组建运行尚不适应农民经营林业的需求。一是合作经济组织覆盖率较低，且区域发展不平衡。南方集体林区组建林业合作组织的样本村仅占所有样本村的6.29%，其他省区尚属空白。二是合作经济组织规模偏小，农民参与率不高。在已组建合作组织的样本村，参与农户的比例只有41.84%。在参与农户中，属于“没什么好处村里要求必须参加”和“无所谓，别人参加我也参加”的比例达到26.92%。三是部分合作经济组织人员素质差，组织章程、财务管理、利益分配等制度不健全，业务开展较少，服务功能、服务质量有待进一步提高。多数合作组织的业务仅限于组织为数不多的林业技术培训和相关信息的提供。四是合作经济组织缺乏政府层面及时科学的引导和强有力的资金、税收、信贷方面的支持。五是一些地区存在为了完成任务草率组建、仓促上马，合作组织形同虚设的问题。&&& &&& 　　2.2 农民潜在的造林营林积极性还没有得到充分发挥&&& &&& 　　世界上任何新生事物的成长壮大都有一个发生发展的过程。集体林权制度改革将原本由集体经营的林地承包给千家万户农民经营，成为农民重要的生产资料。从逻辑上讲，农民营林造林的积极性应该有一个质的飞跃。从调研结果看，农民尽管表现出日渐明显的经营林地的愿望，但实际上这种愿望还没有转化为现实的行动，蕴藏在农民身上潜在的积极性还远远没有发挥出来。2010年和2012年，农户在回答“愿意加大对林业的投资”的比例分别为54.78%和59.94%，呈上升趋势。数据显示，林改后有69.41%的农户没有造林，在问及“相比林改前在造林积极性上你认为现在林农的生产积极性是否提高”时，回答“明显提高”的农户比例2010年为32.64%，2012年下降到22.59%。回答“略有提高”的比例两个年度调研获得的数据大体相当，2010年为45.30%，2012年为45.61%。回答“没有提高”的比例不降反升，2010年为20.58%，2012年提高到31.2.%。样本农户的这些质朴判断，在很大程度上反映了集体林改后值得引起高度注意的农民造林营林的现实状况。&&& &&& 从调研结果看，导致农民营林造林积极性不高或者制约农民发展林业的原因，大致有5个方面。&&& &&& 　　(1)改革后续工作缺位。集体林权制度改革的目标是最大限度地解放林业生产力，促进国家增绿，农民增收。在林地改变权属承包到户的基础上，必须同时运用政策引导、经济扶持、科技信息服务等措施，适时推动农民利用新的生产资料增收致富。就目前情况而言，这方面的工作还显得十分滞后。许多农户对已承包到户的林地既缺乏林权归属感又缺乏应有的经营谋划。调查发现，非重点林区尤其是山区农民，因地处偏远、信息闭塞，对国家的林改政策了解不够，对市场信息和林业发展形势知道不多，对林业的潜力和林地的价值认识不足，感受不到林地林木资产的价值，加之当地自然条件和传统生产方式的限制，直接影响了他们对造林营林的热情。2010年和2012年的两次调研，直接回答“不愿意加大林业投资”的样本农户分别为45.22%和40.06%。&&& &&& 　　(2)林业经营比较效益低下。在农村，经营林业相对于经营农业和畜牧业，具有生产周期长、投资数额大、经营风险高、比较效益低的明显特点。经营生态林，目前只能获得150元/hm[2]的生态效益补偿。经营用材林，从幼林到成熟林需经历15～40年不等的生长期。回报较高的经济林从栽植到挂果产生效益也需要5～7年时间，而且一次性投入都是目前农村一般农户在没有外力扶持情况下所难以承受的。从比较效益的角度分析，在条件相同的土地上种植粮食的收益要远远高出经营林业的收益。以退耕还林工程为例，第一个补助周期，南方省份为3150元/hm[2]，加上300元/hm[2]生活补贴，共计3450元/hm[2]，北方省份两项补贴合计为2400元/hm[2]。而相同土地，2007年南方(以广西壮族自治区为例)种植粮食收益约为8280元/hm[2]，北方(以辽宁省为例)约为6315元/hm[2]，分别是退耕还林工程收益的240.00%和263.13%，形成了巨大反差。原本设计退耕还林工程的经济林能够为农户增加一部分收入，但实际情况是，退耕还林工程已经历时13年，9个省区参与“退耕还林经济林是否获得收入”调查的403个样本农户只有2户做出了肯定的回答。有鉴于此，2010年和2012年两次调研，样本农户在回答“不愿意加大林业投资原因”时，多数选择了“资产风险高，得不到回报”和“对经营林业不感兴趣”两个选项。所占比例分别为：2010年为64.94%；2012年为60.47%。&&& &&& 　　(3)发展林业资金不足。从目前情况看，农民经营林业的主要资金来源是自有资金。2010年和2012年两次调研，做出经营林业资金来源属于“自有资金”回答的农户比例分别为91.98%和92.82%。从外界获得资助的比例为6.88%和3.41%，其中份额较大的是“从亲戚朋友处借款”，两个年度的比例分别为4.26%和4.44%。从银行、农村信用社贷款和政府补贴所占比例微乎其微，2010年为1.58%和0.61%，2012年为1.22%和0.77%。农民经营林业资金不足还可以从两年调研表示“愿意加大林业投资”的45.22%和40.06%样本农户计划投资的额度得到印证。2010年表示计划投资5000元以下和0.5万～1万元的农户比例为42.42%和31.84%。2012年这一比例为58.97%和28.44%，投资5000元以下的农户比例呈增加趋势。反之，计划投资1万～5万元的农户比例则呈现出明显的下降趋势。&&& &&& 　　(4)劳动力严重缺乏。调研发现，劳动力缺乏是当前困扰林业发展的一个重要因素。绝大多数青壮年劳动力离开农村到城镇打工，留在农村的大多是妇女、儿童和老人。据统计，2011年度外出打工劳动力占总动力的60.97%。这一现实直接导致了农村越来越多地方造林营林和森林管护的停滞状态。&&& &&& 　　(5)科技支撑亟待加强。科技作为第一生产力，在农村的林业生产经营上还没有取得应有的地位。连续两年的调研，在问及当地政府有没有“林业技术教育和培训服务”时，回答“无”的样本农户比例为：%，%。在所有接受调查的样本农户中，有近30%农户表示科学技术的推广应用是“当前林业急需改进的工作”之一。&&& &&& 　　2.3 生态公益林经营管理存在诸多问题&&& &&& 　　(1)生态公益林划分标准和划分程序不够规范。一是指令性分配。对样本农户的调查问卷显示，54.91%的生态公益林是由地方政府指定分配的，甚至有1.32%公益林属于村里强行分配。二是地方生态公益林占比过大。在有相关数据的13个样本县区中，有7个县区地方生态公益林明显高于国家生态公益林面积。其中河南舞阳县100%为地方公益林。其余6个县区地方公益林的占比分别为96.84%、88.72%、87.20%、80.74%、78.47%和54.95%。&&& &&& 　　(2)生态公益林缺乏流转退出机制。由于公益林的公益性质，农户无法获得与同等土地相应的预期收益，加之部分公益林又是在没有与农民充分协商甚至未征求农民意见的情况下确定的，许多农户表达了要求减少或退出公益林的愿望。生态公益林确有建立流转或退出机制的客观需要。但我国现行法律、法规目前还没有这方面的任何规定。&&& &&& 　(3)生态公益林经营收益、补贴标准偏低。经营生态公益林与经营商品林，在收入上存在明显差距。在南方盛产林果地区，经济林收入动辄几千元甚至上万元，而就在同一地区，国家给予生态公益林补贴标准只有150元/hm[2]，标准最高浙江省，也只有262.5元/hm[2]。部分县乡将公益林补贴全部用于护林员的护林费支出，个别地方存在截留挪用现象，34.88%的受访农户表示不能足额获得国家下达的公益林补偿资金。没有经营生态公益林的农户，大多对生态公益林补偿持无所谓和否定态度。2010年和2012年的两次调研，回答“不了解”公益林补偿政策和补偿标准的农户分别达到60.88%和51.4%。而回答公益林补偿对公益林管理“有促进作用”的农户比例只有26.95%和36.71%。高达63.68%的样本农户表示“现在的公益林补偿标准偏低需要提高”。&&& &&& 　　(4)生态公益林补偿资金管理有失规范。调查发现，个别地方由于当地政府和林业主管部门对公益林补偿管理发放相关政策理解不透把握不准，以致出现了许多违规操作的问题，主要表现有：①按户或按人口发放，不管农户是否承包经营公益林一律按户或按人口发放，公益林补偿与管护完全脱钩。②公益林补偿资金由村或村民小组截留，全部或部分用于村内和村民小组内的修路、打井、自来水、水利设施修缮等公益事业。③某北方省区，由于公益林划分工作尚未有效开展，公益林补偿资金至今没有下达。&&& &&& 　　(5)生态公益林管护动力不足，存在盗伐现象。一是一些村镇对公益林管护重视不够，缺乏实质性资金投入和设施配备。二是由于公益林经营收益低，农民管护积极性不高，已承包到户的公益林管护基本上流于形式。三是某些地方公益林盗伐现象没有得到有效遏制。江西省铜鼓县枫槎村村民反映，该村公益林盗伐严重，几乎被全部砍光。&&& &&& 　　(6)生态公益林林下经营进展迟缓。生态公益林的林下经营作为提高林农营林收入的重要举措，尚未引起各级政府和农民群众的真正重视，目前仍处于实质上的停滞状态。调查数据显示，2010年在所有承包公益林的505户样本农户中，仅有39户开展了林下经营活动，占比仅为7.72%。2012年，承包公益林的样本农户增加到574户，开展林下经营的农户不仅没有提高，反而在2010年39户的基础上减少了2户，减少到37户，占比也由7.72%减少到6.27%。究其原因，有六成以上的农户表示公益林多为成熟林且布局分散“不方便”开展，20.87%的农户表示林下经营收益不高“不愿意”开展。目前已开展林下经营的农户以林下种植为主，所占比例2010年为80.65%，2012年为76.47%。2012年，林下养殖户数有所增加，占比由2010年的9.68%上升到20.59%。在经营思路上也存在项目单一、效益不佳的问题，这也是一些已开展林下经营农户最终选择放弃的重要原因。&&& &&& 　　2.4 地方政府为农民提供的林业相关服务不足&&& &&& 　　两个年度的调研，在农户问卷中共列出需要农户给予评价的包括政府有无“林业技术教育和培训服务”“产品市场信息服务”“投资融资服务”“政策法律咨询服务”“病虫害及火灾预防服务”“中介服务”等6个方面的问题。回答“无”的农户比例，2010年为76.43%、74.2%、68.63%、72.45%、87.57%、59.2%；2012年为80.62%、74.38%、66.31%、74.05%、83.54%、62.14%。样本农户给出的这些否定的回答，一方面暴露了政府工作的薄弱环节，另一方面又真实地反映了当前林农开展林业经营的客观社会环境。&&& &&& 　　2.5 林地林木流转历史遗留和现实问题亟待解决&&& &&& 　　在对林地林木流转情况连续两年的调研中，出现了一个看似有违常理的结果。2010年和2012年，样本农户对“林改后，你对已经流转林地的租赁承包合同有什么看法？”其中“支持原租赁合同”与“反对原租赁合同”两个选项的回答，呈现逆向发展趋势，支持原租赁合同的人越来越少，反对原租赁合同的人越来越多。支持原租赁合同的农户比例，2010年为82.26%，2012年减少到44.365%；反对原租赁合同的农户比例2010年的3.67%，上升到2012年的8.7%。通过进一步的了解分析，这种情况的出现，从另一个侧面证明了改革的深入和农民群众认识水平的提高。提示我们必须不失时机地处理好林改前遗留的林地林权流转方面的所有问题。&&& &&& 　　调查显示，林改后的林地林木流转与改革前相比，在流转频率、流转规模上并未出现多大变化。为了从纵向的时间上对比分析林改前后特别是林改后林地林权流转的动态变化，调研同时了解了林改前2007年和林改后2008年至2011年林地流入流出的具体情况。了解结果是：所有样本农户5个年度的流转宗数分别为：11、14、9、11、11。流转包含了出租、转让、转包、入股4种形式。从流转对象看，基本上为同村和邻村农户，占比为60.94%。没有参与流转的农户占样本农户的92.85%。进一步了解没有参与流转的原因，样本农户给出的回答分别是：“自己生产原木销售收益更高”占52.14%；“流转价格不高”占14.08%；“祖产”占16.89%；“转不出去”占4.53%；“不知道能否流转”占11.38%。从这几组数据看，决定目前林地林木流转现状的，既有市场的原因，又有农民传统观念的原因，还有我们工作不到位的原因。&&& &&& 　2.6 主体改革尚有不尽完善的环节&&& &&& 　　(1)个别县市林改进展迟缓。时至今日林地确权承包到户工作没有完成，有的虽然在形式上办完了林权证，但由于所谓的确权发证只是将林业“三定”时发放的林权证原样复制到新的林权证，长期以来存在的界址不清、四至不明、甚至林地与权属人张冠李戴等情况一直延续至今，以致不得不将已发林权证全部收回重新核定。(2)林改前群众反映强烈的流转时间过长、流转价格过低、流转面积过大的“三过”问题尚未得到彻底解决，甚至出现了在林改后新的“三过”问题。(3)承包林地向农民收取承包费。在对某县的调研中发现，村集体再向农民的林地发包中，无论商品林还是公益林一律向农民收取了一定数额的承包费。(4)部分地区林地分配有失公平。一方面表现为农村基层干部家庭所承包的商品林面积比非干部农户高出43%，与此形成对照的是，干部家庭承包的生态公益林人均面积又低于非干部家庭的近50%；另一方面表现为企业过分侵占林地，一些地方政府把林地和森林资源作为招商引资的重要手段，以行政强制手段将林地大面积流转给企业经营。某些基层干部在多数村民不知情或不赞同的情况下，以较长租赁期限和较低租金引入企业和大户经营，导致了林农权益的直接流失。&&& &&& 　　2.7 乡镇村级财政和林业部门收入受到冲击&&& &&& 　　集体林权制度改革不仅仅是一次农村林地制度的变革，更是一次利益的重要调整。取消和降低林业税费，林业“两金”从20%减少到10%，对乡镇村级财政特别是原来主要靠林业收费项目支撑的林区乡镇村和林业部门受到很大冲击。&&& &&& 　　2.8 配套改革措施有待进一步强化&&& &&& 　　(1)林权抵押贷款步履艰难。林权抵押贷款国家和各省区政府相继出台了一系列的政策文件和鼓励扶持措施，但该项利国利民的举措却迟迟得不到贯彻落实。江西、福建、安徽等省区尽管发放了为数不多的贷款，也仅限于经营林业的公司和有一定经济实力的林业大户。调研统计显示在所有样本农户中获得林权抵押贷款的户数，仅占样本总户数的不足1%，2010年为0.71%；2012年为0.64%。在林农迫切需求林权抵押贷款的同时，金融机构也存在林权抵押物监督管理、变现难，林权评估难度大、成本高等现实问题，从而形成了林权抵押贷款呼之难出的僵持局面。&&& &&& 　　(2)造林补贴扶持力度较小。国家的苗木补贴政策目前尚处于试点阶段，覆盖面小。地方政府由于财力限制多数地方还没有对林木的专项补贴，目前仅有江西、福建、辽宁等省区为农户提供了一定数量的补贴。包括免费提供种苗和现金补贴覆盖农户的比例，2010年为32.44%；2012年为33.38%。&&& &&& 　　(3)森林保险普及还需要付出艰苦努力。一是参保率偏低。广大林农已经充分认识到“恶劣天气、病虫害、火灾和盗伐”等天灾人祸对经营林业潜在的威胁，2010年和2012年分别有54.78%和59.94%的受访农户表示了参加保险的意愿。但就目前林农的参保率而言，2012年的36.2%较之2010年的8.10%尽管有了较大幅度的提高，还远远不能满足林业经营抵御各种风险的需要。二是发展不平衡。地区之间存在很大差异，2012年，福建、江西、湖南等3省参保率为77.32%、54.17%、53.59%，其余5个样本省区均在50%以下。三是宣传推广工作存在一定差距。相当比例的农户还没有认识到森林保险对保障林业经营的重要性。在不愿意投保的农户中，超过80%的农户认为“林地收益不高、经营林业风险小，没有投保必要”。&&& &&& 　　3 推进林改的对策建议&&& &&& 　　3.1 对策建议的基本思路&&& &&& 　　(1)立足当前，兼顾长远。政策设计既要有明确的针对性，着眼解决当前急需解决的问题，又要有适度的超前性，科学把握集体林权制度改革的运行规律，促进改革健康有序发展。&&& &&& 　　(2)着眼全局，协调统筹。将集体林权制度改革的政策设计纳入“三农”政策整体设计的框架。制定调整“三农”政策特别是对农业的扶持政策要同时考虑对对林业扶持政策、对集体林权制度改革政策的相应调整。反之，林业政策、集体林权制度改革政策的调整，必须同时考虑与“三农”整体政策的衔接。避免政策制定的顾此失彼和由此造成的对事业的损失。&&& &&& 　　(3)分区施策，区别对待。集体林权制度改革的政策设计，要充分考虑全国不同地区，不同自然地理、经济社会条件，制定不同的扶持政策和在统一政策框架下不同的实施办法。鼓励各地在国家政策指导下，制定符合当地实际、能够促进林业和林权制度改革顺利发展的政策措施。&&& &&& 　　(4)民生为本，生态优先。集体林权制度改革的政策设计，必须确保国家生态安全和农民增收致富的同时实现。二者不能有丝毫偏废。&&& &&& 　　3.2 具体对策建议&&& &&& 　　(1)抓紧进行主体改革的扫尾工作。目前尚未完成主体改革的地区，必须按照中央的既定方针，充分发动群众，通过民主讨论、协商调处和法律仲裁等方式，妥善处理历史遗留和林改过程中出现的各种问题，对改革不到位的环节，抓紧进行补课。确保主体改革不留任何死角。&&& &&& 　　(2)全面开展林权制度改革“回头看”。在全国范围内，采取自上而下组织督查和自我检查相结合的方式，开展一次以“查漏补缺”为主要内容的集体林权制度改革“回头看”。认真检查中央关于林改一系列方针政策的贯彻落实情况，实事求是地总结改革所取得的实际效果。全面查找包括主体改革和配套改革各个环节存在的问题和差距，分析产生问题的原因，提出解决问题和进一步推进改革的具体措施并在实践中认真贯彻实施。突出解决好农民林地承包经营权落实、林地分配不公的问题。对农民林地承包经营权落实不到位的地区和单位，要限期进行整改。坚决纠正个别地区收取农民林地承包费用的行为。对林地分配不公特别是干部多占林地的问题，要本着实事求是、区别对待的原则，对20世纪干部主动绿化荒山形成的多于群众的林地，应按照当时的政策规定继续由干部承包。对农民主动将林地流转给干部，形成的干部拥有林地超过群众平均水平的林地，流转规范、手续健全，群众满意的应维持原定合同。对草率流转，利益分配不公，群众意见较大的，要在充分协商的基础上，按照严格执行政策、尊重双方权益、力求公平合理的原则，重新界定流转林地的利益分配。对个别干部利用职权、暗箱操作，用非正常手段获得的多占林地，必须坚决追回，还权于民。&&& &&& (3)切实加强对林业经营的扶持力度，提高林业产业的经济效益。这是从根本上提高农民造林营林积极性，巩固集体林权制度改革成果，化解在林业发展过程中各种矛盾的关键所在。在操作层面上，要突出抓好6个方面的工作。&&& &&& 　　一是着力优化林业发展的社会环境。重点是各级政府对林业发展的全力扶持。在实践中，将林业发展的各项指标列入各级政府和领导干部目标管理的考核范围，作为刚性指标，严格兑现奖惩。将包括对林农的金融扶持、林业技术教育培训、产品市场信息提供、政策法律咨询、林业有害生物防治、林产品加工销售等项服务逐一分解到相关部门并落实具体的责任人，并建立必要的监管问责制度，务使每项扶持服务措施真正落到实处。着力营造全社会关心林业、支持林业的良好氛围。&&& &&& 　　二是着力优化林业发展的产业结构。从最大限度实现林业生态效益、挖掘森林资源开发利用潜力，促进农民增收的目的出发，勇于实践、大胆开拓，积极引进推广经过实践检验的林业科技成果，从林种布局、树种选择、林产品加工等方面全面调优调强林业产业，提高林业的投入产出效益。加大油茶等木本油料产业和林业生物质能源产业的扶持力度，支持发展森林旅游、花卉、竹藤、生物材料、生物制药等战略性新兴产业。国家和地方的林业重点工程要适度加大经济林种植比例，特别是要大力发展速生丰产和生态经济兼用树种，着力推广林粮、林草、林药间作、林草药混作等林农复合型立体种植模式。退耕还林工程的退耕地造林要本着种什么效益好就种什么的原则，放手让农民自由选择树种。加强对巩固退耕还林工程成果专项基金使用的监督检查力度，进一步提高部分项目的补助标准。科学谋划，集中主要力量实施好能够从根本上解决退耕农户长远生计的工程项目。采用培育基地、典型示范等方式引导农民开辟林业致富的新的道路。&&& &&& 　　三是全力创造生态公益林林下经营条件。在政策上明确“在不破坏森林资源，不影响生态公益林实现生态功能的情况下，经营者拥有将生态公益林建成森林公园，进行林中间作、林副产品生产、生态保健食品开发，必要的抚育性、更新性采伐利用等权利”。政府或林业管理部门要尽快建立生态公益林限制性利用机制，对生态公益林经营者的各种经营、开发利用权利做出界定，加强对公益林开发利用的技术指导和管理监督。设立以地方财政出资为主的林下经济专项补助资金，抓好林下经济示范基地建设。实现既保证生态公益林生态功能，又实现一定经济效益的良好目标。&&& &&& 　　四是培育经营主体，逐步实现林业规模化经营。引导林农在家庭经营的基础上，逐步发展为林业合作社、股份制合作林场、家庭林场和专业大户，加大对林业企业的扶持力度，促进林业规模化、专业化经营。&&& &&& 　　五是扶持林业合作社健康稳定发展。①提供必要的项目资金，为合作社发展创造条件；②进一步降低税费，特别是林业规费，提高林业的收益水平；③多渠道提供市场信息，加强人员培训；④改进林业政策，放松对商品林采伐限制；⑤坚持积极稳妥、成熟一个发展一个的原则；⑥及时总结推广各种有利于实现森林规模化经营的合作方式，不断提高林业合作社的工作效率和工作水平。&&& &&& 　　六是着力完善扶持林业的各项政策措施。(1)加强林区基础设施建设。将林区水利、电力、道路、通讯等基础设施建设纳入地方国民经济发展规划，列入林业重点工程的投资范围，切实加大各级政府对林业投资的比重和力度。(2)进一步扩大现有各项林业补贴的实施范围。从2003年开始，我国相继实施了森林生态效益补偿、林业机械补贴等林业补助，并于2008年和2010年分别启动了森林抚育补贴、造林补贴、林木良种等林业补贴的试点。实践证明，各项补贴有效调动了广大农民群众造林营林的积极性，试点工作取得了预期的良好效果。为全面推动林业健康快速发展，亟须在原有补贴和完成试点的基础上，进一步扩大补贴范围并积极创造条件，建立健全以下各项补贴的常态化运行制度。①森林抚育补贴制度。一是森林经营的补贴范围扩大到所有国有林(包括公益林和商品林)以及集体林区所有公益林(包括人工林和天然林)。二是实行动态的补贴标准。根据生态区位、生长阶段等因素，综合考虑确定补贴额，重点向国家级公益林中的一类公益林区和国有林区中立地条件差、生长期短的地区倾斜。三是建立补贴分级投入机制。中央财政投入以国有林、集体林区中的国家级公益林为主。对集体林区的其他公益林，通过示范补助，带动地方财政投入。②造林补贴制度。建立普惠性的造林补贴制度。补贴标准参照当前造林投资标准并考虑成本等因素综合确定，对造林难度较大的地区适当提高补贴标准。投入机制实行“以奖代补”。不分林种、权属和造林主体，均采取“先造林、后补助”的方式，经过检查验收合格后予以补贴。③林木良种补贴制度。根据林业发展规划，在科学测算林木良种需求量的基础上，将林木良种补贴的补贴对象从国家重点林木良种基地扩大到具有一定规模的非公有制林木良种苗木培育。④林业机械补贴制度。一是将所有林业机械纳入补贴范围。二是将补贴对象扩大到所有经营林业的农民、林场职工和社会各类投资主体。三是实行与购置农机补贴同等比例的补贴资金。&&& &&& 　　(4)不断完善生态公益林补偿政策。一是建立健全森林生态效益补偿基金制度。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，进一步完善森林生态效益补偿基金制度。鼓励地方多渠道筹集公益林补偿基金，实行分类补偿并从整体上提高补偿标准。在补偿标准难以达到合理水平的情况下，出台相应的公益林经营办法，挖掘公益林的经济产出能力，提高林农管护公益林的积极性。二是规范地方生态公益林划分和生态效益补偿基金使用。综合考虑地方财政能力、林农收入水平、生态状况、公益林管护能力等因素，科学制定地方生态公益林的划分标准及其程序，切实规范生态公益林的划分管理。坚决纠正擅自改变生态效益补偿基金用途和补偿资金与公益林管理脱钩，按户按人平均发放等错误做法。三是实行差异性补贴政策。根据各地生态区位的重要程度和社会经济发展水平’实行差异性的补贴政策。四是建立生态林补偿标准稳步增长机制，逐步提高补偿标准。随着社会经济的不断发展和中央地方政府财政支付能力的日益增强，逐步将生态公益林补偿标准提高到与林地租金相当的水平。当前的补贴标准应以450元/hm[2]左右为宜。五是建立生态公益林流转退出机制。在法律政策上明确，在生态公益林经营者缺乏资金，或者经营受到限制无法获得合理补偿时，赋予生态公益林权属者在不改变林地用途的条件下，以招标、拍卖和协议等方式转让的权利，从而寻找更好的经营管理者和获得更多的经营管护资金。六是在条件成熟的基础上，适时出台生态环境税。&&& &&& (5)积极探索公益林管理的新的模式和体制。必须坚守生态红线，严格管好生态公益林，不断创新生态公益林管理的体制机制。一是按照“区位调重、树种调优、蓄积调高”和“连片、成群”的原则，进一步优化生态公益林布局。二是建立健全专职护林员和林农相结合的管理制度。切实加强对护林员的日常管理和责任考核。积极推广福建连城等地专职护林员由乡(镇)政府公开择优选聘，林业站统一管理考核，村集体进行监督的做法，在人力配备上，解决生态公益林疏于管理的问题。三是委托国有或集体林场代为管理。四是对生态区位极其重要、非国有的国家级公益林，采取国家出资征收、赎买或者置换的办法，由国家统一管理。五是加大执法力度，坚决打击乱采滥伐破坏生态公益林的犯罪行为。&&& &&& 　　(6)切实加强林业科技支撑。一是着力创新林业科技体制机制，最大限度地调动林业科技工作者的积极性，力求在林业高新技术特别是实用技术的推广运用上取得新的突破。二是切实加大林业科技投入，建立从中央到地方财政的科技专项基金，并随着财政收入的增长逐年有所增长。明确规定中央和地方林业重点工程的科技投入不得低于总投入的15%。&&& &&& 　　(7)强化对林业的金融支持力度。要强化金融对林业的支持力度，必须同时强化政府对金融机构的支持力度。采取一切可以采取的措施，帮助金融机构降低化解贷款风险，这是解决目前林权抵押贷款难以全面推开的关键环节。首先，要建立健全具备资质的森林资产评估机构。建立以县级林业主管部门为主的森林资产专业评估机构，配备专业评估人员，建立严格的评估责任追究制度，确保评估结果的权威公正和评估机构的规范运转。其次，要打造和建立完善的林权交易市场。开展林产品的实物交易和林权转让交易，实现林业资产和资本的有序流动，确保抵押林权及时变现。第三，积极探索行之有效的林权贷款担保模式。一是采取政府扶持、市场运作的方式，加快组建林业贷款担保公司，推动设立林业投资担保基金。担保基金主要由担保公司负责筹集，中央和地方财政给予适当补贴。二是尝试实行林农联保贷款，在贷款行设立贷款互保金专户，林农之间互相担保，把贷款风险降到最低。第四，林业部门将行业管理职能落到实处。着力加强森林资源确权、登记、评估、流转、采伐等环节和林权抵押物的管理，将欺诈、骗贷、不实的抵押消灭在最初的环节。第五，全力支持金融机构完善农村信用体系建设平台。在现有农户小额信用贷款评级、授信档案的基础上，将农户的林权资产纳入农户信用等级评级、授信范围，根据其信用程度、林权价值大小开展贷款业务。&&& &&& 　　对林农和林业的金融支持，一是完善国家林业贷款贴息政策。将林权抵押贷款纳入林业贷款中央财政贴息资金支持范围，同时将林业小额贷款纳入贴息范围，进一步扩大贴息规模，延长贴息期限。二是适度放宽贷款条件。降低贷款利率，简化贷款手续，积极开展包括林权抵押贷款在内的符合林业产业特点的多种信贷融资业务。&&& &&& 　　(8)推进森林保险的深入发展。一是扩大森林保险范围。目前已经开展试点的22个省区，要将保险业务扩大到所有地区。至今尚未开展试点的省区、从2015年全部开始试点。力争2020年实现全国31个省市自治区森林保险全覆盖。二是加大中央和省级财政对森林保险的补贴力度。公益林保费由中央财政和省级财政按照六四分成全额补贴。商品林保费按照中央财政，省级财政各补贴1/3，林地经营者负担1/3的比例给付。三是完善森林保险机制。建立健全森林保险的法律法规。通过森林保险立法，明确各级政府，以及森林保险的经营主体、参与主体、受益主体在森林保险中的责任、权利和义务。根据不同地区森林资源的不同情况和需要，设计多个级别的保险产品。科学确定森林保险保额、费率以及切实可行的免责、免赔条款。积极创造条件，成立政策性林业保险公司并在税收、信贷、再保险等方面制定优惠政策予以扶持。着力推进森林保险中介机构发展，促其尽快提高工作水平。林业职能部门要制定全面的技术规范，简化申请索赔手续，为森林保险提供便捷的技术服务。&&& &&& 　　(9)规范林地流转。一是要尽快完善林地流转的法律制度，制定出台《林地流转管理办法》。在明确所有权、稳定承包权、保护收益权、尊重处分权的基础上，进一步扩大林地使用权的流转范围。根据形势发展的需要，调整修改《森林法》关于“防护林、特用林林地使用权不得转让”的规定。在经济活动比较活跃的地区，商品林和公益林(含防护林、特用林)只要权属明确，不改变经营目的，不改变林地用途，不改变林地现状，其林地使用权可以转让流转。二是要严格遵循“依法、自愿、有偿”流转和政府“引导服务”原则，加快建设完善要素市场步伐。三是要加强对林地使用权流转的规范化管理。首先，要规范流转合同制度。参照《中华人民共和国合同法》规范林地使用权流转合同内容。其次，要制定科学的林地流转评估制度。完善以森林资源资产产权为核心的经营、管理和监督机制，规范流转行为，保障森林资源的保值升值，维护所有者和经营者的权益。再次，要从法律上严格规范程序，优化林地流转规程。对出租、转包、转让林地面积，受让人的投资能力、从事林业生产的技术经验等提出规范要求。四是要加快建立和完善县、乡两级级森林资源产权交易网络。加快组建森林资源资产产权交易中介机构。为社会各行业、单位和个人适时提供技术咨询服务，确保森林资源资产产权交易的公开性、公平性、公正性和合理性。五是要建立和完善林地流转的审查制度和档案管理制度。及时办理申请、登记、审核备案等相关手续，严格流转完成后流转行为登记和山林权证变更等法定手续。形成完备的林地流转档案。&&& &&& (10)妥善解决地方财政因减免林业税费出现的收入缺口。一是将林业基层单位经费纳入地方财政预算。二是对地方降低育林基金征收标准后的财政减收，在准确核定的基础上，由中央财政全额补助。&&& &&& 作者简介：刘璨，国家林业局经济发展研究中心研究员，研究方向：林业经济理论与政策；张永亮，刘浩，国家林业局经济发展研究中心，北京 ，100714。]]>}