谁是中国土地的拥有者_百度知道股票/基金&
三、谁是中国土地的所有者？
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　　在当今的中国，有关土地所有权纠纷仍是一个敏感的话题，因为这些纠纷不仅和历史更迭所引起的土地权属问题有关，而且它们还触及中国政府和共产主义意识形态的根本原则性问题。1992年前苏联解体，随后原东欧社会主义国家的国有资产被急遽私有化，这些都引发了中国国内有关所有权问题的一系列争论。一些政治家和科学家大力鼓吹实行全面的私有化，而另外一些人则提倡实行一种新形式的国有化。时至今日，我们可以明确的一点是，只要私人土地承包制度还具备可行性，中国政府就绝不会放弃土地的国家和集体所有制的原则。从这个意义上说，中国政府设想的土地所有制结构和英国有着相似之处。在英国，土地虽然在名义上属于皇家所有，但它们却可以租赁给法人使用。　　当前有关土地所有权争论的焦点集中在集体土地所有权的归属问题上：是自然村（借用法律术语来说，也就是“村民小组”）还是行政村？一般说来，争论者主要分为两大阵营：一部分人建议保留人民公社时期的土地所有制结构，将土地的所有权授予自然村或“村民小组”；而另一部分人则主张取消自然村，由行政村掌管土地的所有权。前者以两个科研小组为代表，它们分别来自中国社会科学院和中国人民大学。中国社会科学院法学研究所成立了一个研究小组，梁慧星任组长；另外一支研究队伍来自中国人民大学法学院，其带头人是王利明。二者于1998年受全国人民代表大会委托，负责起草《物权法》草案。他们的反对者除了来自国土资源部、农业部和国家林业局的高层领导以外，还有原先参与起草《土地管理法》的一些专家。比方说刚才提到的那位农业部副司长曾声称：“将土地的所有权归属于村民小组将引起震动。中国社科院那些专家的建议和现实不符，他们从事的研究工作和现实相去甚远。”李生（口头交流，日）。也许有人会问，为什么确定土地所有权归属于哪一级的集体单位所有是一个如此关键的问题呢？为了更好地了解这个问题的激烈性，我们最好先认真地剖析一下双方的论点。　　一部分人希望国家能取消自然村（或村民小组）作为土地所有权的基本单位，我们可以从以下三个方面阐述他们的论点。首先，如果行政村拥有土地的所有权，那么这将极大地促进土地登记和空间规划工作的顺利进行。以1998年为例，当时全国共有739980个行政村，而自然村的数量则高达150万个。参见国家统计局编《中国统计年鉴（1999）》，中国统计出版社，第379页。登记自然村的土地权属是一件非常困难的事情，不仅因为自然村的绝对数量非常庞大，而且更重要的是，这一举措将引发人们重新关注在历史更迭中的土地权属问题。国土资源部采取了各种措施以降低人们对所有权的敏感度，这样做的目的在于彻底回避历史更迭所带来的土地所有权问题。为此法律规定，20世纪50年代之前，即土地改革运动以前的土地权属全部作废，这等于宣告人们在土改运动以前所拥有的土地权属全部无效（土改运动以前，私人和少数民族的土地习俗权仍然存在）。参见1950年《土地改革法》第30条，引自孙建宏主编《土地权属实务指南》，中国大地出版社，1998，第111页。和否定自然村的土地所有权一样，政府采取的下一个步骤必然是将人们的注意力从所有权的问题上引开。这一次政府的做法是宣告某些组织或个人的土地权属要求无效，这些土地权属可能源于集体主义时期各级政府对土地的非法征用。此外，自然村就好比是单个的家族或家庭，它们的数量还是个未知数，这使得政府下放土地所有权的工作极其复杂。将土地的所有权归属给自然村，这就相当于让单个家族或者大家庭拥有土地的所有权，这从政治上看是不可行的。　　其次，土地承包制的现状表明，自然村作为土地的基本所有者，这点已经相对不那么重要了。在施行了家庭联产承包责任制的地方，一般是行政村（在乡镇政府的监管下）而非自然村充当了合法发包人的角色。国土资源部地籍司前副司长王广华评论说：“单就这一点而言，生产大队或行政村已经成为了土地的所有者。我们再也不能回到过去，生产队的界线早已被打破。在实施了家庭联产承包责任制的地区，行政村不但是签订承包合同的行政单位，而且它还是自然村的监督者。”王广华（口头交流，日）。这位官员的话确实有几分道理，因为在60％以上的承包合同中，行政村都扮演了发包人的角色。其中村民小组占323％，乡（镇）占11%，其余类型的行政单位则占3％。参见王慧敏：《当前农村土地承包经营管理的现状及问题》，《中国农村观察》1998年第5期，第56页。此外法律还规定，只有行政村才有权改动土地的承包合同。参见《土地管理法》（修订案）第14条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第209页。　　最后，人们反对自然村（或村民小组）拥有土地所有权的第三个原因来自于制度本身。这里的问题是，如果将土地的所有权下放到自然村，它们是否有能力代表集体行使土地所有权？换句话说，也就是自然村能不能有效地代表其成员――农民――的共同利益？只有当自然村获得相应体制的支持，具备了行使这项权利的能力时，它才能成功地做到这一点。而这正是问题的症结所在：自然村并不是一个自治单元；而行政村则不同，后者本身就设有管理机构――村民委员会。今天中国各行政村的干部大多经民主选举产生，至少从理论上看确实如此。因此，行政村可以更好地代表农村集体中每个人的利益。　　相反，《物权法》的起草者则从各个角度反驳了上述观点。首先，他们考虑到的是基本人权问题。在集体主义时期，土地的所有者是生产队或自然村。因此，在一个法制健全的社会里，中央政府不能在一夜之间就没收将近150万个自然村所有的土地，并将这些土地重新分配给行政级别更高的单位。就算自然村目前尚未建立独立而明晰的管理机构，但是作为国土、行政和社会的基本单元，自然村的重要性却是不容抹杀的。在考虑到土地管理的问题时，人们更不应该无视自然村的存在。事实上，如果政府企图忽视自然村的作用，那么这将是一个非常危险的征兆，因为这样做的结果将会引发全国范围内大规模的社会冲突。　　也许人们有理由质疑，自然村是否有能力有效代表农民的合法权益，但是在质疑的同时，我们同样有理由反问一句：行政村是否就能更好地代表农民的利益呢？由于城市化的飞速发展，在相对富裕的沿海地区，地价急遽上涨。从年，国家通过土地转让而获得的财政收入增长了781个百分点，收入资金总额增加到132亿元人民币。参见国家统计局：《中国统计年鉴（1999）》，第233页。随着地价的上涨，非法土地交易案件频频发生。据报道，单是1995年一年，非法土地交易案件数量就高达248000件；其中157000件涉及非法占用土地，9702件属于未获批准的土地交易，而27640件则涉及非法土地售卖。参见张小华、黎雨主编《中国土地管理实务全书》，第1490页。土地非法交易所带来的经济利益不菲，如果把土地的所有权归属行政村，那么这就会诱使地方官员变本加厉地出售原本属于集体的土地来用于城市扩张。正如江学勤所写道的：“非法征用土地的现象目前已经相当普遍。它的主要诱因是高度模糊的法律，中央监控的缺失和目光短浅的私欲。……对于北京市政府来说，这个问题同样十分棘手。在市郊，土地的征用是一个最为热门的话题；而在广东省的南部地区和福建省，这一问题曾引发了大范围的社会骚动。”参见Jiang Xueqin,‘Stealing the Land’,Far Eastern Economic Review(7 February 2002),p57　　什么样的集体才能真正代表其成员的共同利益呢？这个问题触及集体制度的基础和农村的民主政治问题。近期有关此问题的讨论，可参见LDiamond and RHMyers ‘Elections and Democracy in Greater China’,The China Quarterly,Vol162(June 2000),pp365-386和Zhenyao Wang,‘Villagers’ Committees: the Basis for Chinas Democratization’,in Eduard BVermeer,Frank NPieke,and Woei Lien Chong(eds),Cooperative and Collective in Chinas Rural Development: Between State and Private Interest(New York: MESharpe,1998)从这个意义上说，《物权法》的起草者正确地意识到：“集体财产所有权在性质上属于劳动群众集体所有权。只有通过民主管理由集体成员通过民主程序来行使所有权，才能体现集体财产的公有性。”参见王利明主编《〈中国物权法草案〉建议稿及说明》，中国法制出版社，2001，第283~284页。这是一个非常关键的问题。人们为何要重新确立村民小组的地位，将其视为最基本的土地所有者？原因之一是对于当今的行政村来说，它的权力机构村民委员会――都是经民主选举出的，但是民主的程度各不相同――已经无法保护自然村的合法土地权益。在这样的背景之下，《物权法》的起草者决定，在制订法案的过程当中，要做一些重要的抉择。　　
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