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半夜施工太吵，怎么办？城市应有更好的噪音防治体系
在高速城市化进程中，大城市也会面临严峻的噪音污染问题。仅从噪音污染事件总量看，A市噪音污染的治理取得了显著成效。通过出台相关噪音防治规定，许多基于私人利益冲突的噪音污染事件得到有效解决（如禁止违规的家装作业等）。噪音投诉数量从2010年的约10万次下降至2013年的约3万次。然而，噪音污染的治理面临新的挑战：当噪音污染源涉及公共利益，甚至出现多种公共利益相互冲突的情形，难以被“定价”的噪音污染问题往往得不到妥善解决。夜间市政施工带来的噪音污染便是一个典型案例。一方面，基于保障城市日间交通通勤效率的需求，市政施工作业应尽量安排在夜间车流量较小的时间段。另一方面，基于降低夜间噪音污染、营造安静舒适的居住环境的要求，施政施工作业也需避开夜深人静的时间段。于是，交通运输与噪音防治产生了明显冲突。在实践中，成本更易计算的交通运输获得更多重视。2014年底某夜，笔者亲身经历了一次夜间市政施工噪音污染事件。23:00点，我家窗外传来闹心的噪音，并伴随着刺鼻的沥青味，让人难以入睡。拉开窗帘，才发现道路正在进行沥青铺设作业。我拨打了1（市民热线）以及110寻求帮助，但收效甚微：1主要负责事后处理；110是否出警犹未可知。接近凌晨3点，施工的车队才渐渐驶离。在整个施工过程中，施工方保证至少两车道能够正常通行。通过微博检索可知，该路段于2013年10月、11月与2014年4月、5月出现过类似的夜间市政施工扰民的情形；此外，类似事件在A市各区县均有微博“吐槽”记录。作为一名城市规划研究者，以及夜间市政施工噪音污染的直接受害者，我希望系统分析城市目前应对夜间市政施工噪音的措施，找出相关措施失效的症结，并基于大数据与互联网时代的城市管理思维提出针对性的解决方案。一、A市的管控措施。2011年，A市出台“A市建设工程夜间施工许可和备案审查管理办法”，对城市重点区域内22:00至次日6:00（原则上，该时间段内城市重点区域禁止建筑施工）的施工行为进行特别许可的管理。这里的施工行为，包含房屋类建筑工程与市政、道路管线及轨道交通工程。区环保局应于每日17:00前，将当日获准的建筑工地夜间施工许可信息在A市环境网等政府网站上公示，接受社会监督和举报，并及时告知城管执法部门。经获准可以进行夜间施工的施工工地，施工单位应提前1天在施工铭牌中的告示栏内和周边主要居民点予以张贴获准批件复印件。夜间施工时，施工主体必须积极采取措施降低噪音危害。2014年8月，“A市环境保护局关于进一步加强中心城区房屋类建筑工程夜间施工审批与管理的通知”出台，对夜间施工许可的许可时间与频次进行更加严格的限制。经实测，A市的确设置有专门的建筑工地夜间施工作业审批公示网站，市民可选择“区县”与“时间段”查询相关讯息。例如，笔者勾选某区，并设置时间段（至），点击“查询”，新窗口弹出。以“某养老院项目”为例，点击该条项目最左边的“+”号，即能查询项目的具体情况（施工地点、工艺、负责人等）。在该网站中，还可以查询过往的夜间施工记录。二、问题分析1、公共利益的冲突根本上，相关部门并未妥善协调夜间市政施工所涉及的两种核心公共利益：交通运输与噪音防治，而选择“一刀切”式的做法：牺牲噪音防治（相关噪音污染属偶发性事件且成本不易计算）；维护交通运输的高效（汽车拥堵属日常性事件且成本相对容易计算）。2、行政效率相对偏低首先，多个政府部门肩负噪音管控的重任（环保局、城乡建设和交通委员会、公安局、住房保障房屋管理局、城管执法局等均参与），但相关工作的统筹相对低效。对普通市民而言，遭遇噪音侵害时往往拨打110寻求帮助，无形间占用了与生命攸关的紧急事件的报警机会。其次，市政施工的终极主体是政府本身。政府的自我监督与约束绝非易事。以A市设置的建筑工地夜间施工作业审批公示网站为例，网站上公布的夜间施工信息均为普通房产项目，缺少市政工程（公共建设项目）的公示。从实际案例中可知，监管部门对市政工程的夜间施工许可审批较为松散。日，微博有爆料：A市某区发生了夜间市政施工噪音侵害事件。从公布的施工方获得的夜间作业许可中，笔者发现多个漏洞。施工方于12月1日递交的申请（施工期限为12月1日至10日夜间）得到火速批准。按照该市建设工程夜间施工许可和备案审查管理办法规定：除抢修抢险以外，施工单位应在拟实施夜间施工5个工作日前向所在地区（县）环保局提出申请。审查意见书中记录该项目为下水管道排管工程与道路养护，并非“抢修抢险”。审查意见书还特别注明，需提前两天向社会公示。试问在本案例中如何办得到？再次，相关部门仍习惯于“权威发声”的传统行政方式。以A市公示夜间施工许可的网页为例，笔者在遭受噪音侵害前对此毫不知情（相信大部分市民亦是如此），当决意研究该问题时，才发现还有这样一个公示渠道。这样的行政方式尽管披上了“互联网”的外衣，但却缺乏互联网最本质的特征：开放与互动，使其效用打折。最后，相关噪音测试的技术规范不够严谨。2013年A市发布的“人民政府办公厅转发市建设交通委等五部门关于认真解决城市管理领域涉及群众利益若干问题实施意见的通知”中明确要求：“夜间施工期间，禁止使用未采取降噪措施的高于65分贝的其他机械设备，禁止超过65分贝的建材、工具等人工搬运作业，禁止进出工地的车辆鸣号，禁止施工作业人员大声喧哗。”表面上，该规定具有量化标准。但就严格的法律解释意义而言，该规定的量化程度并不充分。比如，65分贝是距离噪音源几米测出来的数值？怎样的人声算是大声喧哗？3、业主的沉默在经历噪音侵害的过程中，笔者十分震惊地发现：所在社区业主并无明显反应。笔者租住在此，受到噪音侵害的次数较有限。然而，许多业主几乎一生都居住于此，何以委曲求全，甘愿遭此噪音侵害？原因可能是：首先，这些社区的居民多为中老年人（其子女多在更远的郊区购房），缺乏与相关部门长期对话的意愿与能力。其次，居委会的基层组织与代表能力十分有限，未能真正、有效的捍卫社区的合法权益。最后，夜间施工许可制度中严重缺乏公众参与环节的设计。施工单位为获得许可所需提交的材料中仅有《夜间施工谅解协议》（施工单位与当地居委会）与当地居民“间接”相关。4、小结夜间市政施工噪音防治失效的症结分为三个层次。根本上，相关部门“懒政”，选择放任成本难以计算的噪音污染。其次，噪音防治的行政效率低下。多个部门牵涉其中，权责不明；自我监督缺乏足够约束力；习惯“权威发声”的传统行政模式；技术标准不够严谨专业。最后，由于噪音污染的成本难以量化，加之相关部门行政效率不足，使得公众参与意愿和能力严重欠缺。如此，监管方、直接受害方与公众等利益相关者均游离于夜间市政施工噪音防治体系以外。三、改善之道1、积极行政：协调相互矛盾的公共利益相关部门应彻底改变“懒政”的行政思维，积极应对夜间市政施工噪音防治这一难题，为民间的专家智慧支持与广泛的公众参与提供制度与物质基础。中国的特大城市，可参考加拿大温哥华市的做法。1）理性的宣传教育温哥华市政府向民众解释施工噪音问题的两面性时指出：“城市建设对于不断发展且繁荣的温哥华而言是必须的，但建设带来了噪音。城市建设可以在任何地点、任何时间进行，只要在这过程当中不对他人造成损害。《噪音管控条例》规范了人们可以发出与建筑有关的噪音的时间。”简单的三句话，以理性姿态诠释了施工噪音的两面性，让市民能从更大的公共利益角度去理解政府的。在现有的科技条件下，城市噪音的彻底消失意味着城市发展的停滞。面对施工噪音，市民与政府应当通力协作，合理约束噪音危害，实现个人与公众利益的最大化。2）政府职能统筹温哥华市政府官网上有专门的栏目“噪音管控”。在“获取帮助”（Get help with the noise）板块详细列明了遭遇各类噪音后民众可以求助的机构以及救助的方式。如此，市民可以直接了解不同政府部门的职责所在。该页面还列举了非上班时间（有严格界定：工作日16:30以后；节假日所有的时间）市民可以求助的渠道：温哥华市警察局“非紧急事务”的专用报警号码，既保证市民的权益得到24小时的保护，也防止紧急事务报警频段被投诉类信息占用。3）严谨的技术规范温哥华《噪音控制条例》对一切术语的使用均十分严谨，在法律层面具有极高的可操作性。例如，条例对于噪音接收点（point of reception）进行了严格规范。尽管只是一个点位的确定，但却关系到噪音分贝的公正、公开的测定。这些饶舌、繁琐的界定使得政府行政真正能“有法可依”。4）市场化的制度设计温哥华也拥有一套夜间施工许可审批的制度，要求施工单位应在拟进行夜间施工的日期之前5个工作日提出许可申请。然而，温哥华的审批许可机制具有更佳的市场化设计。申请夜间施工许可是有偿的，且不可退款（防止恶意申请）。提前5个工作日申请的（以相关管理部门收到申请的时间为准），申请费用为148加元；5个工作日以内申请的，申请费将翻倍，达到296加元。通过货币激励，理性的施工单位更倾向于及早的安排好工期，提前申请。同时，相关部门也能够及时的掌握夜间施工情况，提前准备应对措施。2、利用大数据与互联网，提升利益相关者的参与意愿和能力A市夜间市政施工噪音防治工作开展不佳的重要原因，便是利益相关主体的冷漠。因此，在革除政府“懒政”行为的同时，应提升利益相关主体（技术专家、直接受害者与公众）的参与意愿和能力。对民间的技术专家而言，他们缺乏充分的信息参与相关议题的探讨。对于直接受害者乃至广大公众而言，他们既缺乏足够的信息，也缺乏实质的参与激励（维权成本高；维权收益不明确）。作为与上海体量可比的国际大都市，法国巴黎、美国纽约与英国伦敦积极运用大数据与互联网技术激励利益相关者的参与。1）巴黎：精确量化噪音污染根据欧盟环境噪声规范（Directive 2002/49/EC）的规定，各国必须对25万人以上的居住区以及主要的交通节点、设施等进行环境噪音（道路、铁路、工厂、机场等）评测与数据公示，并制定相应的噪音控制规范与规划。名为“Bruitparif”的非盈利组织应运而生，在巴黎都市区设置了名为“Rumeur”的噪音监测系统。所有监测数据面向公众开放，并通过在线GIS的形式对数据进行可视化展示 & & & （http://carto.bruitparif.fr/carte_grandpublic_allege/flash/）。基于该检测系统的数据，各类噪音污染的覆盖范围与影响强度得以确定；重点的噪音污染区以及受影响的居民数量得以确定。用户可根据自身需求制作数据地图；相关地图产品支持下载。下图展示了巴黎道路噪音污染范围与强度分布。下图展示了巴黎受各类噪音污染的重点地区。下图展示了巴黎道路噪音污染受害者的密度分布。如此，利益相关者的参与意愿和能力显著提升。对技术专家而言，相关数据能够支撑他们的科学研究。对直接受害人而言，他们能便捷地获得专业噪音污染数据，既充分增进了对噪音污染情形的认识，又大幅降低了维权成本（民众常因缺乏专业设备而举证困难）。对广大公众而言，他们能直观了解自己所居住的社区与城市的噪音污染情形，有针对性地支持或亲自参与相关的噪音污染防治行动。2）纽约：政府开放数据 + 移动社交数据 + 民间科研近年来，全面开放政府公共数据是纽约市政府的行政改革热点。311市民热线的投诉信息数据也被全面公开。微软研究院（北京）、上海交通大学以及新泽西科技协会的研究人员（Zheng, et al., 2014：/pubs/217236/Diagnosing%20NYC's%20noise%20using%20ubiquitious%20data-yu.pdf）对311投诉信息中的噪音投诉数据进行了深度分析。与巴黎通过专业设备测试噪音不同，相关学者认为人本身可以作为“噪音污染监测的传感器”（某种程度上，人的直观感受比物理数据更有实践意义。即便噪音的指数未超过物理标准，但只要其造成了民众生理与心理的不适，便需要城市管理者予以改善）。以311的噪音投诉信息数据为例，按照行政规范，政府工作人员必须询问投诉者噪音污染的类别、地址、影响时间等信息。这些信息完全可以支撑基于地理信息的数据分析与可视化。然而，311的噪音投诉信息数据相对分散，且存在部分地理空间缺失数据的问题，影响了数据分析与显示的精确程度。为此，研究者导入其他数据源进行补充。例如，利用Gowalla与Foursquare（LBS，基于地理位置的服务）等平台，截取特定时间段内与噪音污染有关的信息进行补充分析。如此，噪音污染的数据直接关注人的体验，更激发了利益相关者的参与噪音污染防治的热情。由于引入移动社交网络，相关数据成果能迅速渗透到互联网，向公众提供充分、科学、易于理解的信息。同时，移动社交网络信息的传播处于动态变化中（平台广；源头多），可以形成有力监督。3）英国：居住环境指数 + 房产租金/价格一个名为“illustreets”的团队利用英国国家统计局等政府机构的开源数据，制作了居住环境指数与地价/租金的在线GIS（http://illustreets.co.uk/explore-england/）。以伦敦为例，用户可通过地图辨别各社区的居住环境指数。当鼠标移动至特定区域，还能够查询该地区不同户型房产的租金（/月）与售价（中位数）、犯罪率、失业率等。尽管该系统没有直接涉及噪音污染指数，但其数据展示形式却值得参考。巴黎与纽约的案例中，驱动公众参与的主要动力是信息。在伦敦的案例里，驱动公众参与的动力还包括物质财富。试想，当房产租金/价格指数与噪音污染数据叠加，市场对房产的估值将发生显著变化。以往相对困难的噪音污染定价变得容易。对业主（直接受害者）而言，其将获得充分的物质激励参与噪音污染的防治工作。否则，其将承担明显的房产租金/价格的损失。四、总结以上介绍了许多看起来“炫目”的大数据应用实践，似乎用它们便能显著改善夜间市政施工噪音污染的问题。但本质上，这些大数据应用只是工具。如果政府的行政理念不更新，再好的工具应用也是徒劳。如下图所示，城市应构建一套全新的夜间市政施工噪音污染的防治体系。首先，应参考温哥华的噪音防治的基本理念与制度，积极应对夜间市政施工过程中存在的公共利益冲突，为民间技术专家、直接受害人与广大公众提供参与噪音防治的制度与物质基础。应向公众进行科学、客观的噪音防治宣传，培育公众的理性参与；应统筹相关部门的职能，使得噪音防治工作落到实处；应确立严谨的技术规范，保证客观数值的科学、公正采集；应采用市场化的制度设计，提升行政效率。其次，应充分利用“大数据 + 互联网”激发民间技术专家、直接受害者与公众的参与意愿和能力。一方面，政府可在核心路段等关键噪音控制点设置专业的噪音采集器，搭建覆盖全市的噪音监测平台。另一方面，政府应扩大数据开放的范围。目前，一些城市设有专门的“数据服务网”。但网站上的数据多为各部门公布数据的整合，并未按照“大数据”的要求释放 “沉睡”的政府数据。或许传统看法是，为维护政府形象与社会稳定，噪音投诉（负面资讯）等数据不宜公布。然而，在互联网时代，真正损害政府形象与社会稳定的，恰恰是“不开放”。在大数据时代，提供充分的公共数据已成城市政府应当实现的基本公共服务。纽约的案例说明，相关数据被公布后，迅速获得各界支持。包括来自中国的技术专家在内，大家一起“唤醒沉睡的数据”，挖掘出数据的真正价值。理论上，相关大数据产品不仅要提供充分的噪音污染信息，同时要巧妙地将噪音污染与房产租金/价格等物质利益相结合，实现对噪音污染的定价。实际中，随着数据开放，以及政府、技术专家、直接受害者与公众的有效互动，势必形成更完善的数据服务产品，提升夜间市政施工噪音污染防治体系的效率。
来源：澎湃网，
欢迎光临中国智库网“工地太吵”成为 环境投诉头号问题
　　中国江苏网讯：今年上半年市民最反感哪类环境问题呢？昨天，记者从南京市环保局了解到，南京市民向各级环保部门投诉各类环境问题19087件次，数量急剧增加。而噪音问题更是其中的“头号问题”，污染举报案件占了65%。
　　南京市环保局局长韦昌明告诉记者，近年来，南京环境投诉不断增加，今年仅上半年具体环境问题的投诉就达到将近1.4万件，约占江苏全省环境信访总量的1/3。
　　12369接诉员陶洪介绍，印象中最深刻的是中高考期间一个晚上，她接到100多个投诉电话，两个值夜班的接诉员几乎是一刻不停的“保持通话”状态。
　　南京环境监察支队支队长钱锋说，施工噪声投诉一直都居高不下，占了上半年投诉总量的65%，较上年上升了72%。紧随其后的是大厂和仙林等部分区域的化工气味投诉，约占了大气类投诉的47%，较去年上升了17%。
　　此外，还有像秦淮纸业的偷排废水、八幸药业偷埋危险废渣等工业企业违法偷排偷倒偷埋等投诉；变电站、加油站等敏感建设项目选址和审批一直都是投诉信访的重点。同时，环境突发事件也进入高发期。上半年，环保部门共参与处置了各类环境突发事故20起。
　　空气质量不尽如人意，各类噪声、工地施工扬尘污染面广量大，餐饮业选址不当造成油烟扰民；老百姓家门口的河可能污浊不堪，散发恶臭……这些现象，都证明环境质量仍然是城市居民实现高水平小康生活的一块短板，环境投诉信访量居高不下，也印证了这个问题。
作者：&&编辑：孟涛
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