政府基金运作模式及风险浅析
政府基金运作模式及风险浅析
发布时间：责任编辑：美斌
　　小编准备的这一篇文章主要是行政管理中关于政府基金运作模式及风险浅析的论文，欢迎大家借鉴!
　　摘要：本论文从政府基金的发展现状和性质特点出发，分析政府引导基金(母基金)及新兴产业创业投资基金的政策依据及实施框架，对政府基金在运作、管理过程中存在的主要风险进行了分析，并提出打造基金统一运作平台、建立一体化金融服务体系，完善监督约束机制，建立社会效益与经济效益相结合的激励机制和加强相关配套政策措施等建议。
　　关键词 ：政府基金;运行模式;风险
　　一、政策背景及发展现状
　　通过设立政府引导基金或创业投资引导基金来吸引社会资本，支持新兴创业型中小企业发展，是近年来我国地方政府的普遍举措。2008年10月获国务院批准并以国务院办公厅名义发布，由国务院办公厅转发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发[号)出台后，各级地方政府设立引导基金及规范运作有了操作指南。自此，国家与地方政府设立创业投资引导基金成为热潮。
　　截至2014年底，仅就新兴产业创业投资基金而言，在全国29个省(区、市)共设立213只，规模达到570亿元，引导带动地方政府、社会资本等投入3000亿元，中央财政资金实现了杠杆放大效应，扶植创新型企业约3000家。然而，在取得以上成绩的同时，基金运作中存在的问题也不容忽视，由于运营主体不规范、不专业，导致部分财政资金长期闲置。
　　今年初国务院常务会议研究决定，大幅度增加国家新兴产业创业投资引导基金的数量和规模助力国家实体经济创业、创新和产业升级。会议明确，中央基建投资、中央财政战略性新兴产业发展等专项资金将合并使用，发挥政府资金四两拨千斤的杠杆作用，吸引有实力的企业以及金融机构等社会民间资本，形成总规模400亿的新兴产业创投基金。
　　在这一背景下，基于政府引导基金和新兴产业创业投资基金科学管理、规范运行的视角，分析政府引导基金和新兴产业创业投资基金的政策依据及实施框架，对政府引导基金运作中存在的主要风险及成因进行分析，具有重要意义。探索提高政府引导基金的资金使用效率和规范性的途径，成为各级政府以及各级政府引导基金管理机构普遍关注的问题。
　　二、政府引导基金(母基金)及创业投资基金的宗旨及运作框架
　　1.政府引导基金(即母基金)的运作框架
　　政府引导基金作为母基金，一般可以通过阶段参股、融资担保、跟进投资及其他方式来运作，本身不直接从事创业投资业务。是由政府设立的政策性基金，按市场化方式运作，宗旨是引导社会资金进入创业投资领域，发挥财政资金的杠杆放大效应，来扶持创业投资企业的发展。
　　2.政府新兴产业创业投资基金的定位及实施框架
　　(1)政府新兴产业创业投资基金的定位。政府创业投资基金是按照&市场运作、政府引导、规范管理、鼓励创新&的原则，中央财政引导资金与地方政府资金、社会资本共同发起设立，存续期一般7-10年，主要投资于战略性新兴产业和高技术产业领域处于初创期、早中期的创新型中小企业。随着企业发展壮大，适时通过公开发行股票上市(IPO)、并购或股权转让等方式，实现出资人投资退出并获得收益。
　　立足拓展直接融资渠道，发挥创投引导资金&四两拨千斤&的作用。中央财政引导资金通过参股创业投资基金方式，积极引导地方政府资金、社会资金参与创业投资，有效带动社会投资机构、银行等金融机构的投向，实现&四两拨千斤&的杠杆放大效应。
　　(2)政府新兴产业创业投资基金的实施框架。新兴产业创投计划的中央财政引导资金委托专业管理机构代行出资人职责，参股设立的创业投资基金由专业管理团队按市场化方式进行管理，政府部门不得干预其日常投资运营和管理。面向创新型中小企业，专业管理团队利用其市场、技术、管理等方面优势量身定做增值服务，全面协助被投企业提升自主创新能力、资源整合能力、市场融资能力、营销管理能力和战略发展能力，完善治理结构，促进创新优势转化为现实生产力，实现共同成长。新兴产业创投基金实行市场化运作、专业化管理，收益分配实行先回本后分红。
　　三、政府引导基金存在的主要风险
　　1.政府基金管理办法不够完善
　　(1)全国很多地方政府都先后出台了地方性的政府基金的管理办法，但是普遍都欠缺因地制宜的制度设计，应当依据引导基金的不同种类来制定不同的、规范的、全面的、操作性强的管理办法，缺乏科学明晰的绩效评价标准，导致存在引导基金的运作、管理情况不佳的状况。
　　于2008年10月获国务院批准并以国务院办公厅名义发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发[号)出台，全国各省、自治区、直辖市引导基金的发起设立及规范运作有了操作指南。该&指导意见&中参股阶段的规定，引导基金不参与子基金的日常管理，不能成为第一大股东，认购比例一般不超过25%，仅是充当出资占股角色。实际操作中，大多数引导基金均贴近这一最高标准，出现了同质化的现象。但是我国各地区创业投资环境和产业经济并不平衡，在发展优良地区(如上海，北京)，这样的实际出资比例超过了创业企业的预期;而对于那些欠发达地区(如云南)，出资比例往往达不到创业投资机构的预期，从而导致了合作的失败。本文建议应根据各地区自己的创业投资环境，确定适合的比例或者政策规定，不应完全同一。
　　(2)股权投资政府引导基金存在约定固定的回报率的做法，有名股实债的嫌疑。为了有效解决以下问题，因此明确要求&引导基金应以独立事业法人的形式&设立是非常有必要的：一是引导基金的设立、运营的宗旨是不以营利为目的，属于政策性范畴的政府基金，而并非是商业性质的基金，有必要明确引导基金的&事业&性质。二是必须赋予引导基金独立法人资格，从而独立地对外行使权利并承担义务和责任。三是为了将引导基金纳入公共财政体系，也有必要明确其&事业&的性质。
　　目前，已成立的政府引导基金多数都委托给政府部门下设的事业单位或者是国有公司。这样政府引导基金的投资回报会直接影响到该单位的利润收益，他们在寻找创投基金时除了考虑风险、项目基本情况、政策扶持范围的同时，还有一个重要考虑事项，即能够得到不低于银行同期贷款利率的固定回报率。但是所投基金的合作协议如果明确约定固定收益率，且该收益与所投项目的实际财务经营状况无关的，就有名股实债的嫌疑。
　　2.多层代理结构，委托人对代理人监控不足
　　(1)在对基金管理公司的选择过程中，作为政府引导基金受托管理方即事业单位的管理主体，负责引导基金的日常管理，具有明显的行政色彩，不具备专业的投资、金融知识，不具备资本运作能力，难以辨识优秀的社会基金管理公司，给引导基金的规范运作带来很大困难和风险。
　　(2)政府基金受托管理的事业单位或国有企业职能受限、投后管理执行难。政府引导基金通过事业单位作为受托管理方，必须保证政府基金整个资金在使用过程中的安全性，防止企业资金使用不规范导致国有资产流失。但在云南省九只政府引导基金的投后走访中不难发现，基于&政府不能不预，但干预不能过多&的原则，在政府创业投资基金的投资项目遴选程序中，政府委托的事业单位虽然作为基金合伙人之一，具有一票否决权，但仅局限于审核所投项目的合规合法。
　　第一，由于两者的信息不对称，政府在整个过程中处于信息弱势地位，即使通过第三方律师事务所或会计师事务所进行尽职调查，也很难全面了解政府引导基金所投私募基金或创投基金所投项目企业的全面情况，这样引导基金在投放过程中的投资风险大大增加。
　　第二，由于参股企业过多，管理任务繁重，且政府管理部门的人员编制不到位，部分是仅由1名在编人员兼职代管，政府引导基金或创投基金大多由政府受托管理部门的下属事业单位作为出资人进行基金投资运作，仅依靠股东身份，难免遇到部分企业不予配合、管理难，执行难的问题。
　　第三，部分基金还存在间接投资，即通过政府引导基金或创投基金投资某公司，再由该子公司投资到目标项目，甚至更长的投资链，简单通过政府引导基金或创投基金的资金往来无法掌握所投项目的情况，虽然政府引导基金或创投基金的政府受托管理方有知情权，有权获得基金管理社会机构将提供给投资决策委员会成员或者基金相关权力机构相同的项目材料，并有权提出质询，但是完全依靠基金的社会管理团队提供信息，政府基金的投后管理将难以开展。
　　(3)受托管理国家创业投资基金社会基金管理公司只投入少量资金，且缺乏对管理公司的约束考核及绩效评估，基金的资金安全存在风险，国有资产的保值增值缺少保障。受托管理国家创业投资基金的社会基金管理公司一般只规定该机构实际出资额不低于基金发行总规模的1%。无论该基金投资的项目发展如何，该管理机构负责引导基金的日常管理与运作。而且在项目的选择上占有主导优势，一般项目投资决策委员会成员一般由基金合伙人会议推荐，社会基金管理公司决定，基本上有一半成员是基金的社会基金管理公司的人，项目的选择上基本由社会基金管理公司决定，政府受托管理方只是对项目是否符合相关法律、法规、托管协议等政策进行审核。因此，基金的投资去向可能是社会基金管理公司的关联企业，甚至是社会基金管理公司的全资子公司。这样的话不能体现出财政出资对民间资金的引导作用，形成新的不正当垄断，资金的安全及国有资产的保值增值问题没有切实保障，缺乏对管理公司的约束考核及绩效评估，
　　四、思考与建议
　　l.打造基金统一运作平台、建立&体化金融服务体系
　　(1)一方面为了使有限资金的使用效率及效益更大的发挥出来，应对目前多头管理、各自为政的局面做出适当的调整，由统一的平台进行统一管理，有利于落实中央财政扶持政策，整合省级财政资金，形成合力，并积极吸纳、引导社会资本壮大充实引导基金和创投基金的资金池。另一方面为了增强各类创业投资引导基金及专项资金的联动性、保证运作方式的一致性、提升基金管理的专业性，建议成立统一的承接平台和受托管理机构，将各级创业引导基金和专项资金进行统筹管理。
　　(2)通过统一平台的搭建，解决创业投资领域人才失灵的现状，有效提高引导基金的运作和管理水平。政府引导基金的运作不同于一般的行政管理和投资营运活动，从事这一领域，应当具备深厚的道德修养、专业素养以及丰富的经济管理和金融知识。搭建统一的平台，有利于培养这样的专业人才。因此，应大力选拔、培养合格的政府引导基金运作管理人才，建立了一支专业的管理团队，使得基金管理工作更加专业、规范、高效，解决创业投资领域人才失灵的现状，有效提高引导基金的运作和管理水平，以此来促进政府引导基金这一项工程的顺利开展。
　　2.完善监督约束机制
　　(1)采用公开招投标方式选择专业基金管理公司。政府将引导基金通过下属事业单位委托给社会上专业的基金管理公司运作，并签署委托协议，整个过程应通过公开招投标，严格审查社会上的基金管理公司的资质和经验，杜绝暗箱操作和独断专行。
　　(2)建立健全政府基金运行过程中相关事项披露制度。建议公开政府引导基金选择投资合作的创业投资子基金的标准，项目甄选方式和遴选程序，基金的收益分配方式，&母基金及子基金&的资金来源和资金规模，创业投资基金投资的企业项目情况如投资的产业领域和地域、被投项目企业的发展等，政府资金的退出方式和退出收益等。以上有关内容必须按规定程序，保证不泄露合作创投机构、子基金、投资企业的商业机密前提下，通过期刊杂志、互联网络、报纸等公众媒体向社会公开。引导基金信息建立健全披露制度，需要不断地完善和规范信息公开制度，有效监督和约束运作过程中的关键环节，应成为政府引导基金管理机构强制性的法定义务，从而更好地保障公民的知情权。
　　(3)保证投资管理、决策过程科学民主。引导基金的投资管理应当建立专家组和评审委员会独立评审、理事会独立决策、事业单位管理三者主体独立执行的机制，并建立评审、决策与方案实施公示制度。首先，建议评审委员会成员由政府部门相关的人员、风险投资行业协会自律组织的代表以及社会或高校专家组成，所有参与的成员人数总和必须是单数且必须遵循回避原则。另外，应以行业自律组织的代表和专家为主要成员，这部分的参与人数应达到参与评审总人数的半数以上。其次，理事会根据评委会结果，对引导基金投资合作的创业投资子基金进行独立表决，独立决策，行使引导基金的法人权益并承担相应的义务。
　　(4)明确监管职能，各负其责。银行作为引导基金的资金托管机构，政府引导基金的资金交给银行托管，签订托管协议，银行根据出资到位情况、投资计划和引导基金政府受托管理事业单位的指令，采取阶段评估基础上的分批放款方式;财政部门对基金预算进行审查，将其纳入公共财政考核评价体系;引导基金的政府部门受托管理方，必须保证引导基金资金安全性，防止资金使用不规范导致国有资产流失;创业投资企业的备案部门作为业务指导部门，应该确保所投项目符合相关法律法规，符合引导基金设立的初衷，符合其产业及地域政策，监督引导基金参股的创业投资企业把资金主要投向高新技术产业和处于初创期和种子期的企业;审计部门作为事中、事后监督部门，定期对政府引导基金进行全面审计。
　　3.建立社会效益与经济效益相结合的激励机制和加强相关配套政策等措施
　　(1)项目投资绩效考核。引导基金不以盈利为目的，资金的最终投向大多是处于初创期、早中期的企业，这样的投资风险大、投资回收周期较长。可见在考核政府基金的投资绩效时，不能简单地以盈利状况作为标准，而应以引导基金带动创业投资的规模、推动上市项目的数量、对新一代信息技术、节能环保、生物技术、新材料新能源、高端设备等战略性产业的企业投资规模，对当地创业初期、早中期的企业扶持情况，申请专利及推动科技成果转化的数量、推动战略性新兴企业发展壮大的数量、政府基金退出的收益、促进当地就业情况、退出后企业的状况等为标准进行评价。
　　(2)建立灵活的退出机制、提升政府资本使用效率。为了规避创业投资在退出阶段的风险，政府应根据实际情况，建立健全完善的退出机制，明确退出时间、退出方式、退出受让对象以及退出价格等，并在《引导基金管理办法》中予以规范，同时对于可以预料到的风险，应通过合同中的协议条款进行防范。对创业企业其他股东受让引导基金股权的作价原则、转让方式予以明确，以便在投资协议中先行约定，便捷转让。同时，建议在投资协议中明确各类保障条款，以便引导基金在完成对企业发展初期的扶持后退出。
　　(3)创业投资的发展，离不开税收优惠方面的鼓励措施。为打破国有资本参与创业投资的政策障碍，国家出台了《关于豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务有关问题的通知》(财企[号)，实施了允许符合条件的国有创业投资机构和国有创业投资引导基金，投资于未上市创新型企业形成的国有股，申请豁免国有股转持义务的配套性政策。此外，新兴产业创投计划参股设立的创业投资基金享受《关于促进创业投资企业所得税优惠问题的通知》(财税[2007]31号)、《关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》(国税发[2009]87号)规定的相关税收优惠政策。
　　创业投资的发展，离不开税收优惠方面的鼓励措施，要形成良好的投资环境，不但要完善税收政策，而且要加大税收的优惠力度。目前，我国应加大税收优惠，充分借鉴国外成功经验，如免征税、少征税、延期征税、消除双重征税等，完善对创业投资参与者的税收优惠政策，降低税收优惠门槛，从而吸引更多的社会资本流人。
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浅析政府引导基金的模式与发展
2015年6期目录
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　摘 要 现阶段，随着社会经济的快速发展，我国的企业数量也在不断增加。为了促进中小企业的发展，解决中小企业在建设初期的融资难问题，我国设立了专项政府引导资金。政府引导资金是一种由财政资金出资的基金项目，也是一种为促进中小企业发展而专设的资金项目，可以吸引社会资本、地方政府和金融等投资到新兴创业项目中，不仅解决了中小企业在建设初期的融资难问题，而且还有利于地方经济与产业的发展。此外，政府引导资金还有非盈利性，可以引导社会资本的流动，引导资金进行股权投资，还可以发挥财政资金在社会资金流动方面的带动作用，促进中小企业的发展。 中国论文网 /3/view-6911639.htm　　关键词 政府 引导基金 模式与发展 分析研究 　　由于我国的政府引导资金项目的起步较晚，基金项目还存在着一些不成熟的地方，如操作主体能力不足和委托代理机制不健全、退出机制不完善等问题，这些因素都限制了政府引导资金作用的发挥，不利于达到政府引导资金的政策性目标。为此，我国也在政府引导资金的现有模式的基础上，必须不断增强基金投资的专业能力，建立健全政府引导资金的发展机制，并加强过程监管，运用科学合理的考核体系进行考核，完善相关配套政策与退出机制，以充分发挥政府引导资金的作用，促使其健康有序发展。 　　一、我国政府引导基金发展现状 　　我国的风险投资事业自1998年就开始了快速的发展，中央提出发展风险投资的提案之后，这一投资模式便在我国的发展速度越来越快。但是，我国在发展风险投资方面缺乏政策层面的支持，直到2005年才开始制定相应的管理办法。自2008年的金融风暴过后，我国才正式出台措施促进战略性新兴产业的发展。中国四万亿投资和十大产业（钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、有色金属、装备制造、电子信息及房地产）振兴计划等政府投资计划项目的先后出台，在投资计划上达到了四万亿的投资规模，这一政策对抢占经济增长制高点都有着非常重要的作用，并最终制定了七大战略性新兴产业发展计划，在战略层面对新兴产业的发展奠定了基础。现阶段，我国对政府引导基金的投入力度不断加大，政府引导资金在新兴产业发展中起到了很大的促进作用，也逐步提高了企业的自主创新能力。在政府引导资金的发展过程中，国内资本市场也逐步发展了中小板，创业板也开始了逐步推行，我国的政府引导资金项目在很多城市都得到了较快发展，很多地方还根据本地区发展的实际情况对基金设立和管理内容进行了相应的调整，建立了符合本地区的引导资金管理方案。除一线城市之外，很多二线城市和中西部地区的城市也开始设立政府引导资金，这对促进当地经济社会发展都有很大的作用。 　　近一年来，我国的政府引导资金取得了跨越式发展，政府引导资金的数量得到了快速增长。但是，创投行业也正面临着一系列的危机与挑战，在募资、投资和管理等方面均出现了一些问题，引导资金在创业机构吹捧的同时，也逐渐地显现出了一些弊端。例如，操作能力不强、政策性目标无法贯彻、委托代理和退出机制不健全等，如何解决这些问题将成为下一步工作开展的重点。 　　二、我国政府引导基金发展存在问题 　　（1）政府引导基金操作主体专业能力不足。我国的政府引导资金在发展过程中，存在着较为浓厚的行政色彩，虽然很多地方的政府引导基金由专门的机构管理，但政府依旧是引导资金的决策者与控制者，在政府与管理操作主体之间尚未能形成一种明确的契约关系。通常情况下，引导资金都是由政府委托给一些企业或机构进行日常管理，但这些企事业单位缺乏管理引导资金的能力，基金管理人的选择不合理，也不能有效地开展基金运作监管工作，这都给引导资金的发展造成了很大的阻碍。 　　（2）引导基金政策性目标与资本商业性目标冲突。在政府引导资金的推行过程中，容易出现政策性目标与商业性目标相冲突的问题，这也是政府引导基金在运作阶段遇到的重要问题。对于很多社会资本来说，收益最大化是最重要的投资目标。因此，具有盈利前景的行业受到了普遍重视，风险较小、回报大、发展成熟的企业成为投资的热点。但是，政策性目标的实现是政府资金的重要投资目标，引导资金往往较为重视资金引导与区域创业企业的发展，但这些企业的发展还不够成熟，仍处于发展的初期阶段，政府资金的投入要面临较大的风险。因此，政策性目标与商业性目标的冲突在政府引导资金的子基金中尤其明显，很多社会资金不能积极地参与到政府引导资金行列中来，无法真正体现政府引导资金创设的宗旨与目标。 　　（3）政府引导基金管理模式易产生多重委托代理。通常来说，商业性创业投资基金的委托代理关系是出资人、创业投资家和创业企业家这三方面主体的关系。但是，如果引入政府引导基金的管理模式，那么这种委托代理关系就会发生变化，会形成一种更为复杂的多重委托代理链。其中，政府、母基金管理公司和子基金是一层关系，而子基金内同时又包含商业性投资基金所具有的委托代理关系，也就是出资人-创业投资家-创业企业家这一层级的关系。如此繁复委托代理关系链条会导致政府引导资金的运作风险大大增加，多种委托代理关系不仅会增加委托代理相关的费用，增加委托代理所需成本，而且会在一定程度上增加基金运作的风险。另外，政府引导基金由于处于这种复杂的委托代理关系之中，也会出现投资信息不对称等一系列的问题。 　　三、我国政府引导基金发展的对策建议 　　（1）提高专业投资能力，合理限制投资领域。政府引导资金的管理与运作具有很强的复杂性，被称为“基金中的基金”，是股权基金的重要资金来源。在管理的过程中，需要专业化的管理人才进行投资运作。但目前我国的政府引导基金在管理上还缺乏高水平的专业管理人才，这一直是政府引导基金在运作中面临的重要问题。为此，必须着力提高基金管理人员的专业水平与行业才能，建立并完善基金管理人才的培养机制，不断培养他们的专业能力，使他们不仅具备发现投资价值与创投企业的能力，而且还兼具提供增值服务价值的能力，并能够对投资区域进行合理限制。 　　（2）加强监督管理，预防委托代理风险。引导基金的监督与管理应充分走向市场，政府要转变角色，不能同时担当“裁判员”和“运动员”的角色，应当在引导基金的管理链中充分引进市场机制，妥善解决代理问题。政府在此过程中的主要工作就是制定相应的游戏规则，促进引导基金的规范化运作，这样才能维持市场的平稳有序进行。 　　（3）建立双重目标体系及考核方式。在投资过程中，政府引导基金不仅要提高经济效益，还要注重社会效益的提高。为了促进政府引导资金的规范化运作，可以分别制定政策性目标与经营性目标的双重考核机制，并将这两个方面充分结合。 　　在政府引导基金的运转过程中，政府要充分发挥作用，设立专门的国家引导基金管理局与中小企业发展管理局，不断完善引导基金的管理体制，从中央部委、国有企业和地方政府等多个角度来解决现有引导基金模式中存在的问题，并制定一系列符合实际条件的法律法规，对投资方式和授权方法进行改变与更新，不断增强引导基金运行管理的执行力度，建立健全政府引导资金的退出机制，这样才能有效解决现阶段引导基金在管理机制中存在的问题，从而有效发挥政府引导资金在投资市场中的作用，维持风险投资行业市场的健康运行，使引导基金的经济效益与社会效益得到同步提高。 　　（作者单位为上海青浦发展有限公司） 　　参考文献 　　[1] 黄武俊，万青.我国政府引导基金发展现状、问题与对策[J].商业经济，2013 （06）. 　　[2] 王利明，王吉林.国内创业投资引导基金运作的现状、问题及对策研究[J].现代管理科学，2010（02）.
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